基層治理轉型的中國經驗邏輯：基于委托代理的理論視角

摘要：中國基層治理中的委托代理關系存在歷史特殊性、情境復雜性和經驗多元性，其歷史演變邏輯表現為晚清民國時期的“第三領域”、集權簡約治理與內生經紀型的治理邏輯，集體化時期的全能主義政治、總體性支配與“社會中的國家”的治理邏輯以及改革開放以來政府主導下的多元治理、黨建引領與耦合互動的治理邏輯。在委托代理關系中，存在行政吸納—依附式委托代理關系、項目—嵌入式委托代理關系、多層級—多重委托代理關系以及多層次—情境嵌入性委托代理關系四種理想類型，中國基層社會治理中的委托代理行為存在逆向選擇和道德風險困境。

關鍵詞：委托代理關系；基層治理轉型；制度過程；中國經驗邏輯

中圖分類號：C911" " " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2023）06-0037-10

隨著現代國家政權建設、政治協商民主制度完善、基層社會治理轉型以及經濟社會結構變遷與發展，堅持和完善共建共治共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層下移，創新基層社會治理，構建社會治理共同體，重建基于基層社會的人類命運共同體，正在成為一個全球性關注的議題，也成為發展中國家實現可持續發展的國家戰略和行動議題。委托代理理論作為西方傳統理論，被廣泛應用于公司治理機制、經紀人激勵、政府規制、企業績效等研究領域，[1]（p119-122）在傳統委托代理理論的應用情景中，委托代理雙方是自愿、平等，并具有隨時“退出”自由的，委托人的所有權與代理人的控制權相分離，契約關系具有明確的契約內容、目標與評估體系，但中國政府組織中的委托代理關系處于正式權威與科層關系之中，委托代理關系建立后政府依舊掌握部分控制權，具有強制性。[2]（p139-140）同時，與企業委托代理關系所具有的風險和不確定性相比，委托方政府機構具有穩定性和程式化特點，由于代理內容缺乏明確的評價體系，委托人代理人之間兼具信息不對稱性與模糊性，代理人可以在合法性基礎上進行自圓其說，[3]（p80-96）這構成了西方委托代理理論在中國基層治理實踐中的現實困境和實踐悖論形態。本研究試圖基于源于西方語境和話語體系中的委托代理理論，連接理論與經驗，基于中國的制度變遷與歷史演進邏輯、制度環境與實踐機制、現實條件與實踐困境，運用委托代理理論解釋中國社會的現實可能性、視域及其限度，重新思考中國基層社會治理的問題視域、當代社會共同議題、理論爭辯的焦點、實踐悖論形態和有待進一步拓展的研究，重述中國基層治理轉型的問題向度和方法意識，實現中國基層社會治理理論與經驗層面的反思，為全面推進中國國家基層社會治理轉型、實現中國基層治理體系與治理能力現代化提供理論支撐、方法論基礎與中國經驗。

一、制度變遷與中國基層治理轉型：委托代理關系與治理邏輯

源于西方知識史語境中的委托代理理論為研究中國基層社會治理、現代國家轉型、國家治理體系與治理能力現代化提供了一種新的理論范式，該取向和理論旨趣有利于重新認識中國基層社會治理的制度過程、實踐邏輯、動力機制及其歷史演進邏輯。委托代理概念最早由羅斯（Ross. S）提出，若當事人雙方中的代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，代理關系則隨之產生。[4]（p63-69）20世紀60年代末、70年代初，在傳統制度經濟學范疇的契約理論的基礎上，以威爾遜（Wilson）和簡森（Michael C. Jensen）為代表的經濟學家進一步提出了委托代理理論。委托代理理論遵循了以“經濟人”假設為核心的新古典經濟學研究范式，其運用存在兩個基本假定：（1）委托人和代理人以實現自身效用最大化為目標且利益相互沖突；（2）委托人和代理人之間信息不對稱。[5]（p171）傳統西方委托代理理論是解釋西方企業戰略管理行為、改善公司治理機制、CEO激勵、企業績效等多個方面的重要理論工具，后來學者對單一委托人、單一代理人、單一契約任務的傳統模型進行拓展，發展出多重任務代理模型、[6]（p1-29）多委托人代理模型等模型。[7]（p115-127）近些年，委托代理理論被廣泛應用于政府規制問題的研究，委托代理理論成為研究政黨政治、公共財政、公共服務、議會民主、政府購買服務等領域的有效研究工具。本研究試圖基于西方委托代理理論及其經驗邏輯，思考西方發展語境中的委托代理理論模型是否契合中國社會治理的歷史語境和本土情境，理論爭辯的焦點和有待研究的問題有哪些，研究需要遵循中國基層治理轉型的經驗邏輯、以認同中國問題為核心、契合中國的本土文化情境、基于發展型國家的一種理論范式的批判性考察和發生學的解釋過程，包括制度變遷與制度演進邏輯、制度環境與實踐機制等問題視域，包括委托代理中的非對稱信息博弈、有限理性、逆向選擇與道德風險，重建基于中國基層社會治理實踐和經驗的中國敘事模式和知識譜系。

（一）晚清民國時期：“第三領域”、集權簡約治理與內生經紀型的治理邏輯

晚清以來，國家在基層社會的治理機制與措施隨時代變遷而變化，其中具有代表性的是中國基層政府“第三領域”、集權式簡約治理的內生實踐邏輯。[8]（p10-29）“集權的簡約治理”邏輯體現為國家權力隨著行政發包制組織邊界的伸縮實現行政外包，利用正式—半正式的結構與非官僚化、非正式化代理人在“第三領域”的混搭式實踐調節國家與社會的關系，以此實現基層國家政權的合法化與基層社會的有效治理。[9]（p37-63）

到民國時期，國家權力向基層社會有了進一步的延伸，委托代理關系中國家基層治理機制表現為“第三領域”“內生經紀型”和治理中的內生秩序邏輯。晚清時期的村莊由具有威望的“會首”或“首事”主持當地公共事務，其以宗族為主的聚居形成了中國特有的民間調解組織和機制。19世紀，華北平原盛行的“鄉保”制度構成了基層社會的“半正式”治理和正義體系，鄉保是指基于當地宗族鄰里大背景下由地方顯要向縣衙推薦并經縣衙批準的不帶薪的半正式準官員。民國時期，國家在每個行政村建立了半正式村長制，替代了原有的“鄉保”制度。[10]（p12-36）此時，國家政權在基層的代理人由鄉保變成村長，成為在村莊社區自生治理體系中協調社區和政府的關鍵人物，該代理人的挑選基于當地宗族勢力與權威，宗族中有威望的士紳成為國家政權基層代理的對象，此時的地方代理人依舊屬于“保護型經紀”。而到了民國后期，由于地區征收增大，原有威望人士開始退出，村務被掌握在“土豪劣紳”和“惡霸”手中，使得該時期有些地區的基層建設出現了變質腐化，地方代理人轉變為“盈利型經紀”。[11]（p25-29）不管是保護型經紀，還是盈利型經紀，均表現為內生經紀型的基層治理邏輯，體現了委托代理實踐中的村莊內生秩序與國家行政外包的歷史互動和治理邏輯。

（二）集體化時期：全能主義政府、總體性支配與“社會中的國家”的治理邏輯

新中國成立后，新型革命政黨加快組織建設，在村里設置黨支部，國家政權滲透到村級黨組織、人民公社等基層代理組織，由村級支部書記、村長等代理人實現對國家政權進一步延伸和滲透，體現為全能主義政府、總體性支配和“社會中的國家”特征。同時，國家政府組織制度轉變為中央、省（直轄市）、地區（市）、縣、公社（鄉、鎮）加大隊（行政村）。隨著計劃經濟的建立與土地集體化，國家對基層社會的治理滲透到人們生活的方方面面，吃穿住行等日常生活資源與意識形態均實現了自上而下的全能控制與總體性支配，有效實現了國家政權的合法性建構和滲透。

國家政權的合法性建構和滲透體現在基層代理人合法性身份的建構過程中，通過多層級政府與政府職能機構鏈條，國家政權在基層社會的代理人變為了村級大隊長和支部書記。在對政治、思想、媒體與資源進行全面高度集權和控制的體制下，選舉產生的村干部既是國家權力在基層的代言人，幫助上級政府實現地區治理，也是鄉土社會利益訴求者，其存在很好地稀釋了國家命令與基層社會之間的矛盾，延續了傳統國家與社會在最基層“第三領域”的互動關系，[10]（p12-36）體現為“社會中的國家”的行政統合治理邏輯。

（三）改革開放以來：政府主導下的多元治理、黨建引領與耦合互動的治理邏輯

改革開放以來，中國城市基層管理體制發生了翻天覆地的變化，原有的單位人轉變為社區人，社區成為滿足人們日常公共服務的基本載體，也成為國家權力發散的神經末梢。隨著體制外資源增多，市場調控能力增強，國家權力逐步“讓渡”，社區、社會組織、地方精英等多元主體參與到基層社會治理之中。對于多元治理主體，不同政府部門對其策略性行為與態度呈復雜多變性，多元主體之間的博弈狀態并不穩定，[12]（p147-175）但總體而言，社區中的國家權力從與市場聯姻、政府釋出過渡到宏觀調控的形式，將大力發展基層黨組織作為政府主導社會治理的重要方式。現階段實現政黨領導下多元主體對基層社會的有效治理，抓好黨建工作成為極為關鍵的部分。

在此過程中，國家通過理念滲透與服務性滲透實現國家權力的再建構，通過程序滲透實現基層與國家意圖融合下的有效治理，并通過組織滲透在基層尋找代理人。[13]（p112-121）國家政權滲透到社區黨組織、社區居委會、社區工作站、社區服務站等代理組織中，社區黨總支書記和居委會主任便是政府挑選出的最佳代理人，且兩者兼任的情況十分普遍。[11]（p25-29）同時，社區黨建工作成為街道考核的重要指標，黨建網絡化與國家滲透耦合聯動，多元主體協同推進，社區黨組織領導和管理社區居委會，形成了基層治理政府主導下的多元治理、黨建引領、耦合互動的治理邏輯，中國基層治理邏輯的歷史變遷可總結為表1。

二、制度環境與中國基層治理實踐：委托代理行為的類型學建構

經由委托代理關系中基層治理轉型的制度變遷與演進邏輯的分析發現，在中國基層社會治理的實踐中，國家政權的合法性建構、授權、非對稱信息博弈、利益選擇、激勵、委托代理過程中的逆向選擇與道德風險等問題是委托代理關系中的重要因素，有必要從這幾個方面入手討論基層社會中國家與社會關系的委托代理實踐、實踐的制度環境與委托代理關系類型，從經驗上實現委托代理關系的類型學建構。

（一） 行政吸納—依附式委托代理：行政吸納社會、依附性合作與科層治理

在現代治理體系中，國家與社會中間領域的“中國特色民間調節機制”[10]（p12-36）依然有一席之地，半正式治理與正義體系在基層社區依舊發揮著不可取代的作用。科層制與項目制的邏輯在鄉土社會的適應性較弱，國家需要聘用本土精英在鄉土社會實現地區差異化治理。現階段，社會組織與社區居委會作為民間代理組織的新形式出現。在委托代理的基層治理實踐中，社會組織與社區居委會構成政府項目的實際實施者，成為基層治理中的“代理人”，形成一種新的依附型委托代理關系。在具體的委托代理運作實踐中，政府處于主導地位，這種關系不是一種“平等合作的伙伴關系”，而是一種行政吸納式的依附性合作關系。

在我國基層治理的轉型實踐中，自上而下的央地關系、縱向垂直的人事激勵及黨政領導的隱形預算干預權力，構成了以地方領導官僚為核心的委托代理關系，[1]（p119-122）形成了“行政式的委托代理關系”。社區居委會主任（通常也是黨總支書記）作為中國傳統第三領域的成員，擁有正式與非正式二元合一的“法外正當性”，[10]（p12-36）扮演了政府在基層社區的代理人，社區居委會作為代理組織，幫助政府實現基層治理目標。在政權分配上，上級政府，即委托人，擁有正式權威和剩余控制權，如人事控制權、監察權、指導權、審批權、否決權、干預權；社區居委會主任在責任包干制與預算包干制的條件下擁有較大的自由裁量權，[14]（p34-64）能通過政府權威授權在社區治理過程中因地制宜地調配資源與發揮主觀能動性，實現基層有效治理。社會組織與社區居委會同是政府委托項目承擔者，形成了社區“雙代理人”的局面。上級政府與社會組織之間是顯性合同管理，是一種“市場治理”的模式，而街道出于自身政治需求考量和信息優勢，其管轄下的社區居委會更強調隱形的契約管理。[15]（p60-72）在“強國家，弱社會”的背景下，社會組織與社區居委會均是國家實現基層社會有效治理的方式，且均需依靠政府提供的資源與平臺維系其合法性運營，表現出依附性合作。基層代理人受到行政性設置與激勵約束，其通過內部控制官僚規則，采取程序控制與結果導向下的各種變通與應對策略，以此緩和委托代理過程中權威體制與有效治理之間的矛盾。[14]（p34-64）

（二）項目制—嵌入式委托代理：項目嵌入、行政吸納服務與項目治理

基于中國項目治理的基層治理實踐可以發現，中國社會的基層治理轉型實踐中存在項目制—嵌入式委托代理關系及其科層化和非科層化的“雙軌運作”機制，具體體現為雙軌運作機制下基于項目制的嵌入式基層治理和行政吸納服務。基層社會治理實踐中，政府與社會組織達成的公共服務協議將委托代理邏輯嵌入國家與社會關系中，[16]（p169-175）經由嵌入式委托代理關系實現嵌入式基層治理。項目制作為一種新的國家治理體制，[17]（p113-130）表現為科層為體、項目為用的項目治理特征。[18]（p25-59）作為新雙軌制的增量部分，項目制通過代理合約與非科層化的競爭性授權打破縱向層級安排和橫向區域安排，采用自上而下的技術治理邏輯，與科層制構成體制內的雙重權威。[17]（p113-130）新興的項目制相對于行政發包制，其各方權責關系更明晰化，上級委托部門對目標、規則、操作方案、驗收標準進行確定，由下級代理人實際操作，由行政發包制的剩余委托轉化成了事本主義形態下的規則內行動，體現著委托代理中的項目制嵌入與“雙軌”的實踐邏輯。[19]（p1-24）

在基層項目制—嵌入式委托代理和雙軌運作的實踐中，按照專有關系—參與選擇權分類，項目制可分為上級指定（試點）、雙邊契約（重點項目）、科層制（專項整治）和即時市場（一事一議）四種基本類型，[20]（p82-102）其中政府購買社會組織公共服務領域屬于即時市場（一事一議）型，具有最強的事本主義邏輯。[21]（p32-41）面對政府科層制在基層社會的“治理失靈”問題，基層政權通過政府購買社會組織服務的項目制應對，可以極大減少政府自包自攬下的低效率、高成本的境況，實現制度和行動層面社區治理機制創新，提升治理的有效性。社會組織通過項目招標簽訂合同文本，成為社區項目代理人。由于社會組織與政府之間簽訂的是“不完全合同”，即關系合同，使得政府通過“代理合約”對社會組織的控制是有限的，這種合同約束軟化有利于社會組織靈活發揮，并通過協商調整部分合同。這意味著社會組織能以項目代理人的身份獨立參與社區治理，通過項目制嵌入到社區治理過程，呈現出嵌入性委托—代理邏輯。[22]（p57-66）同時，也應注意到現階段大部分社會組織不具有西方傳統委托代理關系中的獨立自主性，它成為了政府權力下放的承接機構與科層體系的延長，被稱為政府非正式的下層序列，[23]（p167-194）或是高度依附于政府的依附性組織，[24]（p221-240）社會組織以行政主導為行動邏輯實施自由裁量權，[25]（p54-64）呈現出中國特色體制下更為復雜的委托代理關系。

（三） 多層級—多重委托代理：多層級政府、跨邊界協作與復合治理

在中國基層社會治理的委托代理實踐中，基層政府、社區與社會組織三者關系兼具單向度的行政性命令關系與市場性的委托代理合同關系，多元復雜的情形表現為從傳統單向層級委托代理關系向復雜的多層級政府中的多層級—多重委托代理關系轉變。

在中國基層委托代理實踐中，存在業務上的上下級領導關系，即從中央到地方各級政府等業務內容性質相同的職能部門，形成基于“條條”關系的多層級政府與多層級治理關系。以民政系統為例，在民政購買社會服務過程中，形成了國家民政部、省民政廳、市民政局、縣民政局等多層級政府的多層級委托代理關系。地方民政部門，在落實上級任務過程中，通過政府購買社會組織服務，實現行政吸納服務，發揮社會力量在國家基層社會治理中的代理功能，形成包含國家、市場和社會在內的多重委托代理關系。事實上，民政局、街道辦和社會組織三者的行政吸納服務，表現出正式委托代理關系、動態演變的吸納關系與合謀關系并存的多重復雜關系，上級委托人（民政局）與中間委托人（街道辦）由于價值偏好差異而呈現出對代理社會組織的多重約束和委托代理偏好。[26]（p36-48）社區居委會作為半行政機構，在政府—市場—社會三元分析視角下，上受街道辦管轄，下與社會組織等市場組織對接，其行動常常表現為跨邊界多元協作，與多方構成委托代理關系，表現為跨邊界協作組織的多重委托代理關系。[27]（p142-145）跨邊界協作體現了委托代理關系的多重性，多層級政府的多層級治理體現了委托代理關系的多層次性。在實踐經驗中，基于不同層級政府部門科層命令與多種市場性合同機制下的代理人與國家的關系呈現多種單一關系的復合形態，增加了潛在代理風險。

（四）多層次—情境嵌入性委托代理：壓力型體制、情境復雜性與復雜治理

在委托代理中的制度環境和中國基層治理實踐場域中，同樣存在著壓力型體制、晉升錦標賽與多任務委托代理的復雜情境結構，這種情境結構形成了多層次—情境嵌入性委托代理關系。以GDP增長為核心指標的晉升錦標賽模式是理解政府激勵與增長以及委托代理關系的關鍵線索之一，晉升錦標賽兼容了行政權力與強激勵，并在基層社會治理中延續其效應。[28]（p36-50）

在晉升錦標賽時期，為了實現GDP增長目標，各地區會對先進經驗和創新實踐有強烈的模仿動機，而進入新階段，國家“五位一體”發展戰略從宏觀上轉變了基層治理目標，基層政府職能結構發生調整，多任務目標體系建立，基層社區有了更多提供公共服務的治理偏向，形成了治理創新、服務創新的新競爭格局，原有依賴具體量化清晰指標進行考核的標準不再適用，項目治理更多地表現為以“印象政績”為核心的結對競賽新機制。[29]（p1-38）在壓力型體制下，會出現地方政府公司化、層層加碼與軟預算約束現象。[30]（p54-77）由于委托人對代理人的項目實施有多維度目標要求，效果驗收時無法獲得精準數據，只能根據“印象”給出得分，使得各地區對創新形式實施差異化戰術，許多創新經驗“盆景化”，[29]（p1-38）容易形成地方本位主義的屬地化效果。[31]（p142-201）在政府創新層層加碼的過程中，代理人要改善“印象”，必須創新，由此形成了一套有關創新的信號發送機制。此外，代理人會爭取上級“條條”的傾斜性支持，爭取“條”上部門的扶持、投入優先級的資源和配套支持，不同的代理人與不同“條”上部門合作，一方面幫助代理人獲得資源，另一方面幫助合作部門獲得政績，形成結對競賽的競爭機制，平行競爭與垂直合作相結合，獲得更廣泛的利益兼容機會。[29]（p1-38）基層社區代理人社會組織與社區居委會均不具有體制內性質，對該代理人而言的激勵效應并非來源于職位升遷，而在于代理角色的持久獲得。基層社區代理人之間的競爭附著于上級“條”上部門的“塊塊”競爭，壓力型體制下各級行政單位的晉升錦標賽機制滲透到基層社區非體制內行動框架中，社區代理人以此為自己的生存發展謀求空間。

綜合以上四種中國基層治理實踐下委托代理關系的類型學建構，可將其治理機制、運作機制、治理關系和治理特點總結為表2。

三、中國基層社會治理轉型與發展：委托代理風險與應對

委托代理理論遵循了以“經濟人”假設為核心的新古典經濟學研究范式，其基于委托人和代理人以實現自身效用最大化為目標且利益相互沖突、委托人和代理人之間信息不對稱兩個基本假定。[5]（p171）在有限理性、目標利益不一致與信息不對稱的條件下，理性代理人在行動過程中會將自身利益置于委托人利益之上，損害委托人目標效益，導致代理問題的出現。逆向選擇和道德風險是兩種基本的代理問題，分別發生在雙方簽訂合同之前與之后的非對稱信息博弈過程中，道德風險可由隱藏行動（只能觀測到結果，觀測不到行為）和隱藏信息（只能觀測到行為，觀測不到自然的選擇）兩種情況引起。[32]（p236）

（一）中國基層社會治理轉型：基層治理實踐與委托代理風險

1.權威體制、依附型關系與逆向選擇風險

在中國基層治理轉型實踐中，基層治理與委托代理關系中的權威體制、非完全契約、自利考量、依附型關系與官僚邏輯帶來了基層治理轉型實踐中的逆向選擇困境。委托代理理論將合約簽訂前由信息不對稱引起的代理問題稱為逆向選擇問題。[32]（p235）在基層社區國家與社會的代理關系中由于“強國家”的存在，政府很大程度上主導了代理人的選擇與代理行動取向，極大地減少了逆向選擇問題的發生，但隨之而來的是權威體制與有效治理之間矛盾的延續。

政府與社會組織之間實質上是一種單向權力關系，政府部門選擇的大部分不是通過市場競爭、低廉高效的社會組織，而是能提供政治風險保障、順從的社會組織。基于一種非完全契約型關系，政府對社會組織進行非競爭性定向購買，其中存在設置隱形壁壘、輪流陪標等行為，這樣的社會組織被稱為“派生型組織”，與政府形成一種依附型委托代理關系，這種現象在當前中國政府購買社會組織服務中大量存在，派生型組織不像西方委托代理雙方一樣相對獨立的運作，即合約之間不是完全契約型、主權型交易關系，而是一種準等級制、非完全契約關系。政府購買派生型組織服務是國家利用和嵌入社會的組織實踐，以實現社會組織“內部化”和“行政吸納”，形成了新型庇護關系和縱向控制關系與利益交換關系。[33]（p56-83）對于部分未獲得政府信任但成為代理人的社會組織，嚴厲的“嵌入性”監管使其經常獲得“合法性”批評，甚至退出代理人角色。事實上，委托代理的實施模式實際隱含著管家關系的實質，[34]（p130-140）委托代理理論假設委托代理雙方均為“經濟人”，只考慮自身利益最大化而不考慮其他，[35]（p69-78）很容易在實踐中形成逆向選擇的現象。在中國的基層話語中，被內部化的代理人顯然受上級委托人的牽制，在基層治理的委托代理關系下，提供公共產品服務時，一方面服務資源將導向性地投入到更能體現政績的服務類型中，進行選擇性執行；另一方面由于委托人信息不對稱問題也難以設計出與地方需求貼合的項目內容，民生邏輯的目標被置換成官僚邏輯，這與政府購買社會服務以滿足民眾需求，完善基層治理的目標背向而行，[21]（p32-41）形成逆向選擇的行為偏好，帶來委托代理關系中的基層社會治理困境。

2.非對稱信息博弈、共謀行為與道德風險

基層社區國家與社會的代理關系中存在非對稱信息博弈、共謀行為與風險偏好組合的基層治理困境與道德風險。委托代理理論將不完全合約簽訂后由信息不對稱引起的代理問題稱為道德風險問題。在上下級基層政府持續的雙向互動過程中，下級代理人常常通過非正式的共謀行為實現政策執行的靈活性與適應性變通，這是制度創新的源泉之一，也是基層政府制度環境的產物，有著特定的制度邏輯和深厚的合法性基礎。

信息不對稱為共謀現象的發生創造了條件，在基層治理實踐中，共謀行為通常表現為平行正式組織間的非正式合作或建立在科層組織等級制度下直接上下級政府間穩定的互動關系，這兩種類型的“共謀”在基層社區治理中均有所表達。[36]（p1-21）其一，社區居委會和社會組織是基層項目制的雙代理人，處于平行關系。隨著社會組織依托項目實施與社區居委會越來越熟悉，雙方之間達成一定默契，社會組織便能實現對社區的二次嵌入，雙代理人之間形成非正式的二次合同締約，私下協商約定，導致對政府這一正式委托人的“空置”。[22]（p57-66）其二，上級政府、基層街道和社會組織構成縱向上下級委托代理關系。基層街道與上級政府委托方之間有不同的價值觀偏好，基層街道作為中間委托代理人，其雙重身份使其能在上級政府監管不力時利用信息優勢規避監管，強化自身利益，也會較易與社工機構達成合謀默契，共同侵蝕公共資產所有者利益。[26]（p36-48）不管是平行雙代理人之間的二次合同締約，還是基層街道與社會組織之間動態演變的吸納關系，都是在正式委托代理關系下衍生出的規避上級委托方監管的共謀行為，導致代理道德風險的出現。下級代理人通過共謀等方式反制上級，上級委托人通過緊急動員等方式壓縮下級代理非正式應對空間，雙方展開博弈，[3]（p80-96）這種博弈過程，隱含著道德風險問題。

（二）中國基層社會治理發展：基層治理實踐與委托代理風險應對

在中國基層社會治理場域中，如何應對來自基層治理與委托代理關系中的權威體制、非完全契約、自利考量、依附型關系與官僚邏輯帶來的逆向選擇困境和非對稱信息博弈，“共謀行為”與風險偏好組合帶來的道德風險問題，是中國基層社會治理實踐中必須解決的問題。

首先，經由集權的簡約治理、項目制分級運作機制和項目發包制縮短代理鏈條，實現有效治理。中國政治體制中漫長的縱向行政鏈條使得委托代理關系帶來的信息不對稱等代理風險在基層社會愈加突出，除了國家與社會二元互動關系下第三領域的“集權的簡約治理”，分稅制改革為項目制的推行奠定了基礎，使得中央通過項目制發包，地方打包與村莊抓包，[37]（p126-148）縮短縱向的代理鏈條，促進社會有效治理。

其次，經由中國情境下國家民間代理人的身份角色與委托代理關系的多元復雜情境，建立起一套有效的制衡機制監督激勵代理人，實現有效治理。探討行政吸納—依附式委托代理關系、項目制—嵌入式委托代理關系、多層級—多重委托代理關系和情境嵌入性委托代理關系中不同委托代理關系的構建，在縮小代理人自利考量空間的同時促進代理人與政府目標的同質性，高效率實現政府目標利益，降低代理成本。

另外，在中國基層治理實踐中，國家通過“放權—讓權—收權”周期性變動、正式與非正式的平衡調整、名與實的依存等治理技術解決委托代理結構中的沖突和風險問題，實現有效治理。在我國基層治理的委托代理關系中，官僚體制作為中國的組織制度，其基本矛盾體現于中央與地方的委托代理關系之中。在中央集權的權威背景下，委托代理關系授予地方合法性權力，讓地方能因地制宜發展，擁有靈活操作的空間，地方授權過多又易導致地方離心效應，權威體制與有效治理間的矛盾成為了該組織體制下的基本矛盾，“放權—收權周期性變動”成為緩和這一矛盾的重要現象，正式與非正式的平衡調整成為維護兩者的應對方式，“名與實的依存”轉換成為組織運行的常態過程。[38]（p108-132）

最后，經由多元主體合作治理網絡和多元主體參與創新委托代理機制，實現有效治理。在基層社會治理實踐中，基于委托代理及其代理風險管控視角，在社會組織嵌入社會治理過程中，存在相應逆向選擇與道德風險問題，通過優化多元主體合作的委托代理機制，重塑包括各級政府、社會組織與公眾在內的多元主體合作治理網絡，[16]（p169-175）增強多元主體參與，實現參與式決策和參與式發展，提高治理效率。

四、結論與討論

通過對話源于西方知識史語境和理論話語體系中的委托代理理論，連接西方理論與中國經驗，基于中國的制度變遷與制度演進邏輯、制度環境與中國基層治理實踐以及委托代理困境和應對過程，對基層治理實踐中的委托代理關系問題展開研究可以發現：

在不同的歷史階段，中國基層治理中的委托代理關系存在歷史特殊性、情境復雜性和經驗多元性，其歷史演變邏輯表現為晚清民國時期“第三領域”“集權簡約治理”與“內生經紀型”的治理邏輯，集體化時期的全能主義政治、總體性支配與“社會中的國家”的治理邏輯以及改革開放以來政府主導下的多元治理、黨建引領與耦合互動的治理邏輯。其次，在委托代理關系中存在依附性合作下的行政吸納—依附式委托代理關系、基于項目嵌入與雙軌運作下的項目制—嵌入式委托代理關系、基于多層級政府與跨邊界協作的多層級—多重委托代理關系以及基于壓力型體制與晉升錦標賽機制的多層次—情境嵌入性委托代理關系四種理想類型。最后，在中國基層社會治理過程中存在委托代理風險及其中國基層社會治理轉型的經驗邏輯。委托代理風險表現為基層治理與委托代理關系中的權威體制與依附型關系帶來的逆向選擇問題，基層治理與委托代理實踐中非對稱信息博弈與共謀行為帶來的道德風險問題。在委托代理風險應對實踐中，基層社會治理轉型的中國經驗邏輯表現為：一是經由“集權的簡約治理”、項目制分級運作機制和項目發包制縮短代理鏈條，促進社會有效治理。二是經由中國情境下國家民間代理人的身份角色與委托代理關系的多元復雜情境，建立起一套有效的制衡機制監督激勵代理人，實現有效治理。三是國家通過“放權—讓權—收權”周期性變動、正式與非正式的平衡調整、名與實的依存等治理技術解決委托代理結構中的沖突和風險問題。四是經由多元主體合作治理網絡和多元主體參與創新委托代理機制，實現有效治理。

相比委托代理邏輯在中國行政科層體制中的運用，基層社會不僅存在項目制與科層制的雙重邏輯，而且存在國家權力與社會力量的多元主體，傳統與現代模式的交織互動，使得委托代理邏輯在其中的表達更為復雜多樣。委托代理理論在中國基層的實踐豐富和發展了理論本身，對認識國家轉型期基層社會治理體系有了更多啟發。

首先，傳統委托代理理論的基本假設在中國基層社區的實踐中有了新的適用性。第一，就委托代理雙方以實現各自效用最大化為目標的基本假設而言，相比西方社會實踐中的代理人，基層社區代理人追求自身效用最大化的目標受到了委托人目標的極大壓制，從最開始代理人選擇到項目實施，委托人都處于極為強勢的監管領導地位，上級委托人因自身政績需要，在項目實施中強調代理人的選擇性執行，弱化了最初擬定的合約內容。第二，就委托代理雙方相互之間利益沖突的基本假設而言，基層政府與基層代理人目標利益并不是完全沖突的，雖然存在直接利益差異，但完善基層治理、滿足居民需求、提高居民生活質量是雙方潛在的共同理念和追求。

其次，委托代理邏輯在國家社會關系中的表達具有中國特色第三領域民間代理人與現代項目制合同代理人兩種模式。循著兩條不同的歷史線索展開的基層社區“雙代理人”局面進一步推動形成了基層社區縱向與橫向相結合的動態演變二維“共謀”行為。面對代理人的道德風險問題，委托方可通過精細化與擴展的政府科層組織能力，采取常規模式或動員模式發出不同強度的可信性承諾或威脅，使得部門之間關系呈現出松散關聯或是高度耦合狀態，壓縮代理人非正式應對空間。[3]（p80-96）

最后，基層社區空間中的委托代理關系將國家政權與社會力量相聯結，將社會組織和本土精英引入基層治理體系，實現多元主體雙重邏輯下的互動，緩和基層力量與國家政權的沖突，其功能與意義具有鮮明的中國本土特色。通過基層代理人，基層社會呈現出獨特的政治形態。社區委員會等組織領袖的選擇體現了黨和政府的意志，社區居民精英可參與社區公共事務，具有原有行政框架與地方自治社會的混合屬性，使得國家意志表現得更隱蔽、柔和、具有合法性。[39]（p60-82）此外，部分地區城市社區成立了社區基金會，這是一種樞紐型社會組織，它由政府主導成立，發揮自主性承擔項目制發包角色，該組織實質上是一種隱蔽的柔性控制機制，能有效改善社區治理資源消解自治問題，推進基層政府逆行政化，轉化基層政府由于不確定性帶來的風險。[40]（p98-109）基層社區是國家權力與社會力量交織互動的空間，盡管現階段基層社會治理強調社區自治能力，黨的二十大更是強調了健全社會組織協同體制、構建人民群眾參與體制，但中國基層“強國家，弱社會”的本土情境依舊存在，國家政權如何實現在基層社會的逐步讓渡，讓社會力量活躍起來，發揮功能優勢，仍是一個值得深思的問題。

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責任編輯" "賈曉林