我國海域立體開發相關法律問題研究綜述

關鍵詞：海域立體開發;分層確權;三維立體海籍;法律問題;海洋資源

0 引言

自1998年開始，聯合國曾多次要求沿海國家把開發利用海洋資源作為國家戰略重點[1]。隨著海洋技術和社會需求的發展，我國對海洋資源的開發利用方式已經從單一開發利用逐漸向多層立體開發利用轉變。2016年《關于進一步規范海上風電用海管理的意見》鼓勵海上風電項目與其他用海活動進行海域立體分層開發。2019年《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》首次從中央層面提出探索海域使用權立體分層設權。我國部分沿海地區逐漸意識到海域立體開發利用對于推動海域高質量發展的重要作用，江蘇省連云港市和福建省福鼎市分別于2014年和2016年試點海域立體確權工作，2020年河北省自然資源廳發布《關于推進海域使用權立體分層設權的通知》（冀自然資字〔2020〕137號），2022年浙江省自然資源廳發布《關于推進海域使用權立體分層設權的通知》（浙自然資規〔2022〕3號）。

近年來由于用海活動日漸增多，我國海域資源受損和環境污染問題嚴重。為實現海洋資源高效率開發利用，亟須構建科學的海域立體開發法律體系，以應對不斷出現的現實問題。本研究梳理海域分層確權、三維立體海籍、立體用海組合以及立體用海評估方法等研究內容，提出我國現階段存在的缺乏立體用海法律法規依據、海域立體開發相關規定較寬泛、缺乏海域分層開發利用時序統籌以及缺乏海洋基礎數據調查等問題，并提出相關完善建議，以期為相關部門提供理論參考。

1 國內研究現狀

1.1 海域分層確權

《中華人民共和國海域使用管理法》將海域分為水面、水體、海床和底土4個層次，并明確規定國家建立海域使用權登記制度，依法登記的海域使用權受法律保護，但并未對海域使用權立體分層確權登記做出明確規定。

王淼等[2-3]提出海洋空間資源作為所有海洋資源的載體，應是三維多層次的，包括海洋水體垂直上方的大氣、下方的海土和海床、中間的海水3個部分，并建議海域多層次開發利用應分為水面使用權、水體使用權、海床使用權、底土使用權以及綜合使用權5個層次。此后，王淼等[4]更加深入地研究海域多層使用權的界定，指出海域分層確權后海域多層使用權的正確獲得和使用方式，并從管理者角度指出如何規范使用海域多層使用權。王淼等[5]認為海域多層次利用一定能夠有效提高我國海洋空間資源利用效率，新式的海洋資源定價方式和管理制度以及完善的海洋空間資源確權制度是保證海洋空間資源充分利用的必要條件，唯有立體化的海洋資源定價方式才能最大限度地降低海洋產權的流失，提高海洋資源利用率。因此，王淼等[2]在具體界定海域使用權分層確權的同時，對海域使用權分層確權的協調原則、協調手段進行研究，并從確權前、確權中以及確權后3個方面入手建立海域使用權分層確權的協調機制。

江文斌等[6]從海域空間資源產權方面著手，分析海域空間三維多層產權界定的必要性和可行性，并從立體三維角度將海域空間資源性資產的產權界定為海域水面資源產權、海域水體資源產權、海域海床資源產權和海域底土資源產權4個部分。趙夢等[7]以《中華人民共和國海域使用管理法》為法律依據，將海域分為水面、水體、海床和底土4個部分，從資源、經濟發展及資源權利的角度分析海域立體確權的意義，并從海域權利特性、法律依據、海洋經濟及海域管理4個方面分析海域立體確權的可行性。楊志浩等[8]認為海域使用權立體分層確權應是在同一海域的多層次利用中，對基于特定功能用途所占用的特定海域空間開展使用權確權的過程，并提出應重視海域水面上方空間范圍的界定。

1.2 確立三維立體海籍

翟偉康等[9]闡述海域空間資源自然分層立體特性，提出該特性決定了應立體分層開發海域空間資源，同時指出我國海域使用管理法律制度在海域立體開發管理方面存在的問題，并建議出臺相關法律法規以界定海域水面及底土的延伸空間，以及在海域使用權屬管理方面針對某些海域開展三維立體海籍管理研究探索。徐敬俊[10]根據海域資源的立體分布特征和用海需求，通過對政府資產定義的把握和屬性特征的認識，提出構建海域空間自然資源資產化管理體系要建立以三維海籍為基礎的海籍登記制度，以及建立和完善海域空間三維產權法律制度體系。

李彥平等[11]指出現行的海域空間“平面化”管理思路已不適應當前海域開發環境，并借鑒土地立體分層使用的經驗，分別從海域分層方法、三維海籍信息表達方式、海域立體空間規劃、設立海域役權4個方面提出管理制度優化對策。楊志浩等[8]提出建立與海域立體分層確權管理配套的海域空間三維產權法律制度體系，如建立以三維海籍為基礎的海域使用權登記制度。

崔旺來等[12]面對海域立體分層與權屬界定管理的難題，提出三維海籍管理技術，對海域立體分層使用權采用“部分”或“整體”出讓的方式，建立以海域用途、用海指標、使用期限、出讓時序等為要素的海域立體分層使用指引體系，并將空間彈性管理理念應用于海域立體分層權屬管理。此外，崔旺來等[13]基于三維海籍管理模式，提出完善立體分層設權登記制度的具體內容、傳統行政程序與“三維用海”的不適性、海域空間管理體系的迭代方向以及三維海籍管理的信息表達等。

1.3 立體用海評估方法

王淼等[14]從海域空間層疊利用功能區劃的劃分依據出發，構建海域空間層疊利用立體功能區劃模型，同時利用GIS技術研究膠州灣海域層疊用海的兼容方案。趙琪等[15]闡述層疊用海兼容性評估的指導思想，利用層次分析法構建層疊用海兼容性評估的指標體系，闡述層疊用海兼容性評估的量化處理方法，并以膠州灣為對象進行實證分析。此外，趙琪[16]以劃分層疊用海立體功能區為目的，研究基于主導功能的用海優序確定方法，對膠州灣用海項目的兼容性進行實證分析;對照膠州灣區劃及衛星遙感圖像，綜合分析膠州灣層疊用海情況，并提出兼容用海的相關策略。

Ye等[17]提出大多數海洋空間規劃戰略側重于單一目標的用海需求，而忽略不同用海需求可能產生的多重沖突;基于此，開發空間管理模型，以浙江省沿海8種海洋利用功能之間的2種空間沖突為例，分別模擬獨立管理、聯合管理和全值管理3種不同的管理場景，進一步提出不同強度、不同類型的用海組合以及不同選址的用海場景的沖突優化方案，其目的是選址兼容用海，在滿足用海需求的同時盡量減少沖突。

2 國外研究現狀

為解決海洋資源的可持續開發和海洋空間的可持續利用問題，國外引入“多用途”（MU）的概念。MU 是互補性用海活動的共同定位[18]，或可解釋為海洋空間中不同產業和技術的組合[19]。這項研究是歐洲海域多用途項目的組成部分，該項目將MU 定義為在同一區域有意地聯合使用資源[20]。

MU 研究與我國海域立體分層利用研究都是為了提高用海效率，且能夠讓不同用海項目存在于同一海域，雖然名詞不同，但研究目的和內容相同。因此，了解國外關于MU 的研究進展有利于推進我國海域立體開發利用。

2.1 立體用海組合研究

海洋MU 的概念于20世紀80年代出現，如在大堡礁管理計劃中就有部分體現，用于管理海洋空間內的多個用戶和用途[21]。

從很多實例來看，學界或工業界早已對不同用海項目的組合進行研究。Pérez-Collazo等[22]提出海上風能和波浪能的協同作用、結合波浪能和海上風能的不同選擇以及技術方面的整合;Lacroix等[23]提出建設積極支持海洋保護的海上風電場;Piasecki等[24]將當地漁業擴展到旅游業，并列舉部分可能的組合;Bocci等[25]對歐洲海域多用途項目框架內的案例進行比較研究，確定跨越5個主要歐洲海盆的16種相關MU 組合，并提出優化或實施的建議;Depellegrin等[26]對地中海海域進行研究，提出可再生能源驅動的動車組組合，如浮動海上風能和水產養殖、浮動海上風能和環境保護、波浪能和水產養殖以及重用退役的油氣基礎設施（尤其是在意大利）;Sangiuliano等[27]研究潮汐能開發與環境保護之間協同共址的可能性，同時研究潮汐能開發與環境監測，為MU 的已知驅動因素、附加值、障礙和影響等提供分析數據。

歐洲海域多用途項目由“歐盟地平線2020計劃”資助[20]，該項目在更廣泛的分析框架內開發10個案例研究，以確定MU 對各部門的潛力和影響[20]。Stancheva等[28]應用歐洲海域多用途項目的方法，開展旅游業發展、水下文化遺產保護和環境保護等項目共享海域空間的研究。

2.2 法律規定研究

自2007年以來，歐盟及其成員國與各海洋盆地合作機構逐步引入和推動廣泛的戰略政策框架、海洋數據和知識共享倡議以及區域規模的海洋項目，以支持海洋空間從單一部門管理向綜合管理的過渡[29-30]。歐盟層面支持MU 概念的主要政策舉措包括綜合海事政策、藍色增長戰略和可持續藍色經濟戰略，這些都尋求協調國家之間的不同政策領域以及增強跨部門和跨界參與者的合作。根據歐盟的海洋空間規劃指令，2021年前所有歐盟成員國在制定海洋空間計劃時都要從戰略上考慮不同海洋用途的最佳共址和共存[31]。正是通過該指令的實施，MU 的概念在歐盟獲得更多的政策相關性[32]。

Bocci等[20]提出融合的政策、立法和規劃過程對可再生能源驅動的組合的發展發揮有益作用，仍在尋求發展海上可再生能源并有可能將其與旅游活動共同定位的國家，可借鑒北歐國家以可再生能源為基礎的立法、政策和規劃框架。Marín等[33]研究西南大西洋沿海地區的用海活動，提出隨著多個國家管轄范圍內的活動越來越多，尤其是交通和通信強度的增加，產生更多的設施且彼此之間很容易產生沖突，而在缺乏全面環境規劃的情況下，多數沖突難以妥善解決，因此在現有和日益增加的沖突下制定多層次的海洋空間規劃十分重要。

保加利亞的海洋空間規劃始于2018年，通過《保加利亞共和國海上空間、內陸航道和港口法案》的修正案將歐盟指令轉變為國家立法。該法雖然沒有明確提到MU，但MU 的概念蘊含其中。Stancheva等[28]提出海洋空間規劃可以通過各種方式促進MU 的概念，但并不是每個海域都適合發展MU，特定國家應制定特定規劃，確定以發展MU 為重點的戰略和具體目標，并劃分適合發展MU 的海域。

2.3 立體分層用海評估方法

Kyriazi等[34]通過制定決策程序解決海洋空間沖突問題，并在北海多格灘保護區適用該程序，該保護區涉及3個完全或部分沖突的用海活動即捕魚、自然保護和風電場開發，研究結果表明該決策程序能夠提供獨特、公平的空間劃分方案。此后，Kyriazi[35]提出海洋沖突管理的3個階段，即評估海上活動和利益相關者之間的兼容性和沖突、識別和避免沖突、解決沖突，并建議通過單一量化、各方均可接受的方案來解決沖突，確保社會盈余的公平分配。Bonnevie等[36]提出理論框架定義協同定位，并利用此分析框架對2種類型的空間決策支持工具進行分析，加強對協同作用的關注。

3 我國海域立體開發管理存在的不足

3.1 缺乏法律法規依據

目前我國海域立體開發管理缺乏法律法規依據，相關規定僅停留在規范性文件的層面，影響管理的權威性。例如：2020年河北省自然資源廳發布《關于推進海域使用權立體分層設權的通知》，分別對未設定和已設定海域使用權海域的立體分層設權相關事項做出規定;2022年浙江省自然資源廳發布《關于推進海域使用權立體分層設權的通知》，探索海域管理從“平面”到“立體”的轉變，對分層、論證、審批、監管4個關鍵環節做出規定，并對設權空間范圍、海域使用論證、用海審批、產權登記、海域監測修復5個方面提出具體要求。

3.2 相關規定較寬泛

我國關于海域立體開發的研究主要集中在海域分層方式、海域分層確權以及海域立體分層確權使用評估，對于不同用海項目在同一海域的立體開發是否沖突、如何才能使開發利用利益最大化的研究仍較少。已有相關規定主要是原則性指導，如浙江省提出在互不排斥和有限影響且可控的前提下，兼容多種用海行為，實施部分或整體設立海域使用權。然而同一海域內有多種海洋資源，不同資源的特性不同，開發方式也有所不同，若缺少正確的開發組合方式和相關規定，極易造成用海項目之間的沖突，非但沒有實現單一開發的經濟效益和協同開發的最大利用率，還有可能導致不必要的海洋資源損失。

3.3 缺少海域分層開發利用時序統籌

目前我國部分沿海地區已經開始實踐海域立體分層設權工作并提出相關工作規定，但海洋具有流動性和整體性，單個地方出臺的相關規定仍有許多局限性。近年來，由于海洋開發利用可帶來巨大經濟效益，眾多用海項目尤其是國家資金支持的項目在全國沿海地區爭相立項，導致海洋資源和利用空間日益緊缺。在海域立體開發的法律制度還未完善時，若缺少全國層面的海域分層開發利用時序統籌，很有可能出現海域分層開發利用“蜂擁而上”的局面，從而造成海洋資源低效利用甚至受損。

3.4 缺乏海洋基礎數據調查

隨著沿海地區經濟的不斷發展，海洋污染日益加重，各種用海項目是引起海洋污染的重要原因。由于不加節制地開發利用，同一海域的單一用海已經對海洋環境造成惡劣影響。立體用海能夠使海域開發利用利益最大化，但“一海多用”也意味著加大對海洋資源的開發利用程度。海洋的自我調節能力是有限的，在立體用海的過程中，若對海洋資源基礎數據不夠明確，以至于錯誤評估海域承受能力，對海域的立體開發超出海域承受范圍，這對海洋資源的損害程度將遠超單一用海。

4 研究建議

4.1 加速制定相關法律法規

我國應盡快制定相關法律法規，對海域立體開發過程中各參與方的具體行為進行有效規范和制約，并為相關部門的管理工作提供更具權威性的依據。隨著海域立體開發的發展，除政策引導外，還須有立法作為導向，促進海域立體開發的法治化與規范化。在國家層面，應盡快出臺海域立體開發的相關基本法，作為上位法統籌指導該領域工作，提高法律權威性;具體應明確海域分層確權的標準與流程、海域立體開發的計劃制定及其法律效力以及相關利益人的權利與義務，重點在于細化相關利益人的義務（如海洋環境保護義務、與其他利益人的互利義務），同時加強監督與懲罰力度。在地方層面，應盡快出臺相應法規以規范具體立體用海項目，提高相關部門的管理權威性。

4.2 具體化相關規定

4.2.1 明確不同用海項目的適配標準

海洋資源種類繁多意味著同一海域的海洋資源有可能相互依賴或相互排斥，根據不同海洋資源的特性可以產生更多的用海項目類型，但是其間的關系必須明確。應增加對同一海域不同用海項目的研究，確定多種用海項目之間的互利、共存或排斥關系，并在海域立體開發相關法律法規中明確鼓勵共同開發、可以共同開發、絕對禁止共同開發的用海項目組合，提高海域利用率，同時避免破壞海洋生態環境。

4.2.2 明確規定不允許立體開發的海域

不同海域的恢復能力和生態環境有所不同，并不是所有海域都適合立體開發。因此，應明確目前海域的生態環境狀態，以保護原有海域生態環境為前提開展海域立體開發，并明確不適合立體開發的海域范圍，同時對違法違規的開發行為制定懲罰措施。

4.2.3 區別化管理法規

李彥平等[37]提出應針對漁業、港口、工業、旅游等開發項目實施差別化海域管理措施;北歐國家根據其海域立體開發重點，以可再生能源為基礎進行立法[20]。因此，我國應根據不同海域適合的立體開發項目制定不同的管理法規，更細致地規范立體用海。例如：對于以養殖用海項目為重點的海域立體開發，管理法規應更加關注養殖手段和生態保護;對于以重工業用海項目為重點的海域立體開發，管理法規應更加關注排污標準和環境保護。

4.3 明確海域立體開發時序

4.3.1 確定不同海域立體開發時序

根據適合的用海項目組合所需的用海規模、海域可開發空間和海域資源可再生能力，確定海域立體開發時序。①避免重復出現錯誤的用海項目組合。由于海域生態環境不同，相應海洋資源適合的用海項目可能不同，但不適合的用海項目組合是一定的。因此，如果不同海域立體開發形成時間差，可有效避免不適合的用海項目組合二次開發。②避免海域資源浪費和生態環境受損。目前對于同一海域的不同用海項目組合的立體開發研究尚不完善，如沒有立體開發的時序安排，極易在用海項目之間發生空間沖突、生存沖突，出現用海項目相互掣肘而無法推進的狀況，致使大量海洋資源被浪費，海洋生態環境也受到影響。

4.3.2 確定同一海域多種用海項目立體開發時序

海域立體分層開發的方式多樣，既有水面、水體、海床、底土空間的單純占用，也有水面、水體、海床、底土空間的綜合利用[12]。若不明確不同用海項目的開發時序，在同一海域同時開啟不同用海項目，將很難控制每個用海項目對于海域空間和海域資源的占用程度，容易出現海域空間擁擠的情況，甚至部分用海項目可能超出海域資源的允許開發范圍，而海洋的承受能力、可再生能力有限，一旦超出將致使海洋不能恢復其原本生態環境，這種損害是不可逆轉的。因此，可以規定同一海域內不同用海項目立體開發的間隔時間，且開發時間以申請通過時間以及排污等相關設備齊全時間為標準，從而控制不同用海項目對于海域資源的占用和利用情況，更有利于海域立體開發的穩妥推進。

4.4 明確海洋資源環境承載能力

為避免海域立體開發超出海域本身承受能力，在立體分層用海準入前須對海域立體空間的自然本底條件進行詳細調查，并在此基礎上規劃海洋開發利用區和生態保護區。一方面，正確分析立體用海與海洋生態環境之間的平衡狀態，在海域承受范圍內立體開發，避免對海洋資源環境造成不可挽回的傷害;另一方面，通過建立生態保護區，保障后備海洋資源的可持續開發利用。