國企改革深化提升考核體系亟待進一步完善

考核是指揮棒，具有激勵導向作用。科學有效的國企考核指標體系對推動國資國企改革與發(fā)展意義重大，做到公平公正，獎罰分明，讓流血流汗者不再流淚，才能調動國有資產經營者的積極性、能動性，真正起到激勵作用。

今年7月18日，國務院副總理張國清在全國國企改革深化提升行動動員部署電視電話會議上強調，要完善國企考核評價機制。全國國有企業(yè)改革深化提升方案中明確要求，要深化分類考核、分類核算。因此，我們需要研究和思考國資國企考核指標體系，進一步完善國企考核評價機制。

通常意義上的國企考核包括三種：一是出資人對國企考核，二是國企集團對子公司的考核，三是國企對干部員工的考核。

本文論述的是出資人對國企考核，其指導思想和指標體系會對其他兩種考核形成重要影響。從某種意義上說，其他兩種考核是出資人對國企考核的具體化。

國企考核體系的演變過程

依據(jù)出資人對國企考核的指導思想和重點內容，新中國成立以來國企考核分以下階段。

1949—1978年，以產值為主的業(yè)績考核時期。該時期我國處于典型的計劃經濟時期，國企實行高度集中的計劃管理，考核重點是產品產量、質量以及節(jié)約降耗和安全生產情況。這種考核只講產量不講質量，只看產值不看效益，導致企業(yè)浪費資源嚴重，缺乏效率，技術創(chuàng)新薄弱。

1979—1993年，以產值和利潤為主的考核時期。改革開放初期，國企市場地位逐步確立。1982年，國家經貿委和國家計委等六部委制定了包括總產值和增長率、上繳利潤和增長率、銷售收入利潤率和增長率等內在經濟效益指標，考核避免了單一指標的片面性，但未能客觀反映企業(yè)經濟效益真實情況，只是簡單進行歷史對比，導致“鞭打快牛”現(xiàn)象。后續(xù)國企推進承包制改革，明確企業(yè)工資總額、福利同經濟效益掛鉤，初步提出對企業(yè)經營者采用約束和激勵相結合的考核方法。由于監(jiān)管配套措施改革不到位，考核最終演變成“有激勵”“無約束”。1992年，國家計委、國務院生產辦和國家統(tǒng)計局提出6項企業(yè)業(yè)績指標，即產品銷售率、資金利潤率、成本費用利潤率、全員勞動生產率、流動資金周轉率、凈資產率，考核評價體系側重于企業(yè)的資產質量、財務風險和盈利能力。

1993—1999年，以投資報酬率為主的業(yè)績考核時期。1993年，《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出國企改革方向是建立和完善產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。1995年，財政部制定銷售利潤率、總資產報酬率、資本收益率等10項指標的企業(yè)經濟效益評價指標體系。但總體來看，缺乏反映企業(yè)成長性指標，并把稅收貢獻作為企業(yè)經濟效益指標，帶有明顯的行政管理特征，且評價標準沒有根據(jù)行業(yè)進行區(qū)分，適應性不夠強。

1999—2003年，國有資本金績效評價時期。1999年，財政部聯(lián)合四部委頒布《國有資本金績效評價細則》，提出8項基本指標、16項修正指標和8項評議指標的三個考核層次，反映企業(yè)財務效益、資產運營、償債能力和發(fā)展能力，建立財務指標和非財務指標相結合的績效評價指標體系。2002年對其進行修改。但評價體系仍帶有濃厚的計劃經濟體制色彩，指標所體現(xiàn)的內容與企業(yè)最終目標之間的因果相關性并不明顯，激勵效果削弱。

2004—2013年，EVA指標的引入及應用時期。2003年4月，國務院國資委成立，代表國家履行出資人職責，保障國企穩(wěn)步發(fā)展及國有資本保值增值，維護國有出資人利益，對國企考核指標逐步全面、完整。2006年，國務院國資委制定《中央企業(yè)綜合業(yè)績評價實施細則》，以財務指標評價為主，包括技術創(chuàng)新指標，對國企經營績效進行較為全面的定量與定性結合的綜合評價，并逐步引入和運用EVA指標對央企業(yè)績進行測算和衡量。2007年1月，正式將EVA指標引入業(yè)績考核體系，但只是鼓勵，并未強制執(zhí)行。2009年12月，規(guī)定2010年起全面實施EVA指標，占全部考核指標權重為40%。至2012年12月，將其權重提高到50%。

國企考核指標體系的一系列改革，與當時宏觀環(huán)境的變化要求相適應、同中央對國企發(fā)展的總體目標相匹配，體現(xiàn)了黨和政府對國企改革發(fā)展的高度重視和高瞻遠矚的戰(zhàn)略定位。

國企考核體系改革在新時期的持續(xù)探索

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出準確界定不同國企功能，要求國企必須適應市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強企業(yè)活力、承擔社會責任為重點，進一步深化改革。這堪稱是國企改革中的一個重要的歷史節(jié)點。國企改革進入了一個新時期。

2015年12月，國務院國資委聯(lián)合財政部、國家發(fā)改委出臺《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》，將國企界定為商業(yè)類和公益類。對商業(yè)類國企制定差異化考核標準，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國企，重點考核經營業(yè)績指標、國有資產保值增值和市場競爭能力；對主業(yè)處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、承擔重大專項任務的商業(yè)類國企，合理確定其經營業(yè)績和國有資產保值增值指標的考核權重，加強對服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)及完成特殊任務情況的考核；對公益類國企重點考核成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力。根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經營業(yè)績和國有資產保值增值情況，并引入社會評價考核。

2016年9月，國務院國資委和財政部印發(fā)《關于完善中央企業(yè)功能分類考核的實施方案》，提出促進考核更加規(guī)范、透明，探索建立特殊事項管理清單制度，將企業(yè)承擔的對經營業(yè)績有重大影響的特殊事項列入管理清單，作為考核指標確定和結果核定的重要參考依據(jù)。

2018年，國務院國資委確立央企“二利一率”（利潤總額、凈利潤，資產負債率）的考核指標體系，提出企業(yè)效益、國有資本保值增值率、回報率、流動資產周轉率和資產負債率“四升一降”的經營目標。

2020年，為應對中美貿易沖突帶來的影響，黨的十九屆四中全會明確提出“增強國有經濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力”的新要求。國務院國資委在原有凈利潤、利潤總額、資產負債率等指標的基礎上，新增營業(yè)收入利潤率和研發(fā)經費投入強度兩個指標，形成“兩利三率”指標體系，引導央企從偏重規(guī)模和速度的粗放型向注重質量和效率的集約型增長模式轉變，更加注重經營效率，加大科技創(chuàng)新投入力度，推動央企落實“科技興企”“人才強企”戰(zhàn)略， 實現(xiàn)高質量發(fā)展、穩(wěn)增長目標，充分發(fā)揮“大國重器”作用。

2021年，為全面貫徹“十四五”規(guī)劃、2035年遠景目標及打造具有全球競爭力的一流企業(yè)要求，進一步落實《國有企業(yè)改革三年行動實施方案》，國務院國資委將考核指標體系調整為“兩利四率”，新增全員勞動生產率指標，進一步引導和促進央企不斷改善勞動力配置效率、提高人力資本水平。

2023年，為深入貫徹落實黨的二十大精神和中央經濟工作會議部署，推動國企實現(xiàn)高質量發(fā)展首要目標，國務院國資委提出“一增一穩(wěn)四提升”目標。“一增”即確保利潤總額增速高于全國GDP增速；“一穩(wěn)”即資產負債率總體保持穩(wěn)定；“四提升”即凈資產收益率、研發(fā)經費投入強度、全員勞動生產率、營業(yè)現(xiàn)金比率指標進一步提升。將考核指標體系從“兩利四率”調整優(yōu)化為“一利五率”，用凈資產收益率替換凈利潤指標、營業(yè)現(xiàn)金比率替換營業(yè)收入利潤率，引導國企注重投入產出效率和經營活動現(xiàn)金流，提升資本回報質量和經營業(yè)績“含金量”。

縱觀國企績效考核指標體系改革，無論從最初的“二利一率”，還是“兩利三率”“兩利四率”，抑或現(xiàn)在的“一利五率”，考核體系改革既一脈相承又與時俱進，不再局限單方面發(fā)展，更側重績效的綜合評價，包括財務和非財務指標，經營成果和成長能力指標，企業(yè)經營和時代特征要求指標等，尤其重視經營效率和現(xiàn)金流，高度關注資本回報、績效“含金量”和市場估值提升，強調企業(yè)風險底線思維和長遠可持續(xù)高質量發(fā)展能力。

目前國企考核指標體系的幾點不足

回顧改革歷程，我國對國企考核評價政策經歷不斷豐富和完善過程，指標體系逐步全面、科學，考核導向要求和目標性愈發(fā)鮮明和突出，包括財務指標和非財務指標、經營成果指標和成長能力指標、企業(yè)經營基本指標和時代特征要求指標等，更加突出資本回報質量和經營業(yè)績“含金量”，追求高質量發(fā)展，高度切合了出資人以“管資本”為主的監(jiān)管導向。

雖然國企考核改革取得顯著成效，但在實踐中，仍存在一些需改進和完善的地方，主要表現(xiàn)為如下六個方面。

一是指標體系有待完善。從國有企業(yè)考核體系看，有的考核指標設計非常全面，包含黨的建設、高質量發(fā)展績效、滿意度評價等內容，扣分項包括法治建設、產權管理、市場化用工、財務管理信息、安全生產、綠色發(fā)展、信訪穩(wěn)定等，計分規(guī)則及細化指標則更為詳盡，涉及面廣點多，但企業(yè)長遠可持續(xù)發(fā)展能力等指標設計重點不夠突出。

二是指標權重有待優(yōu)化。一些考核指標權重設計沒有完全體現(xiàn)工作的難易程度、企業(yè)的核心功能和根本任務。如功能類企業(yè)和競爭類企業(yè)的定位、經營績效及經營難易程度不同，盡管有些企業(yè)已制定差異化考核指標，但指標權重的設置不夠合理，事務性、程序性工作指標權重較大，且有的存在同類事項重復考核情況，而真正體現(xiàn)企業(yè)核心競爭力、發(fā)展創(chuàng)新能力等指標權重偏輕，如經營績效、創(chuàng)新能力、科創(chuàng)平臺培育及關鍵技術攻關等核心指標權重占比不高，沒有真正體現(xiàn)企業(yè)高質量發(fā)展、對標世界一流企業(yè)的目標要求和激勵導向，考核指標權重設計依據(jù)的科學性、合理性有待深入探索。

三是指標標準有待研究。首先是沒有充分考慮行業(yè)特性。如凈資產收益率指標，雖已區(qū)分功能類企業(yè)、競爭類企業(yè)的考核基準值，但不同行業(yè)、不同時期、處于行業(yè)不同地位的企業(yè)收益率差異非常大，尤其是一些行業(yè)周期性波動較大的企業(yè)，在產業(yè)發(fā)展的不同時期經營績效差別較大，凈資產收益率波動幅度較大。這是行業(yè)特點使然，考核衡量標準要有所體現(xiàn)。其次，指標標準缺乏先進性。沒有深入調研同類世界一流企業(yè)或國內同行對標企業(yè)考核指標標準等相關情況，較多根據(jù)本地企業(yè)歷史情況確定，難以起到對標一流企業(yè)、做強做大國企的激勵效果。

四是指標邏輯嚴密性有待加強。有的在二級和三級指標體系中，存在考核指標交叉重復的現(xiàn)象，甚至有些內容在指標體系中前后多次出現(xiàn)。有的為業(yè)績考核指標設計重約束輕激勵、業(yè)績考核指標與激勵不匹配、激勵機制不健全或不具有可行性，導致企業(yè)業(yè)績考核目的背離了考核的初衷，邏輯嚴密性有待進一步加強。

五是考核數(shù)據(jù)可靠性有待提升。目前，對國企考核數(shù)據(jù)較多來源于國企的填報（經營績效考核數(shù)據(jù)參考會計師事務所年報審計結果），其可靠性難以得到有效保障，尤其是出資人集中對下屬國企考核，在繁重的工作任務面前，很難精準核實數(shù)據(jù)的真實性，考核指標往往缺乏完整、準確的數(shù)據(jù)支撐。另外，定性指標的考核，不同考核者對定性指標的衡量尺度和標準不一樣，有的差異較大，再加上國企人情化的企業(yè)文化，考核出來的績效往往無法真實反映企業(yè)經營者的工作表現(xiàn)和業(yè)績成效，考核結果的公正性易受到質疑。

六是考核結果運用有待深化。有的國企績效考核結果除了用于發(fā)放績效工資和獎金外別無他用，無法通過績效考核管理系統(tǒng)促進員工和企業(yè)效益的提升。績效考核結果不能真正與人才培養(yǎng)、職務晉升、末位淘汰等人力資源開發(fā)和決策工作結合起來，企業(yè)經營者就很難重視績效考核，關注點往往放在“如何降低考核指標、目標值的難度”上，績效考核常常淪為“討價還價“，無法充分發(fā)揮績效考核的價值，企業(yè)員工自然認為績效考核就是“扣工資、發(fā)獎金”，無法通過績效考核提升企業(yè)經營者工作效率，增強國企的市場競爭力。

進一步完善國企考核指標體系的幾點建議

國企改革深化提升行動即將全面開啟，明確要求深化分類考核、分類核算，為充分發(fā)揮考核指揮棒的導向和激勵作用，落實國企改革深化提升行動要求，需要進一步完善國企考核指標體系。

一是堅持任務導向原則。依據(jù)經濟社會科技發(fā)展形勢、黨和國家對國企基本定位及功能型和競爭型等各類特性企業(yè)的實際情況，突出保障國民經濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產業(yè)及承擔特殊任務企業(yè)的考核重點，進一步深化分類考核機制，完善“一企一策”考核指標內容體系。

二是堅持結果為先原則。把國企高質量發(fā)展、對標世界一流企業(yè)的最終目標結果作為考核評價核心要求，相對弱化一些事務性、程序性工作的重復考核及指標權重。

三是堅持重點突出的原則。突出黨和政府最想要國企干的事情進行重點考核，設置核心、關鍵的考核指標，盡可能避免考核內容面面俱到，考核權重平均分配。

四是堅持職責匹配原則。考核內容要依據(jù)國企功能定位和企業(yè)擔負任務來定，充分考慮企業(yè)歷史沿革和類型、出資規(guī)模、臨時性政治任務和社會責任擔當及不可抗力等客觀因素影響，并完善特殊貢獻事項清單，作為考核加分依據(jù)。

五是堅持客觀公正原則。采用設置可量化的事實數(shù)據(jù)作比較，盡量減少人為主觀評分形成的設租尋租，采取不定期的監(jiān)督檢查，掌握國企真實情況，考核見人、見事、見數(shù)據(jù)、見臺賬，不留死角，努力打造客觀公正、公平公開的考核激勵評價機制，讓流血流汗者不再流淚。

六是堅持考核應用原則。把考核結果落實到企業(yè)進退留轉、兼并重組及干部評優(yōu)評選、提拔任用、收入分配等方面，充分體現(xiàn)獎賞與懲罰、激勵與約束機制并重。

七是堅持科學合理原則。深入調查研究，充分聽取各方意見，根據(jù)企業(yè)實際情況科學確定評價體系指標內容，設置合理的指標權重，內容邏輯嚴密，規(guī)避考核指標設計重復、交叉或遺漏等情況。因此，科學界定企業(yè)功能定位，推進分類考核，合理設置差異化、有效的考核指標，并根據(jù)考核實施情況，在保持指標體系相對穩(wěn)定的情況下，動態(tài)、適時地調整設計不合理的指標。

八是堅持精準甄別原則。充分運用信息化、數(shù)字化技術手段獲取和搜集數(shù)據(jù)，精準甄別數(shù)據(jù)的可靠性，保障考核指標數(shù)據(jù)的真實性、及時性和完整性，防范有意識的造假及人為的評價偏差，進一步增強績效考核的精準性、針對性和時效性，準確把握績效考核的助攻方向，促使企業(yè)不斷提質增效。

九是探索考核救濟機制。對考評結果有明顯問題的，建立書面報告、復核復查等公開透明機制，杜絕“一考定性”傾向，嚴防因工作失誤或不可抗力等因素造成考核結果失真，通過考核救濟機制最大限度保障公平公正，確保國企改革與高質量發(fā)展任務落到實處。因此，在對國企進行考核時，要推進程序公平，實現(xiàn)考核立體化，發(fā)揮考核激勵作用，充分調動企業(yè)經營者的工作積極性和主動性。根據(jù)國資國企改革有關精神，堅持增強活力與加強監(jiān)管相結合，進一步強化考核激勵約束，落實國有資產保值增值責任，建立健全工資效益聯(lián)動機制，切實發(fā)揮績效管理的杠桿作用。

總之，考核既是目標導向又是激勵約束，既要推進程序公平、指標體系合理，又要做到執(zhí)行過程立體化、動態(tài)化，真正體現(xiàn)一脈相承與時俱進的深度融合，符合出資人切實維護國有權益、資產保值增值等監(jiān)管導向。只有建立科學而有效的考核機制，充分調動國有資產經營管理者的工作積極性和能動性，才能使國企改革創(chuàng)新與深化高質量發(fā)展任務落到實處，從而不斷做強做大，最終實現(xiàn)打造具有核心競爭力的世界一流企業(yè)目標。

（作者吳熙君系浙江省屬企業(yè)第三監(jiān)事組組長；彭天系浙江省富浙資本有限公司職員）