村級公共治理與村級治理共同體

摘要：我國農村發展已邁入鄉村振興的新一輪發展轉型期，如何提升基層治理能力、重塑鄉村公共性、激活村莊內生發展動力已成為學術界日益關注的話題。通過對村級治理能力的分解，研究指出當前羸弱的村級公共治理能力無力應對功利化、趨利性的底層行為邏輯，是加劇村莊公共性供給張力的主要原因。研究認為，以村莊公共利益為核心的村級治理共同體背后蘊含著“共建—共治—共享”的村級公共治理邏輯，通過提高村級公共治理能力推動鄉村社會由“非均衡型”的分利秩序向“認同、參與、動員”的包容共享型村莊內生發展轉換。因此，建議以利益共享為導向構建村級治理共同體，發展新型農村集體經濟，提高村莊動員能力；以熟人社會為中介吸納鄉村精英、現代鄉賢參與村莊公共治理，強化權威性社會認同，激發村莊參與能力；推動村級公共治理主體多元化、實現鄉村共建，激活村莊凝聚力。

關鍵詞：村級治理；村級公共治理；村級治理共同體；村莊內生發展

中圖分類號：D630" " " "文獻標識碼：A" " " " 文章編號：1003-8477（2023）06-0047-10

一、問題的提出

鄉村社會的衰落，是當前世界各國面臨的共同難題。然而，與世界其他國家有著明顯區別的是，我國的鄉村衰落源自長期實施的“城市偏向”政策，人為地塑造了一個城鄉“二元”對立的社會結構。特別是隨著我國城鎮化進程的加快，農村剩余勞動力大規模流向中心城市，由此造成我國鄉村社會人際關系日益陌生化、村莊公共性日益萎縮、公共基礎供給嚴重不足、村莊內生力量日漸式微等日趨嚴重的負面后果。黨和政府對此高度重視，特別是黨的十九大以來，針對鄉村衰落適時提出“鄉村振興”這一重大決策部署，中央農村工作會議緊緊圍繞“產業興旺”“治理有效”等20字總要求，進一步明確了重塑兼顧秩序與活力的鄉村治理體制、激活村莊內生發展動力、推動鄉村振興的歷史性任務，對我國鄉村社會邁入新一輪的發展轉型期具有戰略性的指導意義。

目前學術界圍繞鄉村經濟治理和鄉村公共治理聚訟不已。大多數學者都認同經濟發展的引領帶動作用，因此現有研究成果在一定程度上都帶有推進農村農業產業化、組織化、市場化的理論偏好和政策傾向，試圖通過打造產業龍頭企業增強經濟的輻射帶動、推動農村集體經濟發展整合村莊發展資源、對接鄉村能人鄉賢構建村莊經濟發展支點等一系列措施再造鄉村繁榮。[1]（p17-32）[2]（p78-86）[3]（p52-63）然而，國家大規模資源反哺造成后稅費時期我國鄉村治理不斷涌現“精英俘獲”現象以及村級組織因治理能力低下表現出“不出事”的治理邏輯。[4]（p32-37）所以溫鐵軍教授坦言，在農村基層喪失經濟基礎的組織化載體的背景下，國家大規模資源反哺反而會誘發“精英俘獲”，最終造成鄉村治理成本不斷抬高。對此，溫鐵軍進一步指出，鄉村治理演化的結果指向鄉村社會最終必將陷入社會治理失序的危機。[5]（p52-61）所以在政府大力推進資源反哺、農業生產要素趨于流出、鄉村公共產品供給不足、熟人社會趨于瓦解的背景下，優先補齊農村公共基礎和強化基層公共治理能力便顯得尤為重要。目前學術界對農村基層公共治理的探討包含了三種研究視角，即村莊公共基礎、村莊公共資源和村莊公共空間，三者都涉及村民共同的利益，[6]（p54-60）但隨著我國經濟發展的轉型，以熟人關系為基礎的傳統鄉村社會在現代性浪潮的沖擊下慢慢瓦解，注重私利的個體行為邏輯支配著村莊個體的交往原則和行事方式，對鄉村基層聯合社會資本參與村莊公共建設動機的質疑也便獲得充足的合理性，這也意味著村莊個體針對村莊公共事務的態度在本質上表現為冷漠、非合作、非參與的姿態，政府資源反哺的政策實踐也便出現釘子戶、上訪戶等對抗性行為的意外后果。[7]（p95-120）因此，日漸消解的村莊公共性使得鄉村社會治理結構逐步瓦解，村內協作變得困難，村莊自組織能力日益羸弱，公共治理式微。

鑒于此，目前我國鄉村社會正處于“鄉村振興”轉型期，我國農村基層組織在國家大規模資源反哺的背景下如何化解鄉村公共性危機、再造村級治理共同體進而激活村莊內生發展動力，業已成為當前鄉村治理亟待處理的難題。特別是在傳統熟人社會框架逐步瓦解、村民價值觀念日益功利化的背景下，這對于提升鄉村基層治理能力、重塑鄉村公共性、激活村莊內生秩序具有重要的實踐價值。

二、理論解釋框架：村級治理與村級公共治理

目前我國鄉村社會公共供給不足，公共空間萎縮，公共規范式微，鄉村社會的公共性危機，暴露了我國鄉村社會村級治理能力羸弱的基本事實。而作為國家治理體系的重要組成部分，鄉村治理借助國家力量或反哺資源的介入，通過有效引導和積極幫扶來解決村民難以單獨應對的治理難題，實現國家權力嵌入與鄉村社會治理的良性互動與動態平衡。村級作為落實與完成黨和政府各項方針政策的組織方和實施方，是政府與鄉村社會互動的橋梁，在內外資源整合、促進農村發展、引領村民致富等方面扮演了重要角色。[8]（p1-8）然而，不同的治理導向也會帶來截然不同的治理結果。

農業稅費改革后，國家通過資源反哺的方式介入鄉村綜合治理領域，是國家發展地方經濟和穩定鄉村社會的需要，也是國家寄望以此實現提升鄉村社會內生力量、保障鄉村社會可持續發展的愿景。然而令人疑惑的是，一方面在村莊公共權力結構中居于主導地位的村級基層治理主體在資源反哺的過程逐步成為謀利經營者，其損公肥私和對公共秩序的破壞業已成為鄉村治理的頑疾，[9]（p57-61）[7]（p95-120）另一方面村級基層治理主體更多地是依附鄉鎮政府，期望通過行政力量的支配來主導村莊公共治理，經常造成村內居民政治冷漠、軟性對抗、釘子戶乃至上訪戶等意外后果的發生，鄉鎮政府更愿意選擇承接能力更強的村內能人，或對壓力型體制的目標設置“策略”應對，減少公共投入以避免資源輸入過程中的利益沖突。[10]（p116-129）因此，在我國大力推進鄉村振興戰略背景下，提升我國鄉村社會村級治理能力愈發緊迫。

胡靜通過對我國中部地區11個貧困率較低和10個貧困率較高的村莊對比發現，富裕村莊的水利、道路、集體水井等公共基礎設施覆蓋率要遠超貧困村，而在對資金來源的進一步調查則發現，這些公共基礎設施的資金提供方主要是財政撥款，并且財政撥款并不依賴村莊富裕程度，而是和村級社會組織能力有著直接關系。[11]（p75-82）在胡靜研究成果的基礎上，尤琳、李敏等人進一步提出了資源汲取能力、發展經濟能力、公共服務能力和社會組織能力等四個維度。[12]（p59-64[13]（p20-31）[14]（p105-117））前兩者屬于基層發展經濟能力的范疇，后兩者屬于基層公共治理能力的范疇。農村基層通過提高社會組織能力完善村內公共基礎建設，加強對黨和政府重要政策和關鍵性條款的準確全面的政策釋義，更好地提供公共服務，協調村內利益糾紛以維護村內社會秩序，客觀公正評估村內居民生活質量以有效對接村內福利需求，是為村級公共治理。當然我們應該承認，農村基層治理絕不是一個尋求指標創新的過程，而是通過對現有政策準確貫徹落實，提高鄉村社會公共利益，方能確保公共資源在規范的公共治理框架下有效運作，減少損公肥私，避免國家鄉村治理政策實踐的異化。

在目前我國鄉村治理框架下，村級治理機制通常有兩種：一是發展村莊經濟導向，即通過吸引外部資源整合村內農業產業融入城市經濟來達成新的村莊利益配置格局；二是村級公共治理導向，形成村民、村委會、社會其他力量以及鄉鎮政府職能部門等多方參與行動主體，滿足村莊公共需求、激活村莊內生秩序。但由于轉型期村莊利益分化往往會使村莊治理落入不同的發展結果，如果村莊治理是基于公共利益，那么鄉村社會的有序性能夠得到有效維護；如果村莊治理是基于“致富引領”或鄉鎮政府職能部門利益的考量，那么新的村莊利益配置格局有可能出現村莊分利秩序，點燃基層社會的利益沖突，造成鄉村社會陷入集體行動困境，使得“鄉村振興”面臨公共基礎匱乏、鄉村社會面臨公共性危機的尷尬處境（見圖1）。

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圖1" 村級治理分解圖

三、沖突與彌合：村級公共性危機與村級公共治理

（一）沖突：個體自利傾向與村莊公共性危機

通過文獻梳理不難發現，盡管我國學者的研究范圍已經非常廣泛，但學者似乎忽略了一個重要側面：對當前鄉村社會價值規范的探討。社會價值規范是觀察和分析一個社會的重要視角，不僅形塑社會結構，也在深刻影響著個體行為邏輯。

隨著我國農村集體經濟體系的解體，農業生產集體性勞作的消失造成傳統鄉村社會以互助為紐帶的聯系隨之瓦解，農村社會結構日趨“原子化”，個體行為也由“義務本位”向“權利本位”轉變，傳統村莊價值規范日益式微。[15]（p81-87）這種嬗變突出表現為個體“私”的意識開始凸顯，人際交往功利化、價值規范趨利性逐步主導鄉村社會個體行為邏輯，利益原則業已成為支配個體日常交往的重要邏輯。這種嬗變直接導致鄉村社會無法形成有效的權威認同和組織依附，傳統鄉村社會公共規范無法有效規制和約束社會個體自利傾向對公共秩序的破壞。因此，有學者認為，村級治理能力羸弱的背后隱含著鄉村倫理危機的因素，過度張揚的個體理性扼殺了鄉村社會共同文化傳統、共同價值體系的根基，消解了鄉村社會的公共性。[16]（p11-18）這不僅造成鄉村社會價值規范和內生秩序處于解構和無序狀態，而且帶來一系列村級公共治理難題。

首先便是村莊公共基礎。隨著村內公共性的式微，“功利”意識開始凸顯，村莊個體日益原子化、疏離化。外部資源的輸入加劇了村民之間的競爭，“功利”的潛意識促使村內居民形成對外部輸入資源的爭奪，各種矛盾糾紛愈益凸顯，村內公共基礎建設最終會折戟沉沙。在我國鄉村社會，利益糾紛和社會矛盾相互交織，且多以土地糾紛、利益分配最為常見。因為農村公共建設，無論是土地開發、土地整治，抑或是道路、信息、水利、能源保障等村級基礎設施的短板，均需要村內土地作為基礎予以呈現。與鄉村振興的頂層意圖不同，基層實踐卻呈現出村莊個體尤其是留守群體更為注重維持其低成本生計模式的偏差，[17]（p73-83）最終以政治冷漠、搭便車等非正式對抗，乃至釘子戶、上訪戶等正式對抗的形式呈現出來，人為地抬高公共基礎產品提供的成本。所以，這種結果從表面上來看是我國鄉村公共治理政策在實施的過程中沒有得到鄉土社會的普遍“認同”，而本質上卻是羸弱的村級治理能力的問題，即在應對“功利”導向的個體行為邏輯時備感乏力。而從鄉鎮政府的視角來看，行政權力的直接介入鄉村治理無疑會陷入矛盾糾紛的泥潭，在“政績偏好”的影響下，鄉鎮政府更愿意政府反哺資源投向見效快的農村經濟發展項目。與此同時，村內居民尤其是弱勢群體對鄉村基層聯合社會力量參與村莊公共建設的行為動機產生質疑，加快了鄉村干群關系的“碎片化”，村干部能夠有效組織起來的往往都是鄉村熟人社會的核心成員，從而造成鄉村治理“宗族化”“家族化”乃至黑色勢力化的趨勢，最終演化為排斥弱勢群體的村內分利秩序。[16]（p11-18）[18]（p56-63）所以村莊個體膨脹的功利傾向加劇了與村內公共基礎和公共服務供給的張力，政府大規模資源反哺鄉村的政策實施已有多年，但鄉村公共基礎的改善并不樂觀（見圖2）。

其次便是村莊公共秩序。傳統鄉村村莊以“人情世故”的社會共識構成穩定的社會評價體系，村民自利的行為邏輯受制于村莊輿論的社會壓力，從而維護了村莊公共秩序的原則和底線，并對村內社會糾紛發揮調節功能。然而，隨著熟人社會的瓦解，鄉村社會在個體日益物化的價值觀念影響下逐步喪失內在的自我規范性，舊有的“面子觀”社會評價體系逐步脫離道德性和社會性約束，日益耗散著以“權威”為內核的村莊秩序維護規則。[19]（p63-72）同時，政府反哺資源的輸入驅使鄉村社會力量在謀利動機下參與鄉村公共基礎建設，鄉村基層聯合相關社會資本“共謀”俘獲豐厚的利益回報，形成共同謀利的利益團體，為強化既得利益便對公共治理規則肆意解讀，各種“非正式”規則在村莊治理過程中大行其道，并與村莊個體功利取向的底層邏輯產生激烈的碰撞，進一步降低村內基層主導村莊治理的權威性。[20]（p113-124）雖然基層民主化進程也持續多年，不過村內民主評議以通過集體“公共性”在場的表象難以消解村內邊緣群體對村干部與獲益群體參與動機的質疑，從而形成公共治理規則難以維系的亂局。當建立于公共規則的公共秩序難以維護、基層難以動員和整合村內力量等資源時，村級治理便會呈現“弱治理”的表征，村莊集體行動常常遭遇無功而返的結果。

（二）彌合：村級公共治理與集體行動

目前我國農村面臨的公共物品短缺的困境，一方面是由于沒有足夠的村民愿意去分擔公共物品供給的成本，另一方面則是由于我國農村特殊的產權制度和社會環境。由于將公共物品免費搭車者排除場外的成本極高，在我國鄉村熟人社會趨于瓦解的背景下以公共利益為主導的治理理念也就很難真正得以體現，那么在鄉村治理的過程中政策的執行實踐往往體現在以“外引促內生”的治理邏輯，通過產業發展、致富引領等促進鄉村經濟發展的治理方式也較為常見。然而，經濟發展水平并不是決定村莊公共物品的供給的關鍵因素，“經濟發展程度相同的兩個富裕村，一個是村內公共設施齊備，一個則是村莊道路坑坑洼洼”。[21]（p355-372）可見，發展村莊經濟未必能帶來良好的村級治理效果。[22]（p14-16）

村級治理以發展經濟為導向，的確可以起到致富引領的作用，也是“外引促內生”理論導向在鄉村治理領域的反映。目前我國村級治理中頗受學術界關注的鄉村精英、鄉賢等鄉村能人，憑借其自身優越的經濟條件、經營技術及經營經驗、社會信息資源等來推動村內經營多樣化，培育農業產業，改善農村農業生產條件。所以多數學者在研究鄉村治理時政策導向偏好致力于實現在現有資源和制度約束下發展村莊經濟，為實現多項村莊治理目標提供可能。此外，“硬化預算約束”增強了基層政府的預算管理能力，在有限的反哺資源投入背景下村莊治理多注重眼前短期效益，這種結果導向型治理邏輯能顯著提升工作顯示度和直觀的政績效果。然而，在具體的村級治理實踐中往往會造成意外的后果。“牟利性村莊經營者”出于理性算計便會爭奪乃至操縱政府反哺資源，極大削弱了政府下鄉資源的社會效益，形成固化的村莊利益分配結構，并衍化為村莊分利秩序，[23]（p7-17）進一步削弱民主決策和公眾參與的可能性，破壞現有的村內資源整合能力和村莊秩序。

所以，村級治理的關鍵是村級公共治理，[24]（p55-62）其核心在于村莊公共利益，其實質是集體利益，而集體利益又是村莊個體利益的讓渡或延伸。這也足以解釋人民公社實施之初，集體利益觀念內化為實際行動時農村居民表現出來的干勁和熱情。所以，我國農村居民意識觀念里不缺乏“公心”，也沒有喪失集體行動的能力。在傳統鄉村社會，鄉村的公共性就蘊含在“私性”之中。與城市界限分明的群己關系不同，傳統鄉村村落是一個極具“公共性”的熟人社會，更傾向于通過人情關系模糊相互之間的權界。換句話說，傳統鄉村社會人們不會把人際關系貨幣化，更喜歡通過人情“虧欠”來維持彼此之間的聯系。所以如果鄉村社會人情關系能夠做到涇渭分明，那就意味著雙方人情博弈鏈條非常短小，也為徹底斷絕往來提供了可能。可見，傳統鄉村社會個體人情“虧欠”的“私性”卻意外成就了熟人社會的“公共性”，所以村莊公共性的建立不必以抑制個體自利傾向為前提。鄉村社會相互交錯的人情關系構成的“守望互助、情感聯結、規范約束”熟人社會為村莊公共性的實現提供了滋生的土壤和成長的溫床（見圖3）。當然，這種非正式制度是異常脆弱的，特別是伴隨著我國改革開放的持續推進，鄉村社會人員流動性增強和城市文化對外出務工人員價值觀念的滲透造成農村基層的權威性日漸式微，村干部不再負有責任和義務來維持村莊公共秩序，熟人社會逐步瓦解，鄉村社會的集體行動也便遭遇“看似怪異、實則理性”的困境，公共物品無法供給。

由此可見，當今鄉村熟人社會日益式微造成村莊個體共享的某種傳統、信念或利益的社群解體，是村莊事務無法達成集體行動的直接誘因。所以，利益的凝聚是突破集體行動困境的關鍵因素，[25]（p316-332）村級公共治理尤其要尊重村內居民的利益，在“共建、共治、共享”的理念下促成集體行動，方能實現“公”與“私”的相互轉換。村內群體活動可以迅速開展，但可能會陷入“只開花不結果”式沒有產出的民主游戲，要么就會出現一旦村莊公共項目再無政治收益，伴隨著反哺資源的撤出，公共項目難以為繼而成為擺設。[26]（p147-158）因此，鄉村熟人社會瓦解后，村莊個體偏向重視短期利益的“工具理性”也就越來越具有充足的合理性，但與城市社區不同的是，鄉村社會是“自然”成長的，沒有那么多正式組織，所以面對鄉村治理農村基層往往是疲于奔命，但效果卻是事倍功半。

對此，溫鐵軍、盧福營等人從共擔風險的“村社理性”出發，認為“協同—共享—多元”的村級治理共同體可以兼具個體工具理性和村社理性的內涵，在一定范圍內促成鄉村公共性的再生產，不僅能夠改善鄉村公共基礎匱乏的困境，也有助于鄉村良治體系的重構。[27]（p20-23）[28]（p146-153）

四、村級治理共同體的再造：轉型期鄉村治理轉向

如本文開篇所言，學術界圍繞鄉村治理產生的理論分歧，折射出兩種完全不同的鄉村治理導向，其一是“外引促內生”，其二是“內生促外引”。[29]（p75-85）[30]（p28-41）在城市迅速擴張、鄉村相對衰落的背景下，“內生促外引”激活村莊內生動力、推動村莊內生發展愈來愈引起學術界的關注和思考，內生發展理論的“動員、參與、認同”理念也得到越來越多的學者認同。更有學者指出，村莊內生發展與以“共建、共治、共享”為宗旨的村級公共治理有著共同的目的——村級治理共同體的再造，即通過“組織—利益—行動”機制來打造共同體組織形式，提高村莊公共利益，激活村莊成員參與動力。[31]（p65-73）

（一）契合：村級治理共同體與村級公共治理

隨著我國城鎮化進程的推進，農村剩余勞動力加速向城市轉移，舊日的村莊早已物是人非，衰落、疏離、貧困，種種問題疊加，讓人看不清鄉村的發展前景。雖然我國中西部鄉村居民通過進城實現了融入城市生活的夢想，并親身感受到城市如何規劃社區共同體，卻依然不斷地在城鄉往返中尋找“熟人社會”的鄉愁。鄉村村莊與城市社區不同，以親緣、血緣關系為紐帶自發形成相互扶持、守望相助的鄉土情義。雖然現代性的沖擊淡化了鄉村熟人社會的“人情觀、面子觀”，但基于血緣、親緣、地緣社會關系而構建的熟人之間的義務和安全感，也是村莊個體更愿意融入具有熟人關系的社會群體的原因，這對于推動鄉村公共治理良性發展、重構鄉村熟人社會、激活鄉村社會內生秩序，至關重要。

若要提高村級公共治理的治理效能，則需要擴大治理的社會參與性形成共同行動和多邊協同，同時引導村莊成員提升契約意識、遵守鄉規民約，維護村莊公共秩序，以多方參與協同治理的視角實現村莊公共利益的最大化。本著“利益—組織—行動”的建構邏輯構建的村莊治理共同體具有社會聯結、內聚、共享的特點，背后蘊含著“共建—共治—共享”的村級公共治理邏輯[30]（p28-41）[31]（p65-73）[32]（p21-29）。（圖4）所以究其實質，村級治理共同體是一種圍繞基層黨委為核心，多元主體參與的共識聯合體，是建立在公共利益的基礎上，目的是通過提高共同體成員的認同和歸屬感增強鄉村基層的組織能力。村級治理共同體的活動開展以村內公共利益為出發點，落實國家鄉村治理的民生邏輯，補齊鄉村公共基礎的短板，促進村內居民的“家戶主義”向治理主體的集體意識轉換。可以說，村級治理共同體增強了基層公共治理能力，重構了鄉村公共性，而“村莊公共性”則是連接農戶家庭主體和村莊公共品供給的紐帶，意味著對基于自利傾向的家庭利益的包容和敞開。[33]（p69-80）

所以，村級治理共同體以村莊公共利益為先，其價值理念形塑著村莊公共精神。村級公共治理只有嵌入公共性，村莊個體方有可能超越個體私利傾向，被村莊治理共同體廣泛地組織起來，不斷拓展利益聯結的公共空間，推動鄉村社會由“非均衡型”的分利秩序向“認同、參與、動員”的包容共享型村莊內生發展轉換，重塑村莊發展新格局。

（二）轉向：村級治理共同體的再造路徑

從現有的文獻來看，大多數學者是傾向贊成通過激發村民民主參與行為來提高村莊公共治理效能，以此作為突破公共產品供給中出現集體行動困境的一種途徑。然而，鄉村熟人社會日漸瓦解后，我國鄉村社會治理環境的變化和村莊個體行為邏輯的改變都將造成鄉村社會集體行動只開花不結果的“沒有產出的政治”現象出現。[34]（p234-244）劉偉認為，這種現象的出現歸根結底是由于村落共同體的消解，特別是城市的迅速擴張，造成我國鄉村社會大量勞動力的生活重心由農村轉移到城市，尤其是中西部地區。[35]（p161-162）其嚴重的后果不僅帶來農村勞動力大量對外轉移，而且伴隨著鄉村精英群體的消失和人情交往的博弈鏈條的縮短，在不存在資源稟賦、經濟區位優勢的情況下，鄉村經濟的發展日顯乏力，所謂人無恒產便無恒心，村民之間的合作也就變得越來越不可能，鄉村社會公共性也就日益萎縮。值得我們注意的是，鄉村經濟本質上依然是要服從農業邏輯的，所以“小農經濟是富不起來的，也是沒有多大前途的”，這就要求鄉村社會必須構建一個小農經濟與城市需求銜接的組織載體，通過鄉村治理共同體強化村民、鄉村與城市之間的利益聯結，提高鄉村社會公共治理效能，降低公共產品的供給成本，實現公共福利“帕累托”改善和村莊治理“善治”的價值訴求。

1.夯實公共利益增進村級治理共同體的共享性

鄉村公共性的增強，通過利益整合重塑村莊個體的集體意識，推動多元合作，激活村莊內生動力。因此，鄉村公共性建設的核心推動力是以利益為主導促進多元主體良性互動、激發多元主體有效合作的問題，也是構建鄉村合作共同體的現實基礎。隨著新時期我國鄉村社會分化與人口流動的加快，鄉村社會公共性日益消解，對公共利益的爭奪逐步扭曲了村莊個體的集體意識與合作精神，各種矛盾糾紛愈益凸顯。伴隨著村莊公共性和內聚力的消逝，整個鄉村社會共同價值觀念被逐步擯棄，村內集體協作被弱化。在資源下鄉的背景下，自上而下的資源輸入通常始于村莊個體對接而非組織起來的村莊集體，鄉村社會淪為各路社會資本角逐利益的場所，村內最弱勢群體被“牟利性村莊經營者”所排斥，逐步演化成涇渭分明的分利秩序，淡化相互扶持、守望相助的鄉土情義，造成冷漠的蔓延和共情的匱乏，進一步弱化鄉村社會公共治理能力。由此可見，人人享有的公共利益是鄉村社會共同體重構的關鍵，也是推動鄉村治理能力不斷提高的動力來源。

城市邊緣地帶的鄉村由于在地理上更靠近城市，構建以土地流轉、土地開發、產業融合等為內容的村集體經濟性共同體，通過契合利益共享的內在要求，充分發揮村級共同體的集體行動、內聚作用，更有利于城市先進要素的引入以及村莊地域多功能價值的發揮；資源匱乏型鄉村要致力于推動資源共建、社會共治，首先落實以鄉村公共服務為主要內容的鄉村治理促進村莊內聚力的強化，方有可能持續推進村級共同體的重構，以利益共享為導向、土地或資金入股為手段，吸收更多的農村居民加入村級共同體，最終實現利益共享的效果，[36]（p91-111）并以村內共同體為載體發揮相互扶持、守望相助的作用，破除鄉村社會碎片化、老齡化、空心化的負面影響，發掘資源匱乏、集體經濟薄弱型村莊邁入鄉村振興。

2.重塑鄉村權威提高村級治理共同體的社會認同

如果說以利益共享為導向的村級共同體奠定了鄉村公共治理的物質基礎，那么鄉村社會的熟人社會環境則構成促進鄉村公共治理的社會基礎。后稅費時期國家權力逐步退出鄉村治理場域，由臺前轉向幕后，這就為村莊精英進入并主導村級治理提供了機會。尤其是在地方對基層財政轉移“項目制”背景下，鄉村精英憑借其雄厚的資金優勢更容易突破項目承接的“門檻”限制，利用政府反哺資源拓展村內農業多樣化生產，壯大農產品深加工、鄉村旅游等新業態，提高村內產業對接外部需求的能力，調動村內居民的參與積極性，提高其治理權威的社會認同。不可否認，鄉村精英主導村級公共治理，存在著天然的缺陷和不足。在約束機制喪失的條件下，鄉村精英的功利傾向易與集體利益相背離，擠壓村內邊緣群體的利益空間，“共謀”村莊公共資源，形成固化的村莊分利秩序，從而造成邊緣群體社會參與的“冷漠”，弱化鄉村精英致力于村內公共治理的社會權威。隨著我國傳統鄉村熟人社會的瓦解，以“權威”為內核的村莊秩序日漸消散，這種嬗變直接導致鄉村社會無法形成有效的權威認同和組織依附。因此，重塑鄉村權威將增進村內成員對組織的信任，重構鄉村社會普遍認同的價值觀念和共同遵守的公共規范以形成村莊治理合力，有利于“推己及人”式益貧性社會共同體的形成。

所以在鄉村社會流動性日益增強的今天，高效的鄉村社會公共治理更多是利用權威，而非權力，來提高社會認同、推動社會動員。[37]（p74-81）[38]（p39-48）因此，重塑鄉村權威、提高村莊居民社會認同，既有賴于基層公共治理能力的提高，更有賴于益貧性分配規則的踐行、牟利性經營村莊等“失范”行為的遏制。在具體鄉村治理實踐中，要進一步健全監督、處罰機制，約束鄉村精英的權力膨脹及異化，避免鄉村精英治理滑向“人治”的處境；加大政策支持力度，構建由現代鄉賢參與治理的村莊內部共同體，利用其技術特長和熟人社會關系網絡為村莊發展服務，借助其權威性社會認同彌合村內矛盾，鼓勵鄉賢創辦諸如農業合作社、協會等社會團體，提高村內居民的參與性，進一步培養村內居民的集體協作意識。

3.推動多元主體合作促進村級治理共同體的共建

村級利益共同體是鄉村治理實踐的落腳點，是聯結村莊個體和村莊公共性的紐帶，蘊含了多元主體合作的治理價值，而目前鄉村公共治理主體單一的主要原因是村級缺乏體現共同利益的平臺。后稅費時期，我國鄉村治理滑入以鄉村精英為主導的治理局面，盡管這個治理格局對促進鄉村經濟發展具有明顯的帶動和促進作用，但缺乏有效監督的鄉村精英會不可避免地偏離民主精神。在我國村級治理日益趨于行政化的態勢下，“對上負責”的行為邏輯忽視甚至異化農村居民的真實訴求，雖然這種村級治理模式在貫徹政府政策、提供標準化公共服務等方面體現出某種優勢，但在推動村內動員、發起多元合作上卻存在一定的不足。

在我國村級治理實踐中，村莊、各類社會組織以及村內居民之間的利益異質性較高，這對多元合作過程中的權責平衡、利益分配構成極大挑戰，尤其是存在“搭便車”現象的情況下，多元主體合作也便異化為村級事務的非理性主觀決斷。因此在我國村級治理日益行政化的趨勢下，村級治理共同體的構建實踐中要致力于打造多元主體協商共治為目標的村務處理機制。首先，吸納專業的社會工作者、現代鄉賢、返鄉創業人員等新生力量，納入鄉村治理多元化的治理隊伍，培育內生型、草根型鄉村治理骨干，提高鄉村精英的村莊治理能力，通過多元治理主體有機聯動的分工與協商，探索我國語境下的“在地管理”，使之成為鄉村治理共同體的利益相關者；其次，明確鄉村精英參與治理的法律地位、權責邊界，杜絕治理權力的絕對控制，行政監管轉向“增權賦能”，由過程監管轉向結果導向的考核機制，提高鄉村精英行為失范和品質蛻變的懲戒力度，鼓勵共同體的參與個體追求自身合理利益，同時推動利益分配格局適當向弱勢群體傾斜；最后，著力提升村內居民的集體歸屬感和利益的獲得感，提高村莊個體的參與意識和村莊內聚力，通過培訓和教育加強村內居民對合理表達自身利益途徑的認識，以避免釘子戶、上訪戶等正式對抗的政治冷漠現象的發生，奠定村內民主生活的群眾基礎，塑造“高認同—強參與—賦動能”的鄉村治理新格局。

五、總結與討論

從當前鄉村治理的發展趨勢來看，國內學者對引入鄉村精英促進鄉村振興并無非議，但卻較少觸及鄉村精英主導下村級治理共同體的建構邏輯。在我國鄉村語境下，村級治理共同體構建的本質是如何實現鄉村社會多元主體的參與協作、提升鄉村內聚性、重構鄉村公共性的問題。在當前鄉村社會流動性增強、鄉村公共性日益消逝的背景下，加強對村級治理共同體的研究對促進我國鄉村公共治理能力的提升、推動鄉村內生發展并最終實現鄉村振興具有重要的理論意義和實踐價值。

一方面，利益的整合是重塑鄉村公共性的現實基礎，也是最終推動鄉村公共性重構的核心動力。村社集體的發展通過聯結公共利益推動鄉村社會由利益分化向“認同、參與、動員”的包容共享型村莊內生發展轉換，村社集體與村莊內生結構表現出鮮明的同構性。黨的二十大報告明確指出，發展新型農村集體經濟是我國鄉村振興戰略實施的重要內容，新型農村集體經濟要形成合理的村莊治理與利益共享機制，最大效率地盤活村內資源要素，推動村莊內生發展。由此可見，發展新型集體經濟成為我國鄉村社會公共性塑造的主要載體，也是推動鄉村公共治理水平提高、真正落實“共建”“共治”并最終實現“共享”效果的途徑。但我國鄉村村社集體長期囿于“產權不清”的困境，這就需要進一步拓展對新型農村集體經濟的研究視野，破除“產權不清”的困境，發掘農村脫貧攻堅與我國鄉村振興戰略有效銜接的實踐路徑。

另一方面，提升鄉村公共治理水平，離不開鄉村熟人社會這個大環境。雖然現階段我國鄉村社會“人情觀、面子觀”日漸淡化，但中國語境下的鄉村社會也并未完全演變為“陌生人”社會，這就為鄉村治理共同體的重構提供了滋生的土壤和成長的溫床。現代鄉土社會需要借力德才兼備、守望鄉鄰的鄉村精英、現代鄉賢參與鄉村級會公共治理，利用其熟人社會關系形成權威性社會認同，助力鄉村熟人社會公共規則的重構，在村級治理共同體的框架下充分發揮熟人社會的內在機制推動村莊動員，最終實現內源式發展。同時我們應該承認，熟人社會的差序格局是一種高度理性化和工具化的利益分配機制，鄉村公共治理與熟人社會相結合，可能促成固化的村莊分利秩序的形成，這與“共建、共治、共享”的鄉村振興目標是背道而馳的，因此應進一步發掘鄉村共同體框架下抑制鄉村精英行為失范的制度機制，最大程度地發揮出熟人社會的集體認同、相互依賴、鄰里互助的鄉土情義，推動鄉村社會實現內源式發展。

此外，鄉村治理過程中的過度行政化趨勢正在消解鄉村社會的公共性，抑制多元主體參與鄉村公共治理的積極性、能動性和創造性。大量過程導向的正式制度、硬化約束等技術治理手段被移植到鄉村公共治理過程中，將鄉村基層打造成類似社區服務站的治理單元，這種治理模式使得鄉村基層過度關注政策執行的規范化、標準化，并以此來滿足上級政府的硬化指標考核要求，而對村內居民的真實訴求疏于回應，從而客觀上撕裂了鄉村基層與鄉村個體協同參與的聯結。換言之，行之有效的鄉村公共性重塑正在探索的路上，沒有固定的板式可循，熟人社會環境形塑了本土治理實踐的“適應性執行”獨特樣態，剛性的行政下鄉事實上在壓縮非正式治理的空間，對于中國語境下的鄉村公共治理能力的提升可能會適得其反，所以應引起官學兩界足夠的重視，并將此領域的研究進一步深入推進。

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