資產評估助力化解地方政府隱性債務研究

■李絲絲 李佳靈

（中國資產評估協會，北京 100045）

近年來，我國地方政府隱性債務已成為影響經濟發展的“灰犀牛”。妥善防范化解地方政府隱性債務風險，對緩釋系統性金融風險、規范政府債務融資機制、確保財政可持續性具有重要支撐作用，對繼續做好“六穩”“六保”工作，推進雙循環發展新格局形成具有重要現實意義。

本文從資產評估行業的角度出發，通過實地調研、專家采訪、案例分析等方式，探究資產評估機構在化解地方政府隱性債務風險中發揮的作用，著力推動資產評估行業在防范化解地方政府隱性債務風險、保障社會公共利益和國家經濟安全中發揮專業所長。

一、地方政府隱性債務化解方式介紹

（一）什么是地方政府隱性債務

目前地方政府隱性債務尚沒有非常明確的官方定義，根據《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351 號）中表述，債務單位要根據審計口徑確定的地方政府負有償還責任的債務、地方政府負有擔保責任的債務及地方政府可能承擔一定救助責任的債務分類填報。從這個意義上說，隱性債務就是地方政府沒有負有償還責任，也沒有承擔擔保和救助責任的債務，但這些債務一旦發生危機，政府又可能會加以干預，承擔責任。2018 年8 月《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27 號）要求地方政府在5-10 年內化解隱性債務，理論上2023 年到2028 年各省要陸續完成清零。

（二）目前化解地方政府隱性債務的主要方式

財政部發布的《地方全口徑債務清查統計填報說明》中提出了六種隱性債務化解方式，分別為：安排財政資金償還、出讓政府股權與經營性國有資產權益、利用項目結轉資金及經營收入償還、合規轉化為企業經營性債務、通過破產重整或清算方式進行化解、借新還舊及展期等方式償還。這種六種方式切實可行，為化解隱性債提供了有效方案。但化解方式的操作、選用和具體實施不僅具有很強的政策性，也具有很強的專業性，需要發揮專業機構的作用。

二、資產評估機構化債案例

通過調研資產評估機構，我們了解到資產評估機構立足于價值管理和價值發現，在協助地方政府開展隱性債化解工作中，發揮了重要的專業支持作用。這里重點介紹兩個案例：一是鄂爾多斯城市投資集團公租房項目，利用債務剝離重組化解地方政府隱性債；二是楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位特許經營權轉讓PPP 項目，通過PPP 模式化解地方政府存量債務。

（一）鄂爾多斯城市投資集團公租房項目

鄂爾多斯市城市建設投資集團作為政府平臺公司，承擔政府公租房項目。截至債務剝離重組時點，該公租房項目總投資58.6 億元，已支付款項54.4 億元，隱性債務規模4.2 億元。在本例中，資產評估機構結合“利用項目結轉資金及經營收入償還”及“合規轉化為企業經營性債務”幫助債務化解。

1.合規轉化為企業經營性債務。北京中澤融信管理咨詢有限公司和北京國融興華資產評估有限責任公司于2018 年為該隱性債務設計了化解方案，通過政府隱性債務剝離重組，盤活經營性資產，增加現金流入，實質化解了債務風險。在進行資產清查及債務梳理工作后，通過經營性資產和公益性資產的區分，將經營性資產注入城投集團，以資產匹配債務的方式進行債務剝離和政信擔保撤銷，以注入的經營性資產收益作為化解隱性債務的還款來源和短融抵押來源，從而解決短期期限錯配和長期還款來源問題，確保債務化解的合規性、合理性及有效性。

2.預測未來償還能力。市國資委和市城投集團共同聘請資產評估公司對項目涉及的經營性資產未來收益進行了預測，將保障房資產的處置及租賃所得現金作為經營性資產未來收益來源。評估機構根據未來收益預測結果和債務梳理成果，計算經營性資產未來收益是否能夠完全覆蓋還本付息要求，確認鄂爾多斯市城投集團在市場化運營項目資產并實現收益的同時，是否需要市財政統籌安排以確保本息如期支付。

3.防止國有資產流失。債務償還期間涉及資產處置，市國資委聘請了資產評估機構評估資產價值，確保國有資產的保值增值，防止國有資產流失。

（二）楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位特許經營權轉讓PPP 項目

在不增加地方政府隱性債務的前提下，以PPP模式化解地方存量債務成為有效緩解地方政府存量債務及增加政府可支配資金的有效途徑，本例中北京國融興華資產評估有限責任公司為PPP 項目融資落地提供了咨詢服務。

楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位特許經營權轉讓PPP 項目合作內容為楚雄市立體車庫、城市道路停車泊位為期15 年的特許經營權。本項目創新投融資機制，采取政府先從地方國有平臺公司收回項目，后引入社會資本授予項目公司經營權，由其在合作期內負責項目設施的運營及維護管理，合作期滿后將項目設施設備移交給政府。將存量資產所有權與經營權分離，按照我國財政管理體系，存量PPP 項目中特許經營權轉讓收入上繳同級國庫，納入國有資本經營預算管理，該舉措可有效減輕地方政府的債務壓力，能夠騰出資金用于重點民生項目建設。北京國融興華資產評估有限責任公司一是對測算車庫及停車泊位得出評估價值結論，作為項目總交易額；二是測算經營性項目未來收益，收入來源主要為立體車庫及城市道路停車泊位15 年的運營服務收入，計算收入能否覆蓋社會資本前期投入及運營成本，回報機制為使用者付費。項目的落地是資產評估機構助力楚雄市在創新重點領域投融資機制、探索基礎設施存量資產轉化方面取得的一項重大成果，為該地區加快盤活基礎設施存量資產，降低政府負債，推動重點項目建設提供了有效途徑。

三、資產評估行業服務地方政府隱性債務的優勢與不足

地方政府隱性債務結構分散、隱蔽性強、風險可控性差，其中涉及大量的資產重組、資本運作，專業性需求強，如何化解地方政府隱性債務成為社會高度關注的難題。資產評估作為財政管理的基礎工作，可發揮專業優勢，主動擔當盡責、務實創新作為，為防范化解重大風險提供專業支持。

（一）立足優勢，發揮評估機構專業能力

資產評估具有價值發現和把握內在價值的天生優勢，熟悉資產流轉市場，善于清查資產確認權屬。在對債務識別、資產定價轉化、盈利預測上具有獨特的專業優勢。資產評估機構可立足優勢，積極通過參與隱性債務識別、平臺公司轉型升級、PPP 項目、REITs 涉及的存量資產評估和債務轉換等項目，為地方政府隱性債務化解貢獻力量。國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》提到，應依法依規穩妥有序推進存量資產盤活，著重指出要做好資產評估等工作，體現了資產評估機構對于盤活存量資產、化解隱性債務的重要作用。

（二）彌補不足，提高評估化債重視程度

目前，資產評估行業機構對地方政府隱性債務的化解存在重視度不夠、參與度不高、人才積累不足等問題。應從行業層面予以重視：一是應加強行業引導，幫助資產評估機構拓寬業務領域，提升化債參與度，規范操作流程。二是應強化信息披露，幫助地方政府推選合適合規的評估機構。三是應注重人才引進和培養，提升評估師相關專業能力。

四、資產評估機構更好地服務地方政府隱性債務化解的建議

通過調研及探究，我們認為資產評估機構可以在防范化解地方政府隱性債務風險過程中發揮更大作用。根據《關于2021 年中央決算的報告》中提到的“堅決遏制新增地方政府隱性債務，支持地方有序化解存量隱性債務”，資產評估機構可按“化存量”“控增量”兩個方向推進服務。

（一）“化存量”方向

近年來，中央接連發布若干防范化解地方政府債務風險指導意見，著力防范地方政府隱性債務風險，穩妥化解隱性債務存量。資產評估機構可綜合利用財政部發布的六種化債方式的“利用項目結轉資金及經營收入償還”“合規轉化為企業經營性債務”“通過破產重整或清算方式進行化解”市場化方式，摸索創新路徑，助力隱性債務合規轉化、妥善化解。

1.合規轉化債務，化解金融風險

一是債務剝離重組。債務剝離重組的核心思路是以行政劃撥的方式轉讓資產、以債務轉讓的方式剝離隱性債務，將地方政府的資產和債務同時轉讓給平臺公司，從而達到化解隱性債務的目的，實質性化解金融風險。本質是根據債務和項目性質的不同，將隱性債務進行切割、剝離或重組，對于有經營性現金流并且經測算可以完全覆蓋債務本息的資產（比如高速公路、軌道交通），直接將上述債務及對應的資產劃入所在地融資平臺公司，由融資平臺公司履行償債及資產經營責任，進一步厘清政府債務和企業債務的邊界，并推動促進地方融資平臺市場化實體化轉型。在此過程中，資產評估機構可參與到資產清查、債務測算、預測未來現金流入中，如助力當地政府通過合規的PPP 模式利用社會資本、轉移債務風險。

二是破產清算。2018 年，《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》明確提出對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統性風險。因此，對僵尸型平臺公司進行破產清算也是化解地方政府隱性債務的一種途徑。資產評估機構可參與破產清算，出具資產評估報告，為管理人制定重整計劃提供依據，為戰略投資者間接了解重整企業資產價值提供參考，為債權人、原股東了解重整企業資產價值提供依據。

2.推進存量資產盤活，嚴防國有資產流失

資產評估助力盤活存量資產償債主要可以通過參與資產證券化、出售股權或經營性資產等方式。

一是資產證券化。資產證券化模式是指地方政府以其直接與間接控制的，能夠產生穩定現金流的資產作為基礎資產，通過結構化設計在資本市場上發行ABS、REITs 等來募集資金化解地方政府債務風險的模式。地方政府平臺貸款多數集中于城鎮基礎設施建設、交通設施以及市政建設等基礎設施項目，以這些資產作為證券化的主要對象，能有效盤活上述資產，不僅可以拓寬地方政府融資渠道、化解地方政府隱性債務風險，還能向市場投資者提供現金流穩定的優質標的項目。資產評估機構可以在發行階段參與遴選基礎資產，對基礎資產估值、現金流測算；在運營階段參與基礎資產價值的跟蹤測算，并及時披露風險。

二是出售股權或經營性資產。相比于借新還舊、債務置換等償債模式，出售股權或經營性資產屬于更為直接的償債方式，但存在國有資產流失風險。資產評估作為興起于改革開放浪潮、發展于國企改制進程中的行業，從誕生之初起就肩負著維護國有資產權益、防止國有資產流失、規范資本市場運作等使命。在通過出售股權或經營性資產償還隱性債務時，資產評估可承擔相應責任，合理準確評估資產，避免國有資產流失。

（二）“控增量”方向

2022 年5 月18 日，財政部通報了八起隱性債務問責典型案例，要求各地從中深刻汲取教訓，也反映了我國對嚴肅查處新增隱性債務和隱性債務化解不實等違法違規行為的決心。嚴堵違法違規舉債融資的“后門”，管控新增項目融資的金融“閘門”，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。資產評估機構可通過參與地方債務績效評價、隱性債務風險識別等方式，杜絕隱性債務增量。

1.債務績效評價，提高政府償債能力

地方政府債務績效評價是規范化監管的必要環節，對于有效化解地方政府債務風險，提高地方政府債務資金使用質量具有重要意義。資產評估機構可依據中國資產評估協會發布的《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對債務資金使用的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。從而提高政府償債能力，防范隱性債務風險。

2.債務風險識別，防范隱性債務隱患

部分地方政府隱性債務并非主觀有意造成，而是因為不規范的政府融資、PPP 項目失敗、預計未來現金流量錯誤等原因導致。資產評估機構可發揮專業優勢，結合項目性質、投資規模、收益狀況等，合理定價投資資產，準確預測未來現金流量，識別隱性債務風險，避免出現項目預測有誤、國有資產流失、債務違約、接受轉讓單位虧損，防范潛在的債務風險隱患。

（三）評估機構要加強自身建設，提高服務水平

資產評估作為財政管理的基礎工作，可發揮專業優勢，主動擔當盡責，提高服務能力，為防范化解重大風險提供專業支持。一是提升資產盤活能力。資產評估具有價值發現和把握內在價值的天生優勢，熟悉資產流轉市場，善于清查資產確認權屬。在對債務識別、資產定價轉化、盈利預測上具有獨特的專業優勢。通過積極參與隱性債務識別、平臺公司轉型升級、PPP 項目、REITs 涉及的存量資產評估和債務轉換等項目，充分開發利用資源，加快資產增值及盤活轉換，為地方政府隱性債務化解貢獻力量。國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》提到，應依法依規穩妥有序推進存量資產盤活，著重指出要做好資產評估等工作，體現了資產評估機構對于進一步參與盤活存量資產、化解隱性債務的空間。二是拓寬機構服務領域。近年來，以服務財政中心工作為基點的績效評價業務已成為資產評估行業新的業務增長點。良好的績效評價是實現財政支出科學化和精細化的有效手段，也是減少債務增長的有效手段。資產評估機構可通過績效評價業務對財政支出項目和財政支出政策的必要性、可行性、效率性、效益性及經濟性進行客觀、公正地評估，充分發揮自身優勢，加強理論研究，結合債務化解的背景和評價目標，尋求更合理的評價思路，探索地方政府隱性債化解方法。