涉A IS貿易制裁法律風險及其應對*

陳 瑤

當下，國際形勢復雜多變，一些國家動輒揮起貿易制裁的大棒，給國際航運及相關的對外貿易帶來巨大風險。在此背景之下，船舶自動識別系統（Automatic Vessel Identification System，AIS）作為重要的數據信息交換設備，其信息和載體不再是簡單的技術問題，而是與國際法層面的貿易制裁機制產生了深度聯接。美歐等推出了一系列涉AIS設備的制裁法令，試圖構筑一個高風險、廣覆蓋的打擊網。這些法令嚴重沖擊現有的國際航運和貿易秩序，以致關閉AIS（Switch-off）或AIS數據造假（Spoofing）行為暴增。根據標普全球市場數據（S&P Global Market Intelligence）平臺信息，2023年以來，全球范圍內船舶關閉AIS系統的行為上升了225%，而僅2023年第一季度，就有216艘油輪進行了五百余次船對船暗中轉運（dark ship-toship），超過2022年同期數據的三倍；從所涉地區來看，2021、2022年，東亞、南亞地區的船對船暗中轉運行為高于其他地區，至2023年，俄羅斯則占據絕對高位。[1]事實上，監管機構對于常見的規避制裁措施的理解也愈加清晰：關閉AIS（Switchoff）或AIS數據造假（Spoofing），以實現與被制裁對象的“安全隔離”是成本相對低廉又便于實施的手段，因而AIS等數據信息交換設備，是目前和將來航運和貿易執法的重要核查控制環節。涉AIS系統的貿易制裁風險在增大，業界有必要仔細考慮相關法律風險的應對。

一、A IS的原始中立屬性

AIS在世界范圍內的廣泛應用與國際海事組織（IMO）的推動有關。本世紀初，IMO根據航運界技術的發展以及安全的需要，在其成員大會上通過了有關《國際海上人命安全公約》（SOLAS公約）第V章第19.2條的修訂意見以及相應的操作指南，將AIS系統確立為許多從事國際航運的船舶應當配載并使用的設備。此舉對國際航運業產生重大影響。IMO以AIS為工具，在世界范圍內建立了更為便捷且相對統一的航運交通信息即時交流標準，大大提升了國際航運的安全性和管理效率，在船舶避碰、事故救援等方面發揮了重要作用。因而AIS就其最初的應用而言，性質是中立的。

但是，該系統在實踐中也確實產生了一系列新的法律問題。比如，SOLAS公約在考慮國際航運實踐需求的基礎上，允許船方在某些情況下關閉該系統。雖然國際航運具有航程長、不確定性因素多等固有的特點，需要AIS等信息傳輸設備的管理具備一定的靈活性，但是對沿岸國和船東而言，過多的靈活性帶來的是風險。比如AIS關閉行為也可能為一些非法活動提供掩護。因此，也有一些國家的海事監管部門對AIS記錄的連續性提出要求。但是，在貿易制裁法出臺前，AIS關閉或造假只涉及各國口岸行政執法和刑事司法程序中的傳統法律領域。其制度一般而言仍可見較為明顯的共性，即口岸國和船東、承租人國籍國等對關閉AIS或數據造假以掩蓋走私、偷逃稅等違法犯罪行為的態度基本一致，并且受行政程序規則、救濟制度、舉證責任等制約。因此，相關制度和執法措施并沒有對航運秩序造成巨大沖擊，反而發揮了正向的規范作用。

二、A IS與貿易制裁的聯結

貿易制裁法出臺之后，AIS的中立屬性被悄然改變。2019、2020年美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）發布了《關于涉及伊朗和敘利亞的船運石油產品制裁風險公告》（“Sanctions Risks Related to Petroleum Shipments involving Iran and Syria”，《制裁風險公告》）和《應對非法航運和逃避制裁行為的指南》（“Guidance to Address Illicit Shipping and Sanctions Evasion Practices”，《應對逃避指南》）。[2-3]這兩份關于制裁風險的公告事實上給國際航運界應用如此廣泛的AIS系統貼上了工具主義的標簽。時至今日，俄烏戰爭之下，美歐等迅速啟動了針對俄羅斯的各種制裁，更是加劇了一些國家執法部門對待AIS工具主義的傾向。這些工具主義的做法集中表現為對SOLAS公約例外的不正當限制。

基于AIS的原始中立屬性，SOLAS公約雖然要求船方應保證AIS系統的正常運作，但也允許存在某些例外。例外主要包括：（1）SOLAS公約第V章第19.2.4.5條允許根據國際協議、航海信息保護方面的規則或標準排除；（2）根據公約第34.1條，應警示（caution）各方，船長有權根據其專業判斷作出或執行有關為保護海上人命安全和海洋環境所必需的任何決定，[4]當然包括特殊情況下關閉船載AIS設備。IMO有關AIS的標準和指南本身也反復強調，AIS存在固有的局限性，該設備描述的場景未必就是附近船舶的真實境況。顯然，根據公約和指南，AIS存在合法的關閉事由。至于如何規制以合法關閉的形式掩蓋非法的目的和活動，事實上是如何加強執法程序中的取證和調查的問題，任何成員的國內法不應縮減公約和指南所劃定的例外范圍。然而，美國OFAC的兩份報告在規范和事實層面都大大拓展了公約中的限制，縮減了例外，將AIS演變為貿易制裁的重要抓手，使兩者產生深度鏈接。具體集中表現為以下幾個方面：

（一）從實體到程序，“全面調查”SO LA S公約中的A IS例外

在《制裁風險公告》中，OFAC指出，鑒于市場上出現有運送石油產品前往敘利亞的油輪故意關閉AIS、以掩蓋航行軌跡來隱匿真實目的地的情況，船舶注冊方、保險人、承租人、船東或港口經營人應主動調查在地中海和紅海作業時關閉了AIS的船舶；并強調，任何關閉或操縱AIS應答器的行為，均應被視為潛在非法活動的危險信號，從而對這類船舶在提供服務、進行交易或其他相關活動前進行全面調查。[2]據此，SOLAS公約和指南允許的例外都在約束范圍內。則船舶在遭遇這些例外情形而考慮關閉AIS時，也不得不比過去更加審慎、細致，否則煩冗的檢查、調查程序也會帶來麻煩。因為與過去相比，被調查方不得不擔負更多的證明責任，需要作出更多澄清和解釋，需要搜集、留存更多的證明材料（包括第三方證明）來說明關閉行為合理正當，不屬于制裁法打擊范圍。而且，即便是最終得證清白，也會因時間拖延、各種證明材料制備等增加額外成本。

另外，制裁法并沒有明確規定究竟是何種程序、程度和范圍的全面調查，語焉不詳。因此，從實體到程序，都給執法部門留下較大空間，容易產生選擇性執法的情形。在當前國際形勢急劇變動的情況下，尤其如此。這樣會誤傷因各種技術性原因、安全原因關閉AIS的船舶，有泛化打擊之嫌。

事實上，依據SOLAS公約配載并使用AIS在許多國家的海事管理法律規范中早已是強制性要求。對于油輪以及通過油輪實施的非法活動，各國國內法早已有相應規制。船方和貨方、買賣雙方根據租船合同、貿易合同所適用的準據法，或者港口所在地法、船旗國法等承擔相應的法律責任即可。OFAC利用了這一點，通過所謂“全面調查”程序，將原本性質中立的AIS與制裁調查緊密結合。

（二）公私路徑并行，將A IS型塑成楔

2020年5月，OFAC又進一步發布了《應對逃避指南》，以加強對應受制裁行為的監管。如果說第一份文件增加了船、貨利益相關各方接受海事監管執法的成本，主要從公法路徑進行干預、影響，第二份文件則是通過介入私主體間合同的方式，試圖并且也確實正在產生更大的規制效應。該文件指出，雖然船舶有時可能因安全問題關閉AIS，也可能因信號傳輸不暢導致AIS記錄中斷，但是某些從事非法活動的船舶可能故意關閉AIS或干擾AIS正常的數據傳輸，以掩蓋其行動軌跡，規避制裁。[3]據此，建議承租人在租船合同簽訂前，調查船舶的AIS使用情況，并制定AIS關閉（“AIS Switch-Off”）方面的條款；若發現船舶AIS使用有不符合SOLAS公約規范要求，并且被證實存在故意操縱AIS的情形，條款應允許船東、承租人和經營人終止合作。[3]盡管只是“建議”，基于其事實上的執法的導向性，許多從事航運貿易的私主體不得不開始在各類租船合同、運輸合同中納入有關AIS關閉條款，以抵御被制裁的風險。

然而，文件所述通過締約方事先調查，以及在合同中加入AIS關閉條款減少不合規貿易的做法，其實施效果并不理想。就目前實踐來看，一方面增加了許多“形式意義”的擔保，增加談判成本，另一方面，也反向刺激了造假行為的增長。事實上，商業合同中締約環節的盡職調查應由相關主體根據項目可能帶來的成本和風險自主決定，而不是不區別情形就直接規定為必選項。文件中的要求是在將執法機關的調查職責強加于實踐中難以具備充分調查能力的商業合同各方，使得各締約方不得不以承諾、保證等方式去“形式上”滿足條件。于是，租船合同、運輸合同中出現了許多差別甚大，且實踐中難以真正完全兌現的有關AIS保證、異議處理程序等方面的約定。比如，對于查驗船舶AIS歷史記錄保存的時間，根據筆者接觸的實踐，有的合同約定12個月、18個月，甚至還有24個月的情形；還有的條款則進一步提出苛刻的實體性內容，要求航運經營人、船舶所有人在訂立運輸合同時查驗和評估貨物的真正原產地和目的地，以確保避免任何制裁風險。國際海運的貨物各種各樣，特別是石油產品，往往需經過多次轉運和交易，有的中間還進行了混調和簡單加工，而船東可能僅僅是參與了其中某一段的運輸而已，故事實上只能是“形式意義”或者“表面證據”程度的審查。文件卻要求船東在履行運輸合同的過程中清楚識別來源多樣、路徑多樣的貨物的真正原產地和目的地，承擔較重的審查義務，與其在國際航運中實際能夠具備的能力不符。對于貨方而言，鑒于國際貿易中船東更換的頻次不定，也難以對訂立合同前船方以及船公司的每一艘船舶上設備的使用情況及其真實性進行真正有效的調查。在由于戰爭等導致黑暗船對船事件高發的情況下更是如此。

因此，總體而言，所有這些要求的實質核心要義在于借助SOLAS公約成員的廣泛性，強行將AIS塑造成可以觸發美國國內法上一系列制裁制度的楔子。過重的事先調查要求事實上過分擴大了締約方對AIS使用時間、空間及事由的保證范圍，與其實際能力并不相匹配，同時也不符合SOLAS公約和指南的本意（以保障海上人命安全為目的，不涉其他目的）。

（三）以A IS作楔，借助“長臂”管轄，擴大制裁影響范圍

O F A C 通過上述安排,借助“長臂”管轄（Long-Arm Jurisdiction），擴大了美國政府海事、司法等部門執法的影響范圍，進一步擴大了制裁影響力。根據美國《出口管制條例》（EAR）、《國際緊急經濟權力法》（IEEPA），以及專門的《伊朗貿易制裁條例》（ITSR）、《敘利亞制裁條例》（SSR）等貿易制裁法案，禁止受管轄的物項出口、再出口或轉移（國內）；禁止美國人（或任何其他人）在美國境內與伊朗從事大部分直接或間接交易，除非有OFAC授權或是符合例外；禁止外國人、外國金融機構違反禁令交易至美國，或經過美國，包括通過美國相關賬戶為或基于伊朗金融機構利益，或其他伊境內人士利益，或那些服務產生的利益是在伊境內接收等，都可以觸發美國行政、司法程序的管轄權。①See“International Emergency Economic Powers Act”(IEEPA），50 U.S.C.§1701-06，“Iranian Transactions and Sanctions Regulations”,31 C.F.R. Part 560（ITSR）and other statutes.上述規定表明，只要交易與美國有“最低限度的聯系”（minimum contact），就能啟動調查乃至制裁程序。就航運貿易而言，OFAC文件顯然將AIS當作一個在行業內實施“長臂”管轄的楔子。制裁名單是按船和單位實施，并非針對每次的交易行為，因此，OFAC通過AIS這個“楔子”不僅是將本次交易和交易當事人，而且把之前保證時間段內的所有交易及當事人都連帶納入調查范圍。盡管OFAC在其報告中反復強調，文件并不應當被理解為意圖提出或被解釋為是美國法中（有關此方面）全面的或強制性要求，或是其他準據法規范之下的任何特定要求，[3]形式上僅僅是制裁風險提示，但結合前面所謂“全面調查”可能帶來的巨大消極影響，該提示等同于豎起了隨時可能落下的制裁鐵錘，使制裁法的威懾力得以充分展現。

三、對策與建議

于航運企業而言，在當下外部環境不確定性增強的情況下，需重視防范AIS相關的貿易制裁風險，以避免重大利益損失。盡管業界如波羅的海航運公會（BIMCO）也推出有關建議合同條款，[5]試圖平衡航運貿易各方有關AIS設備使用的風險負擔，但是，合同畢竟具有相對性，且只是個案應對，不足以全面防范制裁相關法律風險。IMO等作為國際組織，也只能在有限的職責范圍內呼吁各國海事執法部門應當遵守法治原則，基于證據和法律程序，而不是濫用執法權。在目前國際秩序面臨重大變革之時，其時效性也明顯不足。因而，企業還應從以下幾個方面考慮系統性應對。

（一）重視并強化企業的合規建設

對于中國的航運貿易企業而言，過去比較關注金融（如匯率等）、市場風險等，對于合規問題的重視還有待提升。AIS的使用爭議，包括涉制裁法方面的爭議，通過合規建設可以降低許多風險。比如對于AIS等設備的管理和使用，在數據信息檔案的記錄、保存和交換方面進一步提升規范化水平，則在發生特殊情況時，能夠及時、充分地舉證，或是迅速尋求可能的替代方案，將極大地減少調查延誤的時間和損失。

對于航運企業而言，需定期和不定期地對企業的用工、金融業務處理、客戶（尤其是長期客戶）出口物項類別、貿易區域、客戶供應鏈體系等進行信息梳理和調查，定期進行風險排查和評估，并據此制定明確的政策或指導意見。對于貿易企業而言，也同樣要定期和不定期地結合重點貿易地區的制裁法對自身各方面業務進行風險評估。船方、貨方各自通過自身的合規制度帶動上下游企業、合作客戶相關制度的完善，提升整體治理水平，從而降低被調查的可能。對于重點客戶，還可以建立快速信息交流通道，以維護共同利益。

（二）建立并完善風險信息處理系統

制裁法盡管受到許多批評，但短期內并無取消可能，而且隨著目前國際形勢的復雜變化，有進一步升級的可能。對于各企業而言，建議強化風險信息處理系統的建設，進一步完善內部的風險信息上報流程。AIS只是航運安全的工具，如果其在特定交易中可能具有觸發制裁的風險，或是某客戶或某單業務可能包含制裁法所述“最低限度”的聯系，應列為高等級合規審查案件，要求業務員第一時間上報合規審查部門或由法務、經營部門等組成的合規審查組，由其調查決定是否簽署協議并履行交易。相關業務應特別注意“隔離”證據的保存。

（三）尋求本國或其他相關國家或地區的阻斷法等的幫助

針對個別國家的制裁法，一些國家為維護自身正當合法權益也推出了相關法律，以阻斷外國行政和司法機關將其國內法和措施的不當域外適用。比如歐盟、中國都有相應阻斷法出臺。企業應當積極履行其中的及時報告等義務，與國家、政府部門一起尋求積極的應對方案。當然制裁法本身帶有強烈的政治屬性，但是既然其以法律規則形式呈現，本身仍然也有實體、程序等方面的要求，在具體個案中也可以在這些方面根據情況尋求具體的減損方案，結合阻斷法中的訴訟等，形成合力以緩解危機。