發展型社會政策：一個全球視野

摘要：發展型社會政策是一種強調社會政策與經濟政策互相融合、互相促進的社會政策范式，是西方回應經濟全球化、人口老齡化等背景下福利國家面臨的危機而提出的，其思想來源多元、流派紛呈。發展中國家矯正“扭曲發展”的社會政策實踐、東亞國家生產型社會政策轉型及發達國家社會投資等取向的政策實踐，構成該范式的三大實踐路向，其核心理念經概括提煉作為一種政策范式對政策實踐產生積極影響。但該范式尚未形成嚴密的理論體系，政策實踐也千差萬別，因為強調發展、忽視共享也導致貧富差距擴大。正因如此，該范式仍然是一個向更完善福利類型演進的過渡范式。我國社會政策從依附型、生產型演進到當下的發展型，既有全球發展型社會政策的共同特征，也有基于國情的中國特色。在中國式現代化新征程中，對發展型社會政策加以借鑒揚棄而形成扎實推進共同富裕的新社會政策范式，顯然已是當務之急。

關鍵詞：發展型社會政策 理論架構 實踐脈絡 歷史地位 本土觀照

發展型社會政策是一種強調社會政策與經濟政策互相融合、互相促進的社會政策取向或范式。相較于戰后西方興起的福利國家體制和新自由主義福利改革而言，發展型社會政策通過重構社會發展觀，形成了不同的價值理念、政策干預策略和政策目標，已成為一種新的社會政策范式（錢寧、陳立周，2011）。這一范式當今受到世界不少國家的追捧，對我國社會政策理論與實踐也產生了不可忽視的影響。我國學術界對發展型社會政策的關注已有近二十年的歷史，相關研究大多聚焦于對這一范式的一般性介紹及結合具體政策實踐的一般性分析。其不足在于，其一，缺乏全景視野。發展型社會政策思想來源多元、流派紛呈，實踐路徑多樣。相關研究尚未提供該范式的整體性、全景式背景，存在碎片化之嫌。其二，發展型社會政策興起至今已有大半個世紀的歷史，相關研究往往僅關注20 世紀90 年代以來西方相關的理論與實踐。其三，對發展型社會政策理論與實踐的最新進展關注不足。其四，因為以上缺陷，對該范式的本土關照存在視角片面性、資料陳舊性等缺憾。鑒此，本文基于全球視野對該范式做全面系統的文獻梳理，對發展型社會政策的概念及其與相關范式的關系進行辨析，對這一范式的理論旨趣、主要流派、實踐脈絡進行梳理，在此基礎上對發展型社會政策的貢獻與局限做客觀評價，借此對發展型社會政策的本土化演進及其前景加以討論。

一、發展型社會政策的理論架構

（一）發展型社會政策的理論旨趣

發展型社會政策實踐早在20 世紀上半葉就已出現，但其作為一種范式興起于20 世紀90年代，主要為了應對西方發達國家因社會變遷帶來的貧富差距增大、失業率上升、人口老齡化加深等社會危機而被西方學者所倡導。其理論來源多元且吸納了許多經濟和金融領域的理論與實踐創新，這些理論和實踐具有一些共同特點：其一，在發展觀上強調要超越將經濟增長視為發展的狹隘發展觀，而將發展視為促進個人實質自由以及實現經濟和社會協調發展；其二，在政策理念上強調“積極福利”，尋求通過多種方式向政策對象增能賦權，提升政策對象的人力資本和社會資本，提高人們參與經濟發展的能力以實現增進其福祉；其三，在干預策略上強調風險干預前移，變“事后補救”為“事前預防”，對政策對象的教育、訓練、危機干預成為重點；其四，強調主體多元化，政府、企業和社會組織之間必須圍繞社會的整體目標展開合作，做出各自的貢獻。但發展型社會政策的邊界比較模糊甚至與其他社會政策概念有所交叉。這一理論特征一方面使得發展型社會政策的概念在社會政策領域被廣泛使用，另一方面也為其帶來了較大的理論張力。

“發展型社會政策”“社會投資型社會政策”與“生產型社會政策”經常被替換使用。實際上，發展型社會政策與社會投資型社會政策在理念上具有一定的同質性，而與生產型社會政策則存在較大的異質性。社會投資型社會政策（Social Investment Welfare Regimes） 在發達國家較為流行，其核心思想是通過“預分配”即積極的勞動力市場政策，根據人的生命周期提供差異化的社會支持，以及通過促進兒童和青少年發展的家庭政策和教育政策等社會投資手段實現未來的經濟增長。發展型社會政策（Developmental Social Policy）則常見于發展中國家的社會政策實踐，強調通過人力資本投資提高人的可行能力，通過增強社區社會資本以促進社區發展和增進人們的社會參與，從而實現經濟社會協調發展的目標。因此，社會投資型社會政策與發展型社會政策具有一定的相似性，都強調通過人力資本投資以實現政策目標，但是社會投資型社會政策著重解決的是西方發達國家進入后工業化社會后遇到的新的社會問題，而發展型社會政策則關注解決發展中國家中出現的經濟發展與社會發展不平衡的“扭曲發展”問題。這使得發展型社會政策不僅關注社會投資型社會政策所倡導的人力資本投資策略，還關注社區發展和建立社會保護網等議題。

而流行于東亞國家和地區的生產型社會政策（Productivist Social Policy）則采取社會政策服務于經濟政策的視角，其目標是通過經濟增長來提高人民的生活水平和增進社會福利，而不是把社會財富的公平分配作為首要目標（Young Jun Choi，2012）。換言之， 在生產型社會政策中，經濟發展具有絕對的優先性，福利政策的制定與實施以促進經濟發展為目標，福利政策是輔助手段而非目標，若非為了經濟增長或嚴重的人道主義需要，個體或群體的福利一般不被納入公共政策議程。關于發展型社會政策和生產型社會政策的關系，學界存在兩種觀點：一是發展型社會政策與生產型社會政策屬于相互關聯但意涵不同的兩種政策模式；二是兩者之間的理論分野應當從選擇性—融合性視角進行整合，無須強行對其進行區別（Huck-ju Kwon，2002）。我們傾向于第一種觀點。因為生產型社會政策認為社會政策從屬于經濟政策，與發展型社會政策范式采取的經濟政策與社會政策充分互動的觀點并不相同。

（二）發展型社會政策的主要流派

1. 政策理念層面

（1）可行能力取向。面對20 世紀90 年代以來世界范圍內不斷出現的新的社會問題，以經濟增長為核心的發展理念受到質疑，人們呼喚更全面、更可持續的新的發展理念的出現。阿瑪蒂亞·森（Amartya Sen）通過考察自由的實質意義，指出實質自由包括免受困苦、獲得教育、享受社會與政治參與等，其核心是人們實現有價值的生活的能力；他進一步提出了“以自由看待發展”的視角與“可行能力”概念，認為自由既是發展的價值標準也是實現發展的工具，強調我們應當超越將發展視為經濟增長的狹隘視角，轉而將發展視為人們通過可行能力的提高而充分實現實質自由的過程（AmartyaSen，2013）。

（2）社會投資取向。該取向是受“第三條道路”思想影響的社會政策改革主張。“第三條道路”思想起源于20 世紀30 年代的“中間道路”思想，主張實行混合經濟，實現充分就業，建立有效的社會保障制度等（丁建定、裴默涵，2020）。20 世紀90 年代，安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）系統闡述了“第三條道路”思想，認為傳統的社會保險制度是以事后補救的方式應對風險，難以切斷風險的根源從而造成“國家失效”，因此他倡導實行未來導向的“積極福利”以應對當時的社會危機（ 安東尼·吉登斯，2000a）；在政府、企業和勞動力市場之中的人是“負責任的風險承擔者”，因此需要為個人提供面對人生重大轉折的物質和精神能力，這就需要建設“社會投資型國家”（安東尼·吉登斯，2000b）。倡導“新福利主義”的彼得·泰勒- 顧柏（Peter Taylor-Gooby）的思想與“第三條道路”思想不謀而合（PeterTaylor-Gooby，1997）。哥斯塔· 艾斯平- 安德森（G?sta Esping-Andersen）等學者強調社會投資要面向家庭與勞動力市場（G?sta Esping-Andersen et al.，2002）。

（3）社會發展取向。發展型社會政策實踐源于英國殖民當局當初對殖民地采用的有助于經濟增長的社會福利措施，詹姆斯·米奇利（James Midgley）于20 世紀90 年代整理和總結為發展型社會政策理論（Developmental SocialPolicy）。米奇利的發展型社會政策理論提出的目標是為了解決發展過程中出現的經濟發展與社會發展分離的“扭曲發展”問題，其解決方案是通過增進人力資本，增進人們的社會參與、自我依賴的能力；動員社會資本，實現社區發展；以及提高社會發展指標的水平，改善人們的生活環境等（詹姆斯·米奇利，2009）。米奇利的發展型社會政策理論包含了社會投資理念，但是更加注重經濟和社會協調發展。

2. 政策工具層面

在政策工具和手段層面，發展型社會政策吸納了諸多理論和實踐創新，主要聚焦于如何通過政策工具和手段實現經濟發展與社會發展的統一。

（1） 資產建設取向。邁克爾· 謝若登（Michael Sherraden）強調金融資產積累對于個人和家庭發展的重要意義，擁有金融資產不僅意味著所有者潛藏的消費能力，更意味著進行長期計劃的能力以及對自身與生活的掌控感，因此能夠產生增能賦權、增進未來取向、維護家庭穩定等重要的福利效應；他建議通過社會政策推行個人發展賬戶，以政府支持個人儲蓄的方式進行資產建設。資產建設理論為運用金融手段賦權貧困人群提供了重要的啟示，目前個人發展賬戶在多個國家和地區都進行著實踐（Michael Sherraden，2005）。

（2）普惠金融取向。以小額信貸為主的普惠金融理念主要通過信貸和金融服務為個人和社區發展增能。小額信貸起源于默罕默德·尤努斯（Muhammad Yunus）20 世紀70 年代在孟加拉國為貧困農民發放小額貸款以促使其創業或參與生產的試驗，他于1983 年創辦了格萊珉銀行，成功通過小額信貸的方式促使個人脫貧以及實現社區發展（Muhammad Yunus，2006）。2005 年， 聯合國設立“ 國際小額信貸年”（International Year of Microcredit），并提出了“普惠金融”理念。聯合國在“建設普惠金融體系”藍皮書中指出，發展中國家的金融服務常常產生對多數人特別是貧困人群的排斥從而損害其福利，解決這種社會排斥問題需要完善金融基礎設施，以小額信貸、微型金融等方式為貧困地區和人群提供可接受的金融服務，并不斷提高金融服務的包容性（UN，2006）。

（3）社會企業取向。經濟合作與發展組織（OECD）在1999 年出版了《社會企業》一書，認為社會企業是以企業精神組織起來的、同時追求經濟目標和社會目標的組織，利潤主要用于再投資以實現企業社會目標；該書指出社會企業具有多種形式，通過培訓和再整合的方式幫助遭遇社會排斥的人和群體重新進入勞動力市場并使其參與商品和服務的生產（OECD，1999）。格雷戈里· 迪斯（J. Gregory Dees）提出“社會企業光譜”對社會企業進行了類型劃分（趙莉、嚴中華，2009），并通過系統闡釋社會企業家精神和社會企業創業為開展社會企業實踐提供指導（J. 格雷戈里·迪斯等，2021）。社會企業因其追求經濟和社會雙重目標而受到社會政策學者的重視，社會企業在公益組織與企業之間創造了新的組織形態，在社會福利的生產和供給形式上有所創新。

二、社會政策的三大實踐路向

發展中國家矯正“扭曲發展”的社會政策實踐、發達國家后福利國家時代社會投資等取向的政策實踐及東亞國家生產型社會政策改革，構成該范式的三大實踐路向。三大路向的實踐雖然存在開始時間、具體理念、政策工具、實施機制等各種差異，但在強調社會政策與經濟政策互相融合、互相促進的核心理念上存在趨同性。

（一）歐美發達國家的社會投資型社會政策（Social Investment Welfare Regimes）

第二次世界大戰后，歐美發達國家普遍建立福利國家制度，主張國民的社會權利與福利權利。20 世紀70 年代中東石油危機爆發，在新自由主義思潮的助推下福利國家制度遭受前所未有的沖擊。新自由主義推崇自由市場，反對國家干預，主張個人自由和私有化（David M.Kotz，2015）。福利國家制度被詬病為消費型支出且削弱工作動機，從而不利于國家經濟的發展。然而，新自由主義所倡導的市場競爭機制并未達成經濟增長與生活水平提高的預期，甚至導致失業、社會不平等與貧困問題日益嚴峻。為此，20 世紀90 年代以來，一些學者主張超越意識形態偏左—偏右的二元對立，以吉登斯提出的“第三條道路”思想和社會投資型社會政策理念為框架開展福利制度改革，重構經濟發展與社會發展的關系。

此次福利制度改革以美國、英國和歐盟為前沿陣地。美國當時需要面對經濟增速放緩、非常規就業增加及社會貧富差距不斷擴大等問題。1992 年，美國克林頓政府上臺之后開始推動醫療保險和社會救助改革。1996 年8 月，克林頓政府通過了《個人責任與就業機會一致性法案》（Personal Responsibility andWork Opportunity Reconciliation Act）， 該法案創建了“貧困家庭臨時援助計劃”（TemporaryAssistance to Needy Families），該計劃強調就業與福利掛鉤（James Midgley，2001），允許福利對象擁有一定的財產或者建立發展儲蓄賬戶，同時引入懲罰性措施避免福利依賴（嚴敏、朱春奎，2014）。

英國新工黨執政后面對與美國類似社會問題，采納了吉登斯的“第三條道路”理論，倡導積極的社會福利和社會投資理念，關注社會福利的效率和包容性；既反對福利國家中“消極”的社會福利，又警惕新自由主義帶來的社會排斥和不平等（汪華，2012）。在政策實踐上，新工黨政府試圖平衡經濟效率和社會公平的追求，淡化階級色彩，強調機會平等以及權利和責任統一的理念，出臺了一系列政策保障兒童發展，為失業者提供職業培訓，以及減少不愿就業的人的社會福利（肖伊寧，2019）。英國政府還為非常規就業人群提供了模仿工資收入形式的“普遍信貸”（Universal Credit）以應對收入波動（Laura Colebrooke et al.，2021）。新工黨政府也有效減輕了城鄉貧困問題（EsperanzaVera-Toscano et al.，2020）。

1994 年歐盟委員會發布社會政策白皮書，強調通過培育具有高素質和高適應力的勞動力群體以保持可持續的社會進步和經濟發展（EC，1994）。2000 年葡萄牙擔任歐盟輪值主席國時提出了“里斯本戰略”，強調加強人力資本投資、機會平等、職業培訓、兒童發展以及提高婦女和老年工人的就業率等（李姿姿，2016）。受2008年金融危機和隨后的歐洲主權債務危機的沖擊，歐盟的社會福利不得不更加重視效率，將精力重點放在了保障就業上（丁純、陳飛，2012）。2013 年，歐盟出臺了“社會投資一攬子計劃”（Social Investment Package），在“里斯本戰略”之后再次確認社會投資在社會福利中的主導地位。該計劃的落腳點與“里斯本戰略”大致相同，主張進行就業激勵，保障兒童發展，投資于青年，提高社會融入水平，促進勞動力市場的參與，投資于健康以及確保預算充足和可持續（郭靈鳳，2014）。相較于英美的社會福利改革，歐盟在此輪社會福利改革中建立了更為完善的福利體系，但是其所聚焦的依然是就業和社會福利的效率（Francesco Laruffa，2022）。

以社會民主主義福利國家為特征的“北歐模式”也需要面對后工業社會轉型（哥斯塔·埃斯平- 安德森，2010）。埃斯平- 安德森在吉登斯“第三條道路”的思想基礎上呼吁面向家庭與勞動力市場的社會投資型社會政策（G?sta Esping-Andersen et al.，2002），這成為北歐國家社會福利改革的主要方向。例如瑞典在保持一定程度的普惠主義特征時（Paula Blomqvist amp; Joakim Palme，2020），更為重視經濟與社會發展的結合，通過積極的勞動力市場的社會政策提高就業率以促進經濟增長（Luis Buendía amp; Enrique Palazuelos，2014）。不同于英國僅將社會開支轉向投資領域，北歐國家在實施社會投資時，仍然重視弱勢群體保障；同時由于這些國家較高的教育保障水平，人力資本能與社會發展較好融合（鄭春榮，2014）。為了應對全球化和2008 年金融危機帶來的壓力，北歐國家進一步加強了社會投資理念在社會福利中的運用，更加注重家庭政策和積極的勞動力市場政策，力圖通過社會福利促進經濟發展（克勞斯·彼得森，2019）。

（二）發展中國家的發展型社會政策（DevelopmentalSocial Policy）

發展型社會政策源起于20 世紀40 年代的西非，當時，英國殖民政府在殖民地不斷增加基礎設施的投資，補救性社會福利服務鮮少被關注（James Midgley，1981）。為此，殖民政府嘗試采用新的能夠有助于經濟增長的社會福利措施。其中，最為典型的是大眾教育，不僅為國民提供教育培訓，而且采取一系列措施提高城鄉居民的生活水平。這一社會福利措施包括了小規模的農牧業、手工業與鄉鎮企業的發展，鄉村道路、橋梁、灌溉系統等基礎設施的建設，以及健康衛生中心、學校等社區服務的建設。而后，大眾教育項目更名為社區發展項目，體現了殖民政府對社區及經濟發展的關注。1954 年，英國政府正式采用社會發展的概念，用以指稱傳統的社會福利與社區發展的融合（James Midgley，1996）。

聯合國采納了英國政府社會發展的概念，尤為強調社會發展目標與經濟發展目標的融合。聯合國并邀請經濟學、發展與社會政策領域的專家組成專家委員會，提出了包括社區發展項目與社會計劃的發展型社會政策策略。（1）社區發展項目。早期，聯合國對社會發展的理解局限于社區層面，強調社會發展的核心在于社區發展。社會發展包括了動員在地人民參與合作型經濟活動，例如新規模的農業種植以及家庭手工業，基礎設施建設等，并且將這些經濟項目與社會福利項目相結合，例如婦女兒童健康項目、基礎教育、青少年服務、成人教育、安全飲用水及公共衛生項目等等。（2）社會計劃。強調采取提高生活水平的措施；提供滿足健康、教育、住房等社會需求的社會服務能夠最大限度提高民眾福祉。盡管20 世紀早期，多數經濟學家認為市場機制能夠本能地促進經濟增長并且提高人們的生活水平，但這一觀點在經濟大蕭條時代失去了解釋力。反之，國家適當干預的觀點，例如推行公共就業項目、失業金與就業培訓等社會計劃被廣泛地接受（JamesMidgley amp; Manohar Pawar，2017）。

發展型社會政策的普適性在20 世紀80 年代受到了新自由主義的質疑與挑戰。20 世紀80年代后，以世界銀行、國際貨幣基金組織為代表的國際組織都調整了面向發展中國家的借貸政策，相關結構性調整政策包括了縮減社會福利預算并且控制在健康、教育、家庭福利及社區發展項目上的投資。至此，眾多發展中國家的社會發展計劃、項目停滯甚至被廢除。

米奇利觀察到許多發展中國家在經濟增長的同時，大范圍的貧困與不平等問題是普遍存在的現象，提出了“扭曲發展”（DistortedDevelopment）概念，全球政策研究領域開始反思自由市場主義的合理性（James Midgley，1994）。正如達什古普塔（Sugata Dasgupta）所述，實際上發展的成果只能使一部分人受益，而相對貧困群體成為工業發展的犧牲品，從而導致了經濟發展與社會不平等的悖論（SugataDasgupta，1968）。聯合國在1995 年舉辦社會發展的全球峰會（哥本哈根會議），與會國就社會發展的目標達成共識，包括反貧困、基礎教育、防控HIV 流行病、性別歧視、健康服務的覆蓋率、增加就業以及促進社會融合。2000年召開的聯合國千年峰會上，147 個與會國達成《千年宣言》的共識，強調國家組織與國家在政策層面采取促進社會發展的舉措。

發展中國家和地區的發展型社會政策實踐呈現出與本地實際情況相結合的多樣性特征。例如，南非在1994 年終止了種族隔離制度后重新設計了社會福利制度，其目標是將重建和發展結合起來，建立一個關愛和增能的社會經濟環境以促進人類能力發展和自力更生（LeilaPatel，2012）。南非建立了社會保障體系以構筑包含健康、教育、社會保險和直接面向貧困人群的轉移支付（Jean D. Triegaardt，2002）。南非將發展型社會政策的重心和落腳點放在了社區發展上（Maren Bak，2004）。又如，為了應對饑荒問題，早在1974 年，默罕默德·尤努斯在孟加拉國開始了小額貸款的鄉村銀行試驗。在試驗的基礎上，他建立了格萊珉銀行，將信貸建立在社會關系上，以實現金融持續服務窮人和自身可持續發展的目標，取得了成功（默罕默德·尤努斯，2006）。

由于發展中國家經濟基礎較差，較為依賴發達國家和國際組織的援助，并且一些發展中國家為前殖民地，具有較為明顯的外部依賴性特征，較易受到國際局勢變化的影響；并且正因如此，其社會政策水平呈現出較大的波動，甚至使社會福利處于邊緣地位（Kwong-LeungTang，1996）。此外，發展中國家的發展型社會政策實踐呈現出多樣性的特征，這不僅因為發展中國家異質性強，社會福利的起點不一樣；還因為發展中國家往往在財政上并不充裕，主要通過動員當地社會資本以實現社會和經濟的同步發展。

（三）東亞新近工業化國家生產型社會政策（Productivist Social Policy）的轉型

二戰后，日本、韓國等東亞國家（地區）的政治體制能夠全面貫徹“經濟發展優先戰略”的國家意志，并在社會政策從屬于經濟政策情況下依然能夠維持穩定的社會秩序，由此形成了“生產型社會政策”。

生產型社會政策主張將經濟目標放在首位，認為沒有經濟發展就沒有福利，社會政策應當服務于“經濟發展優先”的戰略目標，在“最小化社會政策”模式下，福利水平、覆蓋范圍等極為有限，社會福利與社會服務主要依靠家庭與社區社會組織；政策對象一般是能夠助益于國家經濟增長的小部分人口，例如公職人員、產業工人等，而大部分社會弱勢群體則被排除在福利體制之外（斯蒂芬·哈格德、羅伯特·R. 考夫曼，2020）。亞洲經濟騰飛的神話掩蓋了生產型社會政策模式的弊端。這一階段的社會政策模式主要不足是：社會保障的對象覆蓋面有限，難以契合社會弱勢群體的福利需求；經濟繁榮的同時不僅不能提升人民的整體福祉，反而激化了社會不平等（Huck-juKwon，1997 amp; 2009）。

20 世紀70 年代，日本率先進入人口老齡化社會，社會需求與日俱增。80 年代后，民主化浪潮席卷東亞國家，不斷削弱生產型社會政策威權主義政體的基礎。1997—1998 年亞洲金融危機與2008 年美國次貸危機的沖擊進一步挑戰著東亞各國生產型福利體制的合法性與適切性。倡導“最小化社會福利”的生產型社會政策難以為繼，東亞新近工業化國家逐漸開始社會政策轉型。在此背景下，關于生產性社會政策何去何從的問題，主要形成了超越取向與改良取向的兩種觀點。

超越取向認為生產主義框架已經失去了意義，取而代之的是基于普遍主義的福利國家模式。以韓國為代表的部分東亞國家已經建立了福利國家體制并且進入“鞏固福利國家”階段（Kim Yeon Myung，2004； 金淵明，2017）。這種趨勢會隨著人口家庭結構的變化和社會保障制度的成熟而持續下去（金侖兌、尹麗花，2015）。例如韓國社會保險領域中各種制度的適用范圍都擴大到全體國民。國民年金（NationalPension Program） 在1999 年實現了全民化。工傷保險（Industrial Accident Insurance） 和就業保險（Employment Insurance Program） 也在1998 年以后擴大到雇傭一人以上的所有企業。而且社會保險對非正規就業者的支付條件也放寬了，支付水平也上升了。曾經向特別貧困的兒童和老人提供最低生活費的公共救助制度，完全變為以公民權概念為基礎的基本生活水平保障制度（Minimum Living Standard Guarantee）（Huck-ju Kwon，2005；Huck-ju Kwon et al.，2010）。從超越取向考察近年來日本社會政策變化，強調經濟增長的生產型社會政策概念的解釋力也變得極為有限（Peng Ito，2005）。一方面，社會福利政策的決策主體不再是官僚精英而是市民社會團體，例如女性組織。另一方面，經濟增長不再是社會政策制定的核心目標。例如，長期照顧護理保險（Long-term CareInsurance）以及天使計劃（幼兒照顧服務項目）兩項社會政策的制定與實施，主要是回應日本生育率下降以及老齡化問題，此類社會問題已然成為日本經濟競爭力的威脅。

改良取向認為生產型社會政策的生產主義本質并未動搖，但社會政策的再分配作用有不同程度的擴展。相關學者的討論中，以權赫周（Huck-ju Kwon）提出的生產型福利體制的二元框架產生較大的影響。一般來說，生產型社會政策具有兩大傳統，分別是源于俾斯麥時期的選擇性模式，以及斯堪迪納維亞實驗的融合性模式。前者的核心特征是生產性、選擇性與威權主義，后者則是生產性、普惠性與民主治理。權赫周認為，福利改革后東亞國家的福利體制本質上依然以生產主義為核心特征，只不過在福利水平、覆蓋范圍及國家治理方面進行了改革（Huck-ju Kwon，2005；Huck-ju Kwonet al.，2010）。

從經驗事實來看，東亞新近工業化國家的社會政策處于向發展型社會政策趨近的過程之中。這些國家通過采取生產型社會政策度過戰后的積累階段后，逐漸提高了對社會政策的重視程度，越來越強調用經濟發展成果回饋社會需要，加強社會政策與經濟政策的互動（王小蘭，2020）。韓國社會政策轉型恰逢發展型社會政策方興未艾之時，金大中政府在改革中借鑒積極勞動力市場政策，形成了具有發展型色彩的福利制度（武川正吾，2011）。

三、發展型社會政策的歷史地位

發展型社會政策是發達國家遭遇福利國家危機和發展中國家面對經濟發展與福利資源不足的困境所采取的應對策略，盡管其具有獨特的理論和實踐優勢，但其固有的矛盾與缺陷使其無法完全替代傳統型社會政策；在實踐中，也面臨著進一步優化創新的難題。總體上，發展型社會政策是傳統型社會政策向新社會政策轉型中的一個過渡范式。

（一）發展型社會政策的貢獻

理論上，發展型社會政策相較于傳統型社會政策有著許多創新與突破。首先，從發展觀來看，發展型社會政策突破了傳統型社會政策孤立地看待經濟發展和社會發展的觀念，揭示了兩者的相互依存關系，強調經濟與社會發展相互協調，在個人層面關注全人發展和實質自由的實現，有利于實現工具性價值與目標價值的統一（錢寧、陳立周，2011）。其次，從政策理念來看，發展型社會政策提供了面向未來的關注風險預防的人力資本和社會投資視角，一方面超越了傳統社會政策關注“事后補救”的理念；另一方面彌合了傳統社會政策政府責任與個人責任的對立，政府有責任為個人發展提供資源和保障，個人也是負責任的風險的承擔者，強調政府責任與個人責任的統一（呂朝華，2019）。最后，從政策手段來看，發展型社會政策注重發展政策對象的可行能力、促進就業和資產積累、提升金融包容性等增權賦能的政策手段（方巍，2009），十分注重社會政策同經濟政策的互動，有利于推動理論和方法的融合創新，例如普惠金融作為發展型社會政策的組成部分，近年來也成為金融政策的重要創新（邢樂成、邢之光，2022）。總體而言，發展型社會政策超越了西方傳統社會政策左右搖擺的局限。不論是強調再分配與保障公民權利的福利國家，還是新自由主義福利改革，都將社會政策與經濟政策視為維護“公平—效率”這一對矛盾的兩端。發展型社會政策不再將經濟增長與社會發展割裂和對立開來，而是尋求通過社會政策與經濟政策密切互動從而實現經濟社會協調發展。

從政策效果看，發展型社會政策有效地緩解了西方發達國家自20 世紀90 年代遭遇的失業危機。有學者通過實證研究發現，英國、愛爾蘭、荷蘭、瑞典等歐洲國家通過社會投資型社會政策降低了失業率（安載興、樸光海，2014）。發展型社會政策為發展中國家提供了應對福利資源不足的策略，例如南非借用發展型社會政策建立了社會福利體系（Leila Patel，2012）。小額貸款和普惠金融等具體實踐有利于貧困人群和小微企業生存發展，成為助推社會經濟發展的重要政策手段（唐亞暉、劉吉舫，2019）。同時，發展型社會政策的可接受程度較高。發展型社會政策因其未來取向和模糊的概念邊界得到了政治光譜上不同政治力量的認可，因此獲得了執政者的重視（Marius R.Busemeyer et al.，2018），英國新工黨的布萊爾政府更是借助發展型社會政策推動社會福利轉型贏得了三連任（胡昌宇、陳曉律，2006）。2013 年，歐盟在許多知識分子和政客的合力推動下通過了“社會投資一攬子計劃”，推行根據生命周期進行人力資本投資的社會政策（Caroline de la Porte amp; David Natali，2018）。

總之，發展型社會政策超越了傳統型社會政策僅關注再分配的視角，理論創新性強、政策較為有效，政策受認可程度較高。發展型社會政策已經在世界范圍內流行，成為社會政策的新趨勢。

（二）發展型社會政策的局限

發展型社會政策的理論與實踐也存在固有的缺點。米奇利曾指出“發展型社會政策本就是一個交叉學科的領域，其理論基礎多來自于相關學科，并未形成系統、成熟的理論體系”（James Midgley amp; Manohar Pawar，2017）。事實上，各國學者對發展型社會政策的討論和對話所關注的往往是該政策理念的某個側面及其所對應的社會問題，這使得發展型社會政策周圍始終云霧繚繞，我們難以真正觀其全貌。米奇利認為，發展型社會政策仍然處于社會政策學者的爭論之中，與其他規范性視角相比，它不夠嚴謹也不夠明確，不同學術著作對之有不同的定義，且各種干預項目從制定到實施也都大相徑庭。因而，該政策經常被看作社會政策領域內一種折中主義和實用主義的方法（JamesMidgley，2014）。

從理論上看，由于發展型社會政策的概念仍具有模糊性，因此難以真正厘清社會政策和經濟政策的關系，有可能會出現社會政策為經濟政策服務的取向，從而削弱社會政策的普惠性（郁建興、何子英，2010）。其次，發展型社會政策往往過于關注經濟與社會之間的聯系，容易忽略與其他領域之間的關系。有學者指出，公共衛生對于社會和經濟發展具有社會投資作用，卻常常未被考慮在社會投資型社會政策安排內（Janna Goijaerts et al.，2022）。最后，發展型社會政策因其未來取向而過于關注社會投資的收益，容易忽略社會福利受惠者當下的消費性的需要，因而難以完全替代傳統的以再分配為取向的社會政策。埃斯平- 安德森曾指出，保障收入是實行成功的社會投資戰略的先決條件（G?sta Esping-Andersen et al.，2002）。事實上，即使是擁有較多福利資源并大力推廣社會投資型社會政策的西歐國家，也往往同時實施面向再分配的慷慨的社會政策，且社會投資理念多在面向兒童和青少年的社會政策中才有所體現（Kati Kuitto，2016）。

從政策實踐看，20 世紀80 年代就有學者基于依附理論（Dependency Theory）提出政策錯位的概念，闡釋資本主義經濟體系剝削的本質，揭示出發展中國家社會福利政策難以提高人民社會福祉的悖論（Stewart MacPherson，1982）。從發達國家實踐看，首先，發展型社會政策所依托的理論體系較為松散，在各國的政策實踐中難以提供系統、全面的指引，導致政策實踐存在政策內容、問題診斷、政策對象等方面的顧此失彼。其次，發展型社會政策注重投資回報比，有利于削減福利國家福利財政支出，但它并不能做到真正惠及全體，過于重視人力資本投資反而忽視了老人等缺乏勞動能力的弱勢群體（方巍，2012）。再次，發展型社會政策重視人力資本投資的策略適合知識經濟時代，但對以勞動密集型產業為主的發展中國家而言有可能并不適用（唐興霖、周幼平，2011）。最后，發展型社會政策強調通過人力資本投資以增強個人或家庭的抗風險能力，干預的重心放到了微觀層次而忽略了宏觀制度的調整，具有明顯的自由主義傾向（FrancescoLaruffa，2022）。

從政策效果看，首先，社會投資帶來了新的社會分化。貝亞·坎蒂龍（Bea Cantillon）認為社會投資模式助長了“馬太效應”，中產階級比底層民眾能夠從中獲得更多的收益（BeaCantillon，2011）。同時，社會投資型社會政策過于重視就業率的提升而一定程度上忽視了就業質量，因此其減貧效果受到很大限制（TorbenKrings，2014）。其次，社會投資型社會政策容易忽視社會保護，這反而有可能損害福利受惠者的生存安全和工作潛能，還有可能帶來精神健康上的負面影響（Matthew Donoghue amp;Daniel Edmiston，2020；Sophie Wickham et al.，2020）。再次，社會投資型社會政策的制定和實施需要民眾對政府保持良好的信任，而社會投資的效果往往具有滯后性且收益難以評估，因而可能招致人們的質疑（Julian L. Garritzmannet al.，2021）。例如美國在20 世紀90 年代進行的社會投資福利改革在促進經濟發展、降低福利依賴、減少貧困等目標上沒有體現出明顯的效果（James Midgley，2001）。面對難以確定的政策收益，在西方政府福利承諾視野下，發展型社會政策有可能難以獲得民眾的充分支持。有學者研究發現，自動化帶來的高失業風險人群更愿意選擇能立即獲得的補缺型社會福利（Marius Raphael Busemeyer amp; Alexander H.JSahm，2021）。意大利倫齊政府期間面向社會投資的社會福利改革也因為缺乏面向長遠未來的敘事框架而難以獲得民眾的支持（StefanoSacchi，2018）。

四、發展型社會政策的本土觀照

綜上所述可見，發展型社會政策是作為一種強調社會政策與經濟政策互相融合、互相促進的社會政策范式，政策流派紛呈，政策實踐多元。雖然，發展型社會政策在理論上突破了將社會政策與經濟政策割裂的經典取向，并通過多種政策工具促進社會政策與經濟政策的互構，其核心理念及衍生的政策工具對各國政策實踐產生了積極的影響，在一個時期內某種意義上成為一個全球性趨勢。但是，發展型社會政策理論上并未形成嚴密的體系，政策上也未形成相互關聯的工具鏈，一定意義上導致實踐上莫衷一是的無所適從，政策效果上也呈現出再分配功能的弱化和不平等的加劇。正因如此，總體上看，發展型社會政策尚難成為社會政策的理想類型，只是經典再分配型社會政策向新社會政策轉型過程中的一種過渡類型。

以發展型社會政策觀照中國社會政策的演進，我國社會政策從依附型、生產型演進到當下的發展型，既有國際上發展型社會政策的共同特征，也有基于國情的本土特色。在中國式現代化新征程中，對中外發展型社會政策加以合理借鑒揚棄而形成扎實推進共同富裕的社會政策范式，顯然非常必要。

（一）我國社會政策的演進歷程及其特征

中華人民共和國成立后，在計劃經濟時期，為了適應工業化和計劃經濟發展的需要，我國逐漸建立了國家統攬型的社會政策，在城鄉實行不同的社會政策。在城市以“單位制”為特征，在低工資水平下為職工提供福利保障（劉繼同，2003）。在農村主要實行“五保”和合作醫療制度。在此階段國家主導福利分配，社會政策依附計劃體制，缺少市場和社會發揮作用的空間；分配理念具有明顯的平均主義色彩；制度上城鄉二元結構明顯。

改革開放后，我國開始從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型，前一階段差不多二十多年，社會政策服務于經濟改革。在城市，經過一系列的政策創新，逐步形成了以社會保險為核心的制度體系；同時在教育、醫療和住房等領域大力引入市場機制，進行市場化改革以減輕國家財政負擔。在農村，集體經濟改革建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，允許農戶獲得充分的經營自主權；但同時依托于集體經濟的農村社會保障體系趨于瓦解，家庭和土地成為農民生活、醫療和養老的主要資源（趙慧珠，2007）。總體而言，此階段社會政策服務于經濟增長，工具性特征明顯，社會政策的實施為了滿足經濟體制改革需要而非社會需要。

進入21 世紀，鑒于經濟發展與社會發展的失衡問題日漸凸顯，黨和政府及時調整發展戰略，在持續做好經濟建設的同時，全面重視保障和改善民生，加強社會建設，社會政策迎來重大發展機遇期。進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持“以人民為中心”的發展思想，以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標，更加重視民生保障和人民福祉的提高，建成世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系。通過打贏脫貧攻堅戰，擴大社會保障覆蓋面，推動社會保障城鄉統籌，深化社會政策制度的整合等手段，進一步提高了我國社會福利水平，有利于實現公平正義的社會政策價值（岳經綸、程璆，2020）。

我國社會政策演進至今，當下的政策范式具有發展型社會政策的基本特征，盡管與國際上的三大路徑都不相同。其一，在經濟建設持續推進的同時，我國社會政策的獨立性不斷加強，其地位和作用不斷強化，制度建設、福利水平不斷提高（李迎生，2021）。其二，我國社會政策在發展過程中呈現出與經濟政策互動越來越頻繁，結合越來越緊密的趨勢（李迎生，2020）。加強職業培訓、穩定和擴大就業、實行教育促進和終身教育、實施健康中國、推行普惠金融、注重扶智扶志，注重通過人力資本投資以促進經濟與社會協調發展（時立榮、付崇毅，2021）。其三，我國吸收借鑒了福利多元主義的視角，政府重回社會政策主導角色的同時，也重視市場和社會力量的參與（李迎生，2012）。其四，我國當下社會政策建設存在不足，社會政策調節分配、促進共享的功能發揮不足，社會貧富差距仍然較大。

（二）我國發展型社會政策的未來展望

打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會后，我國進入全面建設社會主義現代化國家新階段，黨的二十大報告將實現全體人民共同富裕作為中國式現代化的本土特色和本質要求。推進全體人民共同富裕賦予了社會政策新的內涵和發展目標。

發展型社會政策的理念在一定程度上契合了新征程我國推動高質量發展、創造高品質生活的目標，發展型社會政策重視協調經濟增長與社會發展、強調社會投資尤其是人力資本投資的理念，對于推動我國社會政策創新，促進社會政策與經濟政策互動具有重要的啟發意義。但是發展型社會政策固有的局限使其難以真正解決社會不平等問題，顯然我們難以單純依靠發展型社會政策實現共同富裕。從我國的社會現實而言，一方面，我國正面臨經濟結構轉型，經濟正從高速發展切換為高質量發展，對高素質人才和創新性人才的需求很大，因此，我國社會政策既需要加強人力資本投資，又需要控制福利支出以避免福利陷阱。另一方面，我國正面臨人口老齡化、生育率下降的新國情，既需要通過社會政策引導就業提高勞動參與率，又需要加大對老年群體的社會福利和社會保障，還要完善面向家庭和兒童的社會福利以提高人口生育率。我國既需要借鑒發展型社會政策中經濟和社會協調發展的“發展”理念，又需要超越西方發展型社會政策偏右傾向、共享不足的局限，建構能夠真正滿足目前我國經濟社會全面發展需要，能夠促進實現共同富裕的社會政策新范式。因此，“中國特色的發展型社會政策”的構建即發展型社會政策的本土化已成為一個緊迫且重要的時代課題。

以發展型社會政策的本土化助力共同富裕，首先要正確處理經濟發展和改善民生的關系。習近平總書記指出：“要堅持在發展中保障和改善民生，把推動高質量發展放在首位，為人民提高受教育程度、增強發展能力創造更加普惠公平的條件，提升全社會人力資本和專業技能，提高就業創業能力，增強致富本領。”（習近平，2021）學界也主張，我國應將發展經濟、提高收入作為實現共同富裕的第一要務，在發展中逐步完善分配制度；改進再分配結構，提升社會支出公平性（楊立雄，2022）。其次，要健全完善更加包容共享的社會政策體系，促進共同富裕。這一體系要保證公民基本的自由和權利不受侵害，通過人力資本投資幫助弱勢群體參與資源分配，同時為弱勢群體提供扶持以提高群體間發展的收斂性（郁建興、任杰，2021）。在實行積極的社會政策的同時合理發揮社會政策的再分配功能以縮減收入差距（關信平，2022）。積極構建全面發展性社會政策體系，推行社會質量發展范式，完善擴展社會賦能的制度和政策體系，營造有利于促進共同富裕的社會團結（葛道順，2020）。第三，要通過貫通人的全生命周期、共同富裕的多向度、分配制度的多層次健全完善本土發展型社會政策（李迎生，2022）。最后，要注重發掘并實現中國福利體制的比較優勢。為實現共同富裕，中國所需的社會政策將取決于中國福利—生產體制的比較制度優勢（蒙克，2022）。未來中國的社會政策將致力于建設一種既普惠又可持續的社會保障與福利體制以助力共同富裕目標的實現（熊躍根，2022）。

綜合以上討論，新征程發展型社會政策的本土化推進已經達成一些共識，即：發展是實現共同富裕的前提條件，分配公正是實現共同富裕的關鍵手段，兩者相輔相成。實現共同富裕既需要社會政策發揮重要的分配調節作用，又需要社會政策與經濟政策協調發展，以實現“發展”和“共享”的目標。應當在借鑒國外發展型社會政策理論與實踐的基礎上，立足中國國情，發掘本土優勢，基于共同富裕的時代目標，推進我國社會政策的創新發展。

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