數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的政策演進(jìn)與優(yōu)化路徑研究

摘" 要：數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)是推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新之舉，需要政策的保駕護(hù)航，研究其政策演進(jìn)及優(yōu)化方向很有必要。基于國家發(fā)布的59份政策文件，采用內(nèi)容分析法，借助Nvivo軟件進(jìn)行編碼及量化處理，梳理不同階段的政策特征和主要內(nèi)容，研究發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策在2013年之后完善較快，涵蓋目標(biāo)引導(dǎo)、要素支持、規(guī)范保障等多方面內(nèi)容，打破部際壁壘向協(xié)同發(fā)力演進(jìn)，借助數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的政策思路逐漸清晰。在此基礎(chǔ)上，深入探究其賦能邏輯和賦能機(jī)制，并從理念推動、制度創(chuàng)新、落地有聲三個角度提出政策優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；數(shù)字技術(shù)；政策干預(yù)；賦能；內(nèi)容分析法

中圖分類號：F719；D669" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" "文章編號：1009-8135（2023）03-0046-14

人口老齡化是指一個國家或地區(qū)總?cè)丝谥幸蚰贻p人口數(shù)量減少、年長人口數(shù)量增加而導(dǎo)致的老年人口比例相應(yīng)增長的動態(tài)過程[1]。根據(jù)聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時，這個國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化社會。2000年，全國65歲以上人口占比達(dá)6.96%，標(biāo)志著我國已初步進(jìn)入老齡化社會。2020年，全國65歲及以上人口占總?cè)丝?3.50%，人口老齡化逐步加速。2000年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，明確了我國老齡事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。自此，從中央到地方，各級政府開始將老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃中，民政部、老齡辦、衛(wèi)健委、財政部、人社部、教育部等相關(guān)部委圍繞養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃出臺了若干指導(dǎo)性政策。黨的十九屆五中全會提出了“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，并對數(shù)字經(jīng)濟(jì)與養(yǎng)老服務(wù)的深度融合進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化發(fā)展能降低成本、減少要素重復(fù)投入、提高供需精準(zhǔn)度和資源配置效率，已成為全球產(chǎn)業(yè)變革的重要趨勢。因此，數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展與產(chǎn)業(yè)滲透為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)擺脫困境、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展帶來了全新的發(fā)展空間和歷史機(jī)遇，為我國老齡政策演進(jìn)研究提供了全新的方向指引。

政策分析是梳理和剖析公共政策的有效工具。對政策文本進(jìn)行分析，揭示基本公共政策的演變規(guī)律和價值轉(zhuǎn)向，是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的行動指南。中共中央、國務(wù)院及各大部委發(fā)布了一系列相關(guān)政策文件，這些政策是各個時期養(yǎng)老服務(wù)工作的指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性文件。本文嘗試構(gòu)建一個養(yǎng)老服務(wù)政策分析框架，以上述政策文本為研究對象，運用Nvivo軟件，對數(shù)字技術(shù)賦能我國養(yǎng)老服務(wù)的政策文本進(jìn)行內(nèi)容分析及量化研究，研究中國積極應(yīng)對人口老齡化政策的內(nèi)容及特征，探索政策演變規(guī)律，研判未來發(fā)展趨勢，對我國人口老齡化的應(yīng)對具有重要的意義。

一、數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)研究簡述

數(shù)字技術(shù)賦能為養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展提供了全新動力，相關(guān)研究受到大量研究者的關(guān)注。

（一）養(yǎng)老服務(wù)研究受學(xué)者關(guān)注

養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)研究最早開始于西方發(fā)達(dá)國家，根據(jù)供養(yǎng)場所的不同將養(yǎng)老服務(wù)分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老三種基本服務(wù)模式。20世紀(jì)50年代，由于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式不符合老年人的生活習(xí)慣，還給政府帶來了巨額財政負(fù)擔(dān)，“去機(jī)構(gòu)化”運動逐漸在西方發(fā)達(dá)國家展開，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老逐漸向社區(qū)及居家養(yǎng)老轉(zhuǎn)移。有研究證實社區(qū)及居家養(yǎng)老模式使老年人日常生活能力和精神狀態(tài)更佳，且成本更低[2]。

相比較而言，我國的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)研究起步較晚，但從一開始就確立了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的指導(dǎo)思想。2005年，上海首次提出了“9073”養(yǎng)老模式，即居家養(yǎng)老占90%、社區(qū)養(yǎng)老占7%、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老占3%。2006年，國務(wù)院召開的全國老齡工作會議提出：加快居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步伐，確立居家養(yǎng)老在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中的核心地位。2009年，北京提出“9064”養(yǎng)老模式。無論“9073”還是“9064”模式，都表明任何家庭以外的養(yǎng)老服務(wù)都不能取代家庭在中國老年人心中的地位[3]。這一時期，學(xué)者們主要研究發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與意義，認(rèn)為居家養(yǎng)老模式適合我國國情，是應(yīng)對快速老齡化的有效方法[4-5]。

（二）養(yǎng)老服務(wù)模式的運行障礙及影響因素

1990年代學(xué)者們逐漸把研究重心轉(zhuǎn)移到社區(qū)及居家養(yǎng)老服務(wù)的有效性方面。1990年英國頒布《社區(qū)照顧法令》后，美國、法國、瑞典等國紛紛效仿，社區(qū)及居家養(yǎng)老成為當(dāng)今歐美發(fā)達(dá)國家的主要養(yǎng)老模式。英國在實踐探索中強(qiáng)調(diào)服務(wù)協(xié)調(diào)者的作用，由第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)根據(jù)認(rèn)知和功能限制評估老年人可以接受何種服務(wù)，提供有針對性的服務(wù)方案，并對服務(wù)效果進(jìn)行監(jiān)督，這種模式有助于老年人更多的社會參與，減少認(rèn)知衰退[6]。

但制約因素也比較明顯，如投資回報周期長且養(yǎng)老服務(wù)需求差異性較大，導(dǎo)致市場參與的積極性不高。為此，英國、澳大利亞、加拿大、瑞典、挪威等通過政府購買的形式為支付能力較弱的老年群體承擔(dān)大部分養(yǎng)老資金；美國通過醫(yī)療保險制度來保障養(yǎng)老資金；日本和韓國則強(qiáng)制國民購買護(hù)理保險，以此支付養(yǎng)老費用。此外，政府在社區(qū)中構(gòu)建各種服務(wù)設(shè)施，由政府、機(jī)構(gòu)、社區(qū)、民間團(tuán)體和個體志愿者對自我照顧能力不同的老年人提供不同的照料服務(wù)。政府、市場與社會力量的有效合作可顯著提高養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量，但資金籌措仍是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升的主要障礙[7]。

國內(nèi)學(xué)者們通過對國內(nèi)外養(yǎng)老模式的比較，針對我國社區(qū)居家養(yǎng)老照料體系提出了可借鑒的實踐路徑[8]，但多數(shù)老人仍以自我照顧、配偶及子女照顧為主，并未得到社會服務(wù)的有效支持[9]，原因主要有：①相關(guān)法律法規(guī)不健全、風(fēng)險太大，導(dǎo)致供給的積極性不足[10]；②供需存在結(jié)構(gòu)性錯位，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)供給主要聚焦基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理方面，側(cè)重于基本生存型服務(wù)需求，而在老年人需求量較大的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉等方面存在供給短板[11-12]；③供給渠道狹窄導(dǎo)致信息不對稱[13]，社區(qū)居家養(yǎng)老運作模式由于“大政府、小市場、小社會”的定位導(dǎo)致高耗低效，社區(qū)服務(wù)設(shè)施形式化嚴(yán)重[14]；④養(yǎng)老服務(wù)人員配比嚴(yán)重畸形，人才支撐體系不健全，導(dǎo)致1 300萬的養(yǎng)老服務(wù)人員缺口[15]；此外，養(yǎng)老服務(wù)人員勞動強(qiáng)度大、風(fēng)險大、社會地位低等原因造成人員流失嚴(yán)重，加劇了服務(wù)體系的畸形局面。

（三）數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展

數(shù)字平臺與公共服務(wù)和社會治理的深度融合是大勢所趨。在大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)加速發(fā)展的時代背景下，公共服務(wù)的供需信息通過數(shù)字技術(shù)通道得以表達(dá)，需求和供給模式也發(fā)生了巨大變化[16]。以數(shù)字技術(shù)為依托，為公共服務(wù)供給效能提升找到了新方向，數(shù)字時代呼喚新的公共服務(wù)治理模式，運用數(shù)字技術(shù)對公共服務(wù)管理模式進(jìn)行流程再造，為政府和社會的互動提供了新機(jī)制[17]。也就是說，公共服務(wù)數(shù)字化變革的目標(biāo)在于為民眾提供更加精準(zhǔn)的公共服務(wù)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

近年來，學(xué)界對數(shù)字技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的融合發(fā)展進(jìn)行了多角度的探索研究。“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式的價值優(yōu)勢、實施困境及應(yīng)對措施得到學(xué)者的關(guān)注[18]。人工智能技術(shù)能輔助智慧養(yǎng)老的實現(xiàn)，已基本達(dá)成共識。人工智能技術(shù)依托智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和智慧養(yǎng)老服務(wù)可提高老年人的生活質(zhì)量和生活能力，幫助老年人實現(xiàn)獨立居家養(yǎng)老[19-20]。

隨著數(shù)字技術(shù)的快速迭代和發(fā)展，養(yǎng)老產(chǎn)品智能化、服務(wù)管理智慧化、資源整合平臺化、供需對接精準(zhǔn)化等將成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展的未來趨勢。少數(shù)學(xué)者已就此展開研究，探索數(shù)字化養(yǎng)老技術(shù)、信息平臺等系統(tǒng)解決方案[21-22]。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用為基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)交互平臺賦能，有助于實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需信息的整合與共享，為其精準(zhǔn)對接提供了方向，吸引政府、社會資本、人力資本等多方主體的關(guān)注。我國的一些城市中大部分街道建設(shè)了養(yǎng)老服務(wù)供給平臺，但由于缺乏與服務(wù)供給者的線下對接，缺乏對需求信息的整合與分析，運行效果有待提升。

二、數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策內(nèi)容

1996年，我國頒布了第一部關(guān)于老年人的法律《老年人權(quán)益保障法》，明確提出“養(yǎng)老主要靠家庭力量，要發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立適應(yīng)老年人需要的服務(wù)設(shè)施”。與此同時，有研究者開始提出“居家養(yǎng)老”的觀點，但相關(guān)政策并未跟進(jìn)。直到2000年中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》后，老齡工作才正式進(jìn)入國家戰(zhàn)略層面，隨之，一系列政策如雨后春筍般出臺。

根據(jù)世界通用測算標(biāo)準(zhǔn)，我國于2000年正式步入人口老齡化社會。因此，本文選取中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委2000年之后出臺的59份政策文件作為研究樣本，這些政策文件來源于政府官網(wǎng)的公開文件，具有權(quán)威性。本文運用內(nèi)容分析法，結(jié)合Nvivo工具開展研究，對政策文本內(nèi)容進(jìn)行客觀、量化和系統(tǒng)描述，以揭示政策的演化特征及規(guī)律，具體見表1。

經(jīng)過20多年的探索和發(fā)展，我國養(yǎng)老服務(wù)體系已基本形成以法律為綱領(lǐng)、國家政策文件為基礎(chǔ)，部門專項政策和標(biāo)準(zhǔn)為支撐的政策體系，下面從目標(biāo)引導(dǎo)、要素支持和制度保障三方面進(jìn)行梳理。

（一）目標(biāo)引導(dǎo)

政府多次強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)，即“老有所養(yǎng)，老有所依，老有所樂，老有所安”。從2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》到2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》的九年間，基本形成積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的制度框架，居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)已逐步清晰；國家關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效的同時，也鼓勵社會資本向助老產(chǎn)品開發(fā)與供給傾斜，并從提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量（參考點78）和鼓勵助老產(chǎn)品研究（參考點94）兩方面進(jìn)行了雙管齊下的政策引導(dǎo)。

在提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量方面，社區(qū)、居家及二者融合服務(wù)模式是政策關(guān)注的焦點，參考點共計35個，這個格局與上海“9073”養(yǎng)老模式相契合。另外，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合（參考點18）是優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是增強(qiáng)老年人獲得感的重要途徑，國家分別從提高居家醫(yī)療服務(wù)和社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力兩方面進(jìn)行引導(dǎo)；同時，積極引導(dǎo)社會力量參與老齡事業(yè)，形成政府兜底型、普惠型和市場高端個性化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。在鼓勵助老產(chǎn)品研發(fā)方面，為推廣老年健康生活新方式，加大對生活輔助、生理監(jiān)測、康復(fù)治療、科技文化等助老產(chǎn)品的研發(fā)制造，開發(fā)適老化的智能產(chǎn)品，加強(qiáng)助老產(chǎn)品的創(chuàng)新與應(yīng)用，全面提高老年生活質(zhì)量和幸福感。

（二）要素支持

發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的核心在于資金（參考點49）、土地（參考點32）、人才（參考點28）、營商環(huán)境（參考點26）等。資金方面，構(gòu)建多渠道投入機(jī)制，有來自政府的直接投資、建設(shè)補(bǔ)貼、運營補(bǔ)貼、稅費減免等政府資金，也有社會資本、集體收入及產(chǎn)業(yè)基金等，與政府資金形成支持合力。土地方面，統(tǒng)籌閑置社會資源，利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)施，盤活存量用地的同時，可采取出讓、租賃等有償使用方式進(jìn)行土地供應(yīng)。人才方面，有28個參考點分別從國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)層面組織開展護(hù)理人員職業(yè)培訓(xùn)與鑒定工作，從高等學(xué)校和職業(yè)教育層面進(jìn)行養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)，從社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)層面培育社會護(hù)理人員，為社區(qū)居家老年人提供長期照護(hù)服務(wù)，從社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)層面拓寬養(yǎng)老護(hù)理員培訓(xùn)渠道，從志愿者和社工層面補(bǔ)充老年服務(wù)力量。營商環(huán)境方面，國務(wù)院于2021年印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》明確提出，實施普惠養(yǎng)老專項行動，地方政府要制定支持性“政策包”，帶動企業(yè)從供給側(cè)提供普惠型“服務(wù)包”，“兩包”行動把前些年政策中的鼓勵與提倡型建議真正落地。

圍繞這些核心要素，在健康老齡戰(zhàn)略的指引下，政策還從健康教育視角引導(dǎo)老年人積極迎接老齡化，使其更好地融入數(shù)字時代。此外，逐步擴(kuò)大醫(yī)療、養(yǎng)老、適老化改造、體育健身等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)的政府購買范圍，完善服務(wù)內(nèi)容，引導(dǎo)社會資本參與健康養(yǎng)老服務(wù)的供給與推廣，全面提升老年人的生活質(zhì)量。

（三）制度保障

保障政策主要圍繞標(biāo)準(zhǔn)體系及監(jiān)督規(guī)范兩方面。國務(wù)院辦公廳于2011年印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》提到，到2015年，要逐步推動養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，建立社區(qū)居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)時關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)相對粗放，要求也不甚嚴(yán)格。2016年底，習(xí)近平總書記指出：“盡快在養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量上有個明顯改善，加快建立全國統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。”[23]自此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范建設(shè)進(jìn)入發(fā)展快車道，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量有明顯改善。尤其是2020年以后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中明確要求民政部門組建養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，并會同其他政策文件分別從養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)及技術(shù)、養(yǎng)老設(shè)備及產(chǎn)品、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)及管理質(zhì)量、長期照護(hù)服務(wù)等實施標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范提出具體要求和明確指導(dǎo)。

為保證養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化運行，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，根據(jù)2019年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》精神，由民政部牽頭的21部門組成的養(yǎng)老服務(wù)部際聯(lián)席會議制度應(yīng)運而生。而后，在2021年印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》中明確提出要建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，對不同老年群體分類提供生活照料、康復(fù)照護(hù)、社會救助等服務(wù)；2022年國務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》指出：要擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面、完善老年健康支撐體系，強(qiáng)化居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力等9項具體工作任務(wù)，明確提出在實施國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，積極參與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域國際標(biāo)準(zhǔn)化活動，為養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供規(guī)范化指導(dǎo)。

三、數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的政策演化脈絡(luò)

自進(jìn)入老齡化社會以來，我國老齡事業(yè)取得了一定成就，但總體還處于摸索階段。2013年被稱為中國養(yǎng)老服務(wù)“元年”，2019年民政部成立養(yǎng)老服務(wù)司，這兩個時間均為具有劃時代意義的重要節(jié)點，因此，在本研究中，以這兩個時間為節(jié)點，把我國養(yǎng)老服務(wù)的演化劃分為探索定位階段、協(xié)同發(fā)力階段及深化創(chuàng)新三個階段，見表2。

（一）探索定位階段（2000—2012年）

據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，2000年65歲以上人口占比達(dá)6.96%，這一數(shù)據(jù)達(dá)到世界銀行判斷進(jìn)入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。黨中央審時度勢，于2000年頒布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》，明確了發(fā)展我國老齡事業(yè)的目標(biāo)，并從養(yǎng)老保障機(jī)制、贍養(yǎng)權(quán)利與義務(wù)、社區(qū)老年服務(wù)等方面作出了重要指導(dǎo)。自此，從中央到地方，各級政府開始將老齡事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃中，如國務(wù)院分別于2001年、2006年和2011年印發(fā)了中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”“十一五”和“十二五”規(guī)劃，并出臺了一些關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展及推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評估工作的指導(dǎo)性政策。這一階段屬于立足國情、努力探索、尋找定位階段，政策出臺數(shù)量較少。

圖1（見下頁）高頻詞體現(xiàn)了三個方面的明顯特征：①“社區(qū)、設(shè)施、需求、居家、照料、精神、統(tǒng)籌、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)業(yè)”高頻詞匯，表明此階段養(yǎng)老模式已開始定位于以社區(qū)、居家為主的“9073”養(yǎng)老模式，在《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提到今后將重點發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)街道和社區(qū)的全覆蓋。②“醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、保健、培訓(xùn)”高頻詞匯，表明老齡工作中另一重要抓手是老年醫(yī)療保健服務(wù)。在《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中，開展多樣化老年醫(yī)療保健服務(wù)，增加社區(qū)老年醫(yī)療保健設(shè)施，增強(qiáng)老年人保健技能是老齡工作的重要抓手。③“權(quán)益、保險、投入、福利、法律、思想”高頻詞匯，表明在推進(jìn)老齡事業(yè)進(jìn)程時要從制度、法律層面保障老年人權(quán)益。

（二）協(xié)同發(fā)力階段（2013—2018年）

2013年，養(yǎng)老服務(wù)改革進(jìn)一步深化，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，首次從國務(wù)院層面全面部署，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。2013年，修訂后的《老年人權(quán)益保障法》正式實施，“養(yǎng)老服務(wù)”在中華人民共和國成立后第一次納入國家法律，因此，2013年也被稱為中國養(yǎng)老服務(wù)“元年”。自此，民政部、教育部、發(fā)改委、財政部、老齡辦、人社部等部委相繼單獨發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文，從養(yǎng)老服務(wù)綜合改革試點入手，圍繞服務(wù)評估、人才培養(yǎng)、政府購買、適老化改造、金融支持、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革等方面進(jìn)行政策的細(xì)化，為進(jìn)一步加強(qiáng)政策的落地提供了規(guī)范化、具體化的指導(dǎo)。另外，這一階段政策的發(fā)文主體多為部門聯(lián)合，比例高達(dá)61.3%，且政策較為密集，指導(dǎo)性較強(qiáng)。

從圖2高頻詞匯可知，這一階段政策在延續(xù)“重點發(fā)展社區(qū)居家服務(wù)、完善養(yǎng)老設(shè)施、進(jìn)行適老化改造、探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展思路的基礎(chǔ)上，還進(jìn)行了“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”新型養(yǎng)老模式的探索與試點。2015年，時任國務(wù)院總理李克強(qiáng)首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，隨后，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”模式迅速發(fā)展，這一階段，“互聯(lián)網(wǎng)、信息、創(chuàng)新、試點、平臺、共享、數(shù)據(jù)、智能、智慧、科技”等關(guān)鍵詞蜂擁而出，為傳統(tǒng)養(yǎng)老領(lǐng)域注入一股新鮮力量，也為老齡工作打開了一扇窗。

（三）深化創(chuàng)新階段（2019—2022年）

為積極應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)，深入落實國家重大決策部署，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，民政部于2019年1月正式宣布設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)司，并建立由民政部牽頭的21部門聯(lián)席會議制度，進(jìn)一步強(qiáng)化工作合力；2021年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》要求建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度，這一階段老齡事業(yè)的主要任務(wù)重在強(qiáng)化落實，由此我國養(yǎng)老服務(wù)制度體系的“四梁八柱”基本成型。為打通“堵點”，消除“痛點”，國務(wù)院辦公廳按照2019年政府工作報告對養(yǎng)老服務(wù)工作的部署，出臺了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，要求持續(xù)完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系，確保到2022年能有效滿足老年人多樣化、多層次、異質(zhì)性的養(yǎng)老服務(wù)需求。隨著黨的十九屆五中全會的召開，探索數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展路徑進(jìn)入了頂層制度的范疇，各部委陸續(xù)出臺更為細(xì)致的文件，以強(qiáng)化落實為根本出發(fā)點，將養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新工作整體推向深入。

從圖3高頻詞匯可以看出，社區(qū)養(yǎng)老及養(yǎng)老設(shè)施配置仍是工作的重心，但“監(jiān)管”和“安全”的詞頻高達(dá)241和221，排在第三和第四位，說明此階段養(yǎng)老服務(wù)工作已比較深入，且延伸到服務(wù)過程的監(jiān)管，體現(xiàn)出這一階段重在政策落實，重在服務(wù)質(zhì)量的提高。此外，技術(shù)、改造、智能、信息、智慧等關(guān)鍵詞比前一階段出現(xiàn)頻率更高，表明數(shù)字技術(shù)賦能老齡事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展路徑已得到政府的高度重視與肯定。前一階段“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式的探索發(fā)展雖然在理念和思路上為養(yǎng)老事業(yè)打開了一扇窗，但網(wǎng)絡(luò)接入、網(wǎng)絡(luò)使用、產(chǎn)品和服務(wù)供給適老化不足等問題，導(dǎo)致發(fā)展受限。因此，民政部牽頭開展人工智能養(yǎng)老社會實驗基地，推進(jìn)智慧健康養(yǎng)老試點，探索智慧養(yǎng)老服務(wù)新模式，聯(lián)合工信部完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)同推進(jìn)全國養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)等工作，從更為宏觀、更為系統(tǒng)的層面進(jìn)行力量統(tǒng)籌，協(xié)同發(fā)展，讓更多老年人共享數(shù)字時代紅利。因此，這一階段的主要特點是深化創(chuàng)新，讓數(shù)字技術(shù)真正賦能傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，但如何賦能并沒有更詳細(xì)的表述，需進(jìn)一步在實踐中探索。

四、數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的政策優(yōu)化路徑

經(jīng)歷了十多年的探索定位期，我國養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策已逐步聚焦于社區(qū)居家養(yǎng)老模式的發(fā)展與創(chuàng)新。2013年養(yǎng)老服務(wù)改革進(jìn)一步深化，各相關(guān)部委也開始協(xié)同發(fā)力，以養(yǎng)老服務(wù)的深度創(chuàng)新與高質(zhì)量發(fā)展為共同目標(biāo)。黨的十九屆五中全會以來，數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的理念與思路進(jìn)入了發(fā)展快車道，但對賦能的內(nèi)在邏輯與機(jī)制尚不明確，亟須探索與研究，為下一步政策優(yōu)化奠定理論基礎(chǔ)。

（一）賦能邏輯：數(shù)據(jù)匯集—交易沉淀—融合增值

數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在邏輯在于數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，隨著大量的數(shù)據(jù)匯集，其價值迅速膨脹，通過對原始數(shù)據(jù)的采集、存儲、清洗、挖掘等，形成結(jié)構(gòu)化的養(yǎng)老大數(shù)據(jù)，并進(jìn)行利益主體間的交互連接、數(shù)據(jù)交易和場景應(yīng)用，最終沉淀為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策提供數(shù)據(jù)支持。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值特性推動了養(yǎng)老服務(wù)信息共享平臺基于數(shù)據(jù)交互創(chuàng)造價值的養(yǎng)老新業(yè)態(tài)新模式蓬勃發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)信息平臺通過供需雙方信息交互碰撞產(chǎn)生了新的高價值數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的融合增值，要素配置效率提升，進(jìn)而產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

數(shù)字技術(shù)通過擴(kuò)散應(yīng)用及數(shù)據(jù)處理能力打破養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈上下游及橫向連接的組織間信息流動壁壘，弱化了產(chǎn)業(yè)邊界，從而推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的跨界融合。傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈上各節(jié)點組織之間信息壁壘的存在致使數(shù)據(jù)獲取和共享難度大，并導(dǎo)致數(shù)據(jù)價值流失。以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能為核心的數(shù)字技術(shù)，憑借其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)匯聚及處理能力，實現(xiàn)節(jié)點間信息的便捷流動與共享，形成縱向互聯(lián)、橫向互通的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)新生態(tài)。

（二）賦能機(jī)制：輻射連接—交互協(xié)同—精準(zhǔn)增效

數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在機(jī)制是通過信息化、智能化手段為老年人提供高效率、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，為擺脫社會養(yǎng)老服務(wù)困境、促進(jìn)老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了一種新思路。以“端—網(wǎng)—云”平臺服務(wù)為主導(dǎo)的數(shù)字化運行機(jī)制，推動了數(shù)字技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)的深度融合。線上服務(wù)虛擬集聚與線下服務(wù)遞送實踐的深度融合，是高效解決傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展困境的突破式創(chuàng)新手段。從內(nèi)在機(jī)制來看，這些傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)困境所在也正是數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢所在。

1．輻射連接

傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式基于“人+不完全信息”的市場調(diào)節(jié)機(jī)制進(jìn)行養(yǎng)老資源配置，導(dǎo)致供需錯配，機(jī)制運行受阻，而數(shù)字化平臺運行模式可以突破時空限制，使養(yǎng)老生活照料、醫(yī)療康復(fù)及精神療愈等產(chǎn)業(yè)鏈高效鏈接，引導(dǎo)人、財、資金與數(shù)據(jù)等資源有序流動，實現(xiàn)供需信息的對稱與互動，提高匹配效率和準(zhǔn)確度，實現(xiàn)服務(wù)集約化治理目標(biāo)。

2．交互協(xié)同

傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)運營成本高、融資困難、糾紛率高、回報周期長，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量很難提升，而且和老齡事業(yè)相關(guān)的21部委，各自有獨立運行的數(shù)據(jù)庫，無法共享，協(xié)同效果不佳，進(jìn)一步提高了養(yǎng)老服務(wù)供給方的行政成本，使盈利空間受損，妨礙其供給的積極性。通過數(shù)字技術(shù)，可以打通數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)字信息的互動、整合與協(xié)同，降低運營成本、交易成本及行政成本，提高服務(wù)供給的積極性。

3．精準(zhǔn)增效

傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式對養(yǎng)老需求的采集、分析與響應(yīng)均無法做到及時高效，遠(yuǎn)不能反映多樣化、個性化的服務(wù)需求，從而導(dǎo)致供需錯配。數(shù)字化平臺模式利用信息技術(shù)可以高效采集、動態(tài)捕捉老年人多維異質(zhì)性需求，還可以通過大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析，深入挖掘潛在需求，對供需進(jìn)行關(guān)系再造和創(chuàng)新，有助于完善需求響應(yīng)機(jī)制，提升差異化服務(wù)的精準(zhǔn)度和效率。

（三）政策優(yōu)化路徑：理念推動－機(jī)制創(chuàng)新－落地有聲

數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的深度融合是實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新引擎。理念推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，包括產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，使政策真正落地，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。具體優(yōu)化路徑見下頁圖4。

1．理念推動

傳統(tǒng)養(yǎng)老模式依賴大量的人力投入，輔以簡單器具，主要依靠服務(wù)者經(jīng)驗，服務(wù)內(nèi)容、方式、體驗感受限。數(shù)智化養(yǎng)老模式可以利用科技化手段，減少對人力投入的依賴，借助生活照料、健康監(jiān)測、精神療愈及出行娛樂等方面的智能設(shè)備，全方位提升老年人生活質(zhì)量，且創(chuàng)設(shè)老人自行操作和選擇的空間，增強(qiáng)體驗感和滿足感。傳統(tǒng)養(yǎng)老模式只是最基本層面的“養(yǎng)”，而數(shù)智化養(yǎng)老模式則以全方位滿足老年人需求為根本出發(fā)點，充分發(fā)揮老年人的主動性，對其訴求進(jìn)行高效響應(yīng)，推動老齡事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，國家相關(guān)部門應(yīng)重視數(shù)智化養(yǎng)老服務(wù)的創(chuàng)新理念，并引導(dǎo)全民理解并獲得認(rèn)同，才有可能真正影響和改變現(xiàn)有養(yǎng)老格局。數(shù)智化養(yǎng)老科技內(nèi)核的生命力離不開市場主體的不斷創(chuàng)新和研發(fā)投入，需要政策的大力支持和利益引導(dǎo)。

圖4 政策優(yōu)化路徑

2．機(jī)制創(chuàng)新

數(shù)智化養(yǎng)老模式借助物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、智能硬件等信息技術(shù)，依托數(shù)據(jù)中心及運營平臺，實現(xiàn)相關(guān)部門之間數(shù)據(jù)共享與協(xié)同，需求方通過訴求表達(dá)與系統(tǒng)匹配獲取個性化定制服務(wù)，同時對服務(wù)進(jìn)行評價與反饋，推動供給效率的提升，最終實現(xiàn)供需互促的健康發(fā)展。后續(xù)政策應(yīng)著力引導(dǎo)建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心，打通部門間數(shù)據(jù)共享壁壘，鼓勵市場力量參與建設(shè)與管理養(yǎng)老服務(wù)運營平臺，發(fā)揮政府與市場的協(xié)同合力。其中，政策應(yīng)重點關(guān)注如何鼓勵老齡事業(yè)中多元利益相關(guān)主體的參與動力機(jī)制、利益引導(dǎo)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、分配機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制及共生機(jī)制；養(yǎng)老服務(wù)體系中各類要素資源的采集機(jī)制、匯聚機(jī)制、交互協(xié)同機(jī)制；養(yǎng)老服務(wù)鏈健康運行的平衡調(diào)節(jié)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、效果評價機(jī)制及反饋引導(dǎo)機(jī)制。

3．落地有聲

數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的落地實施階段的政策，應(yīng)聚焦于數(shù)智化養(yǎng)老服務(wù)平臺的運行及智能化終端設(shè)備的適老化，以平臺聯(lián)通供需，以智能設(shè)備代替人力。后續(xù)政策應(yīng)引導(dǎo)支持國家部委及地方層面打造綜合數(shù)據(jù)平臺，包括數(shù)據(jù)采集、供需調(diào)配、應(yīng)急響應(yīng)、監(jiān)督反饋等功能；擴(kuò)大平臺服務(wù)范圍，豐富服務(wù)內(nèi)容，動態(tài)管理涉老數(shù)據(jù)，探求數(shù)據(jù)關(guān)系，挖掘潛在需求；引導(dǎo)市場主體加大助老智能設(shè)備的研發(fā)與投放，結(jié)合老年人特征及養(yǎng)老需求，重視智能設(shè)備的適老化。另外，政策還應(yīng)進(jìn)一步推動構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，信息平臺建設(shè)與運營規(guī)范、基本設(shè)施規(guī)范、智能養(yǎng)老產(chǎn)品與康養(yǎng)輔助器具生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)人員管理規(guī)范、入戶服務(wù)操作規(guī)范、養(yǎng)老服務(wù)供給組織服務(wù)規(guī)范、老年人信息管理規(guī)范等，全面輔助數(shù)字技術(shù)賦能養(yǎng)老服務(wù)的落地實施。

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（責(zé)任編輯：張新玲）

Abstract： The healthy development of pension services requires appropriate policy intervention. Enabling the pension service industry with digital technology is an innovative move to promote the high-quality development of pension services， which needs more escort of the policies. Therefore， it is necessary to study the evolution and optimization direction of its policies. Fifty nine policy documents issued at the national level were selected， encoded and quantified with the help of Nvivo software by using content analysis method， and the policy characteristics and main contents at different stages were sorted out. It is found that the pension service policy has improved rapidly after 2013， covering multiple aspects such as target guidance， factor support， normative security， etc.， breaking the inter-ministerial barriers to the evolution of synergy， and gradually clarifying the policy ideas of enabling pension services with the help of digital technology. Based on this， this paper explores the enabling logic and enabling mechanism of digital technology in depth， and puts forward the policy optimization path from three perspectives： concept promotion， system innovation and sound implementation.

Keywords： pension services; digital technology; policy intervention; enabling content analysis