加強管理 完善治理 提高和改善國有資產質量與結構

日前，根據公布的對央企的審計結果，發現的問題之一是資產管理仍較混亂，主要表現為三個方面。一是資產不實。二是管理不嚴。三是違規運營。分析上述問題產生的原因是出資人的監管手段不到位，企業經營管理者的責任意識不夠強，以及企業內部運營體制建設，特別是公司治理機制有缺陷，是造成問題的重要因素。

明確兩個責任解決根本問題

首先，應明確國有企業經營責任。要更好地完善國有資本管理職能。由于對國有企業概念認識上的偏差，導致在國有資產監管中出現了一些漏洞。比如，為了所謂的加強監管，而把監管延伸到政府或相關機構出資企業的再出資企業，甚至多級延伸，導致監管責任不清。在實際工作中，監管者往往將監管范圍擴大到二級、三級甚至是更多級企業。于是，國家對國有企業提出的各項政策要求被無限地延伸和下沉，甚至演變成上級企業直接干預和干擾下級企業正常生產經營的理由和借口，不僅是管資產，還要管人、管事，使各級企業的經營自主權受限或者削弱，很大程度上背離了企業自主發展的基本規律。由于責任不清，就有了約束和激勵標準的籠統和泛化，也有了制度和規章條例的簡單和膚淺，對經濟責任追究的擱置，對資產流失界定的模糊，乃至對人員、資產處置的不確定性。從而也就有了國有資產管理中的混亂和弱化。

各個出資主體只應該對自身出資的企業負有監管責任，各個出資企業只應該對直接出資人負有被監管的義務。這個責任和義務，以及各個治理主體之間的基本關系，在公司章程中應予以準確表述和清晰界定。就此而言，特別要規范政府和代表政府履行出資人職責機構的行權履職行為，實現真正意義上的政企分開、政資分開，各負好其責、各司好其職。在明確國有企業概念的基礎上，要明確國有資本的經營責任，主要是投資收益責任。要強調資本的收益、資產的安全、資金的充裕，成為國有企業的主要經營目標和努力方向。特別是資本的收益、投入的回報，應成為對國企重點考慮的指標。明確這個方向，有利于出資人、監管者和經營者本身科學制定好投資規劃、監管重點和經營措施，做到該管的管好、不該管的放手。向能夠產生良好收益的項目上投入，在保證穩定合理收益的領域內監管，在擴大積極公共影響的空間中探索，努力使國有資本做優做大做強。

其次，應明確被管理對象的責任。這個管理對象，就是國有資本。國有資本的責任，因其數額、性質，以及所在的領域、所體現的作用、所承擔的任務和所要實現的目標而有所不同。因此，必須樹立分類監管的思想，即根據國有資本所肩負的不同責任，將國有資本劃分出若干類型，以便進行有針對性的監管和使用，才有利于實現資源配置的最優化。鑒于目前國有資本的主要存在形式，應突出以下兩種分類方法。

一是按企業中出資比例來分類。國有資本占企業全部出資一半以上的是國有企業；一半以下的是國有股企業，或者叫國資企業，即在企業的資產構成中，有國家的股份、股權或是資本。在此基礎上，可以進一步細分。如國有資本占比達到100%，是完全國有企業；占比75%以上，是基本控股企業；占比50%以上是控股企業；占比25%以上，是可能控股企業；占比25%以下是出資企業。所謂基本和控制的概念，也是相對而言，控制與否、如何控制、控制到何種程度，應依法依規，尤其應以公司章程為準。國有企業和國有股、國資企業，應當根據國家大政方針和經濟社會發展的基本規劃與要求來確定。二是按性質與用途、功能和角色來劃分。國有資本，從某種意義上說，可以稱為“國計民生資本”，即其是與國家大政和人民生活有關系的資本。由此，對國有資本進行大的分類，可以分為兩大類。一類是政治資本，或者叫國計資本；一類是民生資本，或者叫民用資本。這種劃分有助于較好地理解和把握資本所處的位置和扮演的角色，認識和了解其發揮的作用和產生的價值等，決定了我們將如何對待和運營相關資本。

再次，應明確監督管理目標、思路和方法、具體舉措。中國國有資本的管理，最根本的就是要體現中國特色的國有資本運作思想，就是要堅持中國共產黨的領導，突出政治性、強調紀律性、體現根本性、維護長遠性。資本的逐利性是其根本屬性。否則，就不能稱其為資本，或者說這個資本根本就不可能存在下去。國有資本，因為有了“國有”的定義，那就要使資本在追求逐利性目標的同時，必須具有“政治性”，或者稱其為政治性目標，為國計、為民計、為長遠計。就一般意義而言，國有資本擔負著兩個責任，一個是經濟責任，一個是政治責任。這是國有資本區別于其他性質資本最重要的標志。正確處理好這兩個責任之間的關系，找到逐利性目標與政治性目標之間、經濟責任與政治責任之間恰當、合適或是有目的性的平衡，應是加強和深化、科學監管國有資本的應有之義。

建立完善國有資本收益收繳制度

國有資本收益收繳的過程，實際上是政府對國有資本進行優化配置的過程。政府作為出資人，要能夠將國有資本收益集中起來，通過納入國有資本經營預算，進行有計劃地投資與管理。這種投資應重視效益和回報率。

明確國有資本所有者和實際經營者之間的權限。作為國有資本出資人，其職能應定位于對國有資本進行監督管理，包括國有資本的產權監管、運營監管和國有資本總量與結構的調控配置等。所有者與經營者之間，一方負責投入和取得收益，一方負責運營和創造收益；一方負責保證投入和監督運營，一方負責投入安全和收益增長。開展國有資本收益收繳，會有助于減少政府對國企經營管理行動的直接行政干預。一方面通過建立和完善公共財政框架，促進國有經濟結構的戰略性調整，使政府的宏觀調控能力得到提高；另一方面，使國有資本出資企業能夠充分享有經營自主權，按照利潤最大化、收益最大化的方式配置資源，提高資本運營效率。

控制國有資本經營風險，提高國有資本經營收益。在現行體制下，國有資本真正所有者（全體人民）和最終經營者（國有企業）之間存在著多重委托代理關系。政府和代表政府履行出資人職責的機構、國有資本運營公司、國有資本所在企業，既是代理人又是委托人。國有資產真正的所有者與最終的國企經營者之間存在著一段不可逾越的委托代理鏈條。一般情況下，委托代理鏈條越長信息就越不對稱，道德風險問題就會越嚴重。

負責運營國有資本的機構或個人也會出現問題。在政府機構與國企的委托代理關系中，政府機構追求的利益目標是實現國有資產的保值增值，最大化國有資本經營收益。而作為委托代理人的國有企業經營者的利益目標是多樣的，除了貨幣收入最大化外，還有在消費、個人名譽、資源支配權力等多種利益方面的訴求。由于信息不對稱、體制機制建設方面的不足，使他們會想當然地降低自己的努力程度，完成好既有體系中明確的“責任目標”，甚至會利用手中的經營權力假公濟私，將國有資本經營收益據為己有，造成國有資產的流失。比如在投資中，投資本身就是資源支

配和空間再造、格局重塑的過程，也是展示權力、體現掌控、創造財富的過程。在這一過程中，由于監管目標的不明確、監控手段的不完備、監督力量的不到位，勢必會存在利用投資投入、新設項目、新建企業等支配資源的機會，出現人事安排、利益交換、權力尋租等方面的腐敗。通過開展國有資本收益收繳，能夠最大程度地避免數字造假、虛報利潤、編造業績等對國有資本帶來的實質性傷害。

完善公司治理提高運營質量和效率

董事會要完善法人治理結構，建立現代企業制度的核心。國企改革的一個重要內容就是要解決董事會的虛置問題。因此，國有企業要在公司制改革完成的基礎上，深化治理結構改革，規范出資人、董事長的行權行為，真正解決董事會虛設的問題，依法落實董事會應有的責任和權利。作為出資人，要緊緊圍繞維護所有者權益的核心，理清職責邊界，讓董事會真正成為一個對國有資產負責的“載體”，實現公司治理與公司管理的分離，實現決策層與執行層的分離，實現個人責任與集體決策的有機結合，建立起產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。

董事會作為出資人的代表方、代言人，要減少原有的“體制內”“行政化”角色色彩，通過落實董事會職權，切實擔負起制定符合市場與企業實際的重大決策、選聘和管理好經理層，建立好企業激勵約束機制，使國有資本運營狀態真正得到改善的責任。與此同時，董事會作為股東權益的維護者，也做經理層履職的旁觀者、督察、糾偏者，在出資人將權力更多地下放到董事會、經理層的同時，必然增強擔當意識，主動進位，為出資人立起“消息樹”，設置“順風耳”、筑好“防火墻”，盡心盡責確保國有資本安全、穩定、可持續。董事會要更加密切與出資人的聯系，要有超前的預警、預判不良趨勢、危險征兆，化風險于最小、降損害于最低，擔當守資重任。

董事會要轉變履職方式，建立扁平化治理模式。要改變以往垂直化治理的狀態，董事會的決策要在宏觀把握的基礎上，更接近于微觀、實操層面。董事會的監督，也要在以財務監督為主的前提下，更偏重于全面性、系統性風險的監督。在高科技網絡組織中，控制權對技術持有者至關重要，是技術能夠自由流動、使用和發揮應有作用的保障。傳統的“垂直化”治理模式，無法保證對技術持有者的有效激勵，難以保持企業發展所需的持續動力。董事會需要重新調整到以技術核心為主的位置，充分利用大數據、云計算等新技術手段，與經理層重新劃分事權、物權邊界，充分利用高科技手段做好精準施策、科學決策，實現全域監督、流程監控，深入細致地了解掌握資本、物品、工藝走向，既要發現問題，也要能找到癥結所在、查出所有問題相關者的影響因子，將問題得以全面、徹底地解決。

董事會履職應改變單一為出資人服務的意識。要建立利益相關者價值最大化的共享式治理。共享式治理理念，包含著更廣泛的社會責任和人類命運共同體的思想，更具有公共擔當和未來可持續的責任。信息泛化帶來的是公司利益相關者的泛化，而所有的利益相關者都希望價值的最大化。以利益相關者價值最大化為導向，從傳統地強調股東價值最大化到強調利益相關者價值最大化，從效率走向公平、從獨有走向共享，是當今公司治理改革的一個重要趨勢。其中，事關人類生存和發展的生態環境與自然資源，是一種極其特殊的公共資源，決定了今后的公司治理將是一種由各相關治理主體共同參與、多種治理手段共同實施和大量治理機制共同促進的“公共事務性活動”。企業作為主要的資源消耗者和污染物排放主體，在這一公共事務性活動中承擔重要責任和關鍵行動者角色。作為企業運營管控主體的董事會與經營者，應建立公共治理架構，一方面要實現企業經營發展信息的公開化、透明化，另一方面是監督管理行為的社會化、民主化。不僅是企業職工參與決策、幫助監督，而且是百姓大眾關注決策、共同監督。從某種程度上講，未來的公司治理，未來的董事會、經理層的運行，將更加開放、綠色，因而有可能得到更多的創新機會、協調行動，最終實現廣大民眾共享發展成果、共享美好生活。

樹立“大國資”思想提高整體發展水平

各個地方國有資產與中央企業所擁有的國有資產，雖然由不同的管理者進行管理，但根本屬性是一致的，那就是所有權屬于國家、屬于全體中國人民。因此，我們應當樹立起“大國資”的思想，實現國有經濟的全面發展。

首先，地方國企應當努力與央企建立資產關系。央企是“大國資”的引領者，地方國企和地方國資管理機構應自覺服從于“大國資”的發展格局。中央企業發展水平較高，有能力和實力帶動地方國資國企發展。中央企業和地方國有企業應當有意識地推動和加快央企與地方國資混合重組的步伐。加強地方國企與中央企業的合作交流，有助于地方國資國企提高運營效率，也有助于從國家的宏觀層面，整合資源，避免和減少重復建設與低效投入，在地方國企與央企之間、在各地國有企業之間形成優勢互補和資源共享，促進國民經濟增長的結構轉型與產業升級。由于央企真實的生產經營行為，都是在各個地方、各個區域內進行和完成的，因此，加強央地交流有助于加強對央企在各地子企業經營狀況的監管，豐富對央企資產保值增值情況的監管途徑，完善對央企貫徹落實國家政策、執行國家發展規劃的監管機制。同時，央企能從更高層面和更多角度去審視和指導地方國企的經營發展，從日常經營行為的監控到國有企業監督力量的整合，從企業管理決策的反饋到資金資產流向的預警，對進一步提高地方與央企國有資產收益與使用效率起到重要促進作用。

其次，各地國有企業之間要加強合作交流。各地國有企業有不同的經營管理特點，能夠取長補短、實現共同發展。我們國家當前和今后一個時期推動國民經濟社會協調發展的一個重要途徑，就是要實現區域經濟一體化發展。各地國資委在助推國家實現整體發展戰略、助推區域多種經濟成分加快發展的過程中，能夠成為一體化政策先行先試的探索者，成為合作共贏機制的實踐者，成為各相關利益方均衡調配發展力量、相互溝通協調的聯絡人。由于同樣的“國有”的性質，各地方國有資產管理者，在企業資產的劃撥、在經濟收益的分配、在發展資源的分享以及在經營資訊的共同利用等諸多方面，地方國有企業能夠比其他所有制性質的企業更具有優勢和便捷條件。在這方面，各地國資委應當轉變觀念，樹立“國資一家人”的思想，在區域內、在國界內，也可以在國際上，與相關行業、相近產業、相似領域展開合資合作，互通有無、各取所需，舍小利而趨大義，共同實現國有經濟的持續健康發展。

（作者單位：天津市國資委）