上海市社區養老顧問制度的評估及發展思路

摘要：基于社區已經接受過養老顧問服務的老年人及其家屬有關養老顧問制度的認知、需求與服務評價，結合上海市HK 區、CN 區、PT 區、MH 區、PDX 區五個行政區各級養老顧問進行的深度訪談，發現上海市社區養老顧問制度存在老年群體對政策理解不準確；養老顧問制度的區域協調機制有待完善；養老顧問專業化程度低、選拔機制不清、服務技能培訓效果有待提高；社區在養老顧問方面的信息化程度不足、相關工作缺乏標準以及考核標準不清晰等問題。根據對上述問題的分析，本文提出完善現有養老顧問制度、加強專業化培訓、提高養老顧問綜合能力等發展思路，以進一步促進養老顧問制度的標準化、信息化建設。

關鍵詞：養老顧問制度 養老顧問 社區老年人

一、引言

人口老齡化帶來養老需求的多元化與多樣化，需要制定體系化的相關政策來滿足老年群體多樣化的養老服務需求，但相關政策的體系化伴隨著政策的復雜化，使得很多老年人對此不了解、不熟悉，從而產生“信息選擇”困惑，難以享受到多樣化的養老服務，在宏觀層面上制約了養老服務的合理調度與優化配置。在社區養老服務日益精細化的背景下，社區“養老顧問”及相關制度應運而生，旨在打破養老服務政策與資源的“信息壁壘”，推動實現全體老年人享有適合自己的優質養老服務。

養老顧問制度在國外已經較為廣泛地推行，主要有照護管理模式和個案管理模式。如法國的養老顧問是來自公共衛生部門或社會服務部門的專業人員，能夠評估居家長者的需求并協調照顧和服務資源（Corvol et al.，2012）；美國的養老顧問負責篩選、評估、護理規劃、服務安排、提供服務、服務監察、聯系及重新評估，整合個性化服務并與客戶建立持續的個人關系（Ivry，1988）。美國、英國、丹麥和荷蘭等國家的養老顧問通過個案管理可以降低老年人的死亡率、住院人數、住院時間、急診就診次數（Stuck，1995）。Matsuda 等從日本福岡縣2002 年和2003 年長期照護保險數據庫中隨機抽取1736 項照護計劃研究表明，優質的養老顧問制度可有效降低體弱老年人的依賴水平（Matsuda et al.，2009）。

隨著我國步入老齡化社會，養老顧問制度開始在一些地區推廣施行，并逐步建立適應中國國情和民情實際的制度模式。上海市是我國最早進入老齡化社會的城市之一。“七普”數據顯示，上海市60 歲及以上人口為581.55 萬人，占23.4%，高于全國平均水平4.68 個百分點，位于全國第二，比2010 年提高8.3 個百分點，其中，65 歲及以上人口為404.9 萬人，占16.3%，比2010 年提高6.2 個百分點。①為解決養老服務供需對接的“最后一公里”問題，上海市民政局在2018 年4 月發布了《關于開展社區“養老顧問”試點工作的通知》，②標志著上海市正式開展養老顧問工作。上海市首創社區養老顧問制度，讓經過培訓的養老顧問面對面為市民提供政策咨詢、資源鏈接、個性化養老方案定制等服務。自養老顧問制度試點以來，上海市建立了街鎮、居村委、專業機構三個層面養老顧問體系和框架，已形成“線上”“空中”和“線下”三位一體的服務格局。據統計，截至2021 年12 月底，上海全市共有6723 家養老顧問點，其中街鎮顧問點345 家，占比5%；居村顧問點6119 家，占比91%；專業機構顧問點259 家，占比4%；全市共有9234 名養老顧問，從制度推出至2021年底，累計提供了64萬人（次）的服務。③全市居村顧問點覆蓋率達75%，楊浦、長寧、嘉定、金山、浦東、奉賢、閔行、崇明8個區實現了居村全覆蓋（郝勇，2022）。

上海市社區養老顧問制度由政府制定并組織實施，利用各類養老服務設施、專業機構和人員等資源為養老服務提供支持，幫助老年人科學化、個性化養老。養老顧問制度的作用主要體現在：一是促進養老服務供給方和需求方信息鏈接；二是推動養老服務資源的優化配置；三是推動社會治理中心下移，提高基層治理水平（朱勤皓，2019）。養老顧問制度不僅有利于推動養老服務資源優化配置，同時也是對老年人合法權益的保護。由于社區養老顧問制度的實施時間不長，尚存在諸多問題和困境，本文通過對上海市五個行政區部分養老顧問的深度訪談，分析社區養老顧問制度的發展現狀及發展思路，以期全國其他地區未來發展養老顧問制度提供有益參考經驗。

二、理論框架

（一）信息不對稱理論

信息不對稱理論認為參與市場經濟活動的各類人員掌握的信息是不一致的，掌握信息更多更全面的人更占據優勢地位，而掌握信息更少不全面的人處于劣勢地位。在信息不對稱的情況下，市場運行極大可能是無效運營，從而導致逆向選擇，甚至是“劣幣驅逐良幣”。1970 年，美國經濟學家喬治·阿克爾洛夫和邁克爾·斯彭斯提出信息不對稱理論。喬治·阿克爾洛夫提出“信息市場”，即市場雙方各自所掌握的信息不對稱造成賣方能向買方推銷低質量商品等現象（Akerlof，1970）。斯彭斯在研究勞動力市場發現，用人單位與應聘者之間存在信息不對稱情況，個人、企業和政府應采用“信號法”傳達其偏好或意圖，掌握更多信息以便謀取更大收益（Spence，1974）。

（二）信息不對稱理論在社區養老顧問制度中的應用

隨著人口老齡化程度加深，老年人對養老服務的需求已經從簡單的生活照料向多層次、多樣化的個性化需求轉變。但由于老年人對各項養老信息、政策缺乏足夠了解，導致信息不對稱，其往往付出高額代價卻得不到對等的回報。而另一方面，政府對老年人需求的多層次、多樣性了解不夠深入，為老年人制定的養老政策，提供的養老資源往往與老年人的切實需要匹配度不足。因此，對于養老服務的供給者與需求者，信息不對稱實質上是雙向的。根據信息不對稱理論，在信息不對稱的情況下，產生逆向選擇，將導致劣幣驅逐良幣，老年人得不到真正適合的養老服務，甚至被不法分子鉆空子。因此，養老顧問制度的資源鏈接功能極大彌補了養老信息不對稱的缺憾，有效滿足了市民的養老需求，不僅有助于政府相關部門及時提供更加精細化的養老服務，更有助于老年人及其家屬接受優質的養老服務。

三、研究方法與案例概況

本研究選擇上海市具有普遍性和代表性的HK 區、MH 區、CN 區、PT 區、PDX 區五個行政區，運用參與式觀察、個體與焦點團體訪談等方式，圍繞養老顧問認知、需求與服務評價等內容對街道、社區、機構等各級養老顧問服務人員以及其他相關工作人員進行訪談。在訪談過程中，不限制參與者自由發表內容的前提下，有效引導參與者的討論方向，共計訪談40位全職或兼職養老顧問以及已經接受過養老顧問服務的老年人。

MH 區、PDX 區人口老齡化處于加速增長的勢態，區內居民的經濟收入水平兩極分化明顯，其空間分布上也呈現一定的不平衡；HK 區、PT區、CN 區老年人口密度較大，老齡化程度高、養老服務設施較多，具有一定的代表性。據統計，2020 年末，HK 區、PT 區、CN 區、MH 區和PDX 區60 歲及以上老年人口占本地區總人口比重分別為42.5%、41.1%、39.1%、31.8% 和32.9%，①其中，上海市PT 區有街鎮、居村和機構養老顧問點共197 個；② CN 區有1 個區級養老顧問點，11 個街鎮養老顧問點由綜合為老服務中心運營，187 個的居村養老顧問點由專職的老齡干部兼養老顧問負責運營，還有13 個機構養老顧問點。③部分區也非常注重養老顧問服務機制創新，如CN 區依托智慧養老大數據平臺推行的“智能養老顧問”；MH 區提出的“1+6+41+N”的養老顧問服務工作網絡和養老顧問工作室；PDX 區設置的“家門口養老顧問崗”等。④

四、養老顧問服務現狀

通過調研發現，目前上海市社區養老顧問服務已經基本形成了“線上”“空中”和“線下”三位一體的服務格局，可以為老年人提供個性化、多樣化的養老顧問服務內容，具備嚴謹規范的養老顧問服務工作流程和較為完備的養老顧問隊伍。

（一）初步形成“線上”“空中”和“線下”三位一體的服務格局

在社區“養老顧問”功能的不斷拓展中，初步形成了“線上”“空中”和“線下”三位一體的服務格局。首先是“線上”養老顧問服務。“線上”養老顧問服務具體有三種形式：一是依托“上海市養老服務平臺（www.shweilao.cn）”網站提供養老機構智能匹配、養老政策信息檢索和養老“處方”推薦等功能，包含新版養老地圖、養老政策智能搜索、養老服務機構查詢等，如居住地附近的為老服務機構地址及收費標準等。二是“上海養老顧問”微信公眾號分設機構查詢、養老地圖和養老百科三大服務功能模塊，定期更新全市養老機構、綜合為老服務中心、長者照護之家、日間服務中心、助餐服務點、老年活動室及睦鄰點等機構的詳細信息，市民借助智能手機可以查詢其關心的養老院機構等級、價格信息、床位信息、服務重點等。三是依托上海市綜合為老服務信息平臺開發的智能“養老顧問”系統等，供市民和養老顧問點查詢、使用。其次是“空中”養老顧問服務。通過上海市民政局聯合上海人民廣播電臺“市民政務通——直通990”廣播（FM93.4、AM990）系列節目，邀請養老顧問、行業專家和市民政局領導在電臺為老年人提供養老政策咨詢和鏈接養老服務資源。最后是“線下”養老顧問。為盡快實現養老顧問點全覆蓋，建立了街鎮、居村、機構三種類型的養老顧問點，為老年人及其家屬提供現場咨詢服務。一是街鎮顧問點。依托街鎮養老工作管理人員（街道辦事處內設或外派老齡工作人員或社會工作者兼職養老顧問）提供顧問服務。此外，還有街鎮采用政府購買服務的養老顧問工作室，如MH 區GM 街道養老顧問工作室。二是居村顧問點。為方便老年人及其家屬享受養老顧問服務，參照“全崗通”模式在居村委會辦公接待場所內設點。三是機構顧問點。依托機構管理或服務人員，為老年人鏈接長者照護之家、社區日間照料中心、綜合為老服務中心等資源，提供特色的“醫養結合”服務、住養服務和社區上門養老服務。

此外，養老顧問服務熱線電話、企業研發的養老顧問APP 客戶端以及養老顧問的手機號和微信號等也用來共同構建上海市養老顧問“線上”“空中”和“線下”三位一體的服務格局。一是社區養老顧問服務熱線，幫社區居家老年人及其家屬提供咨詢服務。例如，CN 區依托區“智慧養老大數據平臺”，利用服務熱線、網站、微信等渠道24 小時受理老年人咨詢，提供養老顧問服務。“老年人可以直接在數據中心檢索政策，也可以電話咨詢。”（訪談記錄：FTDXCN-003）

二是企業研發的養老顧問APP 客戶端提供服務，部分區通過政府購買服務使用養老顧問工作端APP。例如，MH 區養老顧問通過腕表、SOS 緊急呼叫器等智能設備也可以提供線上養老顧問服務。“老年人隨時隨地通過當初配的腕表、SOS 緊急呼叫器等智能設備APP 端聯系到養老顧問，養老顧問也會及時響應。”（訪談記錄：FTDXMH-001）

三是養老顧問的私人手機號或微信號對老年人公開，養老顧問隨時接聽和回應老年人需求，也根據記錄資料，定期或不定期對前來咨詢的老年人進行跟蹤評估，并邀請老年人進行滿意度評價。“只要我看到消息，我就會回復，打電話我除了睡覺都會接。……我不知道的內容讓老年人留個電話給我，稍晚一點再給老年人答復。”（訪談記錄：FTDXCN-004）

（二）提供個性化、多樣化的養老顧問服務內容

養老顧問作為連接供需雙方、實現供需匹配的中介，保證能夠為前來咨詢的老年人及其家屬提供以下基本服務內容：

1. 介紹養老服務資源并進行資源鏈接

養老顧問介紹養老服務資源并進行資源鏈接，幫助轄區老年人了解各類養老機構、養老院的詳細信息，如本轄區內社區托養機構、長者照護之家、日間照料中心、康復輔具租賃服務點、醫療服務設施、護理站、助餐點、家庭照護床位、睦鄰點、老年活動室，以及為老服務單位、社區生活服務、公共文化設施等的基本情況、位置、服務對象、服務項目、收費情況等信息。養老顧問首先推薦轄區內的養老機構資源，如果轄區內資源不能滿足其需求，再向其推薦街道以外轄區的相關資源信息。

就像老人自己講的年紀也大了，也搞不清楚，不知道哪有養老院，也不知道有什么樣的服務，需要養老顧問幫忙鏈接。（訪談記錄：FTDXMH-001）

為剛退休的老人介紹小區附近的休閑場所，增強對他們的精神慰藉；為無法做飯老年人介紹社區食堂和社區送餐的服務；為失能半失能老年人推薦長期照護服務。（訪談記錄：FTDXHK-004）

2. 社區為老服務政策宣講

組建養老顧問團隊到社區做巡回宣介，宣傳長期護理保險、老年照護需求評估、老年綜合津貼、老伙伴計劃、認知障礙照護、家庭照護床位等老年人普遍關心的養老政策和辦事指南。一是宣傳養老政策的適用情況。老年人的問題集中在養老政策的適用性上，有被訪者指出老年人的問題基本上集中在：“這個政策我能不能享受，那個政策我能不能享受，不太會問很奇怪的問題。”（訪談記錄：FTDXCN-006）

二是根據老齡政策的變化，幫助老年人享受到最新的老齡政策。目前我國養老服務政策更新較快，需要及時向社區老年人傳達，幫助更多的老年人享受社會福利。例如與老年人息息相關的養老金、老年綜合津貼、高齡津貼、長期護理保險、養老服務補貼等政策變更。

國家出了什么新政策， 那段時間關于這個政策的咨詢量就比較大。（訪談記錄：FTDXCN-005）

比如說適老化改造政策變化， 就發消息告知到每家每戶，宣傳欄也貼海報宣傳，也會做小廣告挨家挨戶發放。（訪談記錄：FTDXCN-004）

3. 制定全生命周期養老服務計劃

針對老人身體狀況、經濟條件等進行養老服務整體規劃，并推薦一個較為完備的養老服務計劃方案。老年人因“數字鴻溝”等原因，難以進行各項福利政策的網上申報，尤其是材料申請、準備和遞交。為此，養老顧問會幫助老年人提供材料清單，并幫助老年人進行網上申請，以便讓老年人獲得更加合理合適的養老服務待遇。“我們根據老人不同的健康、家庭和經濟情況，提供個性化全生命周期養老服務。”（訪談記錄：FTDXHK-001）

此外，要與老年人建立信任關系，幫老人講清楚服務計劃的全程；尊重老年人的主觀能動性，讓老年人自己做選擇。“大部分老年人希望在家里養老，在合理的心理價位范圍內享受部分上門服務解決生活困境；只有極少數老年人一開始就奔著養老機構去的。要跟老年人講清楚他選擇的養老服務計劃能夠提供些什么服務，大概是多少價位。讓老年人自己去選擇享受什么服務。”（訪談記錄：FTDXHK-005）

4. 搜集社區老年人養老服務需求

養老顧問點也承擔搜集社區老年人需求的工作，包括每個月固定時間上交咨詢的數量、咨詢具體內容等具體統計數據和經典案例。通過養老顧問點的監管數據后臺，可以收集每天進行養老顧問服務咨詢的老年人的咨詢數據，進而分析一段時間內哪些老人需要哪些服務。例如，養老顧問點往往會搜集老年人的年齡、性別、家庭狀況以及咨詢了哪些服務等信息。通過后臺大數據可以確定哪種服務需求是哪個年齡段內咨詢占比最高的，進而掌握社區老年人的服務需求。定期向有關部門報告結果，可以為社區養老服務供給提供一定的科學參考。如剛退休的社區居家老年人多咨詢社區文娛活動類的服務，他們想以此豐富晚年生活。

在與老年人溝通時，能看到他到底需要什么服務。（訪談記錄：FTDXHK-005）

在養老顧問工作室的監管數據后臺，可通過每日老年人咨詢量分析老人需求。并將接受服務的老人年齡、咨詢服務類型、服務項目需求占比等形成老年人需求報告。街道會根據報告為老年人提供相應的服務。（訪談記錄：FTDXMH-001）

5. 向社區提供心理咨詢服務等

養老顧問也會定期給社區孤老提供陪聊服務和心理問詢等精神慰藉服務，幫助老年人減少孤獨感。“老人配偶突然走了，就剩他一個了，受打擊一下子接受不了，就很難受。打電話給跟談一談心，不要讓他一個人在家待著。有的時候其他老人也會過來坐一會兒，有專門的會客室供老年人聊天，他就在這兒交朋友。漸漸他就走出了喪偶的陰影。”（訪談記錄：FTDXMH-007）

6. 對社區養老服務供給者進行監管

一是養老顧問在選擇服務供給者時，需要核實服務提供者的資質問題，并且邀請有關的服務供給者去民政局或醫保局申請資質，并接受監督，而非不負責任地隨便推薦。“機構不是隨便拉來的，前提它是有長護險服務資質的，能夠得到區民政局或者醫保局等政府有關部門認可。如果沒有資質堅決不對接。”（訪談記錄：FTDXHK-005）

二是開發線上平臺，對第三方提供的服務進行監管，保障老年人接受高質量的服務，老年人及其子女可以進行有效的監督和評價。“通過養老顧問平臺提供的社區為老服務，數據全程可視化可監管。供應商所有的服務，平臺可以看到，老年人子女可以看到，這樣子女更放心。服務后老人自己可以評價，子女可以評價。”（訪談記錄：FTDXMH-001）

（三）嚴謹規范的養老顧問服務工作流程

養老顧問工作流程如下：一是接待。老年人選擇居住地所屬轄區的任意級別養老顧問點，由養老顧問給予接待，接待中要求注意儀容儀表、接待行為、文明用語規范等。二是提供咨詢和解答問題。詢問老人或其家屬的問題，耐心傾聽他人敘述。對于相對敏感的話題，如家庭情況、經濟收入等，基于不同的服務對象采取不同的詢問方式，盡量通過間接的途徑了解。養老顧問對老年人咨詢內容進行解答，指導老年人及其家屬選擇適宜的服務項目、享受適合的福利政策。如遇到不了解的問題，由顧問協助老年人向負責具體部門的同事咨詢，為老年人講解，或轉接相關部門，給老年人相關部門同事的電話，幫老年人預約咨詢時間。三是出具“處方”。養老顧問在解答老年人問題后，要尊重老年人的意見和態度，根據老年人身體健康狀況、經濟收入狀況等條件，確認對策建議、解決方案，并將建議、方案填寫在“建議處方”上，提供給老年人及其家屬。四是記錄。養老顧問在提供服務后及時進行服務記錄，填寫統一的記錄表格。居村、街鎮養老顧問點每月上報養老顧問服務記錄。五是跟蹤評估、反饋。養老顧問需要對每天訪問的老年人的情況登記，并進行跟蹤評估和反饋，及時了解老年人咨詢的問題是否及時辦結。六是服務轉接。如果養老顧問有其他事情，無法完成線下接待，可轉由其他工作人員接待，并做好記錄、及時反饋。

（四）完備的養老顧問服務人才隊伍

1. 養老顧問服務人員隊伍

養老顧問的人員構成多是有養老服務工作經驗的人員，很多被訪者表示要從事養老顧問工作至少要有3—5 年的相關工作經驗，了解養老服務相關的政策。“養老顧問最起碼是居委會的老齡干部，都是至少三年老齡工作經驗的。一定要對自己的本職工作很了解的，對養老一些服務政策要很了解的才能去答復。”（訪談記錄：FTDXPT-001）

根據要求，街鎮、機構、居村要求至少有一位養老顧問，基本由老齡干部兼職或者由政府購買的全職養老顧問構成，也有部分養老顧問點由老年人志愿者提供服務。“養老顧問點都是招募的社區志愿者，剛退休的，在單位從事工會、管理等工作的……”（訪談記錄：FTDXPD-001）

2. 養老顧問的人員培訓

養老顧問的人員培訓有專門的教材，比如工作技能、業務知識、禮儀性接待、人際溝通等等；同時區民政局、街道也會結合區里實際情況和街道實際養老資源狀況進行培訓，每個養老顧問點每年都有2—3 次養老顧問培訓。2019 年9 月，上海市老齡事業發展中心主辦“上海市養老顧問業務骨干培訓班”，首批來自全市各養老顧問點的100 余名養老顧問業務骨干參加了本次培訓。①養老顧問培訓班的內容既包括了養老顧問工作技巧、市區兩級養老政策法規解讀等業務知識培訓，也有赴其他區參觀養老顧問服務點、養老顧問工作室等現場學習。也會邀請市民政局的領導、有養老服務經驗的專家、金牌養老顧問作為培訓教師指導和解讀最新的養老政策、經典案例。此外，還會組織養老顧問有關的課題和講座。

3. 養老顧問全職和兼職情況

上海市養老顧問有全職和兼職兩種形式。其中兼職人數較多，大多數養老顧問從事養老相關的本職工作。例如，PT 區養老顧問是兼職人員，主要是在老齡委工作的。MH 區養老顧問點既有兼職人員也有專職人員，專職人員是街道委托的機構養老顧問，兼職人員是社區從事老齡工作的人員。兼職養老顧問雖無法把所有精力用在養老顧問服務，但由于其工作優勢往往能夠較好地鏈接社區資源。“做養老顧問其實都是和本職工作相通的，我平時就做老齡的，對老齡的政策、服務的運作規程比較熟悉，可以直接幫老年人解答而不影響本職工作。”（訪談記錄：FTDXPT-001）

專職養老顧問的優點是有更多的時間和精力，能更好地服務，但其也存在一定的弊端。一是共享信息的不便利。“有些比方說我們內部的工作人員，我們就不會跟他對接，因為你是第三方這種資源我不可能共享，你只是做養老顧問做咨詢，當然更多的就不會給他提供一些幫助的。”（訪談記錄：FTDXCN-001）

二是第三方養老顧問會極力推薦其所在的養老機構，可能存在不公平。“第三方往往自己有服務機構，怎么可能把老人介紹到其他機構去？對于老百姓來講，他只知道我是到某某街道找養老顧問的，是政府行為，出了問題就是應該政府承擔責任。”（訪談記錄：FTDXHK-005）

4. 養老顧問的工資待遇及激勵機制

養老顧問的工資待遇較為穩定。居村兼職養老顧問沒有專項經費，也沒有專門的福利待遇，都是和其他社區工作人員工資待遇保持一致。“我們沒有專門的福利待遇，也沒有專項的經費。”（訪談記錄：FTDXPT-001）

養老顧問具有激勵機制。機構養老顧問每年都有金牌養老顧問的評選活動，并根據金牌養老顧問評選結果提供配套的工資待遇。“我們每年報一個金牌養老顧問，都必須是表現很優異的老齡干部，我才會給他報上去的，不會是瞎報的湊數的。”（訪談記錄：FTDXPT-001）

五、養老顧問服務供給存在的問題與困難

雖然目前上海市養老顧問服務體系已經基本建立，但社區養老顧問制度仍存在諸多困境，如老年人不理解政策約束、養老顧問區域協調機制有待完善、養老顧問身兼數職導致專業化程度低、養老顧問選拔機制不清、養老顧問服務技能培訓效果有待提高、社區養老顧問信息化不足、養老顧問工作缺乏標準以及考核標準不清晰等問題。

（一）老年人對政策理解不準確

養老顧問在解釋養老政策時存在困難，一是老年人不充分理解政策，希望獲得更多的政策優待。養老顧問工作本身具有特殊性，老年人希望養老顧問能為他們解決全部困難，例如既想享受養老機構的優惠，也想享受居家養老補貼。“溝通理解方面有困難。有些老人已經住了養老院，但還想享受居家養老的補貼，但政策上他只能享受其中之一，但老人對政策不是很了解，覺得我兩塊都要享受，要費很大力氣去跟他們解釋。”（訪談記錄：FTDXCN-001）

有些老人不符合最低條件，卻要享受全部政策優惠。“有些老年人不是政府托底保障對象，享受不到低保戶的待遇，眼紅人家享受到的服務，他就覺得你們政府要管我養老的，我今天在你這里花錢，你一定要給我提供高于付出金錢多少倍的服務，否則他就會說你不好。”（訪談記錄：FTDXMH-004）

養老顧問盡量幫他解答，但不符合政策優惠條件的，也沒辦法幫他申請。“有時候解釋不通，群眾不理解。有的希望得到某項福利，但是政策不允許，很無奈。依靠政府提供的服務，但是不是低保人員，不能享受到優惠政策。”（訪談記錄：FTDXPT-001）

（二）養老顧問的區域協調機制有待完善

區域間信息資源銜接不暢，導致養老顧問無法及時反饋老年人最便捷的養老服務需求。政府職能部門有所分工、資源銜接不暢，各個區養老資源有差異等原因，會使得養老顧問無法解答所有政策咨詢。養老顧問并非全能，大多數僅掌握本街道或本區少量養老資源，缺乏跨區域的養老顧問服務銜接，導致老年人難以享受到最近距離的更多選擇的養老服務資源，只能被迫去距離本區、本街道較遠的地方接受養老服務。“老人往往哪里比較近就往哪里跑了，不考慮街道和行政區劃等原因。很多來咨詢政策的老年人搞不清楚自己是哪里的。跑過來問我，你們有什么服務，也幫我們提供下。他覺得養老顧問哪里都可以管的，都可以問的。給老年人解釋很多，他們才明白養老原來是分區域的。另外，很多老人來講，你就一家（養老機構），我連選都沒得選，真的還是想多一點選擇。”（訪談記錄：FTDXMH-002）

（三）養老顧問身兼數職導致專業化程度低

養老顧問人員構成存在身兼數職和非專業化的現狀。一是養老顧問身兼多職，精力不足。上海市目前的養老顧問服務從業人員兼職多專職少，各種雜事多。關于兼職和專職，現從事養老顧問服務的工作人員有不同的看法。但總體上來講，抽調民政條線、老齡條線或養老機構的相關人員從事養老顧問服務工作不是長久之計，需要專人專項負責。

如果有專人來做（養老顧問）更好了。本來居委會人就不多，包括我們綜合為老也很忙，如果說是一個街鎮有一個到兩個專職人員最好了。（訪談記錄：FTDXPT-001）

我不能算兼職養老顧問，但也不是專職的，因為我本來就是在做養老工作的。但如果能專職化肯定是最好的，兼職說白了你還有別的工作要做，面臨較多的雜事，可能顧及不上，專職那肯定是要有的。我們這邊老年人數量比較多，我一個人服務這么多老年人有點力不從心。主要是我的工作內容有點雜，不僅僅是管老年人的事，有時候居民家里有漏水情況，也會跑過來找我，調解家庭矛盾等各種情況都有，大家兼職的條線比較多，很多小問題要處理。（訪談記錄：FTDXCN-006）

二是兼職養老顧問的流動性較強。居村養老顧問因居委會干部流動性非常大，經常出現人員變化。部分養老顧問剛剛熟悉了養老顧問服務業務，就被調走或換崗，不利于養老顧問服務工作長期穩定地發展。“今天換人了，明天換崗了，養老顧問如果難以堅持堅守一個點，就很難掌握多樣復雜的養老政策。這個事情不一定搞得清楚，又來另一件事情，很多東西不是通過一兩次培訓就能搞清楚的，尤其是實操層面的事情。”（訪談記錄：FTDXCN-005）

三是專業養老顧問較少。“如果放一個專門的養老顧問部門，會覺得好像是有點資源浪費。我其實本來就是老齡委工作人員兼養老顧問的，如果只做專業養老顧問，還要考慮是不是能夠給編制？是不是有經費？”（訪談記錄：FTDXPT-001）

（四）養老顧問選拔機制不清，培訓效果有待提高

一是養老顧問選拔機制不清。大部分社區養老顧問的任職并沒有嚴格的選拔機制，往往是指派民政條線或者老齡條線的工作人員兼職擔任。

我們現在居村的養老顧問沒有選拔機制，比如說你進居委會工作了，書記會指定你做什么條線，如果做老齡條線的話，就兼職做養老顧問，但會定時接受養老顧問骨干的培訓。（訪談記錄：FTDXCN-004）

（養老顧問）倒是沒有什么特別的選拔。以前管老齡條線的人走掉了，我就接手，如果換別人接受這個老齡條線，那他就是養老顧問。（訪談記錄：FTDXCN-006）

區里面是有一個平臺的，如果你要成為養老顧問，需要在平臺上先錄入你的信息的。（問：你們相當于是民政部門給你指定成為顧問點的？）我們這個點是的。（問：指定的標準是什么？）這個不太清楚。（問：他們有自己的標準？）應該有。（問：那申請批準率大嗎？是否有一定門檻？）目前我們好像是沒有，現在實行的注冊制，目前注冊的就是我和我們那個行政前臺，其他人還沒有注冊，只是作為養老顧問開展日常服務。（訪談記錄：FTDXCN-002）

二是養老顧問的培訓效果有待提升。具體表現為：一方面，養老顧問的專業化培訓較少。目前養老顧問培訓僅僅局限于政策宣講，養老顧問的實務培訓較少。“不知道怎么處理實務，僅僅政策方面的宣講，不能更好地服務老年人，希望有更多的具體的服務技巧。至于怎么更好地服務老人，也就是電話關心一下，你態度好呢，老人就覺得你好，如果聲音大一點，老人就覺得你很兇，那無論問題回答的如何，老人都會不滿意甚至可能投訴。”（訪談記錄：FTDXCN-006）

另一方面，培訓的頻率較低，每當有政策變化時，未能及時通知具體從事養老顧問服務工作的人員。有時候養老顧問掌握的政策變動信息會滯后，影響老年人及其家屬申報具體政策，給養老顧問服務工作帶來不便。“希望政府能夠全面更好地培養一下養老顧問，最好是每個月專門培訓一下具體政策，或者半年培訓下大一點的政策，不要布置完工作就結束了。政策經常在變，我們消息太滯后了，我們在基層忙于各種工作有時候真的不太清楚（最新的政策的約束條件、申請流程等）。”（訪談記錄：FTDXCN-006）

此外，缺少綜合性的養老服務政策培訓。目前，很多養老顧問僅僅熟悉自己所在的領域，無法進行綜合的養老服務問題的問詢。例如，居村養老顧問點工作人員僅對社區居家養老服務對應的老齡條線、民政條線熟悉，難以回答老年有關醫療保險和機構養老的相關咨詢；機構養老顧問點的工作人員僅對養老機構有關政策熟悉，難以回應老年人社區居家養老服務有關的需求咨詢。

養老顧問應該學習一些別的知識，比如醫保什么的，那么只要是老人來問，（養老顧問）就可以比較全面地解答。因為我熟悉老齡工作，我只能回答他老齡條線的問題，那么如果他還問別的東西，比如說醫療保險、遺囑、軍休等，還有法律層面的各種糾紛，我就要把他帶去問相關部門的老師了。如果系統化地培訓全職專職的養老顧問，可以更好地滿足老年人需求。（訪談記錄：FTDXCN-005）

（五）社區養老顧問信息化不足

部分養老顧問點缺少線上服務平臺和熱線電話。調研中，政府購買服務的機構養老顧問點有專門的熱線電話、APP 和網頁等專業的養老顧問工作端，老人可以通過APP 端享受線上養老顧問服務。但是居村養老顧問點和街道養老顧問點往往沒有專門的養老顧問服務熱線電話、網頁或APP 客戶端，只能使用養老顧問的私人電話來解答老年人的養老服務方面的問題，對其生活造成一定的不便利。“我們一般都是在線下，但我的座機電話對外公開，他們好多也是通過電話來咨詢。如果能夠做一個養老顧問的熱線或專門的線上的留言區或老年人APP 客戶端，線上解答老年人的養老服務需求，可以減輕我們的工作壓力。”（訪談記錄：FTDXPT-001）

（六）養老顧問工作缺乏標準、考核標準不清晰

一是養老顧問工作的標準化程度不足。具體表現為：一方面，養老顧問的工作時間不統一，給老年人帶來了不便。有些區的養老顧問點在下午四點半結束線下工作，中午不休息；有些養老顧問點在下午五點半結束線下工作，中午休息兩個小時。另一方面，養老顧問服務的記錄表格不統一。有的養老顧問點采用統一的表格和本子進行統計，但有的養老顧問點只是記錄在值班記錄本上，不會進行上交和統計。

老年人上門咨詢問題，我們會登記在統一的表格里，固定每月統一提交一次。（訪談記錄：FTDXCN-002）

我們前臺有個值班記錄本（也沒有什么專門的為老服務記錄冊），一般不需要上交，街道偶爾檢查。沒有全區統一的表格。（訪談記錄：FTDXCN-005）

有登記表，我們自制的。區里會要求固定時間上傳。（訪談記錄：FTDXPD-005）

此外，養老顧問跟蹤反饋機制不統一。綜合為老服務中心和機構養老顧問點會有跟蹤反饋機制，但是社區養老顧問點一般幫老人解答完后沒有進行全程跟蹤反饋。由于社區養老顧問點的能力有限，僅提供問詢服務，無法幫助老年人及其家屬實現具體政策和服務的落實，所以缺少跟蹤反饋機制。難以統計和追蹤反饋老年人最終是否享受到具體的政策待遇，滿足其服務需求。

二是養老顧問缺乏績效考核辦法。機構養老顧問點采用的是企業績效考核辦法，具有嚴苛的考核標準，年底要利用搜集的真實數據寫報告，有較好的獎懲制度。“公司對我有考核，有一套規范的、嚴苛的標準。到年底我有很多數據，可以寫報告，也可以進行分析，而且這些數據是真實的、實實在在的，不是虛于表面的東西。”（訪談記錄：FTDXMH-001）

但是社區兼職或有編制的養老顧問沒有考核標準，出現數據造假的幾率較大，也沒有明確的評價標準，養老顧問的積極性不高。“目前，沒有專項養老顧問服務質量評價，而是納入到整個為老服務中心的運營效能考核。在為老服務中心運營效能的評分標準中關于養老顧問服務的具體項目為：養老顧問服務的數量，老年人咨詢的問題有沒有解決，養老顧問服務內容的多樣性等等。”（訪談記錄：FTDXCN-002）

六、優化養老顧問服務的政策建議

根據對上述問題的分析，本文認為養老顧問服務需要從以下幾點進行完善：建立統一的養老顧問服務政策體系、探索有效的養老顧問服務激勵機制、加強養老顧問服務團隊建設、加強養老顧問服務的標準化建設、優化養老顧問信息平臺建設。通過加強專業化培訓、提高養老顧問綜合能力等發展思路，以進一步促進養老顧問制度的標準化、信息化建設。

（一）建立統一的養老顧問服務政策體系

養老顧問制度的順利落地實施離不開政策的保駕護航。自2018 年上海市《關于開展社區“養老顧問”試點工作的通知》發布后，急需制定配套政策和實施細則等，加強組織保障來推動養老顧問工作的開展。當前養老顧問相關政策存在政出多門、權威性弱的問題，必須提高政策的整合力度。逐步整合散落在民政局、衛健委等市級各部門印發的關于居家環境適老化改造、養老服務深度發展、養老床位及康復輔具設施建設等方面事關養老顧問工作的規章政策；再由民政局主導、其他部門配合，制定出一部完整的養老顧問制度建設文件，形成以統一形式確定的、系統連貫的養老顧問政策體系。具體來講，應主要從三個方面進行：一是探索制定養老顧問工作配套服務及設施的相關條例，明確上海市養老顧問的未來發展路線，如普及建設養老顧問點、培育更多可靠的養老顧問、探索養老顧問的職業化發展等。二是優化基層管理體制為養老顧問“減負”。結合社區治理體制改革，剝離社區居委會過多的行政職能，強化養老顧問服務社區老年人的自治功能，通過減負、還權和賦能，減少報文和報表等程序化工作，使養老顧問回歸基層群眾自治組織的本位。三是對養老顧問進行賦權。為養老顧問提供工作有關的必要支持。如街道應協調好養老顧問點與各部門之間的關系，保證養老顧問有協調資源的權利。

（二）探索有效的養老顧問服務激勵機制和財政補貼機制

目前上海市的養老顧問大多屬于兼職性質，無相關補貼，待遇較低且工作強度大、時間成本高，有些街道的養老顧問隊伍不穩定、流動性較高。針對這些問題，可以從兩方面著手：一是可以探索建立市場化養老顧問服務激勵褒揚機制。一方面，對達到一定要求及工作量的公益養老顧問給予職位補貼。補貼力度可主要考慮業務績效和工作強度。其中，業務考核方面，可引入企業績效考核制度，從上級考評、自我考評、同事考評、服務對象考評等維度對養老顧問進行績效考評。工作強度方面，可通過服務時長、服務人次、服務滿意度等對養老顧問進行績效評估。另一方面，應對養老顧問的個性化、市場化收費服務項目參考我國房產中介的收費模式，出臺相關的扶持政策支持養老顧問點開展市場化、職業化探索，對金牌養老顧問給予獎勵性績效補貼，激勵養老顧問提升服務質量。

二是可以探索建立養老顧問服務財政補貼機制。我國養老服務財政補貼存在“補供方”為主、“補需方”不足的情形，這在養老顧問制度建設中表現得更為明顯。為此，養老顧問的財政補貼機制設計要貼合養老顧問服務方和老年人及其家庭養老需求的特點。具體而言，一是要處理好養老服務補貼制度與養老顧問制度的關系，將老年人購買個性化養老顧問服務所需費用等納入養老服務補貼范圍；二是要協調好社區養老顧問職位補貼與社區工作者薪資待遇的關系，給予優質養老顧問合理的職位補貼；三是要加強養老顧問培訓機構的稅收優惠力度，促進養老顧問的專業化發展；四是要更加注重對農村養老顧問的財政支持，鼓勵養老顧問往村養老顧問點流動，以應對農村更為嚴峻的老齡化形勢，推動城鄉基本公共服務均等化。

（三）加強養老顧問服務團隊建設

養老顧問服務團隊建設是提升養老顧問服務質量的核心要素，也是養老顧問點可持續發展的核心競爭力。加強養老顧問服務團隊建設，應當從如下幾個方面著手：一是積極探索養老顧問職業化發展模式。針對目前我國養老顧問多為兼職屬性的特點，應積極探索養老顧問職業化發展模式，以促進養老顧問服務工作的長期穩定發展。首先，要明確養老顧問選用標準。養老顧問要由具有養老服務、長期照護、醫療護理或社會工作等領域實際工作經驗，具有中專及以上學歷，經過專業化培訓后的人員擔任。其次，要為養老顧問職業化開辟途徑。養老顧問作為內嵌社區、外聯社會的養老服務提供者，可扮演高效匹配市場化養老服務和老年人養老需求的角色。最后，開拓養老顧問的業務范圍。養老顧問可通過提供關懷服務、擔任個人養老管家、制定退休計劃、協助金融理財、推介休閑娛樂資源、組織老年人活動與技能培訓、對接老年團體才藝展示平臺等，開拓養老顧問的業務范圍，更好地為社區居家老年人提供服務。

二是開設專業化的培訓。首先，要開設基礎業務課程提高養老顧問的養老知識儲備。借用老年社會工作的理論知識和專業技巧為養老顧問工作賦能，滿足養老顧問實際工作開展過程中所需要的能力和素養。宏觀把握目前社會養老服務體系建設以及上海市養老服務工作情況，針對老年人的特殊需求提供個性化服務，使用智能養老顧問平臺提供信息化支持。其次，開設能力提升課程。幫助養老顧問了解掌握老年人常見心理問題和心理疏導的基本技巧與方法，提升老年人對養老顧問服務人員的信任感，使其成為老年人及家屬遇到相關問題和困境時值得信賴的伙伴。養老顧問在工作中既要為老年人提供有價值和幫助的信息與養老服務建議等，又要從服務態度、同理心、共情能力等方面提升服務的質量與“溫度”。最后，開設養老政策落實流程指導等綜合知識培訓。重點培養養老顧問團隊“萬事通”和“包打聽”的專業能力，既包括政策咨詢服務，也要包括服務技巧和綜合知識培訓（醫療保險、糾紛處理、情感慰藉、離退休養老保障等），并且根據養老政策的變化情況，及時把政策變更信息通知到各級養老顧問以便其掌握最新的養老服務政策與相關信息。

（四）加強養老顧問服務的標準化建設

加強養老顧問服務設施建設，增進養老顧問服務標準化建設，應當從如下幾個具體的方面著手：首先，養老顧問點要配備標準化基礎服務設施。各級養老顧問點是服務得以開展的載體。一方面，養老顧問點需要有專門的辦公地點，并且配備電腦、網絡、辦公桌等基礎設施設備；另一方面，需要配備鏈接養老服務資源的紙質版或電子資料，如各類養老服務宣傳折頁、長期照護服務評估標準等文件資料，便于養老顧問提供給民眾參考，以規避因信息不對稱導致的老年人無法對接符合自身實際需要的養老服務。其次，規范養老顧問的著裝和服務標識。規范的著裝、服務標識等是體現服務專業化和行業形象的重要指標，應適當考慮規范養老顧問著裝的要求。養老顧問在崗期間應統一佩戴顯示姓名與編號的工牌。最后，統一養老顧問的服務標準。建立統一的養老顧問服務標準，如養老顧問服務的工作流程、問詢方式、服務時間、服務記錄和回訪反饋等等，在上海市各區形成統一的標準，方便老年人享受標準化的養老顧問服務。

（五）優化養老顧問信息平臺建設

全面掌握和整合養老服務信息是提升養老顧問工作效率的關鍵。第一，要建立老年人信息共享平臺。摸排、統計和錄入老年人的基本情況建立數據庫，包括基本信息、健康狀況、經濟狀況和服務需求狀況，并根據老年人健康狀況和自理能力的變化定期對信息系統進行動態調整。第二，整合養老服務供給信息庫。將符合資質的養老機構、養老服務企業和組織，以及慈善組織和志愿服務團體所提供的養老服務供給信息納入養老服務信息平臺，為養老顧問科學高效地為老年人制定養老服務計劃創造便利條件，也有利于實現跨區域的養老服務信息和資源整合。第三，搭建“養老顧問云端”智慧服務平臺。與市級、區級層面養老服務智慧平臺相結合，同步搭建“養老顧問云端”智慧服務平臺，全面提升養老顧問服務的專業性和智能化。如通過智慧平臺，民眾可以方便快捷地搜索相關養老顧問點、預約咨詢服務時間等，同時養老顧問也可以通過智能服務平臺跟蹤回訪老年人，以提升服務的規范性和便捷性。

七、總結與討論

養老顧問是鏈接老年人需求與相關養老服務的橋梁，旨在解決因信息不對稱而導致的老年人養老服務需求未得到滿足及養老資源配置錯位等問題。因此，未來養老顧問的發展主要包含以下幾個方面：第一，養老顧問首先應當回應老年人的養老服務需求并依據老年人需求為其提供相應的養老服務建議或者方案，供老年人及家屬進行參考與選擇。第二，要適度延伸拓展養老顧問服務內容，滿足老年人的多樣化個性化需求。由簡單的養老服務資源鏈接拓展為老與老年人息息相關的社會保障和社會福利政策，如社保、醫保等，并做到實時跟蹤、解讀與傳達，解決養老服務規劃中的信息不對稱問題。第三，養老顧問服務應逐漸打破區域限制，實現全市養老服務資源自由流動和服務標準統一。推動養老資源和基本公共服務實現全市一體化布局，方便異地居住老年人選擇家門口便捷服務，為養老顧問以更多樣化的組合形式來滿足老年人多層次需求創造和拓展更加寬廣的渠道和環境。第四，推動養老顧問制度信息化發展，通過線上線下相結合的養老顧問服務鏈接智慧養老信息平臺，可以幫助老年人快速跨越數字鴻溝，享受到便捷的智慧養老服務。

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