無居民海島林權(quán)歷史遺留問題及解決路徑探析

關(guān)鍵詞：無居民海島;林權(quán);開發(fā)利用;歷史遺留問題

0 引言

《中華人民共和國海島保護(hù)法》（以下簡稱《海島保護(hù)法》）的實(shí)施標(biāo)志著我國海島管理工作正式進(jìn)入法制化和規(guī)范化的階段，海島的保護(hù)、開發(fā)與管理有了明確的法律依據(jù)。但歷史遺留用島問題的存在是制約我國無居民海島規(guī)范化管理的重要問題之一[1]，其中集體所有林權(quán)問題是核心。目前已有學(xué)者對(duì)無居民海島林權(quán)歷史遺留問題的現(xiàn)狀、產(chǎn)生的原因、帶來的影響及其處理進(jìn)行相關(guān)研究[1-4]，另有學(xué)者關(guān)注林權(quán)證的處理問題[5-6]。然而無居民海島林權(quán)歷史遺留問題的解決方式比較復(fù)雜，涉及法律法規(guī)、管理制度、用島政策、規(guī)劃和監(jiān)測(cè)技術(shù)等多方面的因素，且集體所有林權(quán)問題對(duì)海島使用權(quán)帶來的影響及其解決目前還缺乏相關(guān)的研究，仍有待深入開展相關(guān)工作，探索解決思路。本研究通過梳理和研究無居民海島林權(quán)問題涉及的相關(guān)制度和法律，總結(jié)林權(quán)問題處理存在的問題和難點(diǎn)，并提出解決路徑，以期為無居民海島林權(quán)歷史遺留問題的解決提供思路，促進(jìn)我國無居民海島管理制度的完善。

1 無居民海島林權(quán)問題的根源及處理難點(diǎn)

林權(quán)是多種涉林物權(quán)的統(tǒng)稱[7-8]，一般包括林地和林木的所有權(quán)、林地和林木的使用權(quán)。目前全國大量無居民海島存在集體組織持有的林權(quán)證或山林所有權(quán)證，這些證書大部分是《海島保護(hù)法》實(shí)施前地方政府或林業(yè)管理部門依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）等法律頒發(fā)給集體組織的。登記的林權(quán)證主要分為2個(gè)類型[9]：①20世紀(jì)80年代初林業(yè)“三定”時(shí)期，各地縣級(jí)以上政府依據(jù)《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，對(duì)林業(yè)定權(quán)發(fā)放山林所有權(quán)證;② 自2008年開始的集體林權(quán)改革時(shí)期，改革的主要標(biāo)志體現(xiàn)在確權(quán)發(fā)證上[10]，沿海大量無居民海島被集體組織依法登記林地、林木的所有權(quán)或使用權(quán)，并發(fā)放林權(quán)證。

目前沿海地區(qū)的無居民海島開發(fā)利用活動(dòng)越來越多，在海島使用權(quán)的獲取過程中，林權(quán)問題的妥善解決變得日益緊迫，但面臨3個(gè)方面的難點(diǎn)。

1.1 法律依據(jù)不足

目前解決無居民海島林權(quán)問題的法律依據(jù)明顯不足。《海島保護(hù)法》沒有明確規(guī)定無居民海島林權(quán)歷史遺留問題的解決方式，而依據(jù)《森林法》《土地管理法》等現(xiàn)行法律存在“重土地、輕海島”的問題，即法律規(guī)定基本聚焦于土地，而忽視無居民海島這種特殊地理實(shí)體的存在。

1.2 權(quán)屬矛盾

《中華人民共和國海島保護(hù)法釋義》（以下簡稱《海島保護(hù)法釋義》）在無居民海島所有權(quán)的釋義中明確無居民海島是屬于國家所有的特殊自然資源，這說明無居民海島是自然資源，島上的森林、淡水、土地等資源整體構(gòu)成無居民海島，體現(xiàn)了無居民海島的資源特殊性。并且無居民海島所有權(quán)是唯一的，僅存在國家所有這一種所有制形式[11]，相關(guān)學(xué)者的研究也證實(shí)無居民海島屬于國家所有的合理性與正當(dāng)性[12]。《森林法》第十四條第一款規(guī)定：“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”根據(jù)該條款規(guī)定，如果無居民海島上的集體所有林權(quán)是通過正規(guī)合法的途徑獲得的，應(yīng)予以承認(rèn)，即集體所有林權(quán)是合法的，但這與《海島保護(hù)法》“無居民海島屬于國家所有”的規(guī)定互相矛盾。

《海島保護(hù)法》的出臺(tái)促進(jìn)我國無居民海島開發(fā)利用的規(guī)范化。為引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人合法合規(guī)用島，國家和地方的海洋行政主管部門出臺(tái)用島的相關(guān)規(guī)定和政策，從程序和制度上規(guī)范無居民海島的開發(fā)利用。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)依法確定為可利用的無居民海島實(shí)施開發(fā)利用活動(dòng)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)獲取海島使用權(quán)。而取得海島使用權(quán)的基礎(chǔ)應(yīng)是無居民海島上所有資源的權(quán)屬清晰，否則無法實(shí)現(xiàn)無居民海島使用權(quán)的排他性、可轉(zhuǎn)讓性及合法控制[13]。但是由于無居民海島上存在集體所有林權(quán)的現(xiàn)實(shí)情況，使得海島使用權(quán)和集體林權(quán)之間存在權(quán)屬重疊的可能性。

1.3 林地用途管制

無居民海島屬于海洋資源的一部分，與海域緊密相連。無居民海島作為海洋中的獨(dú)立地理單元，不能按照單一的土地屬性進(jìn)行管理，應(yīng)考慮海島的特殊屬性[3]。目前地方國土空間總體規(guī)劃處于編制當(dāng)中，而依據(jù)現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃，沿海許多無居民海島都已納入土地利用規(guī)劃，島上規(guī)劃林地用地類型并納入林地用途管制。

2 無居民海島林權(quán)處理存在的主要問題

目前地方管理部門在處理無居民海島林權(quán)問題時(shí)基本依據(jù)《森林法》《土地管理法》等法律法規(guī)及林業(yè)、土地方面的相關(guān)管理規(guī)定，遵從的原則是把土地的處理方式應(yīng)用在無居民海島上，但該方法始終存在法律依據(jù)不足、處理方法不規(guī)范、處理方式不全面等問題。

2.1 政府征收無居民海島集體林地的法律依據(jù)不足

《海島保護(hù)法釋義》提出對(duì)于集體組織所有的無居民海島上的林地，可采用政府征收的方式使其收歸國有。征收是國家獲取土地所有權(quán)的處理制度，在《土地管理法》中有相關(guān)的條款規(guī)定，該制度的前提是項(xiàng)目符合公共利益的需要，如地方政府為無居民海島開發(fā)建設(shè)，采用征收的方式解決島上集體林地的問題，需要用島項(xiàng)目符合“公共利益的需要”這個(gè)前提條件。

依據(jù)開發(fā)利用項(xiàng)目的主導(dǎo)功能定位，國家將無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目的用島類型劃分為9類，這9類用島類型根據(jù)主導(dǎo)功能的性質(zhì)可大體分成3類，分別是經(jīng)營性、公益性以及公益性和經(jīng)營性兼而有之。其中，對(duì)于以公益性為主的無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目，采用政府征收的方式轉(zhuǎn)變無居民海島集體林地所有權(quán)，符合“公共利益的需要”這個(gè)前提條件;而對(duì)于以經(jīng)營為目的的無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目，獲取經(jīng)濟(jì)效益是項(xiàng)目的主要目的，并非為了公共利益，征收制度的適用性則不足。如政府征收集體所有林地為國有的原因是《海島保護(hù)法》的規(guī)定，即政府因?yàn)榉梢?guī)定“無居民海島屬于國家所有”才去征收[2]，征收的前提條件并非“公共利益的需要”，那么征收行為也沒有明確的法律依據(jù)（表1）。

由于某個(gè)無居民海島可能存在多個(gè)海島使用權(quán)人，理論上政府應(yīng)對(duì)不同的海島使用權(quán)人需要使用的無居民海島范圍內(nèi)的集體林地分別征收處理，征收范圍應(yīng)以海島使用權(quán)確權(quán)范圍為準(zhǔn)，海島使用權(quán)確權(quán)范圍可能比無居民海島集體林地的確權(quán)范圍小。

綜上所述，征收是針對(duì)土地的處理制度，在現(xiàn)行法律下是否適用于無居民海島還有待商榷。且征收制度須符合“公共利益的需要”這個(gè)前提條件，而經(jīng)營性用島項(xiàng)目并不符合該條件，此外還存在確定征收范圍的問題。這些問題的存在導(dǎo)致政府征收無居民海島集體林地的法律依據(jù)不足。

2.2 土地用途改變的規(guī)定不適用于無居民海島

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批辦法》，建設(shè)項(xiàng)目占用林地須向林業(yè)主管部門申請(qǐng)，獲得批準(zhǔn)并取得同意書后才能開工建設(shè)。占用林地涉及土地用途的改變，即由林地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》），按照陸海統(tǒng)籌的原則，將海洋與陸地作為整體統(tǒng)一考慮使用類型。無居民海島位于海洋當(dāng)中，開發(fā)利用活動(dòng)往往將無居民海島和周邊海域統(tǒng)一規(guī)劃、同步開發(fā)、整體利用，使用功能類似，因此將無居民海島納入海域的用途分類體系。無居民海島的特殊性決定了《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批辦法》中林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途改變的規(guī)定對(duì)其并不適用。

2.3 林權(quán)證或山林所有權(quán)證的權(quán)利人換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證后，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型登記不明確

持有無居民海島林權(quán)證或山林所有權(quán)證的權(quán)利人在換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證后，應(yīng)登記何種不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型，目前還存有疑問。根據(jù)對(duì)浙江已審批用島的案例研究，針對(duì)國有林地，無居民海島使用權(quán)出讓后，確權(quán)范圍內(nèi)登記為海島使用權(quán)，確權(quán)范圍外換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證并登記為林地使用權(quán)，權(quán)利性質(zhì)為國有土地。確權(quán)登記的本質(zhì)思路還是將無居民海島當(dāng)作土地看待，對(duì)島上林地和林木的所有權(quán)和使用權(quán)按照土地登記。

對(duì)于持有林權(quán)證或山林所有權(quán)證的權(quán)利人，在換發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證后登記為海島使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型顯然更適合無居民海島這種特殊的自然資源，但這并不符合海島使用權(quán)的獲取要求。根據(jù)法律法規(guī)和無居民海島開發(fā)利用政策的規(guī)定，單位和個(gè)人申請(qǐng)開發(fā)利用無居民海島，按照程序辦理相關(guān)用島手續(xù)后獲得無居民海島使用權(quán)。然而無居民海島上持有林權(quán)證或山林所有權(quán)證的權(quán)利人并非在《海島保護(hù)法》出臺(tái)后才去申請(qǐng)開發(fā)的，而是法前歷史遺留問題導(dǎo)致的林權(quán)存在，因此登記為無居民海島使用權(quán)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型不符合海島使用權(quán)獲取程序。

2.4 征收集體林地的補(bǔ)償成本偏高，政府和用島申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重

通過對(duì)無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目的案例研究發(fā)現(xiàn)，針對(duì)林權(quán)利益相關(guān)者都采用簽署協(xié)議進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞教幚恚a(bǔ)償經(jīng)費(fèi)來自政府或用島申請(qǐng)人。其中，由招拍掛方式確定用島人時(shí)通常由政府補(bǔ)償，由申請(qǐng)審批方式確定用島人時(shí)可由用島申請(qǐng)人補(bǔ)償。由用島申請(qǐng)人出資補(bǔ)償時(shí)，其與集體林權(quán)利益相關(guān)者的協(xié)商談判往往需要政府出面協(xié)調(diào)，且周期較長;由于出資補(bǔ)償?shù)牟⒎钦謾?quán)利益相關(guān)者往往對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)期待較高，補(bǔ)償費(fèi)用很難達(dá)成一致。政府征收無居民海島集體林權(quán)需要花費(fèi)較高的成本，依據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，該成本主要用于土地利益相關(guān)人的補(bǔ)償，通常包括各種補(bǔ)助費(fèi)用以及利益相關(guān)者的生活保障費(fèi)用等;由于交通不便、環(huán)境惡劣，無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目的成本比陸地高很多且收益較慢，地方政府很難把有限的財(cái)力用在偏遠(yuǎn)的無居民海島上。

2.5 用島強(qiáng)度越大，集體林權(quán)問題對(duì)用島項(xiàng)目的影響越大

根據(jù)用島政策的相關(guān)規(guī)定，無居民海島開發(fā)利用需要根據(jù)用島活動(dòng)對(duì)海島的影響對(duì)不同影響程度的開發(fā)利用方式進(jìn)行分級(jí)，主要從開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)海島表面積、植被、體積和岸線的影響程度劃分，從原生態(tài)的利用到造成島體消失的利用，影響程度逐步提升。開發(fā)利用項(xiàng)目對(duì)無居民海島的用島強(qiáng)度越大，意味著開發(fā)利用范圍內(nèi)對(duì)海島林地資源占用的可能性越大，對(duì)無居民海島植被的影響程度越大，對(duì)集體林權(quán)利益相關(guān)者的補(bǔ)償成本越高。如果用島項(xiàng)目占用的是公益林，意味著還要同時(shí)增加公益林的調(diào)出、補(bǔ)進(jìn)面積。因此，隨著對(duì)無居民海島開發(fā)利用程度的提高，林權(quán)歷史遺留問題對(duì)用島項(xiàng)目的影響相應(yīng)增大。

3 無居民海島林權(quán)問題的解決路徑探析

海島使用權(quán)的獲取流程通常為：①縣級(jí)海洋管理部門組織編制無居民海島保護(hù)利用規(guī)劃，并獲得縣政府批準(zhǔn)。②縣級(jí)海洋管理部門編制招拍掛方案，方案附件包括用島項(xiàng)目的開發(fā)利用方案和使用論證報(bào)告，其中開發(fā)利用方案的深度需達(dá)到可研要求，項(xiàng)目可研報(bào)告通常委托專業(yè)設(shè)計(jì)單位編制;對(duì)于申請(qǐng)審批的用島項(xiàng)目，由用島申請(qǐng)人編制用島方案和使用論證報(bào)告。③省級(jí)海洋管理部門對(duì)用島方案和使用論證報(bào)告審批同意后，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，按程序確定用島人。

可以看出，從單島規(guī)劃編制到海島使用權(quán)確權(quán)的整個(gè)流程，林權(quán)問題貫穿其中。①無居民海島保護(hù)利用規(guī)劃是海島保護(hù)與發(fā)展、開發(fā)利用活動(dòng)準(zhǔn)入的重要依據(jù)，為無居民海島林地資源的保護(hù)與開發(fā)指明方向;②無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目的可研報(bào)告明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、生產(chǎn)工藝和施工工藝等，確定項(xiàng)目占島的位置和占用林地資源的范圍;③無居民海島開發(fā)利用具體方案和使用論證報(bào)告編制階段需要獲取用島項(xiàng)目使用林地審核審批同意書、對(duì)林權(quán)利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)調(diào)補(bǔ)償、完成林權(quán)證注銷或變更處理等。因此，無居民海島林權(quán)問題的處理關(guān)鍵是在這些過程中提出解決方案。國家應(yīng)完善法律法規(guī)和無居民海島開發(fā)利用政策體系，加強(qiáng)對(duì)無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，具體處理路徑如圖1所示。

3.1 修訂完善法律法規(guī)，切實(shí)保障無居民海島的開發(fā)與保護(hù)有法可依

無居民海島作為稀有的自然資源，其開發(fā)利用需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)去約束和引導(dǎo)[14]。《海島保護(hù)法》為我國海島的合理規(guī)劃、保護(hù)、適度利用等提供法律依據(jù)，但對(duì)無居民海島歷史遺留問題的解決沒有明確的條文規(guī)定，也未從法律層面規(guī)定無居民海島的用途分類體系。無居民海島的用途是開發(fā)利用項(xiàng)目的準(zhǔn)入依據(jù)，決定了項(xiàng)目占用林地的合理性，而無居民海島用途分類體系不明確導(dǎo)致地方海島保護(hù)規(guī)劃確定無居民海島用途沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，《森林法》及項(xiàng)目使用林地的相關(guān)政策對(duì)無居民海島的適用性不足，造成無居民海島林權(quán)問題的處理沒有明確依據(jù)。因此，國家應(yīng)盡快組織開展相關(guān)研究，修訂完善《海島保護(hù)法》《森林法》等法律法規(guī)及相關(guān)配套政策，使無居民海島的保護(hù)和管理有法可依。

3.2 在國土空間規(guī)劃體系下強(qiáng)化無居民海島用途管制，開展無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目用島類型分類研究

在國土空間規(guī)劃體系下，將無居民海島作為特殊空間對(duì)象，強(qiáng)化無居民海島用途管制研究。按照《分類指南》的分類框架，從地理區(qū)位、開發(fā)利用整體性等角度統(tǒng)籌考慮，將無居民海島與海域納入統(tǒng)一用途分類。無居民海島雖屬于海洋的一部分，但兼有陸地的部分性質(zhì)，將其納入用海分類體系無法兼顧所有的用島類型，如林業(yè)生產(chǎn)。因此，根據(jù)無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目的主導(dǎo)功能，亟須進(jìn)一步開展相關(guān)研究，確定用島類型分類體系，明確用島類型的名稱、含義和適用范圍。

3.3 提升無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃的科學(xué)性和合理性

無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)前期編制的科學(xué)研究工作，明確對(duì)無居民海島林地資源的保護(hù)和利用要求及相關(guān)管控措施。①通過資料收集、現(xiàn)場本底調(diào)查和遙感解譯等方式，查明無居民海島林地資源本底，為開發(fā)利用項(xiàng)目使用無居民海島林地資源、評(píng)估開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)無居民海島林地資源的影響等提供基礎(chǔ)資料;基于本底調(diào)查結(jié)果，明確植被覆蓋率等指標(biāo)要求，對(duì)無居民海島上的珍稀瀕危植被提出切實(shí)可行的保護(hù)方案。②開展無居民海島開發(fā)利用適宜性評(píng)估研究，根據(jù)評(píng)估結(jié)果劃定無居民海島開發(fā)利用適宜性分區(qū)，并明確分區(qū)管制措施。對(duì)于不適宜開發(fā)利用的區(qū)域，應(yīng)禁止一切人類活動(dòng);對(duì)于適宜開發(fā)利用的區(qū)域，應(yīng)在符合國家法律法規(guī)的情況下開展適度的開發(fā)利用，并做好植被的生態(tài)修復(fù)工作。國家應(yīng)將無居民海島開發(fā)利用適宜性評(píng)估作為專題研究納入無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃的編制，為建設(shè)項(xiàng)目使用林地的可行性提供科學(xué)依據(jù)，提高規(guī)劃編制的權(quán)威性和科學(xué)性。③無居民海島作為整體性很強(qiáng)又很脆弱的特殊自然資源，需要極為嚴(yán)格的管控措施對(duì)其加強(qiáng)保護(hù)，并在保護(hù)的基礎(chǔ)上適度開發(fā)利用。在無居民海島保護(hù)和利用規(guī)劃中確定無居民海島的用途，可明確無居民海島生態(tài)保護(hù)和開發(fā)利用的具體方向，是保證林地資源合理利用的前提，也是無居民海島開發(fā)和管控的基礎(chǔ)。

3.4 建立無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目占用林地預(yù)審制度

在用島項(xiàng)目可研報(bào)告和用島方案論證報(bào)告的編制階段，建議地方海洋管理部門聯(lián)合林業(yè)管理部門提出用島項(xiàng)目占用無居民海島林地的預(yù)先審查意見，對(duì)項(xiàng)目使用無居民海島林地資源的合理性和規(guī)范性進(jìn)行指導(dǎo)。預(yù)審意見的內(nèi)容包括建設(shè)項(xiàng)目使用的無居民海島林權(quán)信息（林權(quán)的權(quán)屬、范圍、面積，以及是否涉及公益林），占用林地在林業(yè)保護(hù)利用規(guī)劃中的分級(jí)分類要求，占用林地需要辦理的手續(xù)等。用島申請(qǐng)人通過預(yù)審意見在項(xiàng)目可研階段就能提前獲知無居民海島林權(quán)信息，以便在項(xiàng)目可研報(bào)告編制中更加科學(xué)合理的使用無居民海島林地，保護(hù)無居民海島林地資源，避免用島申請(qǐng)人任意擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和盲目占用林地，同時(shí)有利于用島申請(qǐng)人針對(duì)林權(quán)問題提早謀劃，為無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目節(jié)約時(shí)間成本，為管理部門的后期管理提供便利，提高海島使用權(quán)獲取效率和速度。

3.5 進(jìn)一步健全體制機(jī)制和政策體系

3.5.1 建立無居民海島集體林地征收制度，通過林地資源資產(chǎn)評(píng)估明確征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般由地方政府確定，根據(jù)不同地區(qū)的情況確定區(qū)域補(bǔ)償?shù)貎r(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)明確補(bǔ)償額度。通常情況下，征地補(bǔ)償包括針對(duì)土地和林木的補(bǔ)償、涉及的林權(quán)利益相關(guān)者的生活補(bǔ)償（如安置補(bǔ)償、生活保障補(bǔ)償），總體要求是保證利益相關(guān)者不因?yàn)檎魇斩斐缮罾щy。地方政府對(duì)無居民海島集體林地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如參照土地征收標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，明顯不能反映無居民海島的特殊情況，對(duì)無居民海島的適用性不足，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面。一方面，無居民海島通常面積較小，生態(tài)環(huán)境脆弱，具有封閉型生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，穩(wěn)定性較差，生物多樣性低[3]，建設(shè)項(xiàng)目對(duì)植被的破壞將對(duì)整個(gè)海島生態(tài)系統(tǒng)帶來極大的影響，對(duì)于林地和林木的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)比土地更高;另一方面，無居民海島上依賴海島林地生產(chǎn)生活的居民不多，對(duì)于人員的生活補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)比土地更低。因此，政府征收無居民海島集體林地迫切需要制定相關(guān)的規(guī)章制度和實(shí)施辦法，總體思路是明確征收的主體是國家，地方政府代表國家行使征收權(quán)利，征收后的無居民海島屬于國家所有，同時(shí)明確政府征收無居民海島集體林地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。可建立無居民海島林地資源資產(chǎn)評(píng)估制度，由專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估林地林木補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等，根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定無居民海島集體林地征收補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，使無居民海島集體林地征收補(bǔ)償更為合理、可行。

通過申請(qǐng)審批方式獲得無居民海島使用權(quán)的開發(fā)利用項(xiàng)目，其對(duì)于集體林地所有者的補(bǔ)償也可由用島申請(qǐng)人完成，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參照政府征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。政府征收集體林地和用島申請(qǐng)人對(duì)集體林地所有者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)奶幚矸绞礁饔袃?yōu)缺點(diǎn)，具體采用哪種方式需根據(jù)實(shí)際情況確定。①政府征收的優(yōu)點(diǎn)是林地、林木所有權(quán)和使用權(quán)都收歸國有，與《海島保護(hù)法》規(guī)定無居民海島屬于國家所有的要求一致;缺點(diǎn)是政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重，如參照土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，還包括被征地村民的社會(huì)保障費(fèi)。②用島申請(qǐng)人補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)是政府經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較輕，處理程序較政府征收更簡便;缺點(diǎn)是補(bǔ)償范圍可能小于集體林權(quán)范圍導(dǎo)致對(duì)集體林權(quán)的處理不徹底，用島申請(qǐng)人對(duì)林權(quán)利益相關(guān)者的補(bǔ)償談判須由政府協(xié)調(diào)，耗費(fèi)較多的時(shí)間和精力，且對(duì)用島申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)要求較高。

補(bǔ)償范圍可與建設(shè)項(xiàng)目確權(quán)范圍一致，也可大于確權(quán)范圍，具體由政府或用島申請(qǐng)人根據(jù)需求與林權(quán)利益相關(guān)者協(xié)商談判。政府征收或用島申請(qǐng)人補(bǔ)償后，林權(quán)利益相關(guān)者應(yīng)對(duì)征收或補(bǔ)償范圍內(nèi)的林權(quán)進(jìn)行注銷處理。

3.5.2 無居民海島集體林權(quán)補(bǔ)償形式多元化

政府征收無居民海島集體林地的補(bǔ)償形式除一次性資金補(bǔ)助外，還可發(fā)展其他補(bǔ)助方式，如分期付款、土地置換，以降低政府的征收成本。對(duì)于經(jīng)營性無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目，可探索集體所有林地作價(jià)入股的項(xiàng)目模式，即由有資質(zhì)的單位對(duì)項(xiàng)目占用的無居民海島林地進(jìn)行科學(xué)合理的價(jià)格評(píng)估，集體組織根據(jù)評(píng)估結(jié)果以林地作價(jià)入股用島項(xiàng)目。這種合作模式的好處是集體組織通過獲得股權(quán)可長期分享無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目紅利，用島申請(qǐng)人則從一次性補(bǔ)償改為每年分紅補(bǔ)助即可緩解短期資金壓力，實(shí)現(xiàn)集體組織與用島申請(qǐng)人利益獲取與項(xiàng)目發(fā)展的雙贏。

3.5.3 將無居民海島的集體林地使用權(quán)按無居民海島使用權(quán)處理

對(duì)于將無居民海島的集體林地使用權(quán)按無居民海島使用權(quán)處理，目前地方層面已有文件提出初步的處理方式。例如：《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)海洋局關(guān)于無居民海島使用審批管理工作的通知》（桂海發(fā)[2014]13號(hào)）就有類似規(guī)定，即對(duì)于《海島保護(hù)法》出臺(tái)前依法取得土地使用權(quán)、林地使用權(quán)等證書的，可申請(qǐng)辦理無居民海島使用權(quán)。但目前國家層面仍沒有明確的處理方式，且相關(guān)規(guī)定中的很多細(xì)節(jié)內(nèi)容不夠完善。因此，建議國家出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)無居民海島的集體林地使用權(quán)按照無居民海島使用權(quán)處理，明確用島類型、用島方式、用島年限、海島使用金征收標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，對(duì)現(xiàn)有林地使用權(quán)進(jìn)行整體變更，將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型變?yōu)楹u使用權(quán)。后續(xù)如有開發(fā)利用項(xiàng)目需要使用林地，可通過流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)海島使用權(quán)。

3.6 完善建設(shè)項(xiàng)目使用無居民海島林地的審核審批制度

林業(yè)管理部門應(yīng)聯(lián)合海洋管理部門完善建設(shè)項(xiàng)目使用無居民海島林地的審核審批流程和管理規(guī)定，將無居民海島作為特殊情況區(qū)別對(duì)待。對(duì)于無居民海島建設(shè)項(xiàng)目占用林地的情況，林業(yè)管理部門審核審批后，建設(shè)單位和個(gè)人憑《使用林地審核同意書》不再辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，而是繼續(xù)辦理無居民海島使用權(quán)獲取手續(xù);對(duì)于有居民海島和陸地建設(shè)項(xiàng)目占用林地的情況，繼續(xù)按照現(xiàn)有管理規(guī)定辦理，即進(jìn)行土地用途變更程序，獲得建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

3.7 加強(qiáng)無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目全過程監(jiān)管，建立整合全國無居民海島林地資源的數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)

國家應(yīng)建立針對(duì)無居民海島開發(fā)利用項(xiàng)目的全過程跟蹤監(jiān)管制度，通過遙感監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場不定期檢查等方式，時(shí)刻掌握建設(shè)項(xiàng)目的施工進(jìn)度和對(duì)無居民海島林地資源的影響情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法用島、破壞海島生態(tài)的行為嚴(yán)肅查處，嚴(yán)重的可取締違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目。全程跟蹤監(jiān)管還應(yīng)包括建立開發(fā)利用項(xiàng)目后評(píng)估制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，這2項(xiàng)制度是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目影響無居民海島生態(tài)環(huán)境進(jìn)行事后監(jiān)管的重要手段，便于管理部門掌握建設(shè)項(xiàng)目對(duì)無居民海島林地資源和物種多樣性的影響情況，生態(tài)補(bǔ)償金可用于海域海島的生態(tài)修復(fù)。

國家海洋管理部門和林業(yè)管理部門需加強(qiáng)彼此協(xié)作，形成相互聯(lián)系溝通的機(jī)制，建立整合全國無居民海島林地資源的數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，并與省級(jí)自然資源管理部門和林業(yè)管理部門相連通。數(shù)據(jù)庫信息可包括無居民海島林地資源信息和用島項(xiàng)目信息2個(gè)大類，其中林地資源信息包括無居民海島名稱、林地權(quán)屬、植被種類、范圍面積等內(nèi)容，用島項(xiàng)目信息包括項(xiàng)目名稱、用島范圍、用島類型、用島方式、占用林地范圍和面積、使用林地審核審批情況、林地權(quán)屬處理情況等內(nèi)容。《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》規(guī)定無居民海島按照“一島一登”的原則，單獨(dú)劃定自然資源登記單元并進(jìn)行整島登記。無居民海島林地資源數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)的建立可結(jié)合無居民海島統(tǒng)一確權(quán)登記成果，地方海洋管理部門需定期采用上島測(cè)量、遙感比對(duì)等方法，對(duì)管轄范圍內(nèi)的無居民海島林地資源及其開發(fā)利用情況進(jìn)行日常監(jiān)管，并將監(jiān)管數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新到無居民海島林地資源管理數(shù)據(jù)庫和聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，以便國家和地方海洋管理部門隨時(shí)掌握全國和地方無居民海島的動(dòng)態(tài)變化情況。

4 結(jié)語

《海島保護(hù)法》出臺(tái)后，我國海島管理制度逐漸完善，但無居民海島法前歷史遺留問題的合法合規(guī)妥善處理仍是橫亙?cè)谖覈u管理工作面前的重要課題，其中林權(quán)問題涉及范圍廣、影響大，是無居民海島歷史遺留問題中須首要解決的。從法律層面，應(yīng)突出無居民海島的特殊性，修訂完善相關(guān)法律法規(guī);從管理層面，應(yīng)進(jìn)一步健全管理體制機(jī)制，完善管理制度，妥善處理林權(quán)利益相關(guān)者的訴求，尤其應(yīng)建立無居民海島開發(fā)利用全過程監(jiān)管體系;從技術(shù)層面，應(yīng)強(qiáng)化無居民海島用途管制，針對(duì)無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃前期本底調(diào)查、開發(fā)利用適宜性評(píng)估等方面開展研究工作。對(duì)無居民海島林權(quán)問題的妥善處理將使無居民海島的產(chǎn)權(quán)清晰明了，有利于無居民海島用島和管理的規(guī)范化，促進(jìn)我國無居民海島治理體系的不斷完善。