養老服務綜合監管研究回顧與展望

摘要：建立高效可持續發展的養老服務監管體系是提升養老服務質量的重要舉措，學術界從不同視角對這一問題展開了研究。本文采用系統文獻綜述法對國內外養老服務綜合監管相關的77 篇文獻進行梳理，研究發現國內研究雖起步晚于國外，但是得到了更多的研究資助，呈現出快速增長的趨勢。但研究范式以規范研究為主，缺乏數據導向的實證分析；研究內容集中在宏觀制度層面，缺乏對中觀組織和微觀個體的研究。通過對研究核心議題的梳理發現，監管制度研究集中于變革動因和改革方案設計，監管客體的研究則集中于影響因素、監管主客體之間相互作用及監管效果等方面。最后，在反思當前研究的基礎上提出對未來研究的展望。

關鍵詞：養老服務 監管 系統文獻綜述

一、引言

近年來，隨著我國人口老齡化程度的加深，養老服務業進入快速發展階段，與此相伴的服務質量與安全隱患等問題也日益受到社會各界的關注。①為了確保老年人能夠得到滿足健康和功能需求的養老服務，提高晚年生活質量，有效的監管是確保養老服務質量可持續發展的關鍵（葛藹靈、馮占聯，2018）。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了“健全養老服務綜合監管制度”，②同年，國務院辦公廳印發了《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》，③這是我國養老服務領域第一份以監管為主題、以促進高質量發展為目標的政策，拉開了我國養老服務監管制度改革的大幕（馬麗萍，2020）。

從全球范圍來看，與發達國家的具體實踐相比，我國養老服務綜合監管體系的建設仍處于起步階段。與此同時，國內該領域的相關研究亦起步較晚，已有研究集中于對國外養老服務監管制度體系及實踐經驗的引介，如葛藹靈和馮占聯、趙潔對美國、英國、澳大利亞、德國和日本等國的養老服務質量監管政策及效果進行了經驗總結（葛藹靈等，2018；趙潔，2019）。但是，對于養老服務綜合監管制度應如何設計與安排？實施細則如何完善？監管主客體之間的合作網絡如何構建？監管的覆蓋范圍、監管方式的創新等問題仍有待深入探索。為應對這些現實問題的挑戰，有必要對當前養老服務監管研究的主要議題、研究發現、理論機制及其背后的研究假定進行系統梳理，為我國養老服務綜合監管制度體系的構建與完善提供理論支持。

二、研究設計

（一）文獻搜集策略及篩選過程

本文采用系統文獻綜述法（SystematicLiterature Review， SLR），以結構化的、可復制的方式對養老服務綜合監管領域的文獻進行梳理，以期降低因主觀選擇而產生的研究誤差。系統文獻綜述法通過制定明晰的數據收集方式，對搜集到的數據進行結構化的編碼處理，并報告最終的研究發現。

本文從國內和國外兩個維度進行文獻搜集，國外以Web of Science（WOS）數據庫為主，國內以中國知網（CNKI）數據庫為主，并分別根據不同語言情境進行關鍵詞檢索，檢索時間為2022 年1 月。國內關于養老服務領域監管的研究主題相對明晰簡潔，本文將采用“養老服務”和“監管”這一組合為主題在CSSCI 期刊中檢索，共搜索到64 篇中文文獻，無其他書評、社論、征稿啟事等無關文獻。通過對文獻標題與摘要的閱讀，將與養老服務監管這一研究主題無關的文獻29 篇剔除；并根據已有文獻的共被引情況進行按圖索驥，補充2 篇遺漏學術論文，最終得到了37 篇中文論文。

在英文語境中， 與“ 養老服務” 相對應的常用詞匯有“long-term care”“agedcare”“elderly care”等，與監管相對應的詞匯有“regulation”“regulating”“supervising”“supervision”“monitor”“monitoring” 等，本文將英文中“養老”與“監管”對應的詞匯進行排列組合，共得到18 組搜索組合。通過WOS 中的高級檢索，分別對18 種關鍵詞組合以篇名（TI）的方式在SSCI 期刊中進行文獻檢索，共檢索到英文文獻134 篇。剔除重復文獻、書評、社論、征稿啟事等無關文獻59 篇后，通過對文獻標題與摘要的閱讀，進一步剔除了37篇與本研究主題無關的文獻。在此基礎上，根據已有文獻的共被引情況，補充了2 篇遺漏的學術論文，確定了40 篇英文論文。最終形成了本文的文獻分析樣本，共計77 篇學術論文。文獻篩選流程如圖1 所示。

（二）文獻編碼規則

系統文獻綜述需要對文獻樣本進行結構化、標準化的數據處理，以便于系統分析。本文對77 篇樣本文獻按照“結構—功能”進行分類編碼處理，編碼規則包括兩大類：一類是文獻結構編碼，即對文獻的基本信息進行編碼，包括發表的年份、作者、來源期刊、語言等；另一類是基于文獻內容分析的功能編碼，即從研究設計和研究內容兩個維度對文獻進行系統分析。本文獻編碼規則如表1 所示。

1. 研究設計的編碼規則

本文主要從研究范式、研究方法、研究類型、數據類型及來源方面對研究設計進行編碼。第一，研究范式。根據研究方法論的分類標準，社會科學領域的研究可以分為基于理論詮釋分析（含文獻綜述）的規范研究、基于數據分析的實證研究兩大類。第二，研究方法。規范研究主要包括基于政策及其執行的制度分析和基于文獻研究的綜述類文章。開展實證研究分析的論文需要不同的研究方法來進行數據收集及分析，研究方法可能是量化或質性研究方法中的一種，也可能是多種研究方法的混合。第三，研究類型。從研究數據的時間分布來看，可以分為某一時間節點的橫截面研究和橫跨一段時間的縱向研究。第四，數據類型及來源，包括：一手數據，如訪談、問卷等；二手數據，如已有數據庫、其他公布的資料或數據等。

2. 研究內容的編碼規則

本文主要從研究主題、研究的具體內容、研究結論等方面對樣本文獻的研究內容進行編碼。第一，研究主題。即文獻中關于養老服務綜合監管具體研究領域的提煉。第二，研究內容。在研究領域歸納分類的基礎上，從養老服務綜合監管涉及的宏觀制度設計、中觀組織建設、微觀個體影響三個維度對文獻的研究內容進行編碼。第三，研究結論。通過對文獻的分析，對其主要研究發現、研究結論、研究貢獻、研究不足及未來展望進行梳理。

三、研究文獻的描述性統計分析

通過對77 篇文獻的編碼分析，國內外養老服務綜合監管領域相關研究成果的結構性特征得以呈現。本文主要從研究成果的發表時間、研究范式、研究內容三個維度，對文獻樣本進行統計分析。

（一）發表時間

社會科學領域的學術研究通常是基于社會實踐的一種理論分析與論證，從學術文獻的發表時間可以一窺養老服務綜合監管領域實踐發展的趨勢，圖2 對國內外養老服務綜合監管領域文獻的發文時間進行了分類統計。數據表明，國外養老服務綜合監管領域的研究起步早，在樣本文獻中，國外相關研究最早是Ruchlin 研究發現美國養老服務領域的監管政策是失敗的，政府監管并未推動養老機構服務質量的提升，并對造成監管失靈的制度因素進行了系統分析（Ruchlin，1977）。盡管國內該領域的研究相較于國外研究起步較晚，樣本數據中最早的一篇文獻發表于2010 年，比國外晚了30 余年。但是，隨著2018 年12 月29 日修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》對養老機構設立許可制度的取消①，新型養老機構監管體系建設亟待完善，國內相關研究如雨后春筍般涌現而出，養老服務監管的相關研究呈現出快速增長的趨勢。

（二）研究范式

本研究所選取的文獻樣本中包含了規范研究和實證研究兩大類，圖3 是國內外文獻研究范式的分類對比。數據表明，國內與國外研究范式存在著鮮明的反差，國內研究以規范性研究為主，占比高達73%，基于數據的實證分析還有待加強；反觀國外該領域的研究中，有83% 的文獻采用了實證分析的研究范式，僅有17% 的文獻使用了規范研究。國內采用規范研究的文獻均以理論分析為主，詮釋制度運行的現狀、存在的問題以及未來的政策建議；國外采用規范研究的文獻中，有3 篇（占比達43%）是采用了系統文獻綜述的研究方法，且采用純理論分析的文獻主要集中在較為早期的研究中。隨著研究的不斷深入，以理論分析為主的規范研究范式已經較少在國外文獻中出現。

由于規范研究多采用的是詮釋型的理論分析，其研究設計與研究方法沒有制式標準，缺乏可復制性與可驗證性，因此本研究主要針對采用實證研究范式的文獻，就其研究設計與研究方法進行編碼分析。研究發現，國內采用實證分析的10 篇論文全部是針對特定時間的橫截面研究，缺乏跨越一段時間的縱向研究；國外采用實證分析的文獻中有4 篇（12.1%）使用面板數據進行縱向研究，但是絕大多數文獻（87.9%）使用的是橫截面研究設計。不同的研究設計需要不同的數據收集方式和研究方法來實現，一手數據通常基于田野調查、參與式觀察、問卷和深度訪談等方式獲取，獲取難度大、成本高，因此多數實證研究仍以公開數據為主要研究對象。本研究樣本的一手數據主要基于訪談和問卷兩種方式獲取，國外文獻采用一手數據的占比（48.5%）略高于國內文獻（40%），可以公開獲取的二手數據仍是國內外該研究領域主要的數據來源，如表2 所示。

圖4 是國內外實證研究文獻中具體研究方法的使用情況比較。總體來看，國外實證研究文獻研究方法的多樣性和豐富性要略優于國內文獻，特別是質性研究中常用的案例研究、深度訪談，計量經濟學中常用的回歸分析，統計學中的問卷調查、統計分析等研究方法的使用方面，國外文獻的數量要遠高于國內文獻。此外，國外實證研究的文獻中還使用了薈萃分析和政策文本計量分析，這些在國內養老服務監管研究中尚未發現。而國內文獻在研究方法的使用上也有創新，養老服務監管的主客體涉及眾多利益相關者，不同訴求之間的博弈是影響監管效果的重要因素，因此，一些學者采用經濟學中的博弈論研究方法，通過仿真模擬分析來探討不同參與主體間的博弈對養老服務綜合監管效果及養老服務質量提升的影響（岳向華、林毓銘，2019a、2019b、2020；馬躍如等，2020）。王旭嘉和梁棟、廖楚暉則分別用結構方程模型對養老服務綜合監管的影響因素進行識別（王旭嘉、梁棟，2014；廖楚暉，2014）。

實證研究方法根據歸納與演繹二分法可以進一步分為質性研究和量化研究，以及將歸納與演繹相結合的混合研究方法。本研究所選取的文獻樣本中，主要使用的質性研究方法有案例研究、深度訪談和扎根理論等；主要使用的量化研究方法有問卷調查、回歸分析、統計分析、博弈論、結構方程、政策文本分析和薈萃分析等。圖5 是國內外實證研究方法的類別比較，數據表明國外實證研究文獻中使用量化研究、質性研究與混合研究各類研究方法的數量均多于國內研究，特別是混合研究方法的使用方面，國內研究尚待加強。

（三）研究內容

養老服務綜合監管研究的落腳點是提高監管效率、提升養老服務質量，涉及宏觀監管制度的設計與安排、中觀養老服務組織服務能力的強化和微觀養老服務個體的開發三個層次的相互嵌套，這也構成了養老服務監管研究領域的主要研究內容。圖6 是國內外養老服務綜合監管研究內容的分類統計。數據表明，國內文獻的研究內容主要集中在宏觀養老服務綜合監管的制度設計與安排領域，缺乏對中觀層面的養老服務供給組織的研究，對微觀參與個體（如服務提供者及使用者）的研究也尚待加強。

四、當前養老服務綜合監管研究的焦點議題

（一）養老服務綜合監管制度變革研究

1. 養老服務綜合監管制度變革的動因分析

20 世紀90 年代末期以來，我國出臺了一系列的政策鼓勵和引導民間資本參與養老服務供給體系建設，利用市場機制提升養老服務供給的效率與效益。政府委托市場或社會組織提供養老服務，作為委托方的政府與代理人（企業或社會組織）之間存在著信息不對稱，在政府監管不到位的情況下易產生道德風險與逆向選擇（賽明明，2013）。因此，政府在使用激勵性政策工具鼓勵和引導市場參與養老服務供給的同時，應加強服務質量評估和監管機制建設，以確保養老服務業高效可持續地發展。2018 年修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》取消了養老機構設立的行政許可，是養老服務領域深化“放管服”改革，優化營商環境的重大舉措。養老服務領域的“放管服”改革雖然打破了“循環審批”的體制僵局，但也產生了新的監管問題（趙曼、朱麗君，2020）。在“放管服”改革大背景下，應妥善處理政府與市場、社會之間的關系，強化政府的監管職能（蒲新微，2019）。對養老服務的綜合監管不僅有利于養老服務體系的完善，對培育市場機制、引導社會參與均有重要作用。廖楚暉基于成都、廣州、武漢等6 座副省級城市社區居民的問卷調查，發現政府對養老機構的監管和對社會支持的政策引導有助于提升居民的機構養老意愿（廖楚暉，2014）。Bravo 等人對加拿大魁北克省針對私立養老院的監管政策實施效果進行評估，通過監管前后質量評估的比較發現政府實施監管后，私人機構的護理質量有顯著提高（Bravo et al.，2014）。

2. 養老服務綜合監管制度的設計與安排

（1）建立以“結果”為導向的規制體系

養老服務市場涉及諸多資源配置主體，養老服務的監管體系具有多元化的特征（湯耀平、黃雅莉，2021）。2019 年3 月29 日國務院辦公廳頒布實施的《關于推進養老服務發展的意見》，明確提出了在養老服務領域建立新型政府規制的改革要求。①林閩鋼和王鍇從社會性規制的角度分析了當前我國養老服務領域的政策，指出當前監管體制建設應強化后置監管，在對養老服務輸入條件進行監管的同時，更要強化對養老服務最終輸出質量結果的監管，以“結果”為導向，從正面清單轉向負面清單監管，在風險受控的范圍內放松規制，激發市場的自主性與活力（林閩鋼、王鍇，2019）。

（2）加強過程監管和標準化建設

養老服務綜合監管的過程管理包括監測指標的制定、監督執行、對監測結果的獎懲。一方面要制定測量標準，建立全過程的信息搜集及管理系統，明確養老護理服務的檢測標準，對老年人能力和需求評估進行動態化管理；另一方面還要做到監測信息的公開化，將行業信用體系與服務質量的監測信息體系建設相結合，加強對服務過程和服務結果的監管（王杰秀、安超，2020）。李玉玲則建議加大服務要素在監測指標設計中的比重，制定具有強制性的國家服務標準，以標準建設來帶動質量的提升（李玉玲，2020）。

（3）監管主客體之間的博弈決策

養老機構的行為決策與政府的監管行為之間是相互影響的，機構的努力程度與政府的監管意愿度是一個動態演變過程。毛艷華構建的監管博弈模型發現政府加大監管力度有助于機構努力提升服務質量（毛艷華，2016）。岳向華和林毓銘采用演化博弈理論發現加大對私營養老服務機構違規的懲罰力度，有助于推動這些機構提高服務質量（岳向華、林毓銘，2020）。針對養老機構服務質量監管中存在的問題，他們將第三方評估納入參與主體的博弈模型中，研究發現基于第三方評估的聲譽機制和政府監管的懲罰機制均有助于鞭笞私營機構提升服務質量（岳向華、林毓銘，2019）。馬躍如等人將服務使用者納入博弈模型，研究發現在政府、養老服務提供者和養老服務使用者三方演化博弈中，養老服務提供者和使用者的策略選擇在一定程度上受政府監管行為的影響，服務使用者是否參與監督對養老服務提供者的策略選擇有間接影響（馬躍如等，2020）。因此，養老服務綜合監管制度應在政府主導下，納入第三方評估及利益相關者參與機制，形成多層次立體化的監管體系，以實現對養老服務提供者的有效監管。

養老服務綜合監管領域不僅涉及監管主客體之間的博弈，還面臨著中央政府與地方政府之間的博弈。Crossley 等人對美國各州養老服務監管的調查研究表明，各州監測指標的設計與執行標準差異巨大，作者認為聯邦層面制定統一的監測標準可能會提供一種更好、更經濟的方式來確保這些養老機構的護理質量（Crossleyet al.，1992）。Arlotti 等人研究發現地方在執行國家計劃方面表現出很大的差異，盡管中央向地方提供了實施程序的指導，但地方政府在執行過程中擁有的高自由裁量權與對中央規則的低依從性的張力依然突出（Arlotti et al.，2021）。Rauch 的研究也證實了地方自由裁量權對養老服務質量的影響，其研究發現地方擁有較高立法自治權的瑞典，養老服務的普及性在下降，而地方自治權較低的丹麥，養老服務的普及性未降反升（Rauch，2008）。

（4）監測指標與監管工具的策略組合

養老服務質量難以衡量與測試，該問題涉及生活方式以及健康問題等（O'Reilly amp;Edwards，2007）。因此， 監測指標的選擇與設置是測量養老服務質量的關鍵所在，養老服務提供者必須要滿足監管標準或規范。Arandelovic 等人的研究表明，可預防住院率作為指標可用來監測居家照護機構和養老院的績效，也可以用來檢查不同地方監管部門之間養老照護計劃的監管表現是否存在差異（Arandelovic et al.，2018）。此外，將監測結果公開，使公眾更便捷地了解不同機構的服務質量，不僅有助于監督養老服務機構提升服務質量，也能促使地方政府主管部門提升監管治理能力。

Grimaldi 對“許可和認證要求”“價格控制”“資本控制”和“使用率控制”四種監管工具進行了比較研究，他認為這些工具均為自上而下的直接監管工具，缺乏市場激勵機制（Grimaldi，1984）。而服務提供者的行為將迫使監管機構編寫越來越詳細的規則，提升監管成本。因此，經濟合作與發展組織（OECD）建議養老服務質量的提升需要引入以績效為導向的財務機理和服務提供者的競爭機制，運用激勵性工具引導服務提供者改進服務質量。①王杰秀和安超建議在我國養老服務監管體系構建中引入基于績效的支付激勵計劃，加強服務供給者之間的準市場競爭，從而引導和鼓勵服務提供者優化流程，提高服務質量（王杰秀、安超，2020）。

此外，人工智能技術有助于養老服務監管平臺的智能化建設，提升監管反饋的效率（黃昕，2020）。但是，人工智能技術的使用也面臨著技術化與人性化需求的沖突，以及由“技術民主”滑向“技術利維坦”的潛在風險②。代利鳳將人工智能在養老服務領域應用中可能產生的風險歸納為“安全性風險”“倫理風險”以及“公平性風險”，建議政府在利用人工智能技術提升監管效率的同時，也要做好對技術可能產生的風險的監管（代利鳳，2019）。

3. 養老服務綜合監管制度變革的效果評估

對養老服務質量的擔憂導致了一系列針對監管主體行為的規制。Mor 等人的調查顯示，僅有35％的被調查者認為政府很好地監督了養老機構（Mor et al.，2008）。Mor 等人進一步對1147 名養老服務領域專家就政府在確保養老服務質量和改善護理方面的表現進行了問卷調查，研究發現政府的監管提升了養老機構的服務質量，但是大多數專家普遍表示政府應該更加嚴格地執法，完善監管標準與監管方式（Mor etal.，2010）。

監管評估指標的設計方面，Aguilar 對西班牙2006 年《撫養法》社會護理服務質量監管改革的效果進行了評估，研究發現盡管改革后的許多評估都是負面的，但是改革12 年以來政府提供了更多的養老服務，極大地增加了財政支出、擴大了養老服務覆蓋面，而財政預算的限制、經濟蕭條、功能失調的多層次治理結構，以及政府治理能力等因素也是影響養老服務質量提升的重要因素（Aguilar，2020）。

（二）對養老機構的監管研究

1. 養老機構結構特征對監管效果的影響

第一，養老機構類型的影響。根據養老服務使用者的生活場所可以將養老機構分為養老院、居家和社區養老照護機構，不同類型機構提供的服務和定位不同，相應的監管政策亦各有側重。能獨立生活的老年人更愿意在自己熟悉的環境下生活，與之相伴的居家和社區養老服務模式的需求增速更快（Stevenson amp;Grabowski，2010）。但是，當前對養老機構的監管對象主要集中在養老院，有相對完善的監管體系，而居家和社區養老照護服務質量的監管政策體系還有待完善。Trinkoff 等人對美國聯邦和各州政府針對養老服務監管的政策進行了比較分析，研究發現養老院由聯邦政府按照統一標準進行監管，而居家養老服務監管標準則由各州政府制定，養老院的監管遵循一套全國統一的標準法規，但是各州對居家養老服務監管政策差異較大，且監管要求低于國家對養老機構的監管標準（Trinkoff et al.，2020）。

第二，養老機構所有權性質的影響。養老服務提供機構的所有權性質，即公私屬性對養老服務質量有著重要的影響。Baldwin 等人對澳大利亞養老機構所有權性質與監管制裁頻率之間的關系進行了調查，研究發現私營性質的養老機構更有可能受到政府的制裁。為了監督私營養老機構，迫使其提高養老服務質量，加拿大魁北克省政府實施一項針對私營養老機構的專項監管計劃（Baldwin et al.，2015）。Bravo等人以公辦養老機構為對照組，通過比較監管前后私營養老機構服務質量來評估政府監管政策實施的效果，研究發現私營養老機構的服務質量顯著提高，而公辦養老機構的護理質量呈現惡化的趨勢。作者認為這可能與小型私營養老機構關閉，同時私營養老機構減少接收重度殘疾老年住戶有關。（Bravo et al.，2014）這一現象反映出政府監測指標作為“指揮棒”，當其突出強調服務滿意度以及可視化的數據指標之后，私營養老機構為了競爭和減輕生存壓力，對入住老人進行挑選，從而產生新的沖突和不公平。Tokunaga 和Hashimoto 對日本的研究也證實了這一結論，即私營養老機構更愿意開設在發達地區而不是偏遠的落后地區，更愿意選擇健康的老人而不是重度失能的老人（Tokunagaamp; Hashimoto，2013）。

第三，養老機構地域位置的影響。養老機構的服務質量與區域經濟發展水平之間存在一定的關聯。國外學者對養老機構所在地域位置與養老服務監管效果和養老服務質量的關系進行研究后發現，偏遠地區、欠發達地區養老服務質量與監管效果欠佳。Baldwin 等人發現澳大利亞偏遠地區的養老機構更有可能受到制裁懲罰（Baldwin et al.，2015），Tokunaga 和Hashimoto 發現由于政府對長期護理保險使用的價格規制，使得私營養老機構不愿意到經濟欠發達的偏遠地區提供服務，這可能造成無利可圖的農村養老服務供給市場的崩潰（Tokunagaamp; Hashimoto，2013）。

2. 養老機構對政府監管的回應

政府對養老機構的監管旨在鼓勵養老機構將用戶放在首位、營造安全溫馨的服務氛圍、管理可能存在的風險、創新服務方式等。面對政府監管的壓力，Biggs 和Carr 認為養老服務提供方通常采用三種積極的回應方式：第一，超越監管要求的最低標準，養老機構設定的內部管理標準要高于政府要求的最低標準，這有利于營造具有安全感的組織文化，通過超越正式標準來應對監管壓力；第二，以專業和實踐為導向，養老服務監管標準的相關規定如果脫離了實際，養老服務提供者基于專業知識與實踐經驗提出的意見應給予充分的尊重與肯定；第三，構建程式化的系統管理架構，通過流程管理系統架構來排除潛在的風險、管理壓力或沖突，有助于營造輕松、具有安全感的組織文化（Biggs amp; Carr，2019）。影響養老機構積極回應政府監管的因素眾多，Josefsson 等人對瑞典一項監管政策的實施進行了過程跟蹤分析，研究發現養老機構的管理團隊及其領導力、一線護理團隊、專家團隊以及團隊之間的合作等因素均影響機構對監管政策的回應（Josefssonet al.，2019）。

（三）對養老服務人員的監管研究

養老服務相關人力資源的開發，應突出強調個人素養、專業技能和制度框架，設計需要系統規劃，為養老服務中的護理工作有效開展提供人員保障。

1. 影響養老服務人員工作的因素

接受機構照護的老年人護理需求日益復雜，對護理人員也提出了更高的要求，而養老機構護理人員的離職率也是整個養老服務提供者群體中最高的。Mcgilton 等人對12 家養老機構的155 名護理人員進行了問卷調查，研究發現那些職業倦怠低的、工作滿意度較高的、與老人保持良好關系的、年齡偏大的護理人員更愿意留下來繼續當前的工作（Mcgilton et al.，2013）。

第一，護理人員年齡與資歷對工作關系的影響。Squires 等人的研究證實了護理人員年齡對職業倦怠的影響，與年齡較大的護理人員相比，年輕護理人員的職業倦怠更加明顯和嚴重。對此的一種可能性解釋是與工作資歷有關，資歷在醫療保健環境中非常重要，可以為假期和輪班安排提供更多選擇權。資歷較低的護理人員在假期和輪班安排上通常沒有話語權，可能導致更高的倦怠和更低的心理健康水平（Squireset al.，2019）。

第二，薪資待遇也是影響護理人員穩定性的重要因素。在經歷指數增長的行業中，持續的低工資正在加劇勞動力供應不足的問題。Kaine 認為通過獎勵和集體談判協議等手段對工資和工作條件進行傳統監管未能產生足夠或可持續的良性影響，傳統勞動法為老年護理人員提供最佳結果的能力不僅受到談判代表水平低的限制，還受到該部門資金有限的約束（Kaine，2012）。

第三，工作環境對護理人員能否成功進行知識轉化有著重要影響。Estabrooks 等人對加拿大36 家長期居住護理機構的護理人員和管理人員進行問卷調查，研究發現組織環境對成功的知識轉化和更好的服務有顯著影響（Estabrookset al.，2009）。Chu 等人對護理人員離職與領導實踐和行為、監督支持、職業倦怠、工作滿意度及工作環境滿意度在內的組織因素之間的關系進行了問卷調查，研究發現較高的領導實踐得分與較低的護理人員流失率相關，領導能力每提高一分，護理人員流失率就會下降49%（Chu et al.，2014）。

因此，為了留住合格的護理人員并確保護理質量，養老機構的管理人員應專注于創造一個減少倦怠、提高工作滿意度并使護理人員能夠與老人建立良好互動關系的工作環境。對機構管理人員的建議包括：（1）為護理人員提供全職工作和相匹配的福利機會；（2）開發可加強用戶關系的護理模式；（3）檢查現有受監管護理人員的職責并進行調整以減少職業倦怠；（4）加強管理團隊建設和內部溝通；（5）更加關注年輕護理人員的心理需求，以降低人員的流失。

2. 對養老服務人員監管的效果研究

監管并不是被動式的監督，良好的監管可以起到對被監管對象的支持性作用。支持性監管指的是機構的主管與護理人員建立并保持積極關系的能力，包括對護理人員獨特性的支持以及尊重（McGilton，2010）。McGilton 設計了一套針對長期護理主管開展支持性監管的量表（SSS）（McGilton，2010），Chu 等人使用這套量表測量了監督支持對長期護理機構中護理人員離職的影響，研究發現監督支持與護理人員離職之間沒有顯著的相關性，領導行為對護理人員的離職有顯著相關性（Chu et al.，2014）。這些研究表明，支持性領導是護理人員工作滿意度和護理質量的主要影響因素，監管作用的發揮有賴于領導力的作用，需要領導的支持性監督而不是居高臨下的管控。McGilton 等人采用系統文獻綜述法，就養老機構中對護士進行有效監管的績效研究進行了回顧，研究表明對護士進行有效監督與工作滿意度、離職意圖、決策有效性、工作壓力和消費者滿意度均有統計學上的顯著關系（McGiltonet al.，2016）。

此外，隨著智能設備和大數據技術的發展，遠程監控技術對護理人員工作的影響也是當前學術研究領域關注的重點。通過遠程監控技術可以對護理人員起到一定的監控作用，但是也會產生負面影響，Hall 等人對護理人員的深度訪談調查中發現，員工擔心監控可能會影響工作績效從而影響員工的士氣；此外，遠程監控技術在工作環境中還會產生一系列道德和法律的問題，這些也值得深入探討（Hall et al.，2019）。監管活動的主要目標不是適應外部或內部規則，而是尊重所有從業者在社會上建立和接受的行為文化規范。監管應尊重護理人員的個人感受，不能將護理人員視為被監控的機器人（Mendelzweig et al.，2011）。

最后，對于接受居家養老服務的老年人護理質量的監管。荷蘭政府實施了一項針對居家養老服務質量監管的政策，該政策設置了監察員機制，并確保護理網絡與監察員之間溝通的開放性。Verver 等人通過對護理網絡的參與者，包括接受服務的老年人、護理人員和監察員的深度訪談，研究發現監管實施需要投入大量的時間成本，而護理人員面對的老人眾多，如何確保老人的財產安全和隱私等問題還需要繼續深入研究（Verver et al.，2018）。

五、反思與展望

建立高效可持續發展的養老服務綜合監管體系是提升養老服務質量的重要舉措。從全球范圍來看，隨著老齡人口占比的不斷攀升，養老服務市場需求遠遠大于供給，養老服務供給方良莠不齊，難以實現高質量發展。此外，養老服務占用了大量的公共資金，養老服務提供者對公共資金依賴嚴重，中央和地方政府為養老服務供給提供了大量的公共財政資金。因此，各級政府應將養老服務的質量保證提上政治議程，通過加強對養老服務提供者的檢查和監管，以確保老年人能夠獲得高質量的服務（Winner，2011）。對養老服務綜合監管領域的研究有助于為提高政府監管能力、推動養老服務質量的提升提供理論支持。國內外眾多學者亦開始關注該領域的研究，產出了諸多有價值的研究成果。但是從數量和質量上來看，國內外關于養老服務監管的相關研究仍處于起步階段，有些領域還未涉及或研究有待加強，養老服務監管的研究空間亟待拓展。

第一，加強基于數據分析的實證研究。從國內外研究文獻所使用的研究范式來看，國內文獻以規范性研究為主導，缺乏基于數據分析的實證研究。當前國內文獻集中于描述養老服務綜合監管領域的現狀、問題及對策分析，缺乏實證主義視角下的監管有效性、監管能力評估及建設研究。此外，現有的少量實證研究主要以案例研究和博弈策略模型構建及仿真分析為主，缺乏數據的驗證。國外該領域的研究文獻多通過深度訪談、問卷調查和參與式觀察等方式收集一手資料，有助于從服務使用者和提供者的微觀視角，探索服務質量和監管效果的影響因素及理論機制等問題。

第二，養老服務綜合監管信息系統的開發與應用研究。由于國內研究缺乏實地調研的一手數據，再加上養老服務領域的信息公開相對滯后，這也使得國內研究集中在宏觀制度的構建與完善層面，缺乏對中觀養老服務組織，微觀個體層面中的養老服務從業者、養老服務使用者等監管客體的研究。一方面應重視信息基礎設施建設的研究，探索建立一個測量、監測和改善養老服務質量的標準化信息系統，以及標準化的數據搜集過程，為政策制定、質量改進和監管提供基于數據的實證分析及政策建議。另一方面，重視個體工作滿意度與服務滿意度等量表的開發與應用研究，積極開展各種類型的實地調研項目，從機構養老服務提供者及入住機構的老年人、社區養老服務提供者及其客戶、老年人的家庭等參與主體中搜集信息。通過對不同參與主體的意愿與行為進行質性和量化相結合的測量，探討影響參與主體行動的因素及背后的因果機制。

第三，監管主客體之間的互動研究。監管對養老服務的作用與影響，特別是被監管者（服務機構和從業人員）如何應對監管的研究。組織層面的機構和個體層面的護理人員在被監管的壓力背景下，如何與服務對象、政府監管主體互動？被監管者如何平衡合規性與以人為本的實踐之間的緊張關系而產生的競爭需求？如何在受監管的環境中實現社會情感聯系，平衡情感勞動和以人為本的護理需求？影響被監管者提供服務的核心解釋變量有哪些？這些變量的作用機制為何？對于政府監管主體而言，監管不只是對養老服務提供者的監控和懲罰，監管者與被監管者之間應該保持良性的互動關系，高質量的監管是為了提供更好、更優質的養老服務。

第四，以提升護理質量和生活質量為結果導向的過程監管研究。首先是監測指標的設計，要全面系統地對養老服務組織的專業資質和資源投入等結構性變量、護理服務的覆蓋內容及過程的程序化、護理質量及生活質量提升的評估系統等方面進行深入研究。其次，監測的執行研究，包括政府監測方式的創新，以及政府主管部門監測執行能力的評估。最后，監測結果的運用研究，要善于挖掘政府公開的質量監測數據，全面剖析良好監管與服務質量提升之間的作用機理及實施路徑。

第五，引導養老服務供給方改進服務質量的市場激勵機制研究。高質量的監管是為了提升養老服務質量，防弊的同時也要興利，讓老年人得到更好的健康護理和生活服務。質量監管監測指標定義的是最低水平的質量要求，如何引導養老服務提供者去超越最低服務標準，為老年人提供更優質的服務值得關注。特別是在監管主客體之間存在著嚴重的信息不對稱問題，以市場為導向的激勵性政策工具應如何設計，才能發揮好政府調控的指揮棒作用？與此同時，也要關注市場激勵機制可能造成的逆向選擇問題。養老服務機構有可能為了獲取以質量為導向的績效支付而挑選服務對象、服務區域等，從而形成經濟落后地區、重度失能老人的服務真空地帶，造成養老服務供給的群體和地域差異。

第六，人工智能等新興技術在監管中的應用研究。隨著人工智能技術、遠程監控技術、大數據等新興技術在養老服務行業的應用，由此而產生的安全風險、倫理風險和道德問題等也亟須納入研究議程。老年人與機器之間的人機互動、用戶體驗及隱私保護等問題；對護理人員的遠程監控與勞動者權益保護、個體情感與工作體驗之間的沖突問題；針對老年人護理服務產生的大數據應如何妥善管理及運用等。這些研究議題需要管理學、經濟學、社會學、人工智能、大數據等相關學科共同合作，通過跨學科研究來提升養老服務綜合監管的效率與質量。

參考文獻

[1] 民政部養老服務司，民政部政策法規司

編. 養老服務監管工作手冊[M]. 北京：中國社

會出版社，2021.

[2] 葛藹靈，馮占聯. 中國養老服務的政策

選擇：建設高效可持續的中國養老服務體系[M].

北京：中國財政經濟出版社，2018.

[3] 馬麗萍. 為養老服務高質量發展保駕護

航——《關于建立健全養老服務綜合監管制度

促進養老服務高質量發展的意見》解讀 [N/OL].

中國社會報，2020-12-31（3）/2022-07-29.

[4] 趙潔. 養老服務監管的國際經驗及啟示

[J]. 社會政策研究，2019（02）：22-34.

[5] Ruchlin， H. S. A new strategy for regulating

long-term care facilities[J]. Journal of Health

Politics， Policy and Law， 1977，2（2）：190-211.

[6] 岳向華，林毓銘. 養老PPP 服務質量監

管三方演化博弈關系研究[J]. 江西財經大學學

報，2019a（2）：71-80.

[7] 岳向華， 林毓銘. 政府監管下養老

機構服務質量博弈分析[J]. 廣西社會科學，

2019b（11）：60-65.

[8] 岳向華，林毓銘. 政府監管下養老PPP

項目服務質量演化仿真分析[J]. 社會保障研究，

2020（06）：3-14.

[9] 馬躍如，文錚，易丹. 多主體視角下的

養老服務監管系統動力學研究[J]. 西北人口，

2020（06）：88-101.

[10] 王旭嘉，梁棟. 基于系統動力學的政

府購買養老服務過程管理仿真研究[J]. 新疆大

學學報（哲學·人文社會科學版），2014（04）：

23-26.

[11] 廖楚暉. 政府行為影響城鎮居民機構

養老意愿的實證研究[J]. 財政研究，2014（08）：

53-55.

[12] 賽明明. 網絡化治理視角下的居家養老

模式之構建[J]. 西北人口，2013（03） ：107-111.

[13] 趙曼，朱麗君. 取消設立許可：養老

機構事中事后監管研究[J]. 社會保障研究，

2020（02）：13-19.

[14] 蒲新微. 養老服務的規范化建設要求

及其實現路徑[J]. 廈門大學學報（哲學社會科

學版），2019（04） ：104-110.

[15] Bravo， G.， Dubois， M. F.， Demers， L.， et

al. Does regulating private long-term care facilities

lead to better care？ A study from Quebec， Canada[J].

International Journal for Quality in Health Care，

2014，26（3）：330-336.

[16] 湯耀平，黃雅莉. 構建廣州市養老服務

業監管機制研究[J]. 社會工作與管理，2021（01）

：81-88.

[17] 林閩鋼，王鍇. “放管服”改革背景

下養老服務業的政府規制研究[J]. 中國行政管

理，2019（12）：16-21.

[18] 王杰秀，安超. “元問題”視域下中

國養老服務體系的改革與發展[J]. 社會保障評

論，2020（03） ：62-76.

[19] 李玉玲. 我國養老服務質量建設的難點

及治理研究[J]. 蘭州學刊，2020（02）：192-199.

[20] 毛艷華. 政府購買居家養老服務監管：

基于博弈視角的研究[J]. 西北人口，2016（01）：

94-98.

[21] Crossley， K.， Nelson， L.， amp; Irvine， P.

State regulations governing infection control issues

in long‐term care[J]. Journal of the American

Geriatrics Society， 1992，40（3）：251-254.

[22] Arlotti， M.， Parma， A.， amp; Ranci， C. Multilevel

governance and central-local tensions： the

issue of local discretion in long-term care policy in

Italy[J]. Social Policy amp; Administration，2021，16.

[23] Rauch， D. Central versus local service

regulation： accounting for diverging old-age care

developments in Sweden and Denmark， 1980-

2000[J]. Social Policy amp; Administration， 2008，

42（3）： 267-287.

[24] O'Reilly， M.， Courtney， M.， amp; Edwards，

H. How is quality being monitored in Australian

residential aged care facilities？ A narrative

review[J]. International Journal for Quality in Health

Care， 2007，19（3）：177-182.

[25] Arandelovic， A.， Acampora， A.， Federico，

B.， et al. The use of preventable hospitalization

for monitoring the performance of local health

authorities in long-term care[J]. Health Policy，

2018，122（3）：309-314.

[26] Grimaldi， P. L. Long-term care： how

major regulations strive to ensure quality care in

nursing homes[J]. Healthcare Financial Manageme

nt，1984，38（9）：50-52+56-66.

[27] 黃昕.“人工智能+ 養老”服務模式探

究[J]. 西安財經大學學報，2020（05）：35-42.

[28] 王小芳，王磊. “技術利維坦”：人

工智能嵌入社會治理的潛在風險與政府應對[J].

電子政務，2019（05） ：86-93.

[29] 代利鳳. 智慧養老綜合體服務：緣起、

風險與政策應對[J]. 廣西社會科學，2019（10）：

66-70.

[30] Mor， V.， Miller， E.， amp; Clark， M. Improving

long-term care quality through regulation and

oversight： experts' views[J]. Gerontologist，

2008，48（s2）：61-61.

[31] Mor， V.， Miller， E. A.， amp; Clark， M. The

taste for regulation in long-term care： MCRR[J].

Medical Care Research and Review， 2010，67（4）.

[ 3 2 ] A g u i l a r - H e n d r i c k s o n ， M . L o n g -

term care in Spain： a reform failure or the

r e g u l a t i o n o f a d e v e l o p m e n t p a t h [ J ] . T h e

International Journal of Sociology and Social Poli

cy，2020，40（11/12）：1301-1317.

[33] Stevenson， D. G.， amp; Grabowski， D. C.

Sizing up the market for assisted living[J]. Health

Affairs，2010，29（1）：35–43.

[34] Trinkoff， A. M.， Yoon， J. M.， Storr， C. L. et

al. Comparing residential long-term care regulations

between nursing homes and assisted living

facilities[J]. Nursing Outlook，2020，68（1）：114-122.

[35] Baldwin， R.， Chenoweth， L.， dela Rama，

M. et al. Quality failures in residential aged care in

Australia： the relationship between structural factors

and regulation imposed sanctions[J]. Australasian

Journal on Ageing， 2015，34（4）.

[36] Tokunaga， M.， amp; Hashimoto， H. Factors

affecting the entry of for-profit providers into a

price regulated market for formal long-term care

services： A case study from Japan[J].Social Science

amp; Medicine， 2013，76（1）：143-149.

[37] Biggs， S.， amp; Carr， A. How provider

organisations interpret regulation in the context

of residential dementia aged care[J]. Australasian

Journal on Ageing，2019，38.

[38] Josefsson， M. S.， Nydahl， M.， Persson， I.

et al. Adherence to a regulation that aims to prevent

and treat malnutrition-The case of Swedish elderly

care[J]. Health Policy，2019，123（7）：688-694.

[39] McGilton， K. S.， Tourangeau， A.， Kavcic， C.

et al. Determinants of regulated nurses' intention to

stay in long-term care homes [J]. Journal of Nursing

Management， 2013，21（5）：771-781.

[40] Squires， J. E.， Baumbusch， J.， Varin， M.

D. et al. A profile of regulated nurses employed in

Canadian long-term care facilities[J]. Canadian

J o u r n a l o n A g i n g - R e v u e / C a n a d i e n n e D u

Vieillissement， 2019，38（2）：130-142.

[41] Kaine， S. Employee voice and regulation in

the residential aged care sector[J]. Human Resource

Management Journal， 2012，22（3）：316-331.

[42] Estabrooks， C. A.， Squires， J. E.， Cummings，

G. G. et al. Study protocol for the translating

research in elder care （TREC）： building context -

an organizational monitoring program in long-term

care project （project one） [J].Implementation Science，

2009，4（13）.

[43] Chu， C. H.， Wodchis， W. P.， amp; McGilton，

K. S. Turnover of regulated nurses in long-term

care facilities[J]. Journal of Nursing Management，

2014，22（5）：553-562.

[44] McGilton， K. S. Development and psychometric

testing of the supportive supervisory scale[J].

Journal of Nursing Scholarship， 2010，42（2）：223-

232.

[45] McGilton， K. S.， Chu， C. H.， Shaw， A. C. et

al. Outcomes related to effective nurse supervision

in long-term care homes： an integrative review[J].

Journal of Nursing Management， 2016，24（8）：1007-

1026.

[46] Hall， A.， Wilson， C. B.， Stanmore， E. et al.

Moving beyond \"safety\" versus \"autonomy\"： a qualitative

exploration of the ethics of using monitoring

technologies in long-term dementia care[J]. BMC

Geriatrics， 2019，19（1）.

[47] Mendelzweig， M. D.， Bedin， M. G.， amp;

Chappuis， M. Regulation in long-term institutions.

A work of care and accompaniment to the elderly[J].

Sciences Sociales Et Sante， 2011，29（2）：47-74.

[48] Verver， D.， Stoopendaal， A.， Merten， H.

et al. What are the perceived added values and

barriers of regulating long-term care in the home

environment using a care network perspective： a

qualitative study[J]. BMC Health Services Research，

2018，18（1）.

[49] Winner， J. M. Long-term care financing，

service delivery and quality assurance： the international

experience.IN R. Binstock and L. George.

Handbook of Aging and the Social Science[M]. London：

Elsevier， 2011.