五年規劃（計劃）中的民生建設：制度演進與歷史經驗

摘要：編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃（計劃），是我們黨治國理政的重要方式。迄今為止，中國共產黨制定的十四個五年規劃（計劃）的出發點與落腳點都是民生改善。民生建設作為十四個五年規劃（計劃）的重要組成部分，經歷了生存兜底型、基本保障型、發展改善型與全面普惠型四個階段。分別呈現出扎牢民生底線、解決民生短缺、促進生產發展及改善民生、全面改進民生的內容特征；提供了民生規劃應當堅持以馬克思主義中國化最新理論成果為指導思想，以世情國情和綜合國力為現實依據，以黨的集中統一領導為政治保證和以社會參與集思廣益為實踐路徑的歷史經驗，是中國共產黨長期重視和推動中國特色社會主義民生事業發展的經驗總結，具有重要的時代意義。

關鍵詞：五年規劃 民生建設 制度演進 治國理政

一、引言

《禮記·中庸》中云：“凡事豫則立，不豫則廢”。毛澤東曾引用這句話指出：“‘凡事預則立，不預則廢’，沒有事先的計劃和準備，就不能獲得戰爭的勝利。”（毛澤東，1991）“預”就是計劃、規劃，是中國傳統文化中的精華。中國共產黨傳承中華優秀傳統文化，重視“預”在治國理政中的作用，將“規劃”作為中國特色的制度安排，體現黨和國家領導人治國理政的總體思路和發展理念。習近平總書記指出：“編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式”①。在新中國70 多年的發展中，以“五年規劃（計劃）”為代表的中長期規劃，在國家治理體系和治理能力現代化建設中發揮了巨大作用。

自1953 年開始實施《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃（1953—1957）》（簡稱“一五”計劃）起，經過70 年的發展，我國迄今已編制實施了十個“五年計劃”和四個“五年規劃”及多個長期發展規劃，其持續時間之長、編制實施之久、執行力度之大，堪稱世界奇跡。其中，自“十一五”規劃起，“五年計劃”正式更名為“五年規劃”，由具體微觀的計劃經濟指標設定轉變為對經濟社會發展的宏觀把控和戰略規劃。“五年規劃（計劃）”通過對國家重大建設項目、生產力布局、國民經濟重要比例和社會關系等作出規劃（黃群慧，2020），“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”①，集中體現了中國特色社會主義的制度優勢，成為透視中國經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”的晴雨表。十四個“五年規劃（計劃）”真實記錄了中國式現代化的發展歷程，是理解中國共產黨黨史、新中國發展史以及中華民族從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍的重要線索與歷史主軸。

民生作為“人民的生活，社會的生存，國民的生計，群眾的生命”，不僅是“社會一切活動的原動力”，而且是“政治的中心”“經濟的中心”和“種種歷史活動的中心”（孫中山，1981）。中國共產黨自成立之日起，就十分重視廣大人民群眾的民生保障和改善，新中國成立后，更是將其作為治國理政的中心工作，在編制和實施的十四個“五年規劃（計劃）”中，民生保障和改善成為其核心內容之一。黨和國家堅持以“一張藍圖繪到底”的理念，“一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，鍥而不舍向前走”②，就像體育場上一棒接一棒的“接力賽”，將民生保障和改善這一千秋偉業、系列目標，以長期性、持續性和穩定性的系統規劃方式，久久為功、接續奮斗，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

正在實施的“十四五”規劃，是在實現第二個百年奮斗目標新征程的關鍵歷史節點上開啟的新篇章。站在新起點上，系統梳理、深入挖掘“一五”計劃到“十四五”規劃中民生思想的演進歷程、內容特征及歷史經驗，對于厘清中國共產黨百年來的民生發展思想演變、把握中國共產黨的執政理念，走出一條具有中國特色的民生保障和改善之路具有重要意義。

二、“五年規劃（計劃）”中民生建設的制度安排與內容演進

中國共產黨“為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興”的初心使命及“保障和發展民生”的制度安排，始終是貫穿十四個“五年規劃（計劃）”中的最關鍵、最核心的元素和最重要的內容之一，凸顯出鮮明的時代特征，與國家經濟社會發展的戰略安排同步。梳理十四個“五年規劃（計劃）”中民生建設的制度安排與內容演進，可以清楚地看到中國共產黨70 多年來領導中國人民踐行民生建設的心路歷程，以及呈現出來的階段特征。十四個“五年規劃（計劃）”，按照其制度功能、內容特征和路徑演進，可以分為生存兜底型、基本保障型、發展改善型與全面普惠型四個階段。

（一）“一五”計劃至“五五”計劃（1953—1980）：生存兜底型民生建設

新中國成立后，黨領導全國各族人民進行社會主義改造，加強社會主義經濟成分在國民經濟中的領導地位，勝利完成國民經濟恢復工作。在此背景下，“一五”計劃①開始實施，以蘇聯援助我國的156 個重點項目為中心進行工業化建設，以求在社會主義大工業的物質基礎上滿足人民對生產生活資料日益增長的需要。

“一五”計劃對提高人民物質生活水平方面作出了明確規定：在就業方面，要求五年內就業人數增加約420 萬人，工人職員平均工資以貨幣計算約增長33%；在住房方面，國家撥款為工人職員建筑住宅約達4600 萬平方公尺；在醫療方面，推動人民保健事業發展，實現五年內病床增長77%，醫師人數增加74%；在社會救濟方面，國家撥款救濟因受災而在生產生活上發生困難的人民。“一五”計劃的主要目標就是發展生產，為改善人民生活建立物質基礎，初步解決人民吃飯穿衣、收入、就業、住房、看病等基本生存生活的民生問題。“一五”計劃的成功實施激發了黨和全國人民更快更好進行社會主義建設的信心，基于此提出的“二五”計劃②繼續以社會主義工業化為中心，在生產發展基礎上，提高人民的物質生活和文化生活水平。“二五”計劃中民生保障和改善的重點為提高社會生產力與人民收入水平，加強基本生存消費品供應，為人民生活的進一步改善創造條件。在工業上，圍繞重工業進行工業建設，并適當加快輕工業發展，以適應廣大人民對消費品日益增長的需要；在農業上，大力發展農業生產，保證糧食增產和農民收入增加，滿足人民基本生活需要；在商業上，進一步擴大商品流通，穩定物價，滿足人民對日常消費品需求。在就業方面，提出逐步消除城市失業現象，“二五”計劃期間實現國民經濟各部門職工人數增加600 萬—700 萬人，職工平均工資和農民的全部收入增加25%—30%；在醫療方面，減少和消除危害比較嚴重的主要疾病，加強保健事業，廣泛開展群眾性體育事業，增強人民體質。

“三五”計劃和“四五”計劃的編制與執行遭到“文化大革命”的嚴重沖擊，未能形成完整的計劃文本。《第三個五年計劃（1966—1970）的初步設想（匯報提綱）》③指出，“三五”計劃的基本任務首先就是要“大力發展農業，基本上解決人民的吃穿用問題”；還要“相應地發展交通運輸業、商業、文化、教育、科學研究事業”。但由于當時國際形勢緊張，“三五”計劃的實際工作重點轉為三線建設，并一直延續到“四五”計劃前期。1975 年的《政府工作報告》指出，1975 年“四五”計劃將勝利完成，全國解放以來，糧食增產1.4 倍，棉花增產4.7 倍，保證人民吃穿的基本需要。④“五五”計劃在“文化大革命”影響尚未消除的情況下，未能形成獨立文本，與“六五”計劃一起包含在《1976—1985 年發展國民經濟十年規劃綱要（草案）》①中。“五五”計劃對民生的基本安排是：建立起穩固的農業基礎，實現缺糧省、區糧食自給；建立起豐富多彩的輕工業和強大的重工業，實現一般日用品和機械品基本自給；建立起發達的科教文衛體事業，妥善安排城鄉勞動力，增加人民收入，在“調整、改革、整頓、提高”中增強對人民生產生活必需品的供給能力，逐步滿足人民對衣食住行等方面的需求，提高人民生活水平。

綜上，“一五”計劃至“五五”計劃期間的民生建設呈現出“生存兜底型”的制度特征，以保障人民衣食住行基本生存需要、兜底滿足人民群眾基本生理需求為主要內容。新中國是在“一窮二白”的廢墟上建立起來的，因此，黨和國家的首要工作是解決人民群眾衣食住行等基本民生問題。“一五”計劃至“五五”計劃時期，雖然經歷了一定的曲折，但仍然建立起了獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系，實現了由落后農業國向具有初步基礎工業國的轉變，通過生產技術和勞動生產率的提高，推動農業產量提升、消費品工業發展，使人民群眾對于生產生活物質資料的基本需求得到滿足，吃穿等基本需要得到保障。

（二）“六五”計劃至“八五”計劃（1981—1995）：基本保障型民生建設

1978 年，黨的十一屆三中全會作出把黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，實行改革開放的偉大決策。1982 年，“六五”計劃②正式通過，首次將這一計劃修正為“國民經濟和社會發展計劃”，將“社會發展”納為中長期規劃的重要內容。“六五”計劃強調經濟與科技、教育、文化等社會事業全面發展，高度注重民生改善。要求提高工農業生產的經濟效益，大力增加適合社會現實需要的農產品與日用工業品等的生產，提高消費品供應的數量與質量；科教文化事業要求積極攻關物質文化生產短板，提升公民精神文化素質；勞動就業方面要求妥善安排城鎮勞動力就業，做好職業培訓，著力加強勞動保護；城鄉建設要求根據輕重緩急，分期分批開展城鄉基礎設施和公共福利設施建設；社會福利方面要求妥善照顧農村“五保戶”和軍烈屬生活，積極興辦各項社會福利事業。概而言之，“六五”計劃就是要在生產發展和勞動力生產率提高的基礎上，重視社會發展，增加對科教文衛事業的開支，攻關民生事業中的突出薄弱環節，關照社會底層弱勢群體，基本解決了長期以來吃飯和日用消費品緊張的突出問題，人民生活得到顯著改善。

“七五”計劃③依舊遵循“對內搞活經濟、對外改革開放”的指導思想，強調要堅持“在發展生產和提高經濟效益的基礎上，進一步改善城鄉人民的物質文化生活”。在農業上，保證糧食穩定增產，使主要農產品的生產更好地適應人民生活水平提高和國民經濟發展的需要；在工業上，適應人民消費水平的提高和消費需求結構的變化，重點解決人民對穿衣和日用品的需要；在商業上，擴大與民生需求息息相關的消費資料和生產資料的供應，平抑物價、穩定市場；在社會事業上，積極開發新技術和高技術領域；逐步實行九年制義務教育，發展各級各類教育事業；五年內使新增城鎮就業勞動力合計達到2900 萬人左右；加強勞動保護，建立健全社會保障制度；進一步發展新聞、廣播、電影等各項文化事業和體育事業。總體而言，就是要堅持生產建設和民生改善相互協調，矯正片面強調生產建設的傾向，加強文化、衛生、教育、體育以及社會保障、基礎設施建設等各項民生事業建設。①

“八五”計劃②繼續堅持以經濟建設為中心，努力保證國民經濟和社會各項事業協調發展，使人民生活逐步由溫飽達到小康。農業上，努力增產肉、禽、蛋、奶、魚、茶、果等產品，將“解決十一億人的吃飯問題作為頭等大事”；工業上，加強基礎工業和基礎設施建設，通過加快技術進步提高產品質量、增加產品種類，滿足人民群眾生產生活新需求；重視第三產業發展，推進生產生活服務行業發展，提高人民生活質量。③科技教育上，將科學技術和教育事業放在重要戰略地位，加快科技攻關，全面提高各級各類教育水平；民生事業發展上，改善城鄉居民居住條件，加強醫療保健工作，提高人民健康水平，積極解決勞動力就業問題，逐步完善社會保障體系，繁榮文化事業，發展體育事業，豐富人們精神生活，防治環境污染，改善生活質量。④ “八五”計劃期間民生建設的首要任務，就是要深化改革與經濟發展的關系，提高人民生活水平，發展各項社會事業，既改善人民群眾的物質生活水平，又充實其精神世界，既滿足居民個人基本生活需求，又改善整體社會福利和勞動環境。⑤

綜上，“六五”計劃至“八五”計劃期間的民生建設呈現出“基本保障型”的制度特征，以優化民生資源配置，重點補齊民生短板，使人民群眾的各項基本生活需求都能夠得到保障為主要內容。經過“六五”計劃至“八五”計劃時期的積極探索和艱苦努力，我國社會主義現代化建設和改革開放取得歷史性成就，我國的“社會生產力、綜合國力和人民生活水平上了一個新臺階”⑥，國民經濟迅速發展、社會化程度明顯提高。通過統籌人民生活的改善和生產建設的發展，國家、集體、個人三者利益得到兼顧，各項社會事業取得了顯著成績；⑦在民生建設中重點解決民生短缺問題，使全國絕大多數人民在20 世紀80 年代已經基本解決溫飽問題，并在此基礎上進一步提高生活質量，豐富文化生活，向小康目標有力邁進。

（三）“九五”計劃至“十二五”規劃（1996—2015）：發展改善型民生建設

1992 年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制的經濟體制改革目標；1996 年，第八屆全國人大第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010 年遠景目標綱要》。作為我國實行社會主義市場經濟體制后制定的第一個五年計劃，“九五”計劃①發揮著承上啟下、繼往開來的重要作用。在已有的改革開放成就基礎上，實現經濟、科技、教育和社會相互協調和可持續發展，使人民生活邁向總體小康成為“九五”計劃的主要奮斗目標。“九五”計劃要求：推進城鄉統籌，加大扶貧力度，縮小城鄉差距，提高農民收入；重視能源、交通、通信等民生基礎工程建設與公共服務設施建設；實施科教興國戰略，在普及各級各類教育的基礎上優化教育結構；推進社會事業全面發展，做好環境保護與資源開發，維護人民生活的良好生態環境；積極改善醫療條件，提高人民健康水平。“九五”計劃充分展現了縮小地區差距、城鄉差距、收入差距，實現均衡發展的價值取向，以提升民生事業的建設質量、提高民生發展要素的配置效率為主要目的，對于我國實現到2000 年“基本消除貧困現象”“人民生活水平實現小康繼而達到更加富裕”②的奮斗目標，具有重要意義。

進入21 世紀，我國開啟全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化建設的新發展階段。隨著“九五”計劃的順利完成，我國生產力水平邁上新臺階，人民生活總體上達到小康水平。“十五”計劃③堅持“發展才是硬道理”，要求以較快的發展速度提高人民生活水平的同時，重視民生建設的質量與效益。具體表現為：重點解決“三農”問題，提高農業經濟效益，努力增加農民收入；加強水利、交通、能源等民生基礎設施建設；用高新技術改造提升傳統產業，滿足人民群眾對生產效率與產品質量的更高要求；落實科教興國戰略，深化科技教育體制改革與結構升級；建立健全社會保障體系，完善養老、失業、醫療等基本保險制度和城市居民最低生活保障制度；拓寬就業渠道、增加就業崗位、做好就業培訓；不斷增加居民收入，調節收入與分配關系，防止收入差距過大；加強公共基礎設施建設，改善城鄉居民生活條件與環境。“十五”計劃強調經濟與社會的協調發展，對科教文衛、生態環保等各項社會事業給予高度重視，盡力滿足人民群眾對于民生發展和生活享受的需要。

“十五”計劃完成后，我國的綜合國力顯著增強、人民生活明顯改善、各項社會事業取得新進步，為“十一五”規劃的制定和實施奠定了良好基礎。 “十一五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，為適應經濟與社會發展新形勢，“十一五”規劃①首次將“國民經濟與社會發展計劃”更名為“國民經濟與社會發展規劃”，標志著我國中長期發展規劃由工具理性的數量增長型向價值理性的質量與效益并重型轉變，規劃的覆蓋面擴大，涉及的非經濟領域增多。“十一五”規劃以促進人的全面發展為核心目標，將民生保障和改善納入全面持續可協調發展的軌道：推進城鄉統籌發展和現代農業建設，穩生產、調結構、增收入、優環境；推進與民生相關的制造業、服務業、基礎工業發展提質增效；促進區域協調發展，合理配置民生資源；推進社會主義和諧社會建設，促進各級各類科教活動協調發展；擴大就業；建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，加強社會福利建設；合理調節收入分配，緩解收入差距；提高人民群眾精神文化水平和體質健康水平；保障人民生命財產安全。“十一五”規劃是對科學發展觀的全面貫徹落實，在民生建設中更加注重民生效益與社會公平，體現出以人為本的民生價值觀。

“十二五”時期，是我國全面建設小康社會的關鍵時期與民生建設大有可為的重要戰略機遇期。面對此階段我國民生發展不平衡、不協調、不可持續的問題，“十二五”規劃②堅持“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線”，將滿足人民群眾對更好生活的期待作為民生建設的主要目標。具體包括：加大強農惠農力度，提高農民生活與收入水平，改善農村環境；推進產業結構轉型升級，改善產品質量，豐富產品類型，滿足人民多樣化需求；優化民生格局，促進基本公共服務均等化，切實提高公共服務水平；全面落實科教興國與人才強國戰略，加大對公共教育的投資與補助；建立健全基本公共服務體系，為失業人員提供有針對性的就業服務；建立健全覆蓋城鄉的社會保障體系，為困難群體提供最低生活保障，加強社會福利服務；提高醫療衛生水平、促進醫療資源均衡化配置；加強住房保障，建設廉租房、公租房；大力發展文體事業；推動環境保護等。“十二五”規劃的民生制度安排充分體現了民生優先原則和人民生活持續改善的目標，有力推動了基本公共服務的均等化和發展成果惠及全體人民。

綜上，“九五”計劃至“十二五”規劃時期的民生建設呈現出“發展改善型”的制度特征，通過增進民生效益、優化民生結構，使保障和改善民生的目標由單純數量滿足向質量提升轉變，民生建設的成果由普遍提高向更均衡發展轉變。前八個五年計劃的完成使我國社會生產力與人民生活水平登上新臺階的同時，也使我國民生事業面臨整體素質不高，民生資源在地區之間、社會成員之間配置不均衡問題。因此，“九五”計劃至“十二五”規劃在堅持“發展才是硬道理”基本方針的基礎上，全面貫徹落實科學發展觀，積極推動經濟體制改革不斷深化和經濟增長方式發生根本轉變，強調“以人為本”的可持續民生發展觀，促進民生事業向更加公正、安全、文明、健康的方向發展，不斷滿足人民群眾對于物質文化和精神文化的更高層次要求。

（四）“十三五”規劃至“十四五”規劃（2016—2025）：全面普惠型民生建設

“十三五”規劃①是緊緊圍繞實現第一個百年奮斗目標制定的，“十三五”時期是實現這一目標的決勝階段。這一時期，我國民生建設物質基礎雄厚、社會保障體系基本健全、人民生活水平大幅提高等優勢明顯，但貧富差距過大、基本公共服務供給不足等問題依然存在。因此，“十三五”規劃堅持以人民為中心的價值取向，將民生關切作為規劃的核心目標，將切實增進民生福祉和促進人的全面發展作為根本出發點。推進以人為核心的新型城鎮化，縮小城鄉發展差距；構建基本公共服務均等發展新格局，實現公共服務共建共享；改善生態環境，加強環境保護和資源利用，協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗；全力實施脫貧攻堅，貫徹精準扶貧方略，走共同富裕道路；著力增強人民的科學文化素質與健康素質；注重機會公平，實現全體人民共同邁向全面小康社會；實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，促進比較充分和高質量就業；處理好公平與效率關系，調整優化國民收入分配格局，努力縮小社會收入差距；構建全民覆蓋的社會保障體系，建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度；解決好“一老一小”以及婦女、殘疾人問題，重點維護社會弱勢群體。“十三五”規劃中的民生建設將提升人的發展能力放在突出位置，強調健全就業、教育、文體、社保等公共服務體系，構筑起人人參與、人人享有的全面普惠型民生制度體系。

“十三五”規劃的順利完成，歷史性地消除了絕對貧困，實現了全面建成小康社會的偉大目標。處于兩個百年奮斗目標歷史交匯點上的“十四五”規劃②，將滿足人民日益增長的美好生活需要為民生建設的根本目標，將促進全體人民共同富裕作為重點任務。具體安排是：推進鄉村振興戰略，鞏固拓展脫貧攻堅成果與其有效銜接；深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略；重點完善住房市場體系和住房保障體系，保障全體人民住有所居；加強公共文化服務體系建設，滿足人民群眾精神文化需求；堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，推動經濟社會全面綠色轉型；構建高質量教育體系與全方位全周期健康體系，促進人的全面發展；補齊基本公共服務短板，努力提升公共服務質量與均等化水平，促進基本公共服務資源向基層、農村、邊遠地區和生活困難群眾傾斜；落實就業優先戰略，促進更充分更高質量就業；優化收入分配結構，促進共同富裕；以應保盡保原則健全覆蓋全民、統籌城鄉的多層次社會保障體系；構建基層社會治理新格局，推動共建共治共享。概括起來，“十四五”規劃加強了普惠性、基礎性、兜底性民生建設，構建起了涉及全面社會保障項目、覆蓋城鄉和惠及全體人民的民生保障體系，有效縮小了地區、城鄉和收入差距，使全體人民的獲得感、幸福感、安全感更有保障、更可持續。

綜上，“十三五”規劃至“十四五”規劃時期的民生建設呈現出“全面普惠型”的制度特征，核心任務是破除民生制度“碎片化”、公平缺失等問題，全面完善民生要素，以普惠性與均衡性為原則提升民生發展能力，使發展成果更多更公平惠及全體人民。“十三五”規劃和“十四五”規劃以解決城鄉區域發展不充分、不平衡，社會成員之間收入差距較大，基本公共服務供給覆蓋面不足等問題作為民生建設重點，著力構建起能夠滿足人民需求層級與結構全面提升的民生制度體系，推動教育、就業、醫療、住房等民生基本領域的保障體系更加完善，有力促進人的全面發展和全體人民共同富裕，讓民生溫度直抵人心。

三、“五年規劃（計劃）”中民生建設的內容特征

“問題是時代的聲音，人心是最大的政治”①，對民生問題的求解貫穿于黨對每一發展階段的經濟形勢研判、主要矛盾把握、調控手段選擇之中。“發展為了人民，這是馬克思主義政治經濟學的根本立場”②，中國共產黨將保障與改善民生的發展任務與每一時期宏觀調控的主要手段和經濟改革的根本方向有機結合。十四個五年規劃（計劃）系統地依照中國經濟建設與改革的主線邏輯，關于民生建設的制度安排與內容特點呈現出鮮明的時代性、遞進性和發展性。計劃經濟時期奠定民生發展基礎，計劃商品經濟時期統籌解決民生短缺，改革開放時期有效保障和改善民生，中國特色社會主義新時代時期扎牢民生底線、全面發展民生。

（一）“一五”計劃至“五五”計劃時期：發展計劃經濟，筑牢民生基礎

新中國成立后，在黨的領導下完成了對生產資料私有制的社會主義改造，建立起生產資料公有制的社會主義經濟制度和按勞分配的社會主義分配制度，“為我國實行計劃經濟開辟了道路”③。在此基礎上，我國根據時代特征和黨在不同時期的中心任務，開始“著手制定發展國民經濟的長期計劃”④。“一五”計劃是“以大力發展重工業為中心的五年計劃”，旨在建立社會主義工業化的初步基礎并改變我國經濟落后、人民生活貧苦不堪的狀況。“二五”計劃“繼續進行以重工業為中心的工業建設”，期望在工農業生產發展的基礎上，提高人民的物質生活和文化生活水平。“三五”計劃的重點內容是執行“以農業為基礎、以工業為主導”的發展國民經濟的總方針，通過繁榮市場來改善人民生活。“四五”計劃強調“按照農輕重的次序安排國民經濟計劃”，建成“獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系”，為民生建設奠定更加堅實的物質基礎。“五五”計劃堅持“以農業為基礎、工業為主導，按照農輕重次序安排國民經濟計劃”，在發展生產的基礎上，逐步改善人民生活，提高人民生活水平。

“一五”計劃至“五五”計劃作為計劃經濟的制度載體，旨在“勒緊褲腰帶搞經濟”，即通過指令性計劃推進以重工業為中心的社會主義工業化建設，推動新中國實現從社會事業百廢待舉、人民群眾衣食無著、民生發展“一窮二白”到成為具有初步工業基礎的社會主義現代化國家的轉變，為民生建設積累物質基礎、凝聚民心。“一五”計劃至“五五”計劃中民生資源由政府調配，公共產品及服務由國家負責，民生建設的各項資金由政府供給，呈現出政府對民生建設進行微觀管理和直接負責的典型計劃經濟特征。

（二）“六五”計劃至“八五”計劃時期：統籌計劃市場，解決民生短缺

高度的計劃經濟體制難以長期調動人民群眾生產發展積極性，加之“文化大革命”嚴重破壞了原本的經濟社會秩序，因此“六五”計劃主要任務是“使國民經濟走上穩步發展的健康軌道”。“六五”計劃增加了社會發展的內容，更加注重民生保障和改善，提高經濟發展效益，激發各民生發展要素活力。“六五”計劃堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，要求“大力增加適合現實需要的農產品、輕紡產品和其他日用工業品的生產”“在生產發展和勞動生產率提高的基礎上，使城鄉人民的物質和文化生活得到改善”。“七五”計劃遵循“對內搞活經濟、對外實行開放”的總方針，將“奠定有中國特色的新型社會主義經濟體制的基礎”作為主要任務，滿足人民“內容日趨多樣化”“質量有所提高”的物質文化需求，鼓勵一部分地區、一部分企業和一部分人先富起來。“八五”計劃強調要“繼續深化經濟體制改革和擴大對外開放”，努力促進經濟良性循環，“把經濟發展作為改善人民生活和促進社會進步的基礎”，指出“今后十年總的目標，是努力使全國人民生活達到小康水平”。

“六五”計劃至“八五”計劃期間，計劃與市場的關系由單純的“計劃為主、排斥市場”向“計劃與市場相互補充”轉變。黨和國家在實踐中持續探索計劃經濟與市場調節相結合的科學途徑，“改變了束縛生產力發展的體制格局，促進了有計劃商品經濟的發展”①。通過調整產業結構和產品結構，重點解決人民生活從溫飽到小康過程中的民生消費品數量短缺、種類不足、質量不高的問題。各項民生發展指標也由經濟指標為主向公共服務指標為主轉變。政府不再依賴單一的自上而下行政指令配置民生建設的各項資源，而是協調解決企業難以處理的社會經濟問題，更多以宏觀調控的方式影響科教文衛等民生具體領域的發展。

（三）“九五”計劃至“十二五”規劃時期：改革經濟體制和經濟發展方式，提高民生水平

1992 年，黨的十四大順利召開，提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，我國改革開放和社會主義現代化建設由此進入新發展階段。銜接20 世紀末和21 世紀初的“九五”計劃和2010 年遠景目標作為中國經濟和社會發展的重要里程碑，要求在經濟體制與經濟增長方式兩個方面完成根本性轉變，從而滿足“人民群眾要求迅速提高物質、文化生活水平的迫切愿望”。“十五”計劃積極推動經濟與社會協調發展，使“居民生活質量有較大提高，基本公共服務比較完善”。“十一五”規劃提出加快轉變經濟發展方式，以經濟的較快平穩增長為民生建設提供物質基礎。同時貫徹落實“以人為本”的科學發展觀，“促使發展由偏重于增加物質財富向更加注重促進人的全面發展和經濟社會的協調發展轉變”。“十二五”規劃堅持“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線”，深化改革開放，“把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點與落腳點”“堅定不移走共同富裕道路，使發展成果惠及全體人民”。

“九五”計劃至“十二五”規劃期間，實現了傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，市場逐漸在民生資源的配置過程中發揮基礎性乃至決定性作用。相較于前八個五年計劃，“九五”計劃至“十二五”規劃逐漸演變成為明確民生發展方向、描繪民生總體藍圖的綱領性文件；民生規劃的目標方面也由社會主義工業化轉變為實現“四個現代化”，從解決人民溫飽問題再到全面建成小康社會。此階段民生建設的主要任務為以人為本推動發展，提高經濟效益和質量，把“提高人民生活水平作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”①，積極推進全面建成小康社會。

（四）“十三五”規劃至“十四五”規劃時期：立足新發展階段，全面改進民生

黨的十八大以后，中國特色社會主義進入新時代，經濟社會發展面臨穩增長、調結構、防風險、惠民生等多重挑戰。作為進入新時代之后的第一個五年規劃，“十三五”規劃承載著全面建成小康社會的重大歷史使命，尤其重視民生事業的托底建設和民生體系的全面改進。“十三五”規劃堅持“以人民為中心”的發展思想，將增進人民福祉、促進人的全面發展作為新時期民生工作的出發點和落腳點；堅持“社會政策要托底”②的原則，健全公共服務體系，穩步提高基本公共服務均等化水平，將解決民生問題作為實現經濟社會良好發展的基礎性工作（劉明松，2017）。“十四五”規劃明確指出，在我國轉向高質量發展、經濟長期向好的背景下，民生建設不平衡不充分問題仍然突出，民生保障存在短板，社會治理還有弱項。因此，“十四五”規劃以推動高質量發展為主題，盡力而為滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，堅持人民主體地位，維護人民根本利益，積極推動全體人民實現共同富裕。

整體看來，“十三五”規劃至“十四五”規劃以保障和改善民生作為規劃制定的出發點和落腳點，解決好人民群眾最關心最直接最現實的民生問題（楊宜勇，2015），將民生事業的全面改進作為調試經濟運行的重要手段，以解決民生問題為經濟發展新常態注入新動力。“十三五”規劃與“十四五”規劃為新時代的民生建設擘畫了宏偉藍圖，強調將民生建設作為推動科學發展和全面深化改革的出發點和落腳點，高度關切人民群眾最關心最直接的民生問題，提出將“民生七有”③發展為“民生七優”④，充分激發廣大人民參與新時代社會主義建設的積極性，推動實現共同富裕，使發展成果惠及全體人民。

四、“五年規劃（計劃）”中民生建設的歷史經驗

“五年規劃（計劃）”是獨具中國特色的國家治理工具和實現中國式現代化的重要手段。自1953 年“一五”計劃開始實施，到2021 年“十四五”規劃宏偉開局，我國已編制實施了十四個五年規劃（計劃），民生建設始終是規劃中的重要內容之一，并且一脈相承、邏輯自洽、層層遞進。不同時期、不同階段的規劃（計劃）中，黨和國家一直堅持將馬克思主義中國化的最新理論成果作為民生建設的指導思想，將世情國情和綜合國力作為民生建設的現實依據，以黨的集中統一領導作為民生建設的政治保證，將社會參與和集思廣益作為民生建設的實踐路徑，充分彰顯了十四個五年“規劃（計劃）”中民生建設的科學性、可行性、連續性、民主性特征。總結十四個“五年規劃（計劃）”中民生保障和改善的歷史經驗，對于改善我國民生事業質量，提高民生建設水平，推進我國治理體系與治理能力現代化，具有重要意義。

（一）以馬克思主義中國化最新理論成果為指導思想，保證民生建設科學性

民生建設的核心是要回答民生事業如何建設、民生如何保障與改善等問題，這就要求規劃必須以科學理論指導民生發展。中國共產黨堅持將馬克思主義中國化的最新理論成果作為“五年規劃（計劃）”的指導思想，對科學編制與有效實施規劃和指導民生建設，具有重要作用。

“一五”計劃至“五五”計劃以傳統社會發展理念為指導，將“過渡時期總路線”和“社會主義建設總路線”作為民生規劃的根本指導方針，在社會主義大工業的物質基礎上，改造國民經濟面貌，逐步滿足人民群眾的基本生存需求，改善物質文化生活。“六五”計劃至“八五”計劃以中國特色社會主義發展理念為指導，民生規劃以“發展才是硬道理”為核心要義，統籌經濟發展與人民生活改善，通過改革開放、經濟增長和生產力提高補齊民生短板，保障基本民生需求。“九五”計劃至“十二五”規劃在強調“發展是解決我國所有問題的關鍵”基礎上，以“科學發展觀”為引領，強調“以人為本”，實現民生事業可持續發展，促使民生發展成果惠及全體人民。“十三五”規劃和“十四五”規劃以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將滿足人民美好生活需要作為民生建設的根本目的與最終歸宿，推動人的全面發展與共同富裕建設取得實質性進展。歷史經驗證明，堅持以馬克思主義中國化最新理論成果為指導思想，充分保證了民生規劃的科學性，是中國民生保障與改善取得的重大成就的根本所在。

（二）以世情國情和綜合國力為現實依據，保證民生建設可行性

構建民生建設體系，描繪民生事業藍圖，是“五年規劃（計劃）”對于民生發展愿景的深刻描述，這就要求規劃的編制者對國際國內態勢有正確把握，對歷史方位有清醒認識，對國情國力有客觀研判。能否堅守中國尚處在社會主義初級階段這個最大的國情，認清民生建設的這個大環境、大前提，直接關系到民生規劃的制定是否客觀合理，各階段的民生建設是否可行。

以跨越20 世紀50 年代后期和60 年代前期的“二五”計劃為例，“二五”計劃期間，國際上，規劃前期兩極格局逐漸穩步、國際形勢趨于緩和，但規劃后期中蘇關系破裂，做出戰爭極有可能爆發的判斷；在國內，過高估計社會主義制度優越性，提出“趕英超美”的激進口號。黨的八大原本提出的積極穩妥的民生指標被拋棄，轉而實行疾風驟雨般的民生建設策略。由此導致在“二五”計劃末期，工業產值僅完成計劃數的7.2%，農業產值相較于1957 年減少23%，民生建設的計劃指標無一完成（鄢一龍、胡鞍鋼，2012），國家財政連年赤字，人民生活遇到極大困難。改革開放之后，自“六五”計劃起，規劃的編制充分認識到民生發展面臨的各種剛性阻礙因素，在調整、改革、整頓、提高的方針下民生建設走上穩步發展軌道，人民生活水平逐步改善。進入21 世紀，我國進入全面建設小康社會的新發展階段，在前序規劃（計劃）對于民生建設的客觀認知和指導下，我國基本實現了總體小康，“三步走”戰略正朝著第三步目標穩步邁進。與此同時，城鄉之間、地區之間、居民收入之間的差距拉大。因此，在發展中保障和改善民生，提升民生發展質量與效益，發揮政府在調節收入分配、提供公共服務和社會保障等方面的作用成為“十三五”規劃與“十四五”規劃中民生建設的重點，堅持立足新發展階段、貫徹新發展理念，推動民生建設固根基、揚優勢、補短板、強弱項，促進社會公平、增進民生福祉、滿足美好需求。

（三）以黨的集中統一領導為政治保證，保證民生建設連續性

民生建設是一個系統工程，需要一以貫之、相互承接、長期漸進的接續奮斗。我國編制實施的十四個“五年規劃（計劃）”，之所以能夠在長期的治理實踐中保持價值取向的一致性、政策影響力的持續性、規劃目標的及時更新（柯尊清、蔣曉艷，2015），最根本的政治保證就是堅持黨的集中統一領導。一方面，中國共產黨通過以黨領政、黨政一體的組織體系和政治優勢（任鵬、李毅，2022），在民生規劃的制定、決策、執行過程中均處于絕對核心地位，能夠充分將自身的政治理念與主張轉化為國家意志與人民行動，以自身權威確保民生規劃方向始終正確、目標有序銜接、任務接續完成。另一方面，中國共產黨始終堅持以人為本的規劃立場和以人民為中心的價值取向。從“一五”計劃開始，黨就堅持“要重工業，又要人民”的立場原則，強調發展重工業、實現社會主義工業化的根本目的，也是為人民謀長遠利益（周恩來，1993），這種理念一直延續到正在實施的“十四五”規劃，體現了始終堅持“以人民為中心”的發展思想，始終將保障和改善民生作為規劃的根本出發點與落腳點，始終將維護好發展好最廣大人民群眾的根本利益作為民生規劃的主基調。由此可見，黨的集中統一領導為民生規劃主要指標的銜接協調、主要任務的穩定連續、發展立場的堅定不移提供了有力的政治保障，有效保證民生規劃編制與實施的連續性。

（四）以社會參與集思廣益為實踐路徑，保證民生建設民主性

堅持最廣泛的人民民主是編制和實施“五年規劃（計劃）”的實踐特色。“五年規劃（計劃）”的編制是一件十分嚴肅的工作，是在充分做好前期調查研究的基礎上，集合各方面意見，嚴格遵照科學程序編制出來的，最后提交全國人民代表大會審議。其中的民生建設內容，是在黨的統一領導下，調動全社會的力量廣泛參與，兼顧各群體利益、凝聚社會共識的成果。那種“拍腦袋”“一言堂”作出的規劃，就會背離客觀實際，不但不能真正起著保障和改善民生的實際作用，相反還會對人民的生產生活造成嚴重破壞。因此，在一定意義上，“五年規劃（計劃）”中的民生制度安排，實際上是一個制度重建和民主決策的開放式過程，是一件“屈群策、集眾思、廣納言、合意決、告四方”的大事（王維平、鞏娟娟，2021；馬遠之，2017）。

當然，“五年規劃（計劃）”的編制和實施作為一項大工程，一要參考專家學者意見，引入專業的民生發展評估，充分提高民生指標設定與民生規劃安排的科學性；二要擴大人民參與規劃制定的意見渠道，做到“開門問策、集思廣益”，廣泛動員社會各主體參與民生規劃的制定；三要形成完整、有序、科學、民主的規劃決策程序，前期要對民生發展的重大問題進行仔細研究，中期要在黨中央高瞻遠矚的民生發展建議下編制規劃綱要草案、擬定民生建設指標，最后經由全國人民代表大會審議通過，形成規范性的民生規劃體系，充分體現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。由此可見，“五年規劃（計劃）”中的民生制度安排，具有廣泛的代表性，既有專家學者的專業意見，更是社會期盼與關注的真實反映、人民群眾智慧的廣泛凝聚，從而保證了規劃中對民生建設的民主性。

五、結語

回顧新中國編制和實施的十四個“五年規劃（計劃）”，雖然每一規劃所處的時代背景與環境特征均有所差異，但十四個“五年規劃（計劃）”有一個共同的特點，那就是民生保障與改善始終是“五年規劃（計劃）”的出發點和落腳點，與民生相關的制度安排也是十四個“五年規劃（計劃）”的重要組成部分。十四個“五年規劃（計劃）”中民生制度的演進歷程、民生建設的內容特征和歷史經驗，充分彰顯了中國共產黨對民生事業一以貫之的高度重視。十四個“五年規劃（計劃）”中體現出民生建設的科學性、可行性、連續性、民主性，是中國共產黨執政七十多年來保障和改善民生的經驗積累與智慧匯聚，形成了獨具中國特色的民生發展之路，這既為我國民生規劃編制和實施的不斷完善與發展提供了理論依據，又為其他國家通過規劃推動民生事業發展提供了中國方案、貢獻了中國智慧。

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