數據驅動下的政務中臺建設探究

摘要： 文章針對“互聯網+政務”各項應用系統給社會發展和百姓生活帶來效率及便利的同時，分析了其中存在諸如政務服務設計、數據資源標準、技術實現、智能化應用和運營維護管理等與實際需求不統一的問題。為此，文章提出在政務服務體系中搭建標準化、規范化的政務中臺，采用大數據、云平臺等技術，實施模塊化、集約化手段，通過對政務業務顆粒化、流程可視化、表單規則化快速實現業務需求。政務中臺建設是業務、技術、數據、人工智能和組織管理能力的交匯融合，是政務服務一體化的新型基礎設施。

關鍵詞：數字化；政務中臺；政府；轉型

中圖分類號：D63中圖分類號" 文獻標志碼：文獻標志碼A

0 引言

加快推進數字政府建設，促進政府數字化轉型，是實現網絡強國、賦能數字經濟的基礎底座。在夯實底座中，推進政務數據高效安全有序共享，規劃建設高質量、高水平的政務服務一體化政務中臺，是數字技術應用于政府管理服務的具體環節、具體措施，可有效推進政府治理流程優化、模式創新和履職能力提升。

數字政府建設，須以數據為驅動力、以數據資源的整合共享為基礎、以人民為中心主導進行政府管理、社會治理升級變革。我國正致力于推進數字政府建設，加快實現政府數字化轉型是當前政府建設的重要任務，堅持推進政務服務數字化、一體化，以數據驅動下的政務中臺建設和應用，成為高質量發展的關鍵。如何高水平規劃、高質量建設、高靈活拓展、高統一應用政務中臺，成為解決無差別、全時段、高效能的數據交換共享和應用創新的重要載體、扎實舉措、重要手段。

1 當前政務服務應用開發和數據利用存在的問題分析

1.1 政務服務設計與百姓期望不統一

當前，政務服務還存在“各掃門前雪”的局部思維，尚未破解一個部門、單個事項的辦理流程設計思維。各個部門獨自開發應用，各個應用又有不同場景，各個場景的設計又互不相同，如同樣的身份認證，有的采用密碼、驗證碼，有的采用U盾、人臉識別等不同的方式；事項、表單的欄目內容各不相同，支付手段多種多樣，電子印章不統一等，出現在協同通辦一體化上，不能滿足用戶需求、百姓期望，缺乏跨平臺、跨部門、跨地區、跨時段的流程協同架構。政務服務業務屬性要趨同，但服務形式要多樣化，創新業務要持續、要高頻。

1.2 數據資源屬性規范標準與共享利用不統一

在政務數據的開放利用上，數據目錄編制的基礎不統一，同一類數據，在各地區、各行業的數據名稱、數據范圍、數據類型等屬性上不盡相同，有的可共享、有的不能共享，有的字段多、有的字段少，甚至同樣的字段內容在名稱、類型、長度上都不一致，導致數據匯聚難、關聯難、統計難，數據質量也參差不齊，部門間數據共享流通不暢，即使同一部門不同應用系統之間的數據共享也比較困難。在按需開展數據共享方面，造成數據共享率不高、利用率低、可用性較低，很難快速、便捷構建可供接口調用等類型的數據支撐環境。

1.3 技術實現與業務需求不統一

在大數據、云計算、區塊鏈等新興技術條件下，存在狹隘的功能模塊化孤島，各應用系統、各開發公司在開發上大顯神通、各行其道，你做你的、我做我的，互不干涉、互不打擾。在應用中出現技術方案不兼容、實現途徑不一致、代碼更新不同步、不同模塊功能重復等弊病，不僅增加工作量，而且容易產生安全隱患和未知故障。同時，每當業務變化、流程變更時，往往需要投入新資金、編制新項目，開展平臺升級、迭代等大量的二次開發工作，缺乏靈活性、延展性、及時性。

1.4 智能化應用與客戶需求不統一

隨著AI技術的迅猛發展，身份識別、人臉識別、語音識別、快捷支付等在互聯網上的應用越來越多，贏得了人們的喜愛，帶來了生活工作的便捷和高效；但是在政務服務應用系統開發中，還是存在大量簡單、古板、單調的界面設計，重復性輸入資料、各種驗證口令密碼、各種證明證件需求使得客戶體驗感太差，不但浪費時間，而且容易出錯。如何將互聯網上已經廣泛運用的智能化技術應用到政務服務中來，滿足客戶的需求，增強客戶的體驗，還有很多不足和差距。

1.5 運營調度與管理組織能力不統一

政務服務的質量提升很大程度上取決于信息化應用系統的運營調度管理水平，而信息化開發公司為政府部門提供的開發服務絕大多數為階段性服務，超過免費服務期限后，都需要政府再次購買維保管理服務，這一定程度上給應用的運營調度帶來困難。在政府部門，重建設、重開發、輕維護、輕運營的思想觀念也大量存在，對應用系統的管理維護基本上依賴第三方企業，這種“管建不管運維“的單薄思想不僅不能充分發揮應用系統的服務功能，而且嚴重影響政務服務水平的質量提升。

2 數據驅動下的政務中臺建設對策措施

原有政務業務相對固定、變化頻率低、更新周期比較長的情況，制約了應用技術架構的革新。隨著政府體制機制改革的深化與推進，特別是在“互聯網+政務”服務領域上，國家“放管服改革”要求進一步放寬、業務需求變化的頻率進一步加快，為適應數字政府的發展要求，需對數字政府建設的技術架構進行變革，建立快速迭代、彈性擴展、適應數據開放及共享的新一代技術架構體系，通過政務中臺共用一些組件和模塊能力，來快速響應各種變化的要求。以基礎設施的定位，建設好應用好政務中臺，跨越業務整合難點，引領政務服務新導向。基于“前臺+后臺”發展演變，根據業務同屬相、多樣化、高頻持續等特點，通過搭建靈活快速的能力架構，把各類資源快速整合成可共用、復用的中間組件，降低技術平臺的復雜性，增加技術能力的可重用性，提升能力構建的敏捷性，規范數據標準統一，供政務服務應用隨時隨需調用［1］。

政務中臺通過定制化、組裝式的模式快速形成可復用可共享的支撐能力（工具），根據不同分類方法，可細分為業務中臺、數據中臺、技術中臺、AI中臺和組織中臺等。政務部門快速構建個性化的政務服務應用流程，通過電腦端、手機端、服務大廳智能端、集成小程序等前端形式直接服務公眾企業。以需求為基礎，利用微服務的理念，制定高內聚、低耦合的服務開發標準，開展總體框架、業務功能、流程邏輯、數據結構、性能承載、冗余備份、安全體系等規劃設計，減少技術棧，注重政務中臺的開放性、靈活性和擴展性，堅持平臺穩定是核心，突出數據實時抽取、處理、調用、回流等能力建設。政務中臺通過減層方式重構組織的業務及數據模型，融合大數據、云計算基礎設施資源平臺，提供計算、模型、算法、搜索等技術能力，支撐業務邏輯的重構［2］。

政務中臺是將前臺與后臺的能力進行適配化處理。將后臺資源集成開放以響應用戶的需求，將前臺應用中的通用、一致和穩定的業務能力統一下沉至中臺，提高前臺的用戶響應能力。另一方面又可以將后臺資源中需要頻繁調用或需要被前臺直接使用的業務能力抽取到中臺，為前臺提供更強大的資源性、技術性能力支撐。同時，基于中臺服務架構，利用服務的可復用性、可共享性，將技術與業務相分離，使政府部門信息化相關人員更關注業務本身的流程和邏輯，而不必被日新月異、層出不窮的新技術綁架，更有利于業務的創新、服務水平的提升［3］。

2.1 以業務中臺建設促進政務服務業務的統一

以政務服務一體化平臺為目標，堅持應用牽引和數據驅動，對各業務要素的單元化和顆粒化、業務系統的解構和重構、業務流程的運行和調度，通過業務中臺快速高效定義業務場景、便捷靈活驅動業務調度，實現業務規范化、數據實時化、服務便捷化，同時將新數據實時整治，形成新的再用數據和能力，面向政務服務、市場監管、社會治理、公共服務等應用場景，如形成事項、表單、材料、辦件、案例等業務底座，形成統一的身份認證、電子印章、電子支付、快遞物流、服務熱線等業務組件，提供快速便捷共享調用能力，加快服務能力迭代升級。

2.2 以數據中臺建設促進數據共享的統一

以數據類、數據項為基礎，打破傳統一類數據的固定項，按數據項的細分單元再定義，按業務重組成新的可復用、高質量的具有法律權威的新數據類，形成新的數據資源要素，組裝新的服務能力，供跨平臺、多節點聯辦、跨部門并聯等業務應用，實現流程智能化。主要依托數據資源目錄編制、數據足量匯聚、質量規范治理、異議數據處置等工作，將分散、孤立的政務數據匯聚、整合成為標準統一、可共享應用的數據能力，不斷促進政府能力的輸出。例如形成統一事項庫、統一材料庫、統一辦件庫、政務服務圖譜、自然人法人專題庫、信用專題庫、政策法規庫、標簽庫、指標庫等數據資源專題庫。

依托高質量規范化的數據資源。以公共數據目錄編制為引領，以數據匯聚、治理、屬性等規范標準為基礎，對各類數據資源進行統一匯聚和管理，形成包含自然人、法人、自然資源和空間地理、電子證照、信用等的基礎信息資源庫，宏觀經濟、民生檔案、文化遺產等主題、專題信息資源庫，以共享交換、數據接口等方式為各類政務服務開展提供支撐數據。

2.3 以技術中臺建設促進技術開發的統一

依托強大的云網平臺資源建設運行。基于政務云計算平臺部署運行，彈性分配計算、存儲、備份、安全、帶寬等IAAS資源，構建互聯網公眾應用區、電子政務外網業務應用區、跨區域業務安全交換區的云部署結構，共用PAAS、SAAS層資源。基于電子政務外網、互聯網架構，形成有線、無線網絡的可靠連接，無縫對接各類應用的不間斷服務。提供集約化、可擴展的技術組件能力，降低新技術應用門檻，減少“重復造輪子”。按照業務重構的技術需求，提供簡單規范的技術和應用組件，實現業務應用開發簡單化、運行智能化。如形成認證服務、權限服務、日志服務、消息服務、搜索服務、推薦服務、算法服務、生物識別服務、自然語言處理服務等，使其都成為一個個獨立的可復用組件服務［2］。

2.4 以人工智能中臺建設促進智能化應用的統一

人工智能中臺也可稱為AI中臺，是以數據中臺為基礎，通過“大腦”對樣本開展機器學習、深度學習、分析預測，實現數據、算法、模型等要素的復用和流程化管理，同時自動化建模流程，形成新能力的技術服務，可降低研發成本，實現智慧化管理運行，幫助解決政府在智能應用開發過程中的數據管控、人員協同、敏捷交付、運營迭代等問題，支撐智能應用快速研發和高效部署。如建立模型、算法庫等并不斷調優，形成符合規則與神經網絡融合的混合人工智能算法，可以開展智慧計算、邊緣計算等，具備視覺語音合成、人臉等生物識別認證、文本圖像識別、音視頻審查、智能檢索等組件，為政府管理和百姓需求提供快捷、高效、準確的智能化服務。

2.5 以組織中臺建設促進運維管理的統一

通過建立智慧化組織體系，運營服務調度技術能力，將業務、數據、技術、AI中臺統一集成調度，是中臺能力釋放保障。如建立服務定制、供需對接、運營監測、開放訂閱等服務，構建“一件事”主題配制系統、一表配制系統，支持數據模型視圖開發、數據復用管理、公共字段設定、事項表單管理、字典項管理、引導規則管理、場景字段排序、場景分類管理等。

依托合規完善的數據安全機制，圍繞數據生命周期，加強政務中臺總體安全管理，采用數據分類分級、數據使用水印溯源、系統權限管控留痕、接口調用審計、脫敏脫密處置、傳輸存儲加密、邊界隔離等數據安全技術，做到數據的完整性、準確性、可用性和一致性，做到數據完整正確、信息權威可信。

3 結論

3.1 政務中臺建設促進樹立數字意識來暢通政務服務

以提升政府機構人員數字素養與數字技能為引領，建立用數字思維思考工作，用數字手段來打破桎梏，用數字賦能融合經濟社會發展。促進機制體制創新來疏通協同業務，發揮機制體制的引領和護航兩個作用，推進數據交換共享、業務拆解重組、流程重塑再造等業務在體制機制的保護下無縫協同。促進以新技術應用來打通異構平臺，以建設政務中臺的技術模式，貫穿前臺后臺、貫通業務關卡、貫達里表服務，縱貫上下平臺、橫貫同級系統、聯貫新舊應用。

3.2 政務中臺建設實踐不斷豐富

浙江省政務服務中臺于2020年建成，開發了22個產品系列，1 800多個產品，構成70多個功能模塊，打通浙江部門審批系統499套，2 629個政務服務事項已接入，64%的事項已實現“一網通辦”。江蘇政務中臺于2022年12月上線試運行，覆蓋省市縣三級，涉及26個省級部門和13個設區市27個場景應用，連云港市的不動產登記、住房公積金（死亡、低保、退休）提取、開便利店等應用納入試點。上海“一網通辦”政務中臺自2018年建設以來，從業務、數據、應用3個方面持續構建中臺能力，逐步形成統一標準、解耦建設、相互支撐的政務中臺體系。“一網通辦”以線上線下融合協同為目標的業務中臺建設，提供對線上總門戶和線下綜合窗口的賦能，形成統一受理平臺，統一身份認證、統一總客服、統一公共支付、統一物流快遞。數據中臺通過數據歸集、治理和應用，將分散、孤立的政務數據匯聚、整合成為標準統一、可共享應用的數據能力。“一網通辦”為上海市每個注冊用戶打造市民主頁、為每個企業打造專屬網頁。后臺通過整合的數據，為每個市民和企業提供個性化、精準化、智能化、主動化的服務。依托“一網通辦”向各區、各部門提供統一運營管控平臺功能，便于各區各部門以內容、應用、能力3種方式接入統一的政務服務生態中。

3.3 政務中臺建設是提升政務服務水平的重要手段

以數據驅動的政務中臺架構，將前后臺資源有效靈活集成，通過減少層級而不是增加層級的方式進行重構，化繁為簡，既可以建立快速響應能力，降低舊平臺改造、新平臺建設的難度，有效縮短開發周期實現服務快速上線，也可降低對一個系統平臺、一種開發技術、一個服務企業的依賴，有效提高應用系統和數據的復用率。政務中臺建設是業務、技術、數據、人工智能和組織管理能力的交匯融合，是一個不斷發展、持續托展的功能平臺。它以數據為核心，能力建設為目標，效率提升為宗旨，能夠更好地支撐政務服務，是政務服務一體化的新型基礎設施，對增強應用功能、挖掘數據價值、滿足百姓愿望、提高政務服務水平具有十分重要的現實意義。

參考文獻

［1］鐘華企業IT架構轉型之道：阿里巴巴中臺戰略思想與架構實戰［M］北京：機械工業出版社，2017

［2］歐創新，鄧頔中臺架構與實現：基于DDD和微服務［M］北京：機械工業出版社，2020

［3］陳炳，方海賓，趙文文政務中臺在數字政府建設中的作用初探［J］華東師范大學學報（自然科學版），2020（5）：131-136

（編輯 李春燕編輯）

Abstract：" In view of the efficiency and convenience brought by various application systems of “Internet plus government” to social development and people’s life， this paper analyzes the problems such as the design of government services， data resource standards， technology implementation， intelligent applications， operation and maintenance management， which are not consistent with the actual needs To this end， it is proposed to build a standardized and standardized government affairs center in the government affairs service system， adopt big data， cloud platform and other technologies， implement modular and intensive means， and quickly realize business requirements through the granulation of government affairs business， process visualization， and form regularization The construction of government affairs center is the integration of business， technology， data， artificial intelligence and organizational management capabilities， and is a new infrastructure for the integration of government services

Key words： digitization; the middle stage of government affairs; government; transformation