全面實施預算績效管理問題研究

［摘 要］全面實施預算績效管理是建設中國式現代化，建立中國式現代財政制度的重要內容。目前我國對全面實施預算績效管理已形成共識，但在具體實施上還有相當多理論和實踐問題需要思考和研究。文章通過分析全面實施預算績效管理的目標與目的、全面實施預算績效管理需要解決的問題和核心內容，以及預算績效管理指標體系設定的原則等，對全面實施預算績效管理工作進行逐層剖析研究，探索行之有效的落實辦法。

［關鍵詞］預算績效管理；體系建設；問題研究

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.09.038

［中圖分類號］F812.3 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）09-0124-04

1" " "全面實施預算績效管理的目標與目的

1.1" "全面實施預算績效管理的目標

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措［1］。按照《關于全面實施預算績效管理的意見》要求，加快建成管理科學、運轉高效的預算績效管理體系，在進一步深化一般公共預算項目支出預算績效改革基礎上，全方位涵蓋各級政府收支預算、部門和單位預算收支、政策和項目預算；按照績效與預算管理一體化建設要求，全過程貫穿預算編制、執行、決算、監督；有序推進預算績效管理對所有財政性資金的全覆蓋，對應“四本預算”包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算［2］。以全面實施預算績效管理為關鍵突破口，從預算和績效管理一體化入手，提高財政資源配置效率和使用效益，提高預算管理水平和政策實施效果。

1.2" "全面實施預算績效管理的目的

1.2.1" "推進預算績效管理深度融入

全面實施預算績效管理，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督全過程，加大績效管理的廣度和深度，覆蓋所有財政資金使用范圍，杜絕資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費現象，通過績效目標管理和績效評價成果應用，加強績效激勵約束作用，建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，實現政策的貫徹落實，實現政府職能的有效履行，實現公共財政資源優化配置，提高財政資金使用效益。

1.2.2" "推進預算績效管理全局落實

預算績效管理全局落實，重點在“全”，堅持全面推進、突出重點，構建績效管理閉環系統，涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理、評價結果應用等全過程預算績效管理制度，覆蓋財政各類支出，將財政預算管理、績效管理、業務管理、第三方中介服務等績效信息圈內相關各方有機聯系，實現績效信息全局互通共享。

1.2.3" "推進預算績效管理優化完善

為有效增強績效管理責任意識，壓實績效主體責任，提高及時發現問題、解決問題的能力，強化績效約束，通過預算績效目標設定和動態監控、預算績效評價及結果運用進行評估、整改、糾錯，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和預算安排的重要依據。以“建章立制設標準、做實做細定辦法、提質增效多創新”的工作舉措，推動部門職能、職責的有效履行和優化調整，提高公共服務質量和服務水平。

2" " "全面實施預算績效管理亟待解決的主要問題

2.1" "績效理念尚未牢固樹立，績效管理意識亟待培養

自《關于全面實施預算績效管理的意見》發布以來，我國全面預算績效管理工作逐步開展，但整體仍處于初級階段。由于認識不到位、觀念未提升、理念待更新，造成預算編制與績效管理聯系不密切，年初績效目標申報和年終績效自評工作不規范，質量和效果雙重滯后。必須樹立牢固的績效理念，培養前瞻性的績效管理意識，重視制度建設，統一管理，提升預算管理水平。

2.2" "績效管理信息化建設有待加快，專業人才隊伍建設有待加強

信息化建設應盡早達到整體配套、功能協調、網絡互聯、數據共享、應用交互、全面覆蓋的高度。從技術驅動轉為項目推動，從流程修補轉向框架整合，從單向閉環轉向互聯互通，從局部改進轉向管理改革。建立預算和績效綜合管理體系，加快基礎數據庫、指標分類庫、專家人才庫、中介服務庫等專項類庫建設，提供強有力的支撐平臺。同時加強績效管理專業隊伍建設和專業人員素質與技能培訓，樹立單位預算績效主體意識，開展政策理論和專業技術指導，加強政府智庫建設和對咨詢機構的扶持力度，培養、使用人才，提升相關人員專業水平。

2.3" "預算績效指標評價體系有待完善，統一的評價指標和評價標準有待設立

目前預算績效評價指標體系不完善，指標設置沒有統一規定，個性評價體系沒有針對性，定性指標多，定量指標少，難以量化，評價缺乏依據，影響績效評價質量。因此，必須加強績效評價指標體系建設，研究績效評價操作指南，加強績效評價結果應用與預算和政策掛鉤機制建設，建立統一的共性評價指標和評價標準，設定可量化、可細化的個性指標，保證指標設置符合相關性、重要性、經濟性原則。

2.4" "預算績效管理制度體系有待健全，績效管理水平有待提高

預算績效管理是一個制度體系，包括績效目標、績效跟蹤、績效評價、評價結果運用等，其相互依存、相互影響。明確有效的績效目標、完善的績效指標評價體系等都是績效管理制度體系的組成部分。因此充分發揮制度效能，充分重視規章制度建設，有利于實行統一的預算績效管理，有利于樹立預算績效觀念，有利于培養預算績效管理理念，有利于提升預算科學管理水平。

2.5" "績效激勵約束作用有待加強，績效評價結果運用范圍有待拓寬

必須積極建立“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”，最終對應預算安排與調整的全過程預算績效管理機制。必須積極探索涵蓋財政各類支出，符合部門目標內容、便于量化考核的科學規范的績效評價指標體系，充分完善追責問責機制，提高預算績效評價結果透明度，將績效結果快速轉化成管理措施，拓寬績效評價結果運用的范圍。

3" " "全面實施預算績效管理重點把握的核心內容

3.1" "建立科學規范的預算績效管理制度體系

科學的預算績效管理制度有利于國家實行統一的預算績效管理，提升預算管理水平。完善績效管理制度，樹立績效觀念，加強績效管理意識，落實績效評估機制，健全管理制度體系。預算績效指標評價體系是預算績效管理制度體系的核心，但不是全部，并不能囊括績效管理制度體系中的所有內容。因此，改革的推進還是要依賴于制度的推進，二者相輔相成，綜合發揮效能。

3.2" "建立標準統一的預算績效評價指標體系

績效評價是預算績效管理的核心內容，建立標準指標庫，設置統一評價標準，制定符合預算管理實際需求，可落實、可執行的績效評價指標。具體進行績效評價指標設計時，需要秉持績效指標明確、具體、可憑、可測、可數，不可假設、不可想象，同時具備較好的實效性及時間性，與績效評價內容相結合，遵循客觀評價、注重操作以及有所依據的原則［3］。預算績效評價指標庫應包含共性指標和個性指標兩部分。建立統一的共性評價指標和標準，使績效評價結果具備可比性。設定個性指標，可量化、可細化，通過對評價對象的差異化評估反映財政預算績效，提高指標的實用性、可操作性。

3.3" "建立以績效為導向的預決算報告系統

3.3.1" "以績效為導向進行預算編制

嚴格開展績效目標審核，新出臺重大政策、新立項目按要求設定績效目標，結合預算評審、項目審批等開展事前績效評估，評估結果作為申請預算必備要件，審核未通過的，不安排預算。如此，預算項目立項時即與績效關聯，提高預算編制的科學性，為預算精準執行提供保證。

3.3.2" "以監控為原則加強預算執行

嚴格進行用款計劃管理，建立重大政策、項目績效跟蹤機制，根據項目進度和績效情況撥款，監控績效目標實現程度和預算執行進度，發現問題及時糾正，存在嚴重問題暫緩或停止預算撥款。加強監測、科學調度、簡化手續、規范執行，提高預算執行效率。

3.3.3" "以績效評價為輔助開展決算

推進政策和項目績效自評全覆蓋，推動開展整體績效自評，如實反映績效目標實現結果，對績效目標未達成的、目標制定不合理的進行說明并提出改進措施。建立健全重點績效評價常態機制，定期組織開展重點績效評價，提高評價質量，提高決算編制水準。

3.4" "建立以提升績效為目的的預算監督機制

3.4.1" "預算績效管理內部監督

強化績效評價結果剛性約束，根據《關于全面實施預算績效管理的意見》要求，強化績效管理激勵約束，績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤，本級部門整體績效與部門預算安排掛鉤，下級政府財政運行綜合績效與轉移支付分配掛鉤。建立健全績效評價結果反饋制度，完善績效不達標整改責任制，制定預算績效激勵措施，形成反饋、整改、提升績效的內部監督機制，獎優罰劣，以績效結果為衡量標準，以提升績效為目的，統籌項目安排，優先保障績效好的，改進績效一般的，削減或取消低效無效的，收回長期沉淀資金。

3.4.2" "預算績效管理外部監督

依法依規及時主動公開預算績效信息是預算績效管理結果應用的重要環節，是實現預算績效管理外部監督的重要流程。本著“依法公開、全面及時、規范完整、真實有效”的原則，構建“內容翔實、規范透明、流程清晰、覆蓋完整”的信息公開機制，將重要績效目標、績效評價結果與預決算草案報送人大并向社會主動公開，拓展社會公眾參與管理的途徑，提升人民群眾監督積極性。如此內外共同監督形成約束，激勵政府部門不斷改革，達到預算合理有效，財政資金作用發揮充分，預算管理水平顯著提高的效果。

3.4.3" "績效管理考核與監督問責

預算績效評價結果納入政府績效和干部政績考核體系，建立考核結果通報制度，成效明顯的給予表彰，推進不力的責令限期整改。完善績效管理的責任約束機制，逐級實行預算績效負責制，以“花錢必問效、無效必問責”的態度賦責問責。項目責任人對項目預算績效負責，重大項目實行績效責任終身追究制。審計部門依法對預算績效管理情況開展審計監督，對違紀違法問題決不姑息，依法處置。

4" " "全面實施預算績效管理的指標體系設定

全面實施預算績效管理是完整規范的科學體系，包括建立績效評估機制、強化績效目標管理、重視績效運行監控、開展績效評價和結果應用。該體系包括自上而下的評估機制、整體有序的目標規劃、點面結合的管理制度、健全的激勵約束機制、明確有效的指標體系，體現預算績效管理長效機制。預算績效管理指標體系是其中的重中之重，必須準確把握其中的目標指標體系和績效評價指標體系設計原則，且以目標指標體系為主導，績效評價指標體系為其實現而服務。確保指標體系重點突出、科學規范，堅持“上下結合、先易后難、循序漸進、逐步完善”的原則，在推進中完善提高［4］。

4.1" "明確把握指標體系設計依據

全面實施預算績效管理的指標體系應圍繞貫徹落實政策、有效履行職能職責、優化公共財政資源配置效率進行設計。目標體系要把黨和國家方針政策、發展戰略、法律法規和制度作為設計基本綱領，把部門預算、項目預算編制及考核與財政目標任務有機結合。績效評價指標體系分行業、分領域、分層次設立，保證規范合理、可比可測、細化量化、動態監控。

4.2" "立足改革發展與工作實際

預算績效的目標指標體系和績效評價指標體系設計既要立足于政府及其職能部門履職實際，也要立足經濟社會發展和財政改革發展實際與趨勢，更要與財政中長期發展規劃和年度計劃、項目規劃等緊密關聯。建立起由政府預算、部門整體和項目績效指標體系組成，定性定量相結合的共性績效指標框架。

4.3" "堅持問題導向與實踐探索

當前存在預算績效指標不完整、細化量化程度不夠、與項目匹配度不高、指標設置不規范等技術性問題，深層原因是預算績效觀念不深入、專業人才缺乏、組織保障不到位，需要在實踐探索中不斷改進優化，擺脫“重投入、輕管理，重支出、輕績效”思想，達到科學規范操作、保質保量有效的效果。

4.4" "優化簡練指標體系簡明易操作

指標體系設計原則是簡、精、明、清，可操作性強，有利工作，便于進行績效公開接受社會各方監督。不斷探索設計科學化、規范化的績效指標體系，不斷提升預算績效管理科學化、標準化水平，構建有效的預算績效管理指標體系。

5" " "結束語

全面實施預算績效管理是推動全面深化改革，加快建立現代財政制度，全面建立規范、科學、公開的預算制度的突破口。要聚焦財政政策提質增效，聚焦提升部門整體績效的管理模式，從履職、目標、自評、報告到評價與應用“六步接力”，聚焦成本與效益并重的成本績效管理模式［5］。以此為關鍵點，解決好存在的突出問題，建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，包括建立完善科學規范的預算績效管理制度體系、標準統一的預算績效評價指標體系、以績效為導向的預決算報告系統、以提升績效為目的的預算監督機制，從而實現預算和績效管理一體化，最終達到提高財政資源配置效率與使用效益，提高預算管理水平和政策實施效果的目的。

主要參考文獻

［1］財政部.關于貫徹落實《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知（財預〔2018〕167號）［Z］. 2018.

［2］李紅霞，劉航伊.全面實施預算績效管理：瓶頸分析與路徑選擇［J］.財政監督，2022（7）：29-35.

［3］竇翼飛.以績效目標為抓手 全面實施預算績效管理［J］.中國管理信息化，2022，25（12）：22-24.

［4］王宏斌，劉敏，程文.全面實施公共財政預算績效管理的重點與難點［J］.中國集體經濟，2020（21）：43-44，106

［5］王元強.全面實施預算績效管理的山東實踐［J］.中國財政，2022（13）：57-58.

［收稿日期］2022-11-08