應急領導能力體系梁柱結構：一個分析框架

［摘 要］風險社會下，傳統領導能力已難以適應危機治理中新的工作需要，基層干部應急領導能力急需優化提升。危機生命周期理論將應急領導能力核心要義按階段劃分為風險感知能力、信息研判能力、適應性決策力、指揮動員能力、協作執行能力、溝通交流能力、復盤反思能力、創新成長能力。應急領導能力體系梁柱結構模型以知識技能為基石、以核心能力為支柱、以個人特質為下梁、以價值觀念為上梁。基層干部在追求應急領導能力穩步提升的同時，要參照應急領導能力體系梁柱結構模型，學習知識技能、鍛煉核心能力、修煉個人特質、樹立價值觀念，筑好“基”、搭好“柱”、建好“梁”，實現知行合一。

［關鍵詞］危機治理；應急領導力；梁柱結構

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.09.051

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）09-0172-05

1" " "問題的提出

隨著科技革命與城市化進程的加快推進，人為風險越來越多。依靠當今社會便捷的交通網絡與信息網絡，各類風險演變為可相互關聯、轉化的復合態。各種風險在橫跨地域、層級與領域相互交織的情況下，逐步形成風險疊加效應。20世紀80年代德國社會學家烏爾里希·貝克于其著述中首次提出“風險社會”理論［1］，這一理論形象地描繪了人類已身處“高風險時代”。危機研判時效要求更高，統籌掌控和多方協調更加不可或缺，干部隊伍建設中擔當作為與轉危為機日益成為新時代新要求［2］。

從發生頻率來看，危機已然常態化，其結構裂變性、復合性和危機擴散的快速性、網絡性，使得危機管理不能等同于常態管理，運用傳統“問題修復”思維來解決危機難免陷入決策偏差與失誤，導致事態惡化與危機蔓延。傳統領導能力在頻繁的應急處突中暴露出極大的局限性，這對基層干部應急領導能力提出了新要求。現有領導能力研究成果主要聚焦于“常態情境”，以穩定環境與效率管理作為核心假設，解決的是完善、進步和發展的常態化問題；而應急領導能力的要求超越了傳統領導能力理論的范疇，更關注“突發典型情境”［3］，以復雜動態環境假設為前提，以化解沖突為核心，解決的是生死存亡的情景化問題。

因此，在風險社會時代背景下基層干部必須將提升應急領導能力作為必修課題，依據應急領導能力的核心要義、干部層級需求與崗位職責，制定應急管理干部綜合素質培養體系，最終達成以能力建設為核心，圍繞構建國家應急能力體系，推動應急機制頂層設計與全面建設的最終目標［4］。

2" " "基于危機生命周期理論的應急領導能力核心要義

Crisis Management一書中Steven Fink首次提出危機生命周期理論［5］，該理論認為危機四個發展階段具有不同表征，基層干部在危機管理過程中的能力需求亦伴隨其呈現周期性的特點。只有厘清危機階段狀態與應急領導能力的對應關系，才能有指向性地提升基層干部應急領導能力，更有效地開展公共危機治理。

2.1" "危機潛伏期

危機尚未爆發時，具有累積性、動態性與非線性的階段特點，該階段被稱為危機潛伏期。此時突發事件尚未導致社會系統失序，風險分散，隱蔽性強，任何因素都有可能成為誘發危機的“導火索”，這是危機治理的最佳時機。因此，在該階段應急領導者需要將風險感知能力與信息研判能力相統一。

其一，風險感知能力。突發公共事件的發生常帶有不確定性，但質變總是由量變所引發的。未雨綢繆的風險感知能力是要求基層干部應對情境中敏感的危機誘發因素及其動態變化保持高度警惕，伸長風險感知觸手，從那些初露端倪的現象中及時捕獲危機線索，根據已有經驗教訓減少管理盲區，掌握分類分級的“風險清單”。風險感知能力實質上是一種著眼、預測以及把握未來的能力，不但能在危機潛行時預先識別，形成應急處突“靶向”，更有可能采取有效措施提前回避風險。這是能將成本降到最低的處突方式，也是應急管理的最高境界，實現“治未病”的最終目標。

其二，信息研判能力。身處信息化時代，應急領導者必須在敏銳感知風險的基礎上，關注海量信息之中的焦點問題，全方位進行分析研判，精準把控風險規律。這需要基層干部及時獲取、合理選擇、高效利用危機信息，動態掌握風險整體情況，準確判斷當前形勢，為下一步采取正確行動爭取主動權。結合危機發展態勢，擬訂具有優先次序的多種應急方案，在重大系統性風險溢出前，繪制“風險地圖”，采取相應的行動進行風險規避或采取危機應對措施，真正實現“情況清、底數明”，盡量將公共危機事件徹底消滅或有效控制在潛伏階段。

2.2" "危機爆發期

散微風險經過發展積累產生質的變化，危機產生巨大的影響力與破壞力，該階段被稱為危機爆發期。危機爆發在短時間內造成巨大沖擊，應急領導者必須正確決策，控制危機事態發展，抓住關鍵機遇期。因此，在該階段應急領導者需要將適應性決策力與指揮動員能力相結合。

其一，適應性決策力。危機決策伴隨時間緊迫性、信息繁雜性、要素聯動性，失誤之責重若千鈞，傳統領導理念難以適應危機決策能力需求。面對瞬息萬變的危機情景，如何在信息不對稱、后果不確定的高壓狀態下臨危不亂綜合運用信息研判結論，在關鍵節點快速作出適應性決策，迅速控制事態的發展，成為領導者被考驗的核心能力。這就要求基層干部在面對缺乏充足時間和充分信息的危機情景時，擺脫消極心理認知因素的裹挾，直面崗位職責，理性分析，全局考量，省去繁文縟節，積極尋找處突方案，抓住最關鍵環節，有序采取行動，從容應對危機，減少“被動救火式”決策。

其二，指揮動員能力。危機指揮是危機管理過程中的失誤“高發點”，河南鄭州“7·20”特大暴雨災害主要原因存在統一指揮缺失與缺少有效的組織動員［6］。正確的指揮要求應急領導者具有全情景、多災種的指揮本領，快速組建指揮參謀團隊，對現場情況統一指揮權變管理，使管理技能與業務領域高度融合，避免專業處突演變為“外行指導內行”鬧劇，有效控制危機發展方向。這既是治“標”的迫切需要，又是治“本”的根本舉措。同時，卓越的應急領導者要能吸引、感召被領導者主動響應追隨，減少各方因恐慌無序帶來的推諉和不滿，最大范圍地獲得群眾支持，形成強大的凝聚力，以更高的熱情和斗志戰勝危機。

2.3" "危機蔓延期

危機爆發所造成的連鎖反應逐步擴散到社會生活的各個領域，該階段被稱為危機蔓延期。多元主體參與危機治理的過程中，保證治理決策在公開、平等、低成本的環境下有效運行，是應急領導者面臨的主要任務。因此，在該階段應急領導者需要將協作執行能力與溝通交流能力相兼顧。

其一，協作執行能力。我國公共事務治理主要遵循屬地空間原則劃分責任范圍，重大系統性風險溢出地方治理空間，治理主體逐漸升級以集中治理資源。當外部大量資源涌入，個人甚至單一團體力量都十分有限，這就需要應急領導者展現協作執行能力，以銜接屬地管理原則和中央主導體制。新冠疫情中，各地出現物資缺口與實際結構不匹配、調運配送效率不高等情況，反映的正是協作執行不力的結果［7］。協作執行的本質是要求領導者在分工負責的基礎上，通過協調各要素、統籌各部門，科學組織調配人力、物力、財力，協同聯動降低運行成本，最短時間達到資源最優整合，形成最佳組織合力，貫徹落實決策部署，共克時艱。

其二，溝通交流能力。危機當前應急領導者如選擇“隱身”，風險溝通的“窗口效應”與“信息繭房”為謠言與不實傳聞提供了滋長空間，容易引起社會恐慌蔓延，導致風險突破地理界限迅速擴散。因此，基層干部必須主動與新聞媒體、人民群眾和上下級形成信息公開、民意暢通和風險共擔的格局。對待新聞媒體，準確發布真實信息，及時駁斥不實謠言，主動防范惡意輿論趁勢而起，干擾應急處置正常節奏；對待人民群眾，應當主動回應社會關切、穩定社會情緒，切忌采用掩蓋真相、“甩鍋”等拙劣方式，一味選擇逃避責任；對待組織內部，要確保各部門上下級間能基于信任關系，坦誠交換意見，共同為實現階段性目標而努力。

2.4" "危機恢復期

當危機被有效控制并趨于穩定時，該階段被稱為危機恢復期。此時危機管理主要工作是根據全面復盤調研評估，有計劃、有步驟地恢復重建，盡快消除危機影響并且挖掘發展機遇，幫助組織蛻變新生。因此，在該階段應急領導者需要將復盤反思能力與創新成長能力并重。

其一，復盤反思能力。當組織決策者采取學習導向、利用以往的經驗或別人的經驗開發新程序和行為、最終改變該組織的運作模型時，危機更容易被看作是一種機會來源，而不是一種威脅［8］。復盤反思能力要求基層干部對危機事件的各項流程進行整體復盤、反思和總結，深入剖析、甄別誘因，以超越常規的思維模式進行批判性視角集中反思，吸納危機所蘊含的寶貴經驗教訓，發現原有機制存在的種種問題，使其成為提升應急領導能力的“助推器”，進而促進組織的制度和流程的根本轉變。

其二，創新成長能力。對應急領導者的終極考驗是認識到和利用好危機破壞性中孕育著的難能可貴的發展機遇。在嚴峻的挑戰背后，應急領導者的根本任務是減少應急處突的頻次、難度，有目的、有技巧地捕捉危機所蘊含的機遇，創新方法、技術、理念，尋求新的解決問題的途徑，并最終實現個人與組織成長與發展的能力。優秀的應急領導者應化危為機，因勢、因時、因地、因人，從危機中捕捉和創造機遇，通過實踐—學習—創新—實踐的方式，利用新技術，融入新理念，拿出新辦法，掌握生存發展的主動權。最終實現全球應急處突的理想狀態，即“無急可應”“無險可救”

“無災可賑”的“三無”標準。

3" " "基層干部應急領導能力梁柱結構模型

在中國古代建筑結構中，“梁”與“柱”是支撐建筑的最核心骨架，在應急管理范疇內的學術研究中，鐘開斌就曾以梁柱結構比喻我國應急管理體系［9］。其中，“柱”為國家應急管理體系事件領域，發揮功能性作用；而“梁”則滿足突發事件綜合應對共性要求，發揮賦能性作用，其基礎設定與本文的應急領導能力體系模型各要素的特點不謀而合。因此，本文在構建基層干部應急領導能力概念模型時，以梁柱結構作為框架形式，將其優化運用、細分至應急領導力領域，總結各要素的基本特質與培育路徑。

3.1" "以知識技能為基石

掌握與應急處突相關的知識技能是應急領導者參與公共危機治理最基本的要求，用以保證科學合理的應急行為與決策，是基層干部開展應急工作的必要前提。搭建應急領導能力體系模型，勢必要以知識技能為整體基石。不了解領域知識，不學習專業技能，就會造成“外行指導內行”的局面，這不僅降低組織整體評價效率，更易延誤時機，引起連鎖反應，最終導致危機的后果難以估計。作為體系基石的知識技能也是最容易通過自身學習取得實質性進展的，具體而言，一是在制度規范層面，要熟悉我國應急管理事業的發展歷程，熟悉本領域應急管理的制度規范，熟悉應急管理相關法律法規，便于在系統框架內開展應急管理工作。二是在理論知識層面，要學習與應急管理相關的理論概念與決策方法，掌握其他專業背景的跨學科知識，便于融合應急業務知識開展工作。三是在實踐技能層面，明晰本崗位的工作內容與職責范圍，對應急管理業務流程有所了解，要充分掌握領域內應急預案的實施細節，接受專業系統的崗前培訓。

3.2" "以核心能力為支柱

核心能力，即根據危機生命周期理論，針對以危機潛伏期、爆發期、蔓延期、恢復期各階段不同的發展特點為劃分標準的應急領導核心能力要素構成，是應急領導能力體系的重要支柱。在建筑結構中，“柱”居房屋中下部與地基垂直，對建筑結構有支撐保護作用，化用于應急領導能力體系，則可將危機周期內四個階段所考驗的八種核心能力作為體系的支撐柱。八種核心能力形成的體系支柱，強調遵循危機周期各階段特點，各有側重地發揮領導能力的功能性效用，相互配合才能起到銜接整體基石與頂層設計的現實作用，最終維持體系上層建筑的整體平衡。現代應急管理正由“被動救火式”管理轉為全過程應急管理，應急領導能力脫胎于傳統應急能力而又高于傳統應急能力，走上領導者崗位的應急領導者在個人職場經歷中都或多或少掌握與應用了核心能力中的一部分，因此核心能力也較為容易通過經歷烙印、情景演練、培訓教育等手段獲得提高。

3.3" "以個人特質為下梁

個人特質是應急領導者相對穩定的思想和情緒方式，能給人帶來內在驅動力，是在不斷修煉中給領導者留下的隱形人格特征，可以有效預測領導者在危機治理方面的長期表現。在建筑結構中，下梁的主要作用在于穩固正梁，為整體架構增加承重。而在應急領導核心能力體系梁柱結構中，將領導者個人特質作為體系“下梁”是強調其在應急突發事件處置過程中的共性要求，承上啟下發揮賦能作用。在緊急狀態下勝任崗位需求，基層干部必須保證高壓下的情緒穩定，對不確定性保持耐心，采用科學嚴謹的邏輯思維方式，有序開展應急處置，相信自己有駕馭復雜局面的能力。基層干部應急領導個人特質的生成需要通過領導者的長期修煉才能內化于人格中，并在危急關頭得以展現，具體而言包括沉著冷靜、膽大心細、思維嚴謹、應變靈活等個人特質。

3.4" "以價值觀念為上梁

“以人為本”的價值觀念是應急領導能力體系的頂層設計與終極要求，對應梁柱結構中最為重要的“上梁”。急難險重應急任務當前，基層干部需要全心全意投入應急處置工作中，要時刻擁有為人民服務的覺悟，不計較得失甚至犧牲個人利益，堅守初心使命，堅定理想信念，時刻守住不可逾越的生命安全“紅線”。這就要求應急領導者正確樹立“以人為本，生命至上”的總體價值觀，生命重于泰山，人民利益高于一切，忠于職責、愛崗敬業、服務人民、奉獻大局。培育正確的價值觀念，具體而言，一是要有擔當精神，敢于承擔工作責任，敢于肩挑應急重擔；二是保持正確的政治站位與嚴謹的科學精神；三是堅持總體國家安全觀，奮力推進國家治理體系和治理能力現代化，投身于打造國家安全“命運共同體”的洪流之中。

4" " "結論與政策建議

在高風險時代，“黑天鵝”“灰犀牛”“大白鯊”事件頻現，公共危機頻發與相互耦合的特性對基層干部參與公共危機治理的應急領導能力提出了新挑戰，應急領導不能再沿用老辦法處理新問題。

當前，我國第三代應急管理系統工作方向是以制度框架為基礎，全面提升綜合性應急能力，圍繞能力建設提高突發事件應對的科學化、規范化、制度化水平［10］。基層干部要依據危機生命周期的各階段特性，運用各種手段，以核心能力為突破口，有計劃地提升風險感知能力、信息研判能力、適應性決策力、指揮動員能力、協作執行能力、溝通交流能力、復盤反思能力、創新成長能力。以應急領導能力體系梁柱結構模型為主要參照，自下而上，學習知識技能、鍛煉核心能力、修煉個人特質、樹立價值觀念，筑好“基”、搭好“柱”、建好“梁”，實現知行合一。

在追求應急領導能力穩步提升的同時，也可以針對性地開發重視崗位職能匹配，面向不同層級的多層次、全方位、立體化應急領導能力培訓課程，完善應急管理干部綜合素質培養體系，將應急領導能力納入各級干部綜合考評清單，全面、有效、系統化地完善應急領導能力，共同構筑國家治理體系和治理能力現代化的“四梁八柱”。

主要參考文獻

［1］烏爾里希·貝克．風險社會［M］.北京：譯林出版社，2008．

［2］陳新明，蕭鳴政. 公共危機下地方黨政領導干部的綜合治理能力及其提升路徑研究［J］. 領導科學，2020（7）：5-7.

［3］鄭曉明，郭一蓉，劉爭光. 危機領導力的理論模型構建：基于中國機長劉傳健案例的質性研究［J］. 管理學報，2021，18（1）：12-21.

［4］秦緒坤，閃淳昌，周玲，等. 以能力建設為突破口做好災害事故管理制度的頂層設計［J］. 行政管理改革，2020（9）： 13-21.

［5］STEVEN FINK.Crisis management：to deal with the emergency plan［M］.Memphis，Tennessee：General Books LLC，1986.

［6］〔作者不詳〕.河南鄭州“7·20”特大暴雨災害調查報告公布［J］.中國應急管理，2022（2）：4.

［7］姜長云，姜惠宸. 新冠肺炎疫情防控對國家應急管理體系和能力的檢視［J］. 管理世界，2020，36（8）：8-18，31，19.

［8］陳小平，肖鳴政. 危機管理領導力模型與開發對策［J］. 領導科學，2011（33）：51-52.

［9］鐘開斌. 螺旋式上升：“國家應急管理體系”概念的演變與發展［J］. 中國行政管理，2021（5）：122-129.

［10］鐘開斌. 中國應急管理的演進與轉換：從體系建構到能力提升［J］. 理論探討，2014（2）：17-21.

［收稿日期］2022-11-03