基于政策文本分析的我國基層公共衛生治理體系研究：以公共衛生委員會為例

【摘要】 背景 公共衛生委員會是我國基層群眾性自治組織，作為一種新型的基層治理模式，各地正在進行公共衛生委員會治理模式的探索，以期使其成為實現基層社區縱向連接和橫向聯動網格化管理的關鍵樞紐。目的 基于政策文本分析法對我國各地公共衛生委員會建設相關政策文件進行分析，為完善基層公共衛生治理體系、提升基層公共衛生治理能力提供參考。方法 選取目前已開展村（居）公共衛生委員會建設的北京市、廣東省、重慶市、山東省、安徽省、貴州省、甘肅省和寧夏回族自治區8個省份作為樣本地區，于2022年3月在樣本地區政府和衛生健康委員會官方網站，以“公共衛生委員會”為關鍵詞進行公共衛生委員會建設相關政策文件的檢索。通過文獻研究和政策分析構建公共衛生委員會治理體系分析框架，采用Nvivo 11 Plus質性分析軟件對納入研究的政策文本進行詞頻和編碼分析。結果 最終納入15份政策文件和2份公共衛生委員會工作指導手冊。詞頻結果顯示“衛生”“公共”“工作”“委員會”“健康”5個詞出現的頻率最高，說明選取的政策文本符合研究主題。結合公共衛生委員會治理體系分析框架，確定出治理主體、治理機制、制度保障和能力建設4個根節點和13個子節點的政策內容結構分析維度。其中，治理主體共208個參考點，治理機制共48個參考點，制度保障共57個參考點，能力建設共87個參考點。結論 樣本地區的政策文件對4個維度的內容均有所涉及，但側重點不同。基于本研究的框架，公共衛生委員會在目前建設基礎上，仍需對委員會人員設置一定準入條件并明晰其工作權責，建立有效的協作溝通機制，完善制度保障和給予經費、技術支持等。

【關鍵詞】 公共衛生管理；公共衛生委員會；基層公共衛生；治理體系；政策文本分析

【中圖分類號】 R 126.4 【文獻標識碼】 A DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2022.0636

【引用本文】 歐欣，楊佳. 基于政策文本分析的我國基層公共衛生治理體系研究：以公共衛生委員會為例［J］. 中國全科醫學，2023，26（19）：2346-2354. DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2022.0636.［www.chinagp.net］

OU X，YANG J. Policy document analysis of China's primary-level public health governance system：a case study of the public health committee［J］. Chinese General Practice，2023，26（19）：2346-2354.

Policy Document Analysis of China's Primary-level Public Health Governance System：a Case Study of the Public Health Committee OU Xin，YANG Jia

School of Public Health，Capital Medical University，Beijing 100069，China

Corresponding author：YANG Jia，Associate professor/Master supervisor；E-mail：yangjiakm@163.com

【Abstract】 Background In China，the governance of public health by the public health committee，a grassroots mass autonomous organization，is a new approach managing public health services in primary care. Many regions are exploring governance models of public health by the public health committee，aiming to make it a key hub to realize the vertical connection and horizontal linkage grid management of grassroots communities. Objective To analyze the policy documents related to the construction of local public health committees of various regions in China using policy document analysis，so as to provide a reference for improving the primary-level public health governance system and governance capacity. Methods In March 2022，we searched policy documents related to the construction of public health committees on the official websites of the local governments and health commissions of eight sample regions（Beijing，Guangdong，Chongqing，Shandong，Anhui，Guizhou，Gansu，and Ningxia Hui Autonomous Region） in which village（residential） public health committees have been constructed using \"public health committee\" as the key search term. Through literature review and policy document analysis，an analytical framework for the governance system of the public health committee was constructed. Nvivo 11 Plus was used for word frequency and coding analyses of the included policy literature. Results A total of 15 policy documents and 2 guidance manuals for the work of public health committees were ultimately included. Word frequency analysis showed that the five words，\"hygiene\" \"public\" \"work\" \"committee\" and \"health\"，appeared most frequently，indicating that the selected policy literature conformed to the research theme. By using the analytical framework，the structural dimensions of the policy literature were determined，including four root nodes，namely，governance subjects，governance mechanisms，institutional guarantees，and capacity building，and 13 sub-nodes. There are 208 reference points for governance subjects，48 reference points for governance mechanisms，57 reference points for institutional guarantees，and 87 reference points for capacity building. Conclusion The local policy documents of the sample regions cover the contents of the four dimensions，but have different focuses. According to the framework in this study，further construction of the public health committee needs to set certain admission criteria with clear determination of rights and responsibilities for new committee members，establish an effective cooperation and communication mechanism，improve the system guarantee and provide financial and technical support.

【Key words】 Public health administration；Public health committee；Grassroots public health；Governance system；Policy text analysis

新型冠狀病毒感染（COVID-19）疫情防控是對我國公共衛生組織體系和應急管理能力的全新考驗，也是對我國社會治理體系和治理能力的深度檢驗，同時也是推進社區公共衛生治理體系的重要契機。基層公共衛生是中國公共衛生體系的重要組成部分，加強基層公共衛生治理不僅是完善公共衛生應急管理的必然要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的關鍵點和突破口。村（居）公共衛生委員會作為基層公共衛生治理的基本單元和重要實現形式，是村（居）委會的內設委員會之一，其可以縱向聯系政府與群眾，橫向集結社會各方力量，通過對基層社區縱向連接和橫向聯動的網格化管理完善基層公共衛生治理。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》中，明確提出村民委員會可根據需要下設公共衛生委員會［1］。2018年修訂的《中華人民共和國憲法》提出村民委員會設定公共衛生委員會的工作范圍，為公共衛生委員會的建立提供了有力的法制保障［2］。2018年，北京市衛生計生委發布《關于進一步推進村委會、居委會公共衛生委員會建設的通知》（京衛發〔2018〕1號），率先推進公共衛生委員會的建設［3］。截至2021年7月，北京市已基本實現村（居）公共衛生委員會在基層“網底”的全覆蓋［4］。COVID-19疫情發生后，基層公共衛生委員會的衛生應急、協調動員和服務供給等功能受到重視［5］。安徽省衛生健康委和計劃生育協會于2020年8月聯合印發《關于在部分縣（區）開展村（社區）公共衛生委員會建設試點的通知》，在合肥市（居）開展村（居）民委員會設立公共衛生委員會試點，目前肥西縣作為試點縣之一已完成全縣公共衛生委員會建設［6］。2021年6月，深圳市印發《關于推進居（村）民委員會公共衛生委員會建設的通知》，并成為廣東省率先實現公共衛生委員會全覆蓋的城市［7］。2021年12月，民政部、國家衛生健康委等四部門聯合發布《關于加強村（居）民委員會公共衛生委員會建設的指導意見》（民發〔2021〕112號）（簡稱《指導意見》），提出力爭用兩年時間實現公共衛生委員會機制全覆蓋、能力普遍提升、作用有效發揮［8］。目前，全國已有24個省份結合各地實際情況在村（居）民委員會推進了公共衛生委員會的建設［9］。

從國家政策導向和已有實踐來看，作為憲法賦予基層的權力，公共衛生委員會可以有效整合轄區內各方力量，是實現農村公共衛生治理的可行之策。作為一種新型的治理模式，公共衛生委員會可以促進村委會和基層醫療衛生機構等組織的有效融合，而通過構建體制機制來發揮其在基層公共衛生治理中的效能至關重要。本文選取目前已經開展村（居）公共衛生委員會建設的省份為樣本地區，將其出臺的村（居）公共衛生委員會建設的相關政策文件作為研究對象，在文獻研究的基礎上構建基層公共衛生委員會治理體系的分析框架，通過分析各樣本地區出臺的村（居）公共衛生委員會建設的政策文本內容，提出完善公共衛生委員會建設的政策建議，從而為我國基層公共衛生治理體系的完善和治理能力的提升提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源 以村（居）公共衛生委員會建設為切入點，選取目前已經開展村（居）公共衛生委員會建設的北京市、廣東省、重慶市、山東省、安徽省、貴州省、甘肅省和寧夏回族自治區8個省份為樣本地區。選取的8個省份涵蓋了我國東、中、西部相對具有代表性的先行試點地區，且其發文建設村（居）公共衛生委員會的時間集中在《指導意見》發布時間前后，可比性較強，可以在一定程度上體現我國不同地區基層公共衛生委員會治理的特點。于2022年3月訪問樣本地區的政府和衛生健康委員會官方網站，以“公共衛生委員會”為關鍵詞在上述官方網站進行檢索，檢索時限設定為2019-01-01至2022-03-15，以獲取所有與公共衛生委員會建設相關的政策文件。納入標準：（1）內容直接與公共衛生委員會建設相關的政策文件；（2）文體為通知、意見等正式、規范的政策文件；（3）發文機關為省、市層面。排除標準：（1）文件中僅出現關鍵詞，但無相關實質性政策內容；（2）各類新聞報道等。政策文件的檢索由2名研究人員完成，按照納入和排除標準對政策文件進行篩選，對于有爭議的文件由2人討論后確定。

1.2 研究分析框架的構建 國內學者對我國基層公共衛生治理體系構建的研究，主要集中于以下幾個方面：張天堯等［10］基于國際經驗從參與主體、協作網絡、制度保障和支撐系統4個方面構建健康社區治理分析框架；周波［11］從治理理念、治理主體、治理方式、治理技術、治理效果等角度探究推進城市社區治理能力現代化的路徑；張遠妮等［12］通過采用整體性治理理論，從治理目標、治理責任、治理整合、治理制度和一個治理機制運行來構建公共衛生體系整體性治理框架。

公共衛生委員會是基層公共衛生治理體系的重要組成部分，本研究在前期文獻研究的基礎上，結合國家和各省份出臺的公共衛生委員會相關文件，擬從治理主體、能力建設、制度保障和治理機制4個層面構建村（居）公共衛生委員會治理體系分析框架（圖1）。治理主體是公共衛生委員會建設的重要前提條件，一個組織的形成必須包含人力資源，可以說其他物質要素是在人力要素的基礎上派生出來的，因此治理主體包括公共衛生委員會的人員構成、人員要求、工作權責和工作任務。治理機制是公共衛生委員會運行的基礎，包括服務方式、工作聯動機制及協作溝通方式。制度保障是推動公共衛生委員會各項工作有效落地的保障，主要由法制保障和政策保障構成。能力建設是發揮公共衛生委員會專業職能優勢的支持系統，主要從工作開展、經費支持、信息系統和技術支持4個方面確保公共衛生委員會工作的順利開展。

1.3 政策文本分析 政策文本的編碼是逐層編碼形成條目和類目的過程［13］。在確定規范文件后，利用質性分析軟件Nvivo 11 Plus對文本進行詞頻、類目構建及編碼分析。在進行詞頻分析過程中，將篩選出的所有文件導入Nvivo 11 Plus軟件后，使用詞頻查詢功能，設置“文本內容語言為中文”和“具有最小長度為2”為運行查詢條件，最終生成詞語云，圖中詞語字體越大，表示其在政策文件中出現的頻率越高，政府注重程度越高，反之則越低［14］。在文本編碼過程中，具體編碼步驟如下：首先將促進公共衛生委員會建設的4個維度定義為根節點，即作為一級節點在軟件中建立起來；其次，在每個一級節點上再分別建立次級節點，即將框架中的13個子維度定義為4個根節點的子節點；最后，對導入軟件中的每一個文本進行逐字逐句閱讀，將文本中反映子節點的每一句內容（即參考點）歸入相應的節點，由此形成“參考點—子節點—根節點”的編碼層次。參考點是指政策文本中能夠體現子節點的數量，是衡量文本對根節點和子節點支撐度的標準，參考點越多，支撐度就越高［15］。構建符合研究情境的政策工具分析框架是質控的關鍵，本研究結合文獻研究構建的公共衛生委員會治理體系分析框架與政策文本中的內容具有高度吻合性。同時，在分析過程中，由２名研究人員分別對納入框架的政策文本進行評價，對于同一條目存在較大差異時由２名研究人員討論后決定，若討論后仍不能解決，咨詢相關專家確定最終條目。

2 結果

2.1 納入的政策文件 共納入15份政策文件和2份公共衛生委員會工作指導手冊，見表1。

2.2 詞頻結果分析 生成的詞語云見圖2。從圖中可以看出，“衛生”“公共”“工作”“委員會”“健康”5個詞出現的頻率最高，這在一定程度上反映了研究所選取的政策文本符合研究主題，同時也彰顯了公共衛生是各地政府的關注重點，突出了“將健康融入所有政策”的理念。

2.3 編碼結果分析 首先對各地的政策文本進行內容層次梳理，按照治理主體、能力建設、制度保障和治理機制4個維度，對公共衛生委員會建設政策文本進行逐字逐句編碼，剔除部分省、市上下級文件中重復編碼的內容后，最終確定出4個根節點和13個子節點的政策內容結構分析維度。編碼參考節點共計400個，其中治理主體共208個參考點，治理機制共48個參考點，制度保障共57個參考點，能力建設共87個參考點，見表2。

2.4 政策文本分析結果

2.4.1 治理主體 從各地公共衛生委員會政策文件內容來看，首先提及的維度為治理主體，由此可見治理主體是成立公共衛生委員會的必要條件。

2.4.1.1 人員構成與人員要求 針對公共衛生委員會人員構成的設定，北京市和蘭州市規定人數一般是5～9人，安徽省、山東省、重慶市和銀川市規定人數一般是3～7人，蕪湖市和東營市規定人數一般為3～5人，然而廣東省和貴州省對人數的限定沒有相關要求。除在設置人數的標準方面存在差異外，各地對公共衛生委員會任職人員也有相關要求。總體來說，各地村級公共衛生委員會的人員主要由主任、副主任及委員構成。（1）對于村（居）公共衛生委員會主任的設置，各地存在差異：廣東省、山東省、北京市懷柔區、蕪湖市、重慶市、茂名市、東營市的村（居）公共衛生委員會主任原則上由主管衛生健康工作的村（居）民委員會成員擔任；銀川市和蘭州市村（居）公共衛生委員會主任由村（居）民委員會的主任或副主任擔任；貴州省村（居）公共衛生委員會主任由村（居）民委員會的成員擔任；安徽省未對任職人員設限，只提出通過比較民主的方式推選產生。安徽省在《村（社區）公共衛生委員會工作指南》中明確指出要“廣泛吸納熱心衛生健康事業，有一定專業知識和特長的村民及自然村（居民小組）代表、小區（樓院）網格員、社區志愿者、所轄企業負責人和專業社會工作者進入公共衛生委員會”。（2）對于村（居）公共衛生委員會副主任一職：北京市懷柔區要求村（居）公共衛生委員會應由1名社區衛生服務機構醫務人員擔任副主任；貴州省村（居）公共衛生委員會副主任由村（社區）衛生服務機構工作人員兼任；銀川市村（居）公共衛生委員會副主任分別由村（居）委會衛生委員和所在村（社區）基層衛生服務機構負責同志兼任；蘭州市村（居）公共衛生委員會副主任由村衛生室、社區衛生服務站主要負責人擔任；東營市村（居）公共衛生委員會副主任可由所在村（居）計生專干兼任；而山東省、廣東省、重慶市、蕪湖市和茂名市沒有提及村（居）公共衛生委員會副主任的任職要求。（3）各地在公共衛生委員會中的委員選任上差異不大，可由鄉村醫生、社區志愿者、村（居）民代表等人員構成。

除此之外，基于人崗匹配理論，崗位的要求和人的規范性要實現最大限度的吻合［16］。因此，公共衛生委員會的成員也應當有相應的準入條件。從收集到的政策文件內容來看，目前僅北京市、銀川市、蘭州市、東營市和安徽省對村（居）公共衛生委員會成員的產生做出了相關要求。如東營市在《推進全市村（居）民委員會下屬公共衛生委員會建設實施方案》中明確制定了具體的村（居）下屬公共衛生委員會推選辦法。該辦法指出公共衛生委員會的成員需要通過“自薦報名—資格審查—組織推選—公示備案—村（居）下屬公共衛生委員會委員的撤換、補選”程序才能進入委員會。公共衛生委員會是基層群眾自治組織，選用轄區內基層人員擔任相關職務，可以充分利用本村的人力資源，但同時公共衛生委員會也是一個主管公共衛生、開展衛生健康政策宣傳和健康教育等活動的組織，故擔任人員也需要具備一定的專業能力。

2.4.1.2 工作權責 在治理主體中參考節點數目最多的是工作權責，共計90個參考點，說明公共衛生委員會承擔著重要的公共衛生服務責任。從整體來看，各地公共衛生的工作權責基本上圍繞“做好村（社區）環境衛生工作，協助提供村（社區）公共衛生服務”確定。其中，北京市和安徽省衛生健康委根據各自的實際情況專門制定了公共衛生委員會的工作指南。指南較詳細地明確了公共衛生委員會的權、責、利，這也為公共衛生委員會開展具體工作指明了方向。

2.4.1.3 工作任務 不同于工作職責，工作任務強調的是執行的具體工作活動。北京市和安徽省對公共衛生委員會的具體工作任務做出了明確安排，且工作任務內容幾乎涵蓋國家基本公共衛生服務項目的主要內容。其中，北京市賦予公共衛生委員會的工作任務有20項、安徽省有13項，從某種程度上反映出北京市和安徽省將公共衛生委員會作為推進基層基本公共衛生服務的重要角色（表3）。

2.4.2 治理機制 治理機制是公共衛生委員會與縱向機構連接、橫向機構協調開展工作的網格化聯動機制總稱。從縱向工作聯動機制來看，目前的公共衛生委員會建設大部分仍處于基層行政系統內。如安徽省在《關于全面推開村（居）民委員會下設公共衛生委員會工作的通知》中提出“縣（市、區）相關部門明確村（社區）公共衛生委員會的崗位設置與績效措施”“鄉鎮（街道）要加強村（社區）公共衛生委員會工作領導”“省級有關部門加強工作指導和督導”，表現出公共衛生委員會受多重上級機構的領導形式。從橫向聯動機制來看，公共衛生委員會主要是協調各部門和鄉村醫生、計生專干及網格員等多方骨干力量共同治理。如重慶市在《關于推進村（居）公共衛生委員會建設工作的通知》（渝衛發〔2021〕6號）中提到“區縣（自治縣）衛生健康、民政、農業農村、愛衛辦要按照各自分工，協同推進相關工作”。

據各地政策文件內容，一些地區明確介紹了公共衛生委員會與各機構間的協作溝通機制。重慶市和蕪湖市的村（居）公共衛生委員會要定期召開工作例會，且每半年向村（居）民委員會至少匯報一次工作情況。茂名市村（居）公共衛生委員會采用信息報送的形式，每半年向屬地衛生健康部門報送工作開展情況。安徽省村（居）公共衛生委員會至少每月召開一次工作例會，并定期向村民會議報告階段性工作。而北京市懷柔區、蘭州市、山東省、東營市、貴州省及銀川市目前還未提及相關內容。

然而值得關注的是，在廣東省、茂名市、蘭州市、山東省和安徽省的文件中提出了一種創新型的協作網絡方式，這種工作機制模式跳出了行政系統，引入了第三方社會力量。如廣東省在《關于全面推進村（居）民委員會公共衛生委員會建設的通知》（粵衛疾控函〔2021〕169號）中提出“各級衛生健康行政部門可通過向社會力量購買服務方式，委托村（居）民委員會公共衛生委員會承擔專業性公共衛生項目，也可引入第三方社會力量共同為村（居）民提供專業化的公共衛生服務，提高村（社區）公共衛生服務水平”。這種工作方式或許會成為未來強化公共衛生委員會建設的一種趨勢。從表2中可知，服務方式是治理機制中參考點數目最少的（8個），因此未來應該把這種服務模式納入政策議程，以促進公共衛生委員會的建設向縱深發展。

2.4.3 制度保障 公共衛生委員會建設的長效機制需要剛性的制度約束，構建精細化、規范化的治理制度體系，使基層公共衛生治理工作逐漸走向法治化、規范化［17］。同時，制度化管理將助力公共衛生委員會在公共衛生應急管理中發揮作用。根據表2，政策保障的參考點數（38個）明顯高于法治保障（19個）的參考點數，即推進公共衛生委員會建設的相關法律法規明顯少于政策文件的頒布。通過總結各地文件內容，涉及法律主要包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》。然而，各地區的政策文件卻有很多，比如北京市的文件主要有北京市懷柔區衛生和計劃生育委員會、北京市懷柔區民政局等五部門聯合印發《關于做好村委會、居委會公共衛生委員會建設工作的通知》《轉發北京市關于加強2020年村（居）公共衛生委員會建設的通知》《關于印發加強首都公共衛生應急管理體系建設三年行動計劃（2020—2022年）的通知》等。但是各地無論是從法律層面還是從政策層面，都很少提到建設公共衛生委員會的相關配套制度。這些制度均需要被納入國家法律或政府政策框架才能切實保障公共衛生委員會的良性運行和發展。

2.4.4 能力建設 能力建設（87個）是總參考點數僅次于治理主體（208個）的一個根節點，說明各地政府非常關注公共衛生委員會的能力建設。

2.4.4.1 工作開展和經費支持 公共衛生委員會作為一種新型的基層治理形式，在資源籌集、調動能力和行動的權威性上都相對有限［18］，需要政府給予一定的工作和經費支持。

各地賦予了公共衛生委員會大量的職責，但在其運行初期，與各級機構之間協同開展相關活動時或多或少都會存在一定的難度。以愛國衛生運動為例，今年是我國開展愛國衛生運動的70周年，《指導意見》中指出公共衛生委員會要“組織居民群眾、群團組織、經濟和社會組織、駐區單位開展愛國衛生等活動”。在這種情況下鄉鎮政府及其他上級部門有必要積極引導群眾和協調相關機構共同為公共衛生委員會的工作開展提供便利和支持。目前從檢索到的政策文件內容可以看出，各地均有提及鄉鎮（街道）要支持村（居）公共衛生委員會各項工作的開展。

此外，社區公共衛生服務的有效供給也需要充足的資金保障［19］。通過分析各地政策文件，目前大部分地區給予了公共衛生委員會運轉的經費保障且都各具特色。山東省東營市指出“應充分發揮黨組織服務群眾經費、村（居）公益事業專項補助資金服務村（居）民的功能作用”。安徽省制定了較為詳細的財務制度，并指出“各項經費納入村（居）財務統一管理和預算管理；嚴格公共衛生經費支出管理；村（居）要拓寬籌資渠道，爭取必要的經費、場地，加大對轄區公共衛生設備設施的投入”。安徽省濉溪縣提出了工作獎勵機制“為維護群眾健康權益和保障群眾健康做出顯著成績的公共衛生委員會集體和個人，鎮政府（園區）適當給予表揚獎勵”，并且還明確指出“鄉鎮衛生院（社區衛生服務中心）對公共衛生委員會成員給予不低于每人每年600元的補助”。廣東省指出“對在非工作時間參加村（社區）一線疫情防控的人員適當發放臨時工作補助”。重慶市強調要“統籌協調各方資源，給予必要人力、物資、經費支持”。銀川市指出“各縣（市）區人民政府、各鄉鎮（街道）要充分保障公共衛生委員會辦公場地、辦公設施、運行經費”“對公共衛生委員會承擔的基本公共衛生服務工作，由縣（市）區衛生行政部門按照國家《基本公共衛生服務補助資金管理辦法》，通過購買服務方式予以資金保障”。北京市指出“日常工作所需經費從居（村）民委員會工作經費中列支；公益項目所需經費經居民會議或村民代表會議討論通過，可由社區（村級）公益事業專項補助資金保障，也可通過居（村）民委員會向受益城鄉居民或受益單位籌集”。蕪湖市指出“各級財政部門要積極支持公共衛生委員會建設工作，并給予必要物資、經費支持。各縣市區要根據當地財力和工作實際，對公共衛生委員會委員給予相應補助”。貴州省強調要給予“基層衛生健康工作經費和工作條件支持”。然而，蘭州市的政策文件尚未提及相關內容。

2.4.4.2 技術支持 公共衛生委員會專業能力的提升也離不開政府的技術支持。廣東省、蘭州市、銀川市和貴州省指出對公共衛生委員會進行業務培訓和指導。如安徽省濉溪縣在《關于全面推開村（居）民委員會下設公共衛生委員會工作的通知》（濉衛健〔2021〕65號）中提到“各鎮（園區）定期組織相關醫療衛生機構，開展村（居）公共衛生委員會骨干專業知識培訓，對重點工作項目開展專項培訓”。山東省和安徽省對公共衛生委員會骨干進行專業知識培訓及工作指導。由于北京市懷柔區目前已完成公共衛生委員會的建設，并且即將進入角色，只提出了“加強村（居）公共衛生工作指導”。但是重慶市和蕪湖市的政策文件中尚未提及此項內容。

2.4.4.3 信息系統 目前信息系統的參考點數較少，僅有8個。隨著大數據、人工智能等新型技術應用不斷深入，數據已成為數字時代政府治理的核心［20］。構建公共衛生委員會運行的信息系統，將助益公共衛生委員會與各機構之間實現實時信息共享。受COVID-19疫情防控的影響，打造智慧社區成為推進社區治理現代化和提升治理效能的必然要求。如貴州省在《關于加強村（居）民委員會公共衛生委員會建設的通知》（黔民函〔2022〕10號）中提到要“依托集約化社區治理服務平臺開展基層公共衛生服務，提高公共衛生委員會工作的信息化、智能化水平”。因此，政府需加大公共衛生委員會信息系統的建設，以達到更加精準的基層公共衛生治理。

3 提升公共衛生委員會建設的優化策略

3.1 治理主體方面

3.1.1 委員會人員的選任也應當具有一定的準入條件 公共衛生委員會成員不僅最了解村（居）中的公共衛生情況，而且承擔著大量公共衛生服務和疫情防控工作，是居民重要的健康“守門人”［21］。因此，政府在把關公共衛生委員會的人力資源時，要統籌兼顧數量和質量。北京市懷柔區通過實踐，在疫情防控后對公共衛生委員會人員提出了“應有1名社區衛生服務機構醫務人員擔任副主任委員”的新要求。說明專業人才隊伍是推動基層公共衛生治理體系建設的主力軍。此外，山東省東營市特地制定了村（居）下屬公共衛生委員會人員的推選辦法，這無疑是一種“選人”的創新模式。既然推進村（居）公共衛生委員會建設是一項關愛民生健康的務實舉措，那么其人員的選任也應當具有一定的準入條件，如此才能促進公共衛生委員會的可持續發展。

3.1.2 明晰工作權責和任務 公共衛生委員會作為一個基層自治組織，被賦予了大量職責，但這些職責最終都是通過“人”去落實完成的。目前，安徽省和北京市制定專門公共衛生委員會工作指南的做法值得在全國各個地區推廣。其中，安徽省在工作指南中不僅較為明確地闡述了公共衛生委員會的職責，還明晰了公共衛生委員會中各成員的權力、責任和義務。每一個任務的完成都將彰顯公共衛生委員會職責的落實。因此，將工作職責落實到人是提高公共衛生委員會運行效率的必然之舉。

3.2 治理機制方面

3.2.1 建立有效的溝通協作機制 例會制度是暢通公共衛生委員會與其他機構進行良好溝通的一種有效機制。從宏觀層面來看，聯席例會制度是在農村實踐科學發展觀的好途徑，是構建農村和諧社會的好平臺，是破解農村工作難題的好載體［22］。公共衛生委員會在運行的過程中，定期召開例會或聯席會議，并定期向所屬村（居）民委員會、屬地衛生健康部門報送工作開展情況，能夠及時發現并解決所在村落居民的衛生健康問題。

3.2.2 引入第三方力量改進服務方式 政府購買服務是在推進社會治理創新的過程中逐漸發展起來的一種新模式，是轉變政府職能和創新社會治理的重要舉措［23］。實踐表明，政府購買社區工作服務在服務的專業性、科學性、契合居民服務需求方面有更大的優勢［24］。隨著我國農村社會結構、家庭結構、人口結構的不斷轉變，僅靠政府提供的基本醫療和公共衛生服務已難以滿足農村居民多元化的健康需求［25］。因此，可以借鑒政府購買鄉村醫生崗位服務的方式，引入第三方力量參與基層公共衛生治理的專業化服務，以有效提升公共衛生委員會的專業治理效能，從而增強農村居民對公共衛生委員會的信賴感。

3.3 制度保障方面，加強相關立法和政策傾斜 制度化管理是實現公共衛生委員會常態化治理的基礎。公共衛生委員會在建立之初必然面臨著統籌能力不足、資源管理碎片化及難以與相關機構實現工作有效銜接等問題。目前《憲法》等相關法律中只提及村民委員會根據需要可下設公共衛生委員會，還沒有具體規定相關建設制度。此外，各地的政策文件中也沒有對公共衛生委員會的各項制度進行細化規定。因此，從法制層面和政策層面雙管齊下對公共衛生委員會建設過程中的配套制度給予保障，可以在一定程度上彌補公共衛生委員會的治理“短板”，推動其治理能力現代化、長效發展。

3.4 能力建設方面

3.4.1 給予經費和技術支持 對各地政策文件內容結構進行分析，發現目前仍有部分地區未對公共衛生委員會的運行提供經費支持。公共衛生委員會在開展工作過程中，勢必會涉及活動費用、人員工資補助、工作獎勵、購買辦公用品費用、會議費等一系列經費。通過總結大部分地區中經費的來源渠道，發現村（居）公共衛生委員會的經費來源可以有村（居）公益事業、村（居）財務、縣（市）區衛生行政部門及各級財政部門等多種渠道，這種通過多渠道獲取經費的方式值得在全國推廣。與此同時，公共衛生委員會應當制定詳細的財務制度和績效考核機制來有效使用各項經費，從而對各項經費從來源到分配、到使用等進行全過程管理。

除了給予公共衛生委員會經費支持外，同樣也應該提高其專業能力。培訓是人力資源開發的主要手段，能夠使培訓對象獲得目前工作所需的能力和知識［26］。基于此，政府可以盤活醫療機構的人力資源，定期對公共衛生委員會委員進行專項培訓來全面提升各成員的專業素養、專業知識和專業技能水平［27］。

3.4.2 依托智慧社區促進信息系統建設 建立智慧社區是未來社區治理的必然趨勢。智慧社區的構想是由政府提出的，習近平總書記在2020年3月視察浙江期間強調了重視智慧城市建設的必要性，指出建設智慧社區是推動城市智能化的必經之路［28］。社區是城市生活的基本單元，智慧社區是城市精細化管理、現代化治理的“最后一公里”［29］。2014年8月，《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》（發改高技〔2014〕1770號）頒布，標志著我國智慧社區的建設自此正式拉開帷幕［30］。建立智慧社區防控體系，可以緩解社區防控反應效率低、安保安全性不高及醫療反應速度慢等帶來的社區管理不足問題［31］。因此，公共衛生委員會的建設也應該順應時代的發展。以安徽省為例，2021年，安徽省在“安徽省計生協/省人口健康基金信息管理平臺”上建立了“安徽省村級公共衛生委員會信息系統”，并且開發了“安徽省村（社區）公共衛生委員會”微信公眾號來向公眾宣傳相關法律、政策知識及動態發布公共衛生委員會的建設、活動、服務等情況。安徽省的這種長遠發展戰略無疑是推進公共衛生委員會可持續發展的一種創新之舉，既能充分利用公眾號平臺做好公共衛生及健康促進等宣傳，又能促進人民“共建、共治、共享”。未來各地政府應該通過“通用化+個性化”原則，以智慧社區建設為契機，結合本地實際情況來加強信息系統的建設，提高公共衛生委員會工作的信息化、智能化水平。

作者貢獻：歐欣負責資料收集與整理、結果分析及論文撰寫；楊佳負責文章的構思與設計、資料收集與整理、文章的質量控制及審校，并對文章整體負責。

本文無利益沖突。

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（收稿日期：2022-11-16；修回日期：2023-04-10）

（本文編輯：王鳳微）