睿智與失智:現代國家的行政智慧問題

□ 任劍濤

人們一般會認為,行政不需要智慧,因為行政權屬于執行權。作為執行權,它就是按照決策權的意旨具體辦事。倘若行政很有智慧,就會去判斷決策對不對、質量高不高、效果好不好、資源足不足,其執行效率和效益就會降低。相對于決策權而言,行政權智慧不是第一位的。在依法行政的國家權力框架中,行政權的規定性和目標追求是效率。即在立法權保證公平、司法權保障公正的情況下,執行權以較低的投入實現較高的產出,來體現行政權的權力獨特性。在現代行政權或執行權的制度機制中,縱橫分工的科層制或官僚制(hierarchy,bureaucracy)是其制度框架。在這一框架中,行政人員按照職級或分工專業而高效地執行權力,不能注入太多的判斷和情感。行政人員按照法律、規則和崗位責任,執行立法機構所提出的目標任務。然而,行政權之為執行權,如果只是機械地執行立法權的決策,它怎么可能保證執行不走樣、落實有效率、結果高效益呢?就此而言,一個真正高效的行政執行權,必須具備相匹配的必要的聰明睿智,以保證執行效率。換言之,行政執行權不是一個沒有執行智慧的愚鈍權力形式,而是一個需要有執行權力的智力與智慧保證來加持的權力形式。

一、行政智慧的抑揚

行政智慧是一個需要從政治思想史上回溯的問題。在開啟現代端緒的時期,人們習慣于以人體結構來看待國家建制問題,以人的靈魂、神經、關節和大腦來分別定位國家的組成部分。其中,主權相當于人的靈魂,官員和其他司法、行政人員類似人的關節,獎賞、懲罰、教化則相當于人的神經,如此等等。(1)霍布斯:《利維坦》,黎思復等譯,商務印書館1985年版,第1頁。這種將國家架構與人的身體關聯起來思考,是一種思想史傳統。在中世紀晚期的身體論中,國王作為國家的大腦,是人民身體運行的保證一說,就正是這一傳統的一個體現。(2)任劍濤:《人民的兩個身體與政治神性的現代轉移》,《社會科學戰線》,2018年第5期。在這樣的思路中,行政執行權的智慧問題并未浮現出來。在人體論的國家論中,行政執行權要么是國家權力運作的關節而已,要么是國王這個大腦的外部執行者而已,它能夠靈活自如地發揮作用即可。但以現代國家來分析,如果將行政執行權與立法權、司法權做相對劃分,它們各自的功能似乎可以另做定位:實施中的立法權,因為涉及到不同政治主張的代議者之間的博弈,需要高超的政治技巧,自不待言;司法權需要忠實執行法條的規定,盡管在司法裁決上需要審慎以待,但似乎不需要過高的智慧;行政執行權被限定在依法行政的制度框架中,依法依規且高效地行使執行權,好像也不太需要多高的智慧。但假設行政執行權只是機械執行立法機關的決策,沒有情懷、罔顧事實、不加思考、生搬硬套、盲目執行,那么再好的決策也會在執行中走樣變形,無法有效落實下去。就此而言,尋求游刃有余地運用高超智力,以長袖善舞聚集豐厚資源,將執行過程順暢推進,促使行政執行權獲得喜出望外的良好效果,展現的就是高超的行政智慧。衡量行政執行的智慧水平,可以在最為令人滿意的行政睿智與最令人不滿的行政失智之間估量。

在現代國家中,立法、行政與司法的分工設計,可以與上述說法相配置。分工是《國富論》中提出的一個關乎現代社會基本機制的“斯密原則”。亞當·斯密的獨特貢獻是將經濟領域辟為一個獨立的社會領域,并且以分工合作機制來理解經濟運行過程。(3)帕特里夏·沃哈恩:《亞當·斯密及其留給現代資本主義的遺產》,夏鎮平譯,上海譯文出版社2006年版,第6-15頁。隨著經濟發展和分工機制的延伸,強化了政治領域的權力分立機制。這個影響全球發展局面的現代機制,是一個典型的貫穿性分工合作機制:在經濟領域,“斯密原則”作出了明確解釋;在政治領域,霍布斯與洛克進行了系統論證。經濟領域的高度分工與精密合作,讓各個環節的高智慧繼起性運行,成為經濟高增長的前提條件。政治領域的權力分立與制衡機制的浮現,讓權力運行的各個環節與社會領域的自主自治關聯性運轉,呈現出遠超古代社會的現代社會政治運作智慧。這一方面是指,社會機制太過復雜,非經高智慧的自生自發秩序與擴展秩序的整合,不足以有序運行開來;另一方面是指,社會的三大領域即權力、市場與市民社會,都需要分別運行于高智力引導的自覺狀態,否則就會使社會面臨失序與崩潰的危機。所謂行政智慧問題,也在這種情形中凸顯出來:國家權力領域既然建立在擬人化的基礎上,人們以人的身體結構和器官功能來理解國家,那么國家權力的各個領域與部門也就需要發揮與人體相應部分相仿的功能,國家這架復雜的機器才能有效運轉起來。

國家的擬人化理念讓國家不再被理解為自然產物,而是超越“自然狀態”建構起來的人為機制。一個擬人化思維中的國家機制,不僅與霍布斯所說的靈魂、關節、神經這類功能性的界定相關,而且與人的身心關系相連。對人類身體而言,身體機制是受心理機制控制的。智商、情商等融合而成的聰明睿智程度,是決定人心理、精神品質高低的關鍵因素。心理-精神品質高,智慧水平就高,行動的收效性就高,行動者獲得的他人與社會的認同度也就相應高企;心理-精神品質低,行動的收效性就低,獲得的他人與社會認同度也就不高。從政治大歷史的角度看,整個古代的國家建構,主要依賴君主個人的聰明睿智。一旦這個條件無以滿足,那么“事無巨細皆決于上”的國家智力-智慧水平就處于一個令人堪憂的低水準。進入現代國家階段,規范的國家權力結構被分權制衡機制呈現出來,為國家權力依法運行而制定法規的立法機構,保有民選代表的集合智慧;依法行政的執行權機構,嚴格按照代議士的集合智慧產物即法規行事,司法機構則嚴格依照法條進行司法裁決。整個國家權力的運行不再僅僅依賴掌權者的個人智慧。這樣的權力運行機制,是不是對國家權力的人格化設計思路的顛覆呢?表面上看,可以說是這樣。稍加思考,可以發現現代國家的權力運行機制并不是完全疏離人之智慧的體系。相反,立法機構如何集聚代議士與人民的政治智慧,是其能夠有效運作的前提條件之一。盡管行政機構首先秉行的是依法行政,但至少在兩個意義上,它的順暢運行也與智慧問題相關:一是依照規章辦事的行政人員需要深刻理解機構與人員的職能,才能很好履行職責,缺乏相宜智力-智慧水平的執行機構與人員,不可能真正做到依法行政;二是行政執行權的自由裁量空間不小,如果行政機構與從業者沒有較高的判斷力與執行力,行政水平就會很低,嚴重不適應依法行政的高水平行政要求。

從身體論的思想傳統來看,作為國家大腦的君主和作為肢體的人民,智慧和愚蠢的定位是顯而易見的。君主就是國家聰明睿智、富于智慧的保證,民眾跟隨君主的想法與行為即可。共和革命砍掉了君王的腦袋,就等于把國家這一身體的大腦給砍了,人民就成了無頭鬼。這是對人民報以蔑視的國家智慧之論。然而,相反的思路也循此呈現出來,所謂“卑賤者最聰明,高貴者最愚蠢”(4)中央文獻研究室編:《毛澤東年譜(1949-1976)》(第3卷),人民出版社1992年版,第352頁。的革命理念,明確將國家智慧歸于人民,拒絕將國家智慧授予王侯將相。因此,身體論的政治理論在現代早期逐漸喪失了它的理論吸引力。人們將身體論的政治思維調整為霍布斯那樣的論說模式:國家是一個像利維坦那樣的巨怪式“人造的人”,它既具有吞噬性的能力,也具有相當精巧的類人結構。主權是國家的靈魂,故而如何安頓主權就成為國家運行的一個關鍵問題。

現代主權有三種值得注意的形式:一是君主主權,二是人民主權,三是議會主權。第一種主要存在于現代早期。后兩種主權都是民主制形式,只不過前者傾向于直接民主,后者則為代議制民主,但也有“議會即為人民”(5)理查德·伯克等主編:《歷史視域中的人民主權》,張爽譯,格致出版社、上海人民出版社2021年版,第156頁。的斷言。作為現代國家典范的英國,是以議會主權為特點的。英國的國家大腦從君主轉移到了議會。相比于君主,議會代議士們的大腦更有保障:在前者,一個人無腦,舉國失智;在后者,精英們或有腦或無腦,但不會全部同時無腦失智。前者容易陷入無腦危機,一是君主頭腦是否聰明睿智的偶然性很強,二是因為君主掌控絕對權力容易利令智昏。后者不容易陷入無腦危機,是因為議會里的代議士們是民眾選舉產生的明智之士,而且在議會的辯論中代議士們為了獲得更多支持不敢陷入失智狀態。因此,經由代議士們多數決產生的國家法規也就有了智力-智慧的基本保障。現代國家大多采取代議制或代表制形式來立法并保證依法行政,失智狀態有望得到杜絕,基本智力-智慧水平也高于古代國家。

從主權視角看國家權力運作如何保有智慧,與經由行政執行權看國家權力的智慧問題,有很大不同。因為立法權的代議制、代表制是一種由討論或辯論組成的權力形式,因此可以兜住國家權力失智的底。但在權力分立的體系中,行政執行權是按照依法行政的原則運作的,同時又是一種依照行政科層制度由上而下落實的權力形式。這就意味著,行政執行權被雙重約束起來了:一是受立法權的法規約束,不需要行政執行者發揮太多創造性,其智力-智慧水平不是一個如何表現出來的問題,而是一個如何克制的問題;二是受上下級關系的約束,“官大一級壓死人”的說法有些過分其辭,但反映了行政科層制中服從上級指示的結構性事實。因此行政執行者不能太過發揮主觀想象與腦力智慧,否則行政執行就會在某個行政層級卡殼而無法執行下去。換言之,行政執行權中的智慧,不是首要問題,而是次級問題。

洛克關于立法權、行政權和外交權的三權劃分,并未直接承繼霍布斯的身體化國家理論。但霍布斯對國家組成部分的身體化、功能性論斷,在洛克的三權不同作用機制與功能定位上體現出來。洛克認為,立法權既不能經常開會,也不能頻繁制定法律。法令要穩定,不能朝令夕改。議會在完成一年任務后必須休會。(6)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務印書館2011年版,第91頁。之后,行政執行權成為權力日常運行的機關,其任務就是施行立法機關的諸種決策。與立法權不同,行政權是每日每時都在場的權力,因此行政權也稱為日常權力或者執行權力。(7)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務印書館2011年版,第91頁。這種權力必須忠實執行立法權制定的法律與決策,否則“他們認為有必要時仍有權加以收回和處罰任何違法的不良行政”(8)文中“他們”指的是立法機關。參見洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務印書館2011年版,第96頁。。這種立法權對行政權的行權狀態的規定,對行政智慧是一種抑制。因為,過于聰明睿智的行政執行者將會對立法權作出的立法與決策構成挑戰。假如行政執行權拒絕執行立法機關的法規與決定,而自作主張、耍弄聰明,那就是與人民為敵,人民就可以以強力來改變這樣的狀態。由于“人民的福利是最高的法律”,因此立法機關與行政機關都必須以此為運行宗旨。(9)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務印書館2011年版,第100頁。

在這樣的分權建制中,所謂行政睿智,指的當然不是行政權的自把自為,而是指行政執行權能夠準確理解自己的權力定位,在行政執行中一抓就準,一抓即行,一抓見效,從中顯示出行政執行權的聰慧、明智、精準、到位。所謂行政失智,指的是行政執行權理解不了自己的權力定位,而且分不清行政問題的主次、輕重、先后、緩急,僅僅是機械執行上級行政組織和首長的指令,完全喪失了行政機構與人員的判斷力與行動力,由此讓行政績效低下不說,并且讓人覺得未能保住起碼理智。行政睿智與行政失智的分野,不僅在于國家基本結構是否供給了行政執行權以清晰明確的權源,而且在于行政建制自身是否設置合理,更加在于行政人員是否具有行政執行的理性認知、敏捷行動與致效追求。如果在三方面都具有肯定性資源供給,那么行政權就會在立法權抑制其太過主動的作為精神與積極判斷的情況下,顯示某種笨拙性的情況下,獲得發揚其主動作為精神與敏銳判斷力的契機,從而在行政權范圍內、甚至超出行政權而對整個權力體系的優化,發揮積極作用。這便是對行政執行權智慧的一個鼓勵、一個闡揚。可以說,在現代國家的分權建制中,行政執行權并不是一種勿需聰明睿智、埋首執行立法機構法規與決策的愚笨權力。相反,在權力定位、行權認知、分層分級、創意執行等因素推動下,行政執行權是有表現其智慧的廣闊空間的。

二、為行政智慧開源

在洛克的國家權力框架中,立法權、行政權與外交權的差異性辨析已經相當清晰了。但是,洛克對權力形態的劃分還有待孟德斯鳩的進一步優化,他對立法權與行政權差異性的指認,也還只是一種原則性的說辭。相應地,一個明顯的不足是,他對立法權運行的機制有較為具體的闡釋,但對行政權的構成及其運行的具體機制缺乏深入討論。直到馬克斯·韋伯才優化了洛克的行政權闡釋:這一優化,一方面體現為對行政權一般的制度性安排機制的刻畫,另一方面則體現為以行政作為方式的規則性表述,為受到立法權抑制的行政智慧開源導流。

從思想史視角看,洛克對行政權的相關闡釋至少留下了兩個有待進一步辨析的論題:一是行政執行權自身如何形成一個相對自足的機制,以至于可以獨立于立法權、司法權運行開來,并發揮其獨特的國家權力功能。二是行政權的具體劃分與運行原則如何確立下來,以便為行政權的實際運行提供清晰可辨的指南。對這兩個論題,韋伯及其后繼者的貢獻是揭示了:現代社會,包括國家、政黨、企業、社會等,都需要建立眾人為實現一個目標而聚集起來的組織,而這個組織的運行依賴的恰恰就是行政科層制。由馬克斯·韋伯明確闡釋的科層制后來在布勞和梅耶那里得到了進一步的發揮。從總體上講,一個組織的有效運轉,依賴于這個組織的種種行政機制安排。換言之,一切組織都有其行政建制,一切行政建制只能運行于組織過程之中。如果一個組織的科層制建構不到位,那么這個組織是很難有效運轉起來的。在中國傳統社會中,建立在血緣關系基礎上的國家,它的運轉不是靠組織的行政規則,而是靠君王或皇帝的個人驅動,這是一種缺乏維系組織功能的國家運行方式。

一個組織之所以需要科層制度,在于這一制度是驅動組織運轉以實現其組織目標的必要安排。一個缺乏行政科層制度安排的組織是無法保證這個組織有序運行的,因此也就勢必是一個混亂、無智且低效的組織;唯有一個具備完整科層建制的組織,不同層級及其從業者各自發揮其職級與崗位責任,才能使行政執行權發揮出井然有序、各盡其責、積極互動、相互支持的高效行政能力,從而保證行政執行權成為執行決策的智能性權力。這就等于為行政執行權的聚智性作用開辟了泉源。

科層制度的持續性研究讓人們看到它對不同組織的行政運作所發揮的多方面作用,并在把握其運行基本特點的基礎上,理解行政智慧何以浮現出來的動力機制。布勞與梅耶概括性提出了科層制的六大特點。一是將組織目標所必須的日常工作以正式職責分配到每個崗位。(10)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第17頁。這就意味著,行政機構里沒有無所事事的冗員,每個成員都有其崗位責任,每個崗位都有其機構功能。這就將高度專業分工之前的那種人浮于事、事無著落的組織運行根本弊端克制住了。表面上看,這種將組織中從業人員的崗位職責規定得清清楚楚、明明白白的科層制,是完全不需要發揮人的聰明才智、顯示其強大智慧的。但實際上,這是將組織中明確而不可推卸的崗位責任扎扎實實地放到相應的責任人身上,促使他們發揮各自的聰敏才智,將崗位責任沒有任何推卸借口地加以兌現。這正是作為執行權的行政智慧的體現。而且,正是由于科層制將崗位責任落實下來,行政智慧的人力源頭被開掘出來了。

二是科層制注重建構行之有效的層級制度,從而讓組織中的每一個成員既受到高一級職員的控制和監督,又能夠在上級面前為自己和自己下屬的決定和行為負責。(11)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第17頁。這是科層制以上下級關系來直接呈現的一個重要面相。這里面有兩個需要強調的意思:一是上級對下級發出的指令需要具有權威性,這樣才能贏得下級由衷的權威認同與敬重;二是要為下屬的行為承擔責任,這既是上級的權威性來源,也是上級不能將責任推卸給下屬的必然要求。否則,上下級關系就成為卸責機制,讓責任徹底流失。而將兩者連接起來的,則是上下級關系的責任歸屬被限定的范圍,它不能超出上下級關系中的組織賦權,不能將上級權力看作是對下級頤指氣使的特權。這就考驗組織中上下級的權力認知、命令服從、順從反抗、高低致效是否精準到位。因此它不是一個紙面的規定就能順暢落實下去的層級機制,而是需要上下級共同發揮想象力與行動力,才足以使上下級機制圍繞組織目標積極互動起來。由此可見,行政科層制度的層級之間不只是一種冷漠、剛性的規定機制,還是一種需要彼此之間付出想象、情感、互動的智慧型關系。

三是組織活動不是受某個人意志控制的機制,而是受固定不變的抽象規則體系控制的機制。(12)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第17頁。盡管這類規則在應用中呈現出應對各種復雜情形的特點,但在抽象規則與領袖意志之間,它注定選擇的是前者而不是后者。設計這樣的抽象規則體系是為了達到組織活動的兩個效果:既保證不同的、為數不一的人做某一件事能夠收到同樣的效果,又保證不同部門之間的人做一件區分為環節性的事情的協調性。這是對組織中個人與他人之間關系的一種規定,是一種建立在普遍性而非特殊性基礎上的標準化工作規則,它將組織中涉及的最簡單與最復雜的工作關聯性作為協調組織運行的原則。這說明,行政組織需要極富智慧的精心設計,才足以保證它順暢運轉并發揮日常權力的功能。一個漫不經心建立起來的日常權力是不可能發揮出像現代精致建構起來的行政組織那樣的巨大作用的。

四是在科層制中的官員在處理公務時,必須嚴格地排除私人情感,沒有憎恨與熱愛,不受情緒的影響與左右。(13)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第18頁。這是一種組織科層制所必須的超脫的工作態度。之所以必須,一是因為組織內部成員之間如果都感情用事的話,他們之間的關系便流于一種親疏好惡的情感反應,就無法讓感情親疏不同的成員之間按照組織需要相互配合工作。二是在組織的上下級之間,倘若隨時隨地動之以情,而不是訴之于組織規則,那么上級對下級的指令就缺乏權威性,煽情有余而理性不足,很難給出精準的行為指令;下級對上級的指令不是進行理智回饋和認真執行,而將之作為上級的激勵或懲罰之情感反映,那么就會陽奉陰違,讓指令消逝于無形。在組織內部,私人情感常常讓一個人失去無偏無黨的公正性:對自己喜歡的同事,不講原則地使用;對自己不喜歡甚至是討厭的人該用不用,刻意冷落,從而讓組織內部的用人陷于混亂。如果用游移不定的情感對待組織的顧客,那就會陷于情緒辦事的窘境,既不能很好地落實組織對顧客的責任,也難以造就組織與顧客之間的信任關系,從而讓組織利益與聲譽受損。“從公務中排除個人情感,是保證公平和效率的前提條件。”(14)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第18頁。能否克制情感、以理性主導公務,是一個考驗組織成員自控能力的智力-智慧型難題,可見行政科層制中的從業者不能是一個機械執行指令的木頭人,而應當是一個善于在情感與理智之間調諧,而可以表現出機智、聰慧一面的積極行動者。

五是行政科層制中的從業人員必須在技術素質上合乎要求,并由此獲得職業保障,不被隨意解雇。(15)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第18-19頁。這涉及科層制中每一個受雇人員的職業穩定性與晉升規則問題。在組織中,一個人是否得到晉升機會,受資格與成績兩方面因素的影響:不講資歷,只講成績,不利于維持組織內部的先來后到秩序;只講資歷,不講成績,不利于激發組織內部的致效與創新活力。組織任用、晉升成員,需要在資歷與成績之間恰當平衡。這樣就會有助于提升成員的組織忠誠感與可激勵性,不僅讓組織成員們都認為自己是組織中不可缺少的一員,也讓他們想方設法為組織的成長做出貢獻,從而推動組織事業的蓬勃發展。很顯然,這種精巧、精微的用人之道,是需要高超的智力水平、精到的激勵技巧與聰慧精明的頭腦的。這不是一個“不粘鍋”或“萬人迷”式的領導可以輕而易舉做到的事情。

六是規范的科層制是最具有效率的組織形式。(16)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第19頁。組織效率不是某個人與某些人的效率,而是組織全體成員的效率。在一個組織中,成熟的科層制建構起來并順暢運行的話,不僅組織運行會顯現出精確、熟知文本、連續性、權限明確、統一性、嚴格從屬關系、減少相互摩擦、降低成本這類優勢,而且會顯示出與非科層制或有欠成熟的科層制組織展開競爭時的組織優勢,它會體現出更為有效的組織內部管理,更為嫻熟的應對復雜問題能力,更加滿足顧客的各種需要,尤其是成本控制的優勢。這是一種科層制與非科層制、成熟的科層制與不太成熟的科層制之間的比較優勢。它促使人們設計和運行更為聰慧、明智與富有遠見的科層制,讓組織以其生動活潑的運行狀態,既獲得組織之間的競爭優勢,又保持組織長期發展的結構動力。

由上可見,科層制將行政執行機制制度化了。這是對行政執行權何以能夠觀之長遠、設計精微、布局到位、行之奏效、虛實兼顧的一種全面坐實。這表明,行政執行不是簡單的依法依規、無知無欲的照章辦事;行政執行權也不是埋頭執行立法機構法規與決策、缺乏主動性與智力性投入的權力形式;行政執行者亦非不用動腦的機械照章辦事人員。在行政執行權坐實為一種系統制度安排的現代社會中,它是一種獨立的權力形式,因此行使這一權力的人員也就需要開動腦筋、拓展視野、積極主動、彼此配合、致力收效。行政執行權不再是帝王時代官宦照貓畫虎的被動權力,而是現代國家中具有獨立運行意義的、聰明智慧的主動權力。

三、行政智慧的展現

行政執行權必須展現相應的行政智慧。如果我們把行政睿智定義為行政組織、從業人員所表現出來的聰明睿智的話,那么就有必要指出,需要表現和實際表現的行政智慧不是一個問題。前者指的是行政執行權的權力屬性需要,后者指的是行政執行權操作者的實際表現。兩者的關系:在最佳狀態上,需要與表現能夠統一起來;在滿意狀態上,需要與表現相對一致;在失望狀態上,需要與實際基本脫節。為了杜絕失望狀態的出現,從滿意狀態上升為最佳狀態,就需要行政人員具備執行行政權力的遠見卓識與行動智慧。在這一原則規定性之下,行政睿智大致可以從下述三個方面展現出來。

首先,行政人員必須清楚知道自己的權力邊界。如前所述,行政人員必須高度敏銳意識到,行政權不是立法-決策權。在國家權力體系中,立法-決策權在國家理論上屬于政治權,因此可以說行政權力不是政治權力,它是一種執行性的權力。議會的產生源自數人頭的選舉,議會議決的議案以數人頭的方式做出;這中間的政治論辯乃是一個政治性表現治國智慧的過程。這個表現方式在行政執行權的運行過程中沒有存在空間。如此便區分出依靠選舉產生、需要展現其政治動員智慧的政治官員,以及不依賴選舉而以資格與能力來產生的職業官員,(17)馬克斯·韋伯:《以政治為業》,載《馬克斯·韋伯社會學文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第91頁。這就是政客與官僚的角色分流。政客在選舉中如何動員選民以獲得選舉勝利,是一個從傳統到現代意義上展現其政治才智的過程。人們一般會認為,選舉獲勝者乃是具有相對于選戰失利者更具有政治智慧的一方。而在議會的政黨政治競爭中,提出議案與反對議案的雙方,哪方的主張獲得議會多數支持,也會被認為是政治技巧技高一籌、更為聰明睿智的一方。而在行政權中,以選舉或競爭取勝的模式不再適用。如前所述,立法權是用來抑制行政權的智能性發揮沖動的。但行政執行權本身的理解與精準到位,并不與智慧二字相隔絕。相反,如何精準理解權力形態和根本屬性,以及游刃有余地推進行政執行,也需要富有智慧者才能落實。

在身體政治時代,國王是國家這個身體的大腦,民眾是它的肢體;在分權政治時代,議會便是國家的大腦,它是國家是否具有足夠智慧的主要辨認對象。富有政治智慧的立法權應當為行政權的出場清障,以保證它所制定的法規與決策在行政執行中順暢落實。而富有智慧的行政權需要清楚知道自己的角色和邊界,敏銳地意識到執行權的權力屬性,想方設法執行立法權確立的法規與決策。作為行政權的掌控者,行政首長需要具備將國家意志轉換為行政意志的能力,由此將行政執行迅即有效部署下去、落實開來。這種部署與落實既保有立法權政治博弈的妥協之智,又具有行政科層執行的快捷明了,還具有行政執行的公正公平所促成的公眾認同。行政組織的首長制意味著,首長就是組織的大腦。因此他得以自己的聰明睿智,對行政組織和從業人員發號施令,促使在依法行政基礎上行政執行的有效落實。但所屬行政人員如何明白自己的任務、不辱自己的使命,怎樣對權力的責任感、邊界感、緊迫感有一個共同的認知,并領承相應的使命而落實行政執行的任務,則需要組織機構、行政首長與從業人員積極互動,才有望彼此匹配、相互促進、成就業績。如果組織機構、行政首長與行政人員缺乏對權力邊界感、緊迫感、使命感的認知、領承與落實,拒絕思考,懶于行動,那么行政執行就會完全落空。在這種情況下,不要說展現行政睿智,就連基本的行政智力水平都沒有保證。所謂行政的基本智力水平,指的是行政執行者所應具備的起碼思考能力、判斷能力、行為能力,如果行政人員連這些能力都沒有,那么就陷入行政失智狀態了。

行政人員展現行政睿智,需要具備一種權力敏感。所謂權力敏感,就是對使用行政執行權能干什么和不能干什么的敏銳感知。這種權力敏感,不是來自于對權力的偏好,也不是對用權費盡心思,更不是為了獨占權力;而是對行政權力使用導致的公共后果有一個及時、明確的認知與準確的把握。相比而言,作為行政機構靈魂性人物的行政首長,需要比一般行政人員更為聰慧的大腦,俾使行政機構和行政組織的公共責任落實下去。而行政人員也需要開動腦筋、積極思考、善于行動,既保持較強的認知能力,又保有敏捷的行動能力。由此,讓行政執行權并舉機構與人的動能,成為一種擁有高智商的權力形式。這就不是強調行政紀律和管控效力的行政執行權所可以奏效的方面了。(18)馬克斯·韋伯指出:“紀律的要旨不過是對公認的秩序進行一以貫之的理性化、做出條理性的準備并加以準確實施,在這其中,一切個人異議都將被無條件中止,行動者將被要求不折不扣地執行命令。”(馬克斯·韋伯:《紀律的意義》,載《馬克斯·韋伯社會學文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第238頁。)可以說,行政紀律是防止行政失智的兜底條件。行政睿智則要求將組織紀律與個人判斷結合起來,以求命令的有效執行及達到超乎預期的高績效。以紀律和管控為條件行使的行政執行權,是一種為了兜住行政失智之底的起碼約束條件。展現行政睿智的權力認知與行動,則是高要求行政執行的必要條件。

其次,行政人員需要具備強大的落實法規與政策的能力。為行政執行權制定規矩的機構與人,著眼點在于提供行政行為的基本規則與目標任務。但它并不同時給行政執行者提供足夠的資源、充裕的時間以及寬松的政策執行條件。一般而言,立法機關在行政意志上施加的約束性舉措,在目標上都會略高于具體執行部門的能力。這是因為立法機關由此才具有約束行政機關的理由,讓后者依循前者的要求亦步亦趨。正因為如此,一個行政組織機構的首長有沒有長袖善舞的能力,能不能自主地動員資源、激發行政執行的潛能,對法定任務是否能夠落實發揮著重要影響。而一個行政組織的一般成員也會在組織規則與行政首長的驅動下,竭心盡力去促成一個行政目標的落實。事成或事敗,行政機關與執行人員將受到獎勵或懲罰:獎勵,或者是升職,或者是授予榮譽稱號;懲罰,或是降級降職,或是免除職務,甚或是承擔法律后果。總而言之,行政執行權一旦經由執行過程并產生結果,它就會對行政機關與從業人員發生獎懲的不同后果。這就是為什么行政執行權會努力去落實立法機關的法定規則與目標的決定性原因所在。

然而,行政執行權落實立法機關的法規與目標并不是一件輕而易舉的事情。一方面,在目標既定的情況下,行政機關,無論是上到中央國家機關、下到基層政府,抑或是企事業單位,都面對八面來風的信息刺激;是否具有信息甄別能力,是否能把握住關乎行政執行成敗的關鍵信息,是否能夠敏銳抓住有利于實施行政目標的關鍵資訊,已經是一個從立法環節進入行政執行環節的首要難題。另一方面,圍繞行政執行目標,行政機關是否具有足夠的資源動員能力,能夠動員的資源是不是有利于實現既定的行政目標,以及能否將重要資源準確投向關乎既定目標落實的關鍵環節,這是考驗行政執行者智慧與能力的重要方面。如果行政執行者只知道謹守權力邊界,不敢越雷池半步,畏首畏尾,縮手縮腳,百分政策半執行,萬種資源僅占一,那么既定的行政目標就一定會落空。

就行政執行而言,能否了解所有既定的行政目標,會因為兩種落實目標的行政模式而出現根本差異:對一個機械的行政執行者而言,處在被動的位置,消極應對有待落實的任務,拒絕開動腦筋、融匯資源、拘守成規,那么行政目標一定難于實現;對一個積極的行政執行者而言,能夠結合自身行政層級主動謀劃,千方百計地動員資源,想盡辦法激勵下屬主動作為,既定行政目標的實現就在意料之中。總之,行政執行就是戴著鐐銬跳舞:帶著鐐銬,既是指法規、組織規則、上級命令的目標約束,也是指資源不足,時間既定和要求嚴格;戴著鐐銬跳舞,既是指行政執行權必須有所作為,才能自證其存在理由與效用功能,又是指行政執行權必須在條件有限的情況下,激發想象、刺激智力、聚集資源、竭力行動、實現預期。一個行政人員絕對不能以自己僅僅是一個執行者,以條件限制為由拒不作為,為自己沒有行政履責開脫。只有全心全意、想方設法、竭心盡力、直追高遠,才能落實既定的行政目標。

再次,經過激發的行政組織具有強大的活力和持續的創造性。誠然,行政權是執行權,不可能撇開決策權而自把自為。但如前所述,行政執行權是有自己的創新空間和靈動資源的。在現代社會中,嚴密的分工和專業化讓行政組織中科層之間、部門之間和領袖成員之間存在影響互動行為的重重疊疊限制。在行政組織機關與從業人員之間,如何注入活力、如何驅動創新,便是行政智慧高低的兩個判斷指標。

組織的活力依靠行政機制來設計、激發、維持與提升。行政執行權由于被限定在執行者的位置上,因此按章行事的行政權基本屬性是一種抑制組織活力的因素。但是在價值領承、制度落實與工作方式上,都需要激發活力,籍此支持行政執行權積極主動、富有生機地落實行政目標。假如一個組織的成員對公正公平的現代基本價值缺少源自內心的真誠認同,而將執行權當做謀取利益的工具,將行政行為一味理解為赤裸裸的日常支配性權力,那么行政權就幾乎不可能發揮出生機活力,發揮出促使行政目標落實的作用。相反,行政權就會成為造成行政災難的導因。這就需要具有不同的個人價值取向的行政執行者們形成多元的,但共同認取公正公平的現代基本價值的局面:多元,便富有活力,并且以價值之間的相互撞擊來呈現基本價值的生動活潑認取局面;共識,便促使組織成員向心思考,促使成員之間凝心聚力,為體現公正公平的行政基本價值而實現一個個具體的行政目標。這就讓一個組織能夠成功保持它的明智性,在審時度勢中維護必要的行政組織遠見。這便是一種行政睿智的體現。

組織創新力是長期有效維持一個組織的決定性條件之一。創新只能建立在組織內部與社會、國家的方向性互動基礎上。所謂方向性互動,是指符合社會總體的發展方向的三邊互動,而不是不明方向的盲動。對現代社會來講,趨向一個公正公平的社會,以技術的突破取得組織行動模式的更新,是兩個基本的方向性目標。(19)理查德·R·尼爾森編著:《國家(地區)創新體系:比較分析》,曾國屏等譯,知識產權出版社2012年版,第16-18頁。唯有把握住社會的大方向,才能保有組織運作的長期目標,并以此矯正組織的當下行為;唯有站在科學技術進步的前沿,才能讓組織看清創新的前方狀態,不至于被眼前的利益遮蔽住智慧眼光。

四、行政因何失智

以國家權力劃分奠基、以行政權的獨立運行引導、以科層制思量行政運行的原則,讓作為執行權的行政權釋放出組織活力、聰明智慧、公正意欲、發展遠見。可以說,這是展現行政睿智的一般進路。但是,不僅立法、行政、司法的權力基本形態劃分所帶來的權力專屬性限制,讓行政執行權的作為空間在整體上受限于立法權、司法權;而且就行政權力自身的縱橫分工來講,盡管讓其具備了行政法治化、民主化、專業化、精細化、忠誠化,以及非人格化和高效率、高效益的種種優勢,但分工結構造成的嚴格崗位責任制度,本身也會出現將執行人員較為嚴格地約束在規則框架之中的問題。當人們把驅動行政執行權的制度安排稱之為bureaucracy,而中文翻譯為“官僚制”“科層制”的時候,就會進一步生成兩個基本理念:一是促進現代發展的科層制、官僚制積極理念,二是促成官僚主義、形式主義一類官僚病的消極理念。從前一方面看,官僚制是人類致力發展現代行政組織的偉大成就;從后一方面看,則促成了現代社會難以治愈的“行政之癌”。這是由于前者作用機制的不暢,加上后者消極作用的放大,不僅妨礙行政睿智的展現,也造成行政失智的可怕結果。

行政失智的發生,從根本原因上講,是由于行政科層制的制度限制;從具體原因上講,可以區分為三個層面來展開分析。就前者而言,行政科層制雖然有助于開啟行政執行的智慧端緒,但它的結構性特點遠不止前述有利于開啟行政智慧閘門的六個優點,還存在三大基本缺陷。(1)科層制傾向于壟斷信息,使外人不可能知道決策的基礎。(20)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第21頁。這就是所謂“公務秘密”這個為科層制中人特別熱衷的觀念。當科層制將科層中人與社會公眾以一道“公務秘密”之墻隔離開來以后,行政執行者就會形成一個比較封閉的小圈子,并推行在小圈子中盛行的圈子規則,從而將行政小圈子與社會公眾、尤其是直接顧客隔離開來。(2)一旦完全建立了,科層制就是社會結構中最難被摧毀的部分……消滅這些組織的想法就會越來越成為一種烏托邦。(21)彼得·布勞、馬歇爾·梅耶:《現代社會中的科層制》,馬戎等譯,學林出版社2001年版,第21頁。這是科層制的高度專業化與職業化使然的。在科層制中,人員可以是流動的,但制度是鐵打不動的。科層制中人會設想,一旦組織科層制被破壞,導致科層制解體,就只會被更壞的體系所取代,引發的結果就更加不堪設想。因此他們會極力維護科層制度。(3)已經建立的科層制,對待民主的心理是矛盾的。(22)在官僚與政客相倚的社會里,前者以長期的下級身份謹言慎行、守持專業、技能較強、老成持重,而政客則以固有的上級身份,敢想敢干、打破界限、無視規則、尋求突破。他們同處在一個組織之中,構成組織運轉的兩個不可缺少的人群。參見喬爾·阿伯巴奇等:《兩種人:官僚與政客》,陶遠華等譯,求實出版社1990年版,第275-280頁。這種矛盾性體現在,一方面科層制傾向于伴隨民主制,科層制的制度預設就是成員間的平等;另一方面,科層制并不傾向于關注大眾,其決策機制是傾向于集中的。這就是一個行政首長負責的科層制度內在具有的缺陷。由于行政執行權的制度設計缺陷,行政執行要想保有聰敏睿智之利,就不是一件唾手可得的事情。這就需要分析行政失智更為具體一些的誘發原因。

其一,需要正視行政執行制度的雙刃劍性質。行政科層制度既是行政執行成功的保障條件,但也是行政失敗的導因。這把雙刃劍首先體現為前述在民主、法治之下追求平等的行政科層制度結構,會在實際運行的時候表現出鮮明的反民主特性。一般而言,行政組織的運轉,按照身體論的大思路,行政領袖是大腦,一般行政人員是肢體,聰明的大腦是決定肢體行動敏捷度和效用性的關鍵所在。這就讓行政首長具有支配行政體系的特權地位和強大功能。這將行政組織置于一個危險的境地。先不說科層制反民主特性導致的終結科層制民主平等的風險,僅就行政首長的基本類型與行為狀態來講,行政首長自身狀態與知行能力的懸殊差異,就可能導致三種完全不同的行政后果。

假如行政首長是聰明睿智且一心為公的,那么行政執行權的運行就會具備順暢運行的關鍵條件。行政首長的聰明睿智,讓他能夠替組織運作清醒判斷問題,準確抓住關鍵環節,成功實現決策目標。如果行政首長是一個資質平庸且缺乏公心的人,那么行政執行權的運作就會缺乏智慧型的謀劃,而顯出有頭無腦的窘迫。在這一處境中的行政權力,可能仍然能夠保有忠實執行立法機構與上級機關指令的部分能力,但已經無法想象行政睿智的展現契機了。倘若行政首長是一個昏聵平庸之輩,而且公心極差,一心只為維持自己的權位,不惜犧牲組織利益與公眾利益,那么不僅行政首長被人輕蔑不說,行政組織也被人輕視,行政績效更是低下,整個組織就會運轉在一個行政失智的狀態中。輕則引發行政組織功能的喪失,中則導致行政公信力的喪失,重則誘發全面失序、社會危機與國家傾覆。

在規范行政體系中,行政首長一般是通過選舉產生的,但從次官以下,一般都是經由上級任命而就位的。政務官、事務官相分,政務官經由選舉產生,事務官以資歷和能力就職。政務官負責組織重大事務的決策,事務官則按照既定程序照章辦事。這樣既維持了行政組織的政治屬性,又保有了組織的辦事效率與專業品質。這就是前述政客與官僚兩種人對組織運轉均不可缺少的緣故。在政務、事務合一的組織類型中,掌管組織決定權的首長是一個富有政治判斷力與敏捷行動力的人,那么他也能促使組織良好地行使行政執行權;但如果行政首長是一個政治判斷力不強、行政行為能力較差的人,那么組織就很難良好地行使行政執行權,不僅可能會冒行政組織自身運作混亂之險,而且會引發相應主管事務所涉公眾的不滿情緒,終致擾亂社會人心秩序和政治秩序。

其二,行政組織的工作模式也會導致行政失智。現代行政組織的專業化、科層制的安排,讓行政人員履行其崗位責任,而相對輕忽信念責任。(23)馬克斯·韋伯指出,現代責任形式一般是職業責任,而非傳統的信念責任。前者是一種因職業崗位所確立的責任形式,后者是基于一個人的宗教、道德信念而催生的責任形式;前者重視后果,后者重視動機。因此,統治合法性的類型也就從后者重視個人魅力轉向前者重視法規。參見馬克斯·韋伯:《以政治為業》,載《馬克斯·韋伯社會學文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第80-126頁。因此,行政人員需要耐得住寂寞,對幾乎是機械重復的工作認真負責,對缺少創意的日常行政工作必須不折不扣的完成。這是一個極具挑戰性的工作模式。從心理學上講,人的生活,最可怕的情形就是機械重復。因為這讓工作對人們而言既缺少新鮮感、吸引力,又缺乏創意性、成就感。行政工作的機械重復性,容易導致喪失理想、拒斥抱負、減損熱情。人們會在機械重復中消磨掉寶貴的人生斗志,逐漸喪失思考問題的能力和愿望,失于區分問題的主次、輕重、緩急、先后,并最終喪失思考能力,陷入毫無思想的機械執行長官意志的死寂狀態。人們會在不斷機械執行上級指示的處境中,自我解嘲:思考有什么用,反正決策權不在自己手里,不如一心服從行政首長即可。行政人員盲從行政首長,行政首長拉攏行政人員,結果就是現代行政價值、制度規章與行為規范的失落。

行政執行權因其分工與專業化的特點顯著提高了行政執行權的有效性。但分工與專業化伴隨著的行政職業穩定性,會以復合力量的促成方式,引發相應的問題:其中一個問題,就是導致行政人員普遍放棄思考,并將自己塑造成一個不問是非善惡,領導意志的盲目執行者。這種角色意識,會使行政人員陷入主意出不了、行為不敏捷、效果不理想的失智狀態。如果說這樣的失智狀態,也就是喪失基本思考意愿與能力的狀態,僅僅出現在社會日常運轉的情景中,它的危害還不至于太大:因為社會自身維持著它的某種自發秩序,它會自然地發揮出矯正行政失誤、行政失智的功用;但如果發生在非常狀態下,特別是出現在社會危機中的時候,行政失智引發的后果就會相當嚴重。這就不僅傷害行政組織的工作效率和效益,而且會引發顯在與潛在的行政危機與政治危機。在此情景中,行政睿智勢必是一個極為奢侈的話題,而行政失智乃是一個無以克制的必然景象。

其三,行政權力的日常支配性也是行政失智的重要導因。如前所述,與立法權力主要以政治博弈來保證公平立法、司法權力著眼于程序正義以保證公正不一樣,行政權力是以它的持續在場來保證國家權力對社會秩序的日常調控。對社會的常態運行來講,行政權是所有權力形態中須臾不可或缺的。這一方面顯示出行政權的獨特重要性,另一方面也顯示出行政權的日常支配性。所謂行政權的日常支配性,不是指行政權握有對社會日常生活隨意加以干預的權力。相反,行政權應當是一種日常保護性權力,它致力維護日常生活秩序不受干擾,讓其按照固有的節律與規則自如地運行。這里的日常支配性,是特指它在日常生活中發揮作用,有一種塑造日常生活的行政秩序的效力。行政執行權如果發揮出與日常生活秩序相順應的行政秩序塑造力,那么它就會是一種與現實調諧的聰明權力;假如它總是站在日常生活秩序的對立面,認為日常生活秩序僅僅是素質不高的社會公眾念茲在茲的東西,因此有必要站在高位提升社會公眾素質,驅使社會公眾認同并踐行行政權力所認定的高位德性秩序,那么此時的行政執行權就會自負地將日常生活秩序認定為妨礙純粹德性制度的成規舊制,非加以革除不可,非予以中止不休。一旦行政執行權進入這樣的狀態,它的失智性便清晰可辨。

一般而言,行政執行權的日常作用會很快收效。因為行政機制一旦被動員起來,人力與資源的投入,會極大改變行使某一行政決策之前的既定狀態。這讓行政執行權會有一種巨大的滿足感與自信心。但權力滿足感會同時造成權力失落感,因為行政權力窮盡一時資源實現某一行政目標,總是很難臻于完善狀態。因此,人們會在認識到某一行政目標實現之后所必然帶有的缺憾時,便會陷入悵然若失的心理窘境。與此同時,在運動式的行政執行過程中,行政人員很容易被機械重復、而無主體性支持的行政行為所拖累,陷入不可抑制的權力疲勞感之中。如果出現行政權力疲勞癥,任你如何絞盡腦汁,也很難激發行政工作的快感,難以讓他們進入一個主動思考與積極行為的奮發狀態。可以說,一個失智的行政執行權要恢復到行政睿智狀態,需要付出極大的代價方才可能。

運行中的行政權力面對的難題之一就是如何保持權力的新鮮感。行政執行權讓行政人員有新鮮感,相應才會有活力,行政執行人員才會動腦筋想問題、遇事情想辦法。單純依照慣性的行政工作機制,一定會導致行政敗局。陷入慣性機制中的行政人員,無論是普通行政人員、還是行政首長,便都不會去想問題。這就等于行政人員普遍無腦。行政人員很可能被一個仿佛具有強大引領能力的偽腦所控制。這個偽腦,是一個假裝很聰明,實際很愚蠢的腦袋,它不僅會敗壞行政執行權應時思考、及時對策和適時應對的行政要求,而且會讓涉事的所有行政人員以遠離事物真相的偽思考,來草率代替嚴肅認真的思考、執著的公正公平追求、一心為公的行動邏輯,從而使整個行政機制敗壞。這樣的行政失智,便是最令人擔憂的一種行政失能狀態。

五、觸底上揚

現代國家的國家權力要實現其應有效果,作為經常性權力的行政執行權發揮著關鍵作用。國家行政權的負載機構,就是人們所熟悉的政府體系。維持“政府的目的是為人民謀福利”(24)洛克:《政府論》(下篇),葉啟芳等譯,商務印書館2011年版,第134-157頁。的宗旨無比重要,這里的廣義政府即國家,方才可能有效維持其統治地位。展現出行政睿智,是行政執行權運行的理想狀態;出現行政失智,則是行政執行未能兜住秩序底線的標志。一個行政執行系統能夠表現出行政睿智的狀態,乃是可遇不可求的。它依賴于各種理想匹配條件的同時出現:民主法治體系的高度成熟、行政首長的超凡卓絕、社會環境的井然有序、行政執行成功記憶對人們的善性召喚、某一行政舉措的恰到好處、公眾對行政號召的積極響應與主動投入等等。這些條件有一個臻于理想狀態,就可以說為行政提供了極好的預期環境;有幾個方面具備的話,則可以說具有了相當好的行政生態;如果所有方面都齊備的話,那么簡直就是最理想的施政氛圍了。

如果擱置讓人們既非深切感嘆、亦非痛徹心扉的中庸情形,而在行政睿智與行政失智之間來選擇,那么人們首先應當注重的是避免行政失智,而非追求行政睿智。原因很簡單,行政睿智是可遇而不可求的,而行政失智是現代行政過程中極易出現的態勢。所以說,防止行政失智是現代國家中作為日常權力形態的行政執行權需要特別重視的事情。以局部且溫和的面目出現的行政失智,比如行政執行官員不僅連一件簡單的行政事務都處置不好,還因為剛愎自用、顢頇無比而讓有違常識的低級錯誤一犯再犯。這樣的行政失智還是比較容易矯正的,那些造成巨大災難的嚴重行政失智,是人類歷史常常出現而又讓人無可奈何的事情。在歷史上,那些讓人驚嘆不已的超大型項目的失敗,就正是讓人對行政失智記憶猶新的典型案例;(25)詹姆斯·C·斯科特就曾經明確指出,一旦國家嘗試對自然和社會進行管理、被極端的現代化意識形態控制、賦予行政首長以獨斷權力,而社會抵抗能力孱弱,那么,國家就會不斷發起浩大的工程項目,但也最終會歸于失敗。參見詹姆斯·C·斯科特:《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》(修訂版),王曉毅譯,社會科學文獻出版社2012年版,第4-6頁。而那些讓人萬分痛恨的不顧常識、強制推行的行政失智措施,則是日常行政中引發社會不滿、抗議,乃至于混亂和暴動的直接原因。(26)如美國政府曾經強制推行的、作為“高尚試驗”的禁酒運動就是一個既傷害社會、又動搖政府權威的可笑運動,最終只能悲壯收場。參見丹·皮爾編著:《禁酒令》,劉英俠等譯,中國畫報出版社2021年版,第207-211頁。

正是因為行政失智是行政過程中很容易出現的現象,全力杜絕行政失智便成為表現行政智慧的一個底線原則。在現代行政執行權發揮作用的過程中,以杜絕行政失智為行之有效施政兜底,可能是現代行政智慧的一個極為重要的方面。在此,這一兜底原則有三個基本意涵:一是一個國家并不需要太過聰明睿智的行政機構、行政首長與行政人員。一旦行政機構太過聰明,就會侵入立法權與司法權領域;而行政首長太過聰明,就會違反常規地折騰出本無必要的多余事情來;行政人員過于聰明,就會想方設法張揚自我、極力表現,以至于不顧基本的行政規則,而以人情論事、以好惡行事。對現代國家來講,代議制機構的聰明勁兒可以相對于行政權更足一些。因為在代議機構中,代議士們可以在法規與政策的爭辯中過濾掉那些無謂的聰明,相互消耗過剩的機智,最終落定在適宜的法規與決策上面。而行政執行機關中,取決于科層制度的安排,其主要任務是高效落實依法行政的目標,一旦行政首長或行政人員太過聰明,且其聰明因為機構的效率使命而缺少過濾機制,就會讓依法行政變形走樣,變成行政首長與行政人員各逞其能的混亂狀態,這對行政執行所追求的高效率也好、高效益也好,都是有害無益的。如果行政首長與行政人員太會思考問題,且具有強烈主張,就會出現多重的越俎代庖現象:他們不僅會僭越到立法權的位置,對人們立定太繁雜的規矩;而且會僭越到司法權的位置,以行政手段而非法律手段裁決糾紛。他們還會僭越到社會領域之中,替代社會公眾做出其本不應做出的決斷。并且由此塑造行政權力聰明睿智,而社會公眾愚不可及的對立性局面。結果不僅讓社會公眾喪失寶貴的自主、自治與自律能力,而且讓行政權力四處伸手、胡作非為,并激發基層行政權隨意侵入社會領域,干擾社會公眾正常的生活秩序。

二是必須在行政實施全過程中穩定建立起法理型權威。在現代行政過程中,尤為關鍵的是限制行政領袖的個人魅力。在馬克斯·韋伯關于合法性三種來源的論斷中,個人魅力、傳統力量與法治權威,并不是可以等量齊觀的三種類型。在傳統社會中,合法性最重要的來源就是領袖魅力;在現代社會中,合法性最重要的類型則是法治規則。唯有在法治規則不足的情況下,現代社會的領導集群才會轉而依靠領袖魅力與傳統力量。就此而言,凡是一個現代社會、哪怕是極不成熟的早期現代社會,都會走上依靠法規的統治之路。因為,“超凡魅力權威天生就是不穩定的,秉持者可能會喪失他的超凡魅力”(27)馬克斯·韋伯:《超凡魅力權威的社會學》,載《馬克斯·韋伯社會學文集》,閻克文譯,人民出版社2010年版,第234頁。,或者被神唾棄、或者被追隨者背離、或者超凡光芒謎之消逝。如此就會讓社會政治秩序陷入混亂狀態,并可能導致國家的傾覆、社會的動蕩。可以說,在現代行政過程中,最好是建立一套規則,按照規則辦事。盡管這樣可能會使行政效率相對較低,但它可以兜底,不至于出現巨大的漏洞與難以糾正的錯誤。

三是需要對行政機構所有的崗位責任進行清晰明確的描述。崗位責任描述的專業化和高度技能化,是現代官僚制或科層制的一大特點,也即是現代行政執行權的構成性特點。這中間有兩個要點需要大力強調:首先,行政首長需要有專業化分工的明確信念,并以此克制自己太過自負的能力自認。以此來為組織成員各司其職、各盡其責提供組織條件;其次,需要行政組織服從科學管理規則,既杜絕干的干死、閑的閑死的不科學管理局面,又杜絕個人意志凌駕于組織規則之上,讓組織在整體上陷于失智的危機狀態。前述科層制用以開啟行政智慧的六大特征,是行政過程中必須堅守的基本施政原則。倘若讓行政科層制的六大優點無以發揮出來,相反讓行政科層制的三大弱點放大式地發揮作用,那就勢必扭曲崗位責任制的作用方式,終致行政科層制度成為行政首長固化自己權位與權威的工具,對旨在規范與明確崗位權限的科層制發生一種反噬作用。

需要強調,相對于立法權力、司法權力而言,行政權力的組織效應主要落定在效率-效益的追求上面。因此,盡管公正公平的價值信念對行政人員來說是必須具備的基本信念,但他們更直接的責任在于高效行政。如此,才能夠保證現代國家的行政組織和行政人員的基本智力水平。如前所述,不說是行政人員人人必須表現出他們的聰明睿智,倒是保有基本的智力水平,就足以發揮行政組織的固有作用了;也不是說行政組織中人人都會失智,至少借助行政組織的分工機制,可以校正行政智慧流失的悲催狀態,不至于讓行政組織喪失糾錯能力。一個處在行政睿智和失智的中間狀態,是一個支持持續發展,并由此體現行政機構、行政首長及行政人員不可替代價值的基本狀態。

由于行政組織是日常作用于社會公眾的國家權力組織,這就注定了在三種基本權力形式中,它會有更高頻率的失智表現、更廣泛的失智個案。這是一種在行政執行過程中隨時隨地都會出現的觸底狀態。但這并不是否定行政執行權存在必要性與重要性的理由。相對獨立的行政執行權是一種維持日常社會政治秩序所必須的權力形式。社會的日常秩序與國家的日常行政管理緊密聯系在一起。因此,盡管現代國家的行政執行權會讓人對權力表現出更多的失望,觸及或局部、或全局,或當下、或長遠,或不滿、或顛覆的行政失智之底,但人們會比較理智地確認行政權力的不可或缺。由此出發,人們也就勢必會對行政執行權的積極效應心懷期望,盡力促成并殷切盼望更令人滿意的行政效果。這就是一種行政智慧必然觸底上揚的基本態勢。這無疑會帶給人們提高行政智慧水平、改進行政執行狀態的殷殷期待之情。