數據治理下的高等教育第三方評估公信力提升

曹 晶，于春梅

（上海理工大學管理學院，上海 200092）

現有對大數據與教育評價的宏觀研究集中在如何通過新技術的使用來促進教育評價的專業化，以現代化驅動教育評價的專業化，大數據技術在促進教育評價變革中的價值,“數據密集型評估”帶來的評估目的、評估范式、評估技術等方面的變革，如何使教育評價不斷走向智慧化和專業化，以及如何搭建智能型評價數據平臺等；微觀研究領域的研究則主要在對本科教學評估數據治理、學生學習評價等方面。[1-7]本研究嘗試從公共管理視角下的數據治理理念出發，分析數據治理促進第三方高等教育評價公信力建設的內在機理和外在機制，進一步豐富評估數據治理實踐及第三方評估公信力提升的理論基礎和研究視角。

一、危機表現:高等教育第三方評估公信力提升的必要性

自從提出在教育評價中引入第三方服務之后，中國高等教育的第三方評估發展迅速，出現了不同類型的第三方組織，并組織實施或部分參與各種評估。而涵蓋“信任”和“值得信任的能力”的公信力存在的問題[8]，是我們面臨的亟需解決的現實問題。第一，第三方評估專業性尚需提高。專業化是高質量教育評價的前提，只有專業化的教育評估才能確保評估的科學性。目前無論是完全獨立的第三方機構，還是半官方性質的評估組織，抑或是民間學術組織團體，評估隊伍的專業素養、專業評價技術等方面存在較大欠缺。第二，第三方評估的獨立性不足。獨立性是就第三方與政府、高校及其他主體關系而言的。只有具有獨立客觀的立場才可能做出客觀中立的評價，而不至出現各種偏袒或利益牽連。但當前第三方在實際評估中由于生存需要或各種其他的利益考量無法做到真正的獨立，與政府、高校有各種千絲萬縷的聯系，表現出較強的依附性。第三，第三方評估存在一定的道德風險。[9]10-79道德性是第三方評估過程中的倫理要求。“對誠信、客觀、中立、平等、公正等評價倫理規則的存在疏離甚至違背”[10]，必然導致教育評價的公信力大大折扣。第四，評價利益相關者和社會公眾對第三方評估的信任程度有待提高。評估項目紛繁復雜，形式評價多于實質評價，評估的滿意度和信任度不高。若要第三方評估真正發揮相應的作用，必須在評價及其管理過程中不斷創新，從而化解第三方評價的公信力危機。

二、價值邏輯：數據治理對第三方高等教育評價的作用分析

（一）數據治理的理念特征

自從數據成為重要的生產要素，就受到了廣泛關注。企業的數據治理是為了組織自身利益，通過組織內部數據的有效整合提高組織管理效率，實現組織數據資源要素的優化整合。涉及公共利益的公共事務管理中的數據治理，不僅包括對公共部門組織內部數據的治理，更加關注“如何提高數據的利用能力來提升治理效益”[11]，即在管好用好自己數據的同時，使用治理工具引導政府、市場和社會數據資源在經濟、社會發展中產生更大效益。其主要理念有：第一，數據治理的整體性。以數據為中心使各組織各部門多元主體提供整合性服務供給，依托信息技術實現治理理念從專業化、碎片化走向融合化、整體性的變革。第二，數據治理的去中心化。數據的分布、流動、共享實現了各主體在數據治理中的平等地位，打破了原來政府或其他某一方主導的單一中心控制的局面，重構政府、市場、社會之間的關系。依托扁平化的組織結構、網絡化的溝通渠道、更加優化的流程設計形成多方相互制衡、合作治理的新格局。第三，數據治理的服務導向。數據本身并不是目的，通過技術對數據價值的充分挖掘，通過管理者對有用信息的識別及選擇，實現服務對象的需求回應和問題解決，提升治理效果，才是其根本目的。

（二）數據治理與第三方評價公信力建設的耦合性

數據治理的整體性可以使第三方評估的各方數據得到有效整合，提升評估的科學化和專業化水平。數據治理強調以數據為基礎，通過信息技術和網絡技術，建立統一的數據庫，實現政府工作的高度整合，從而提供無縫隙服務。整體性是數據治理中的應有之義，第三方評估涉及多個主體，只有將來自不同評估主體的數據進行有效整合，才能使其能夠真正服務于學校改進、政府決策，因此必須將數據的整體性作為基本條件。不僅包括政府內部數據的整體性，更為重要的是政府與高校、第三方數據的整合。在評估中破除部門之間的信息壁壘，實現政府、高校、第三方之間的數據互通，才能解決評價的“碎片化”問題。數據治理的整體性還體現在多主體協調與參與，加強教育評價專家（機構）、信息技術專業人員、高校、教育教學人員、教育行政人員（政府）等之間的協作，打破政府與市場、社會等其他組織的傳統邊界，促進數據流通、公開以保障治理過程透明化運行。[12]基于數據的全面協同與跨部門的流程再造，形成基于數據的評估機制，提升評估的有效性和科學性，必將提高第三方評估的專業化水平。

數據治理的需求導向有效提升第三方評價的精準性。數據治理關注每個主體的需求，以服務需求為導向解決相關問題，為服務主體提供良好服務。教育評價目的是服務于政府科學決策、促進高校質量改進，支撐公眾對高等教育的社會問責，對第三方評價數據進行滿足各主體需要的治理，使政府、高校、社會公眾的利益訴求得到體現和實現。通過對海量數據收集、處理、分析與表達，在提高評估專業化水平的基礎上，為各主體提供更加精準的個性化服務，使需求在評價過程及結果中通過充分互動而得到滿足，各主體對評估價值的認同和滿意度必將大大提高。

數據治理關注數據的共享與公開，使第三方評估過程及結果的公信力增強。大數據的發展使信息不再是某個權力主體獨有的資源，通過信息流動公開實現數據信息的多主體共享，數據權力更分散。在第三方評估過程中，第三方需要來自政府宏觀數據及高校的基本狀態數據，政府具有宏觀管理的職責，但缺乏對海量數據信息進行處理的能力；高校需要來自第三方評價指標、評價結果，以便改進發展；社會公眾及用人單位可以通過數據對高校人才培養質量等方面進行了解。有效數據治理促進不同評價利益相關者共享全面、實時的數據，將評價目的、過程及結果在一定范圍內進行公開，主體間積極互動溝通，進而提升評價的科學性、專業化程度，增強評價的公正性，高校及公眾的認可度和信任程度遂得以進一步提升。

（三）基于數據治理提升第三方評估公信力的可行性

教育評價運行機制與數據治理機制具有高度一致性。數據采集、數據處理分析和數據的可視化表達是教育評價獲得有效性的保障和基礎，兩者體現出較高的契合度。第三方評估的程序有建立評估指標體系、采集評估數據、分析評估數據和生成評估報告等基本環節。一方面大數據技術可以對第三方評估程序進行優化，使評估的流程更加合理高效；另一方面，數據治理運作規律與評估過程高度吻合，數據治理伴隨評估全過程的運行，互相融合。從具體過程來看，數據治理需要利用各種現代技術手段對實時、動態、真實自然狀態下的數據進行全面采集，確保教育評價的客觀性和權威性；通過數據挖掘與分析探尋數據所隱含的內在規律，對未來發展狀況進行科學預測，形成對教育相關主體（包括高校管理者、教師、政府等）有重要參考價值的決策依據；主體的數據信息精準推送、反饋溝通促進不同層級的信息互為補充、有效融合、結果共享，提高評價過程的透明性和開放性的同時，深入了解高校、政府、公眾的需求。

三、生成機制：第三方評估公信力的數據治理過程

高等教育第三方評估體現了“管辦評”分離的基本精神，但政府、高校、社會三者之間并不能完全分離，第三方評估中的數據治理將三者進行有機聯合，形成相互協調、共同合作的統一體系，其治理機制的完善對于提升第三方評估公信力產生重要影響。數據治理主要包括“對數據的治理”和“用數據進行治理”兩個方面[13]，因此，可以從第三方評價過程數據的治理和第三方評價效果（數據行為）治理來分析評估數據治理促進第三方評價公信力建設的內在機理和外在機制。

（一）基于第三方評估過程的數據治理機制

在大數據時代，數據信息機制成為聯結政府行政機制、第三方社群機制以及高校育人機制之間的紐帶和橋梁。通過數據機制，政府、學校和社會需求匯聚、利益融合，并在相應的治理平臺進行交流合作。根據評估過程以及數據流動空間特征，高等教育評估的數據治理機制主要表現在數據獲取機制、數據處理機制、信息溝通機制和信息公開機制四個方面。

1.評價數據獲取機制

評價數據的獲取是將高校辦學過程中行為及結果從傳統的物質空間中剝離出來，再聚集到線上，從而使教育原始數據成為能夠在網絡中進行流動的數據。數據的全面性、真實性和客觀性是評價活動的基礎和前提，為了獲得這些高質量的數據，評價數據的獲得要使用新的技術和方法，如智能系統、視頻采集等。從評價數據獲取主體來看，第三方評估的數據獲取主體主要是第三方評估機構或組織。通過評價數據獲取機制，第三方通過技術手段將高校及其教育活動匯集成海量數據，并不斷地將新發生的事件和行為分解成結構化的數字符號，吸納進入數據空間。由于教育數據在不同主體間的分布是不均衡的，政府教育主管部門及高校所擁有的數據較多，第三方需要積極主動地去獲取相關數據，由此會形成評估體系中的社會支配，第三方依賴于政府及高校。然而，當第三方獲取大量數據，數據結構化的程度越來越高時，又會左右和引導高校數據的流向。因此，在評價數據獲取中，政府、高校及第三方之間的關系會因數據資源狀況而經歷動態的變化。

第三方作為數據采集者，面臨著重要的數據稀缺問題，這種不均衡的數據分布結構及教育活動的公共利益特征決定了在數據獲取中，需要對“哪些數據可以采集”及“如何進行采集”等對第三方進行數據授權與限權，從而既確保第三方采集到真實有效的數據，同時也避免第三方過度采集數據。只有保證了原始數據的合法性和準確性，才能使第三方評價的權威性和客觀性得以提升，從而使第三方評估受到政府、高校及公眾的認可。

2.評價數據處理機制

通過各種技術和方法獲得的評價數據，并非都是有用的，只有進行了有效處理的數據才能成為有價值的信息?！靶畔⒌妮斎搿⑻幚砗洼敵觯偸前芾碚呋驔Q策者價值意圖的選擇?！盵14]第三方機構要在教育評價目的的指導下，針對具體的評估事項要求對采集到的相關數據進行處理和分析，充分挖掘教育評價數據蘊含的價值。政府的目的、高校的要求以及教育活動本身的價值導向在數據處理中的根本性方向性作用，使第三方教育評估不同于其他營利性活動的評估。第一，政府對于數據處理過程提出要求，確保項目評估目的及方向性，對第三方數據處理過程進行必要的監管，以保證第三方數據處理的客觀性和權威性；第二，高校辦學規律和育人規律是數據處理的主要依據，各種以數量、視頻、圖表等方式存在的教育數據是對辦學主體行為的刻畫和育人過程的體現，無論是結果評價還是過程性評價都不能將其作為單純的數據運用信息技術進行處理，在該過程中必須關注教育活動本身具有的特性，警惕過度的數據依賴。第三，第三方組織在滿足相關利益主體需求，與政府和高校形成評價共識的前提下，獨立地開展數據處理。

這一信息處理機制有效地將政府行政機制和第三方的社群機制結合起來，既為政府和高校解決信息過載的問題，使其獲得決策制定和質量改進所需要的信息，又可以讓三方都保持自身的權力邊界，確?？茖W性和專業水平。

3.評價信息溝通機制

信息溝通伴隨著整個評價過程，從評價目的的確定、指標體系的選擇到評價程序的安排、評價活動的實施、評價結果的利用，都需要政府、高校、第三方等主體的交流互動，其間既有自上而下的信息溝通，亦有自下而上的信息反饋，更有三個主體間橫向的信息交換。通過信息在不同主體間的流動，實現信息資源在政府、高校、社會組織之間的共享與分配。一方面，通過評估主體和評估對象之間的平等溝通、協商、互動生成新的數據信息，不斷匯聚到原有的理念、指標框架之中，同時新的信息又將突破指標體系，進行雙向的信息建構；另一方面，通過信息溝通重構政府、高校及第三方之間的關系，使“管辦評”分離下的協同合作成為可能，同時這種不同主體間的平等關系也為解決“信息不對稱”問題提供前提條件。

在評價過程中，政府、高校、第三方和公眾都存在信息稀缺問題，政府想知道公眾的需求、高校的運行狀況及管理績效，甚至包括輿情思想動態等，這對于政府來說是稀缺的資源。對于高校來說，同樣存在信息稀缺，他們更想知道政府擁有的信息和第三方處理出的信息，以便及時調整辦學定位和思路。公眾想了解高校，一方面是問責，一方面為了自身利益，如家長為孩子選擇好的學校，用人單位選人用人等。因此，需要通過數據治理平臺和機制建設來解決信息稀缺問題，只有解決了這一問題，才能進行精準反饋和決策，提升教育治理的精準性。

4.評價結果反饋機制

在信息處理基礎上，第三方將多方參與互動形成的評價結果進行反饋，為相關利益主體的治理決策和教學改進提供依據。這種反饋既要克服評價信息過多、與主體需求無法有效銜接的問題，又要解決數據分析過于表面化、可讀性不強的問題。首先，第三方根據利益主體的評價目的，通過智能化技術及時地為其提供直觀清晰的個性化結果反饋，并根據類似結果提出相關的案例解決建議；其次，政府、高校等主體在獲得即時反饋后，結合總體工作目標和發展規劃思路，在借鑒參考第三方機構（專家）建議的基礎上，形成具體而有用的規律性認識，從而對當前需要解決的問題做出相應的治理安排。最后，一次性評價結果反饋后，會形成“反饋-改進-評價-反饋”的閉環，使反饋成為引發改進和下一輪評價的動力，進而實現對教育質量的持續改進。

在結果反饋機制中，結果的可視化表達及個性化訂制服務的推送等智能化技術的使用，促進了結果反饋的精準性、高效化、低成本；數據治理不僅讓政府決策部門能夠得到評價結果，高校、公眾等其他社會主體也可以從中獲得相應的信息。反饋范圍從教育決策者擴大到教育利益相關者，多元利益主體能夠在全面客觀了解總體情況的基礎上，做出“循證性”教育決策。評價結果作為數據（信息）的重要組成部分，通過反饋機制實現在各教育利益主體間充分、有效的信息分配，在提升第三方評價科學化的同時，評價的公正性得到相應保證?；谠u估過程的數據治理公信力生成機制，如圖1所示。

圖1 基于評估過程的數據治理公信力生成機制

（二）基于第三方評估效果的數據行為治理

在第三方評估活動中，第三方是數據服務的主要提供者，第三方機構的自利動機及數據化的加速發展可能導致第三方評估“失靈”[15]，因此，評估數據治理不僅要對第三方評估相關的數據資源進行治理，還要對第三方評估相關主體的數據行為進行監管與治理。

1.基于“委托-代理”關系產生的第三方評估道德風險治理

大量的第三方評估是基于與政府的委托代理關系而承擔教育評估任務的，存在第三方評估機構向高校尋租、努力水平低以及同行合謀的道德風險。[9]70-76這將在很大程度上消解第三方評估結果的客觀性和獨立性，進而使公眾對第三方評估的信任程度降低。道德風險發生的主要原因之一是政府信息不對稱，精力無法過多分配。評價效果的數據治理主要表現在政府對評估數據平臺進行有效監管，各主體具有平等的信息權，擁有相對均衡的評估話語權。政府掌握著大量的真實信息，隨時可以監督第三方評估的過程，政府從形式監管轉向實質監管，能夠有效降低道德風險導致評估失效的可能性。

2.被評估對象“逆向主導”問題治理

作為被評估對象，高校及教育主管部門在信息數據方面處于優勢地位，第三方機構較難采集真實全面的數據；再加上教育活動中存在大量非結構化的行為過程數據，這些數據具有隱蔽性，其價值性較難被準確地發現識別；同時被評估對象會出于自身利益掩蓋部分信息，甚至出現資料造假等行為，從而使評估過程的公正性和評估結果的客觀性受到嚴重干擾。通過多元主體參與的數據治理使政府、高校也成為被監督的對象，通過數據清洗、集成等技術方式使數據的真實性、全面性得到提高，最大限度地降低被評估對象的投機動機和自我變通的可能性。

3.政府行政干預第三方評估的行為治理

政府作為第三方評估服務購買方和委托方，處于主導性位置，第三方因其對政府資助和服務購買的依賴而處于相對弱勢，評估活動受到政府直接或間接的干預。數據信息在平等主體間的分布在增強評估過程透明性和評估結果真實性的同時，使政府不合理的過度干預受到制約，數據共享、信息流動使第三方評估從中心化的行政控制評估走向分布式的扁平化評估。

4.對評估數據使用的引導與監管

高等教育作為公共事務管理的重要領域，政府要履行相應的社會治理職能，必須對市場、社會中的教育數據資源和數據行為進行治理。第三方評估作為市場或社會組織的活動會和其他數據市場行為一樣具有明顯的自利追求，其中既有來自經濟驅動的商業利益追求，也有獲得良好社會聲譽的合理期待。政府需要對其數據經濟行為進行必要的監管，設置相應的行業標準；要對致力于公共利益的高等教育第三方評估機構進行評估取向和評估倫理的引導和規制，避免出現過度注重商業利益的行為；不應以量化排名對教育活動做簡單化處理，誤導高校的辦學、招生等教育活動。

評估主體數據行為治理各方作用力，如圖2所示。

圖2 評價主體數據行為治理

四、實踐路徑：基于數據治理的第三方評價公信力提升建議

通過構建以數據系統為中介的第三方評估體系，使政府、高校、第三方組織及社會公眾共同匯聚于同一平臺，形成整體性的協同評價治理的有效機制，促進評估公信力的提升。當前高等教育評估實踐中仍存在著評價目的不一致、數據缺乏整合、各自為政、協調合作機制不健全等方面的問題，第三方評價數據治理仍面臨著挑戰。

第一，樹立教育評價的數據治理思維，形成數據文化，為第三方評估數據治理提供觀念支撐。以獲取、共享和分析數據為基礎，從數據出發，基于數據、圍繞數據進行評估活動的治理，使數據成為聯結評價過程和評價主體的紐帶。將數據作為第三方教育評估活動的基礎性要素，尊重數據，用數據說話；從“管控”思維轉向“服務”思維，從“線性”思維轉向“網絡”思維。打破數據壟斷，實現數據開放與共享、流動與互通，使數據信息在不同主體間進行平等分布，通過“技術賦能”提升第三方評估的專業化水平，從而提升政府基于評價的高等教育決策的科學化程度。

第二，構建第三方評估協同模式，實現政府、學校和社會之間的良性互動。第三方評估相關利益主體依托評估數據平臺獲得對數據信息采集、使用及分析處理的權限，實現充分的信息互動和溝通，及時記錄利益訴求和信息反饋，形成新的數據，打破信息數據壁壘，實現數據融合、業務協同，各主體充分參與評估過程，提升信任水平。在組織形態上，要進行政府、高校、第三方及社會公眾之間的跨組織跨部門間的合作和協同，由政府主導，讓第三方機構、高校等為主體打造評估數據治理平臺，成為各主體協同活動的載體，重塑政府與高校、市場之間的關系。在業務流程上，從線性的評估流程轉向并行、循環的以數據為導向的流程，從單向數據流動走向網絡化的數據分布，從而滿足公眾對數據資源的需求。

第三，完善評估數據治理制度，構建主體利益保障機制。評估數據治理尚處于起步階段，建立各層面各階段的制度體系是實現其治理功能的前提。一方面，政府要促進形成符合教育評估本質特征的數據共享標準體系，制定進行數據授權和流動的規則體系，使政府、高校、第三方之間的數據能夠合規合法地共享互通；另一方面，明確政府、學校和社會及社會公眾參與評估數據治理的權限與責任，對其第三方評價數據行為進行相應約束。同時，還要構建政府、高校、第三方、社會公眾之間相互制衡機制，發揮公眾、高校的社會監管功能，形成積極反饋參與的交互監管生態，令評估數據治理的過程與結果更加民主、透明。

大數據及信息技術發展給高等教育評價及教育管理帶來了根本性影響，如何因應已成為教育評價實踐面臨的重要課題。評估數據治理的根本目的是服務于政府教育治理能力的提升，既要考慮數據治理作用發揮的條件約束，還要考慮不同主體協同中的權力邊界等問題，因此需要結合高等教育評價具體實踐來進行更加深入的研究。