反壟斷監管數字化轉型的意涵及其法律實現

摘" " 要：反壟斷監管作為政府市場監管職能的重要內容，推動反壟斷監管數字化轉型，有利于市場主體平等競爭，有利于形成公平與效率相互平衡的市場競爭秩序。應當在明確界定和理解反壟斷監管數字化轉型的內涵與外延的前提下，認識反壟斷監管數字化轉型是推動實現中國式現代化的內在要求，是實施數字政府法治化建設的核心基礎。在轉型過程中，反壟斷監管還存在技術能力不足、監管理念變革沖突、內控機制建設滯后、協同發展不充分等方面的挑戰。應當從完善立法體系、提升數據治理能力、夯實重要基礎設施、優化競爭生態等方面加強制度建設與供給，從而更好適應數字經濟時代的監管挑戰。

關鍵詞：反壟斷監管；數字化轉型；數字政府；數字平臺；公平競爭

中圖分類號：F 830" " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：2096-9783（2024）06?0044?10

一、問題的提出

隨著移動互聯網、云計算、大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈等數字技術的突破和融合發展，數字技術與其他新興技術、傳統工業和服務業交叉融合，在促進數字經濟快速發展，加快數字社會形成的過程中對經濟社會和國家的發展產生了深刻的影響。數字化技術快速發展改變了政府、市場和社會之間的關系，重塑政府、市場和社會之間職能角色與組織形態，數字化轉型成為政府、市場和社會的一道“必答題”和“基本關”[1]。數字化轉型過程本身給市場所帶來的巨大沖擊，以及數字化轉型所催生的新業態帶來的政府監管挑戰，很難再沿用工業時代管理思維予以應對，社會結構、制度框架也將隨著數字化轉型變革而持續互動演進。

數字化轉型是我國經濟社會各領域轉型提檔升級的重要主題和主線。所謂數字政府是指通過建立數字技術驅動的政務新機制、新平臺，全面提升政府的治理能力，對內實現高效業務協同，對外提供優質政務服務，提高政府運行效率與增強公眾滿意度的過程[2]。我國數字政府建設的核心是政府規制的數字化轉型，數字化轉型主要包含技術創新、商業應用、監管改革和國際合作等方面，這種轉型不僅代表經濟發展范式的轉變，也能推動社會形態的深度變革。《“十四五”市場監管科技發展規劃》指出，深化市場監管數字化轉型，加強服務智慧監管的能力建設[3]。然而，我國數字經濟的快速發展已經顯著領先于現有制度規范和監管能力，導致市場亂象不斷顯現而又難以有效治理，這大多與監管缺失或監管不當有關，傳統的反壟斷監管方式已經跟不上數字監管的業務發展需要，數字化反壟斷監管能力不足，市場監管體系不能適應數字化業態創新發展需要。只有通過技術賦能，推動監管從事后覆蓋到事前事中，促進反壟斷監管的數字化轉型，提升反壟斷監管能力，實現精準監管，才能有助于減少反壟斷監管成本和提高監管效能，有力維護數字市場公平競爭秩序[4]。

本文試圖通過討論如何準確理解反壟斷監管數字化轉型的內涵、法治價值，全面認識當前反壟斷監管數字化轉型所面對的挑戰及改革面向，提出有效推動反壟斷監管數字化轉型的制度保障，從而為提升反壟斷監管能力，推動構建高水平社會主義市場經濟體制打下堅實基礎。

二、反壟斷監管數字化轉型的基本內涵

數字技術發展應當遵循正確軌道，否則數字化技術帶來的反壟斷監管的變革不會有效推動經濟發展，也不利于推動社會公共利益的最大化。對于反壟斷數據治理及數字化轉型等也不可能一蹴而就，需要構建體系化制度。首先需要的是考察反壟斷監管數字化轉型的內涵和外延，以此更好應對在轉型過程中出現的全新挑戰，以便更加精準地實施法治化改革。

（一）反壟斷監管數字化轉型的內涵與外延

一般而言，與競爭市場相比，壟斷市場不能有效地配置資源，優化反壟斷法和實施管制都是應對壟斷的有效手段[5]。在美國的反托拉斯體系與聯邦管制政策中，作為一般性的原則而言，美國的管制體制對市場運行的干預越少，反托拉斯的空間就越大。對于以下市場決定，根據美國反托拉斯法來進行干預通常是適當的：首先市場決定實際限制了競爭，或者可能會限制競爭；同時，該市場決定是私人企業自己做出的，管制機構沒有對此進行有效監管[6]。在中國，反壟斷實施機構在2018年國務院機構改革之前，主要包括國家發展改革委、商務部和原國家工商總局等三部門。2018年國務院機構改革之后，由分屬國家發展改革委、商務部和原國家工商總局等三部門合并到新成立的國家市場監督管理總局，由其統一履行反壟斷監管職能。

反壟斷監管的主要目標是維護市場有效競爭秩序，保護公平競爭。反壟斷監管主要通過市場監管部門在規則制定與規則實施兩個維度上協同開展包括健全反壟斷規則體系、推進競爭政策實施、優化反壟斷執法體制在內的各項制度建設。由于反壟斷法還需要規制政府濫用行政權力所形成的行政性壟斷，必然需要提高反壟斷法權威性。只有嚴格執法才能有效監管，充分發揮好反壟斷監管機制的作用，這說明在一定程度上反壟斷監管與反壟斷執法二者在內涵上具有一定程度的重合性。

傳統監管在形式理性層面存在制度規范供給不足，在實踐理性層面存在法治化程度不高等現實問題[7]。數字技術的發展為政府監管提供了更好的監管政策工具，大數據和人工智能等數字技術可以實現對被監管市場主體的動態精準監管，大幅度降低政府監管機構、被監管市場主體、第三方社會公眾之間的信息不對稱，使政府監管更好地服務于公共利益目標[8]。數字化轉型的本質是以數字技術撬動政府職責內容結構、運行機制、監督方式等方面的變革創新，在優化職責體系的過程中超越技術建構邏輯，實現以人民為中心的價值創造[9]。反壟斷監管也是監管主體運用公權力對經營者在市場中的競爭行為開展事前、事中、事后全鏈條規制行為，這類監管權的作用就在于優化和調控好市場結構和市場行為，更好釋放市場競爭機制在促進經濟發展中的積極作用。當然，在運用好數字技術的過程中，首先還是要注意促進數據安全，加強數據的有序流動，釋放要素潛能；其次就是要注意降低監管成本、更好控制市場風險，進一步擴大消費者群體普惠面，提高市場競爭的有效性，推動公共價值的社會黏合，彰顯人文精神指引。數字化監管的不斷優化必然推動反壟斷監管數字化轉型。反壟斷監管工作也應隨著數字化轉型而持續加強數字技術支撐。

反壟斷監管數字化轉型就是指反壟斷監管在借助人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等數字技術，改造反壟斷監管流程、優化管理模式和核心業務流程，形成適應數字經濟發展的監管創新和變革。反壟斷監管數字化轉型可以幫助反壟斷監管機構在解決信息不對稱和提高監管信息處理能力，有效降低監管政策的不確定性，提高監管行為的穩定性。就反壟斷監管數字化轉型的治理目標而言，反壟斷監管數字化轉型更主要的是要提高監管效能，推動市場主體公平競爭，加快全國統一大市場建設。

（二）政府作為反壟斷監管數字化轉型的主導者

商業數字化轉型一直是整個數字化轉型的核心[10]，但政府卻是社會健康平穩發展的“守夜人”，政府在推動反壟斷監管數字化轉型，完善數字治理過程中應當發揮主導者的作用。面對數字化轉型的自然過程以及治理客體的數字世界，政府應當積極廣泛吸納行業、企業、研究團體、個人等多元主體參與到網絡發展和管理之中，實現數字治理的多元協同機制，推動反壟斷監管數字化轉型持續深度變革。

數據的價值在于分析利用，分析利用需要不斷流通，數據流通即意味著數據使用。在某種意義上，沒有數據的流通，就沒有數據價值的實現。數據在流通中被使用，數據的使用伴隨數據流通，數據需要流通是數據的天然屬性[11]。在數字化轉型過程中，國家機關從傳統上最大的信息所有者和控制者，向最大的數據收集者、存儲者和處理者轉變[12]。實施反壟斷監管數字化轉型目的也是在遵守法治原則的前提下，運用數字化手段對市場中的經營者開展高效合理的市場監管，提高主體市場行為和政府監管行為的規范性、可預見性，從而降低規制成本。對競爭中市場主體的各種市場行為開展精準數字監管，這也對反壟斷數字化監管行為的精準度和透明度提出了更高要求。

政府加強數字化監管，應當構建新規則體系和制度，提高治理能力，注重發展與規范的動態平衡。政府對數字市場的監管不再局限于基于微觀經濟活動的監管框架。能否對信息資本進行有效規制，防止信息資本通過投資平臺達到壟斷市場和控制社會運行的目的，已經成為數字化時代政府規制的重要方面[13]。制度和政策的設立，跟其他集體選擇一樣，并非出于社會整體的利益，而是政治均衡的結果。為理解這種政治均衡，我們需要理解社會中不同個體和群體之間的利益沖突，并分析這些沖突如何用不同的政治制度加以協調[14]。協同治理理論認為，面對日益復雜的社會治理挑戰，尤其是信息不對稱等問題，需要政府、企業、社會共同參與治理，反壟斷監管數字化轉型亦是如此。從整體視角出發，政府作為主導者，在推動反壟斷監管數字化轉型過程中同樣應當平衡好發展與治理的需求。

（三）數字平臺成為優化數字治理的重要驅動力量

伴隨著新產品、新業態、新模式的涌現，數字經濟發展成為驅動經濟增長的核心引擎之一。一般而言，數字經濟發展存在三大維度：個人信息數據保護、平臺反壟斷行為規制、算法規制。我國數字平臺發展過程中，對國內市場的影響力持續提升，促使市場經濟中的傳統企業紛紛開啟數字化轉型之路，借助互聯網、大數據、人工智能等技術，建設自身數字化平臺，提高了經營能力和效率。進入數字時代，作為數字經濟典型企業組織形式和商業模式的數字平臺，已經成為優化數字治理的重要驅動力量。數字平臺作為數字化生態中的主要參與者之一，已經成為推動反壟斷監管數字化轉型，有效提升數字治理能力的基礎動力。在尊重數字平臺自治權的同時，應當從算法規制、數據信息權益保護等方面實施監管。

1.關于算法規制。首先應當考慮算法技術具有的隱蔽性和專業性給反壟斷數字化監管帶來的問題。針對算法風險的傳統規制路徑主要包括平臺經營者的自我治理、市場調節和法律規制等方面，但由于算法能為經營者帶來巨大收益，市場的逐利性使得傳統規制路徑未能有效發揮作用，特別是在判斷方法上，原有“相關市場界定—市場勢力判定—行為競爭效應”分析方法在現有算法環境中面臨諸多困難。如相關市場界定困難，市場勢力難以恒定，競爭效應中是否存在反競爭難以判定，效果上是否存在排除或限制競爭難以衡量，由算法帶來的行為是否可以在某種程度上實現消費者福利的增加難以計算，等等。事實上，大多數收集數據的活動都是由算法完成的，我們也應當在開展反壟斷監管數字化轉型的過程中，保持適度清醒。因為將算法治理或數據化治理視為用理性和客觀的東西取代人類治理主體的偏見和主觀性的一種手段是錯誤的[15]。

在對平臺企業進行數字化治理的過程中，應以保障充分競爭、支持創新、保護消費者權益為主要目的。保障充分競爭目的是維持數字經濟市場的有效運行，以保障整個市場高效運行，讓市場參與者能自由、充分地開展有效競爭。保護創新是使數字平臺企業持續保持活力的必要基礎。平臺經濟的生產效率與平臺企業的創新活力呈正相關性。保護創新就是促進平臺企業持續健康發展的內在動力。對平臺經濟進行數字化治理根本目的就是為了保護消費者權益，使得市場經濟中的消費者獲得更多的消費者剩余。

2.關于數據信息保護。根據數據主體的不同，數據可分為企業數據、政府數據和個人數據。所謂“企業數據”，即企業在以數據為核心生產要素進行經營的過程中，生產、存儲和處理的數據，包括元數據、引用數據、主數據、企業結構數據、交易活動數據、交易審計數據等。所謂“政府數據”，即由政府收集、存儲和處理的數據，包括信用、環境、金融、企業登記監管等領域的公共數據，也包括涉及軍事、外交、國防、國家安全等領域的涉密數據。所謂的“個人數據”，即涉及個人信息的數據，是指以電子方式記錄的與已識別或者可識別的自然人相關信息的數據。數字平臺在收集使用數據的過程中，對于消費者信息權益保護的重要體現就是恰當使用已有數據。這已經成為一種共識。但是對于政府數據的使用，尤其是在面對數字平臺時，如何高效運用已有的數字化資源和能力，提高反壟斷監管效能，是一個亟待解決的重要課題。

數字平臺特別是超級平臺是大量數據的獲取者，但實際上，政府才是大規模數據的原始采集者，從動態的過程來看，與數字平臺還存在一定的競爭關系。政府與數字平臺的數據持有人之間的主要區別是，政府以行政規范的形式要求相對人提供相應的信息，與數字平臺相比較，政府收集獲得的大數據的價值是潛在的，需要根據實際情況進行分析運用才能更加充分地釋放價值，但由于政府行政部門的運行特點，相對于數字平臺而言，在數據使用上效率不高。數據的經濟價值不在于擁有，而在于在尊重法律的前提下，提升高效利用的能力，以便能最大化挖掘數字潛在價值，以體現出擁有海量數據的優勢。即除了要掌握大量的數據還要有能力獲得更多數據，更為關鍵的是要有能力將數據轉變為價值。

三、反壟斷監管數字化轉型的法治價值

數字經濟快速發展使得互聯網完全滲透到社會生活中各個領域，且日益融合深化，也更加凸顯現行政策法規與數字經濟發展需求之間的矛盾。傳統監管治理手段已經難以滿足以跨時空、網絡空間、新技術、大眾化參與等為主要特征的經濟新業態發展的治理需求，亟須創新監管治理手段，其重點就在于提升反壟斷監管智能化治理能力。

（一）反壟斷監管數字化轉型是中國式現代化的內在要求

信息技術快速迭代發展，促使金融、交通、能源、政府管理等傳統基礎設施行業與領域開啟數字化轉型，加速經濟社會深度融合創新，倘若信息基礎設施一旦遭到攻擊，直接關系公共秩序、國家安全與公共利益。在促使信息基礎設施互聯互通帶來巨大益處的同時，安全風險外溢的邊界也在同步延伸，任何一點被突破，都有可能產生連鎖反應和系統性影響[16]。各類新業態層出不窮，促進了經濟社會運行模式的深度變革創新，同時也引發了市場有效公平競爭、個人權益保護等方面的新問題。

推進反壟斷監管數字化平臺管理變革，促進監管數字化轉型，其目標就是通過提升反壟斷監管效能，從而更加有效地保障市場主體合法權利，推動中國式現代化市場監管數字化治理能力建設。具體而言，一是保護市場主體的基本權利。監管機構數字化轉型可以通過制定反映相關權利標準并監督檢查這些標準的適用效果，提高標準化建設能力直接保護用戶的權利。二是在數字化轉型過程中，加強對監管機構的規范，保護被監管者的權利。三是完善與數字化監管轉型有關的程序，保障程序性權利。

所以，以提高公共服務質量，滿足社會公眾期待的反壟斷數字化監管轉型，可以避免市場分化，促使人們享受到高質量的公共服務，從根本上維護社會公共利益。以提升反壟斷監管能力為目的的數字化轉型，應當為解決問題提供程序工具，其手段或是為不同意見的相互妥協提供平臺，或是為達成共識而提供學習資源。以追求效率、保護消費者利益和維護社會公共利益為根本目的的反壟斷數字化監管轉型，在促進政府監管機構改革的過程中應當更加關注監管行為與市場經濟的相容性，提高監管效能和市場運行效率，促進反壟斷監管的中國式現代化。

（二）反壟斷監管數字化轉型是數字政府法治化建設的核心基礎

加快數字化轉型，推進數字中國建設，促進國家治理體系和治理能力現代化，亟須提升數字化監管治理能力，從而為數字政府保駕護航。數據對于數字化轉型起著基礎性作用，而健全完善的治理規則和制度不僅是進一步釋放數據潛在價值的重要推動力，還是驅動創新發展的突破口。推動反壟斷監管數字化轉型是提高和完善數字政府建設的前提與基礎。數字技術是數字化轉型的根本動力，數字化、網絡化、智能化相互融合運用是反壟斷監管數字化轉型的基礎。互聯網作為一種分布式的“互聯—合作”結構，層級制、部門化、封閉型的組織形式局限性明顯，需要轉向平面化、開放型的組織形式[17]。現階段加強數字政府自身治理，提升政府對政務數字設施、數據資源、數字化平臺、數字應用、數字流程等反壟斷監管治理能力，確保設施、資源、平臺、應用等安全、可控、規范，實現對反壟斷的全過程監督，不斷提升反壟斷執法公平公正性，都需要反壟斷監管數字化轉型予以支持。

數據安全和個人信息保護日益成為社會的焦點問題。個人信息處理方式的數字化轉型，在讓人們享受到信息數字化帶來諸多便利的同時，也面臨著個人信息數字化帶來的風險[18]。個人信息濫采濫用、數據竊取及違法交易等行為頻發，對個人信息、商業秘密以及國家安全都構成了新威脅，成為阻礙數字化轉型不斷深化發展的首要因素。通信網絡、數據中心、云服務、大型網絡平臺等關鍵信息基礎設施成為支撐社會正常運行的關鍵樞紐，其運行安全性時刻關系社會的穩定運行。

加快反壟斷監管的數字化轉型，應當在推進數字政府建設的過程中加強數字生態治理，強化對關鍵信息基礎設施和個人信息安全保護，提升網絡安全和數據安全管理能力，優化網絡平臺數字監管，構建安全、有序、健康的數字生態發展環境。對數字平臺而言，數據作為生產要素，算法就是配置資源的數字化方式。數據作為新型生產要素，在不斷利用的過程中，不但不會產生邊際成本，還會在使用過程中，生產新的數據，從而不斷擴大和積累新的生產要素，加之大型特別是超級平臺本身具有海量數據規模，從而，很容易在利用數據要素持續產生市場效益的同時強化壟斷。這樣的壟斷，很難通過傳統壟斷行為予以界定。現實中，數字平臺也絕不可能主動承認其壟斷行為，也使得反壟斷監管機構想要利用傳統監管模式開展證據收集具有相當的難度。而相對于平臺來說，平臺內經營者處于弱勢地位，為了能持續經營也不得不忍氣吞聲，不太樂意配合執法調查，給固定“數據”證據、獲取“算法”證據等帶來挑戰[19]。作為重要的政策規制工具，在利用數字化技術基礎上實施反壟斷監管數字化轉型，有利于提高反壟斷監管精準度、降低監管成本，促進有效競爭，使競爭成為平臺經濟公平競爭的內生機制，從而有效維護市場競爭、促進平臺經濟高質量發展，提高反壟斷監管效能。

四、反壟斷監管數字化轉型的挑戰及改革面向

當前，我國在推動反壟斷監管數字化轉型過程中面臨三大挑戰：一是推動反壟斷監管數字化轉型的基礎技術支撐能力不足。二是新舊監管模式更替帶來的陣痛。三是運用數字化監管模式自身存在的監管隱憂。這些問題在現實中相互糾纏，極具挑戰。

（一）傳統化到數字化：反壟斷監管數字化轉型過程中有針對性地高效運用數字技術

網絡的技術性和專業性讓網絡社會與現實世界既相互區別又有機地聯系在一起，使得網絡社會治理變得更為復雜。加之大數據、算法等網絡技術的發展推動，逐步使得網絡形成一種社會自主空間，政府必須在尊重和依據網絡社會現實情況的基礎上，充分發揮法律治理與技術治理的互補性。為防止技術治理主體憑借技術優勢壟斷信息權力，需要根據不同情況，依據法律基本價值和要求，分類開展法律治理，從而對技術治理進行有效規制。在這個過程中也反向促進技術監管效能的有效提升，為豐富法律治理工具、厘清法律治理邊界、優化法律治理結構，提供了動力和可持續的約束力[20]。

由于政府具有很強的信息收集、處理和公開能力，并且具有超過單個市場主體的公信力，因此政府應當是最主要的發揮識別功能的公示平臺，這一點也不會因政府與市場關系的改變而改變[21]。推動反壟斷監管數字化轉型的兩大關鍵挑戰就是數據和技術。在反壟斷監管數字化轉型的過程中，一是數據供給不足，應盡快推動公共數據開放等制度落地，以進一步推動數據價值釋放；二是技術在創新應用過程中必然存在發展與安全的矛盾。盡管風險和挑戰是不可避免，也要認識到運用技術本身也是在解決技術問題，用技術的創新與運用去解決技術本身的問題，必然需要健全和完善全過程科技監測體系與技術運用的合規管理。

傳統監管滯后于信息技術發展是不爭的事實，但數字技術本身也是把“雙刃劍”。政府在監管過程中使用的信息化技術和分析模型，內嵌著精密且復雜的技術，政府部門在使用技術時，盡管輸入與輸出能夠清晰呈現，但過程卻是“黑箱決策”，是否接受技術“黑盒子”導出的監管結果和輸出建議，成為政府在實際工作中需要面對的難題[22]。例如，平臺企業作為反壟斷監管的對象，其監管主體責任部門一方面身負監管壓力，同時又受到監管資源和部門預算的約束，只有通過行政手段擴張平臺企業注意義務范圍，促使其幫助甚至替代自身去審查數據獲取和使用中的用戶數據的保護情況，一定程度上可以減輕監管壓力[23]。這也表明在實踐中，在市場監管數字化轉型特別是反壟斷監管數字化轉型的過程中，對加強數字治理存在內在需求，首要的是應當倡導科技向善理念，審慎實施技術應用治理，明確技術使用原則，規范技術使用領域和使用方式，防止技術濫用和誤用。

目前，世界上包括歐盟、美國在內的各主要反壟斷監管轄區都在推行“治理型反壟斷監管”，主張政府、市場、社會主體三者之間共同分享監管權探索合作監管，即在價值上倡導融合人本價值和結果導向，實施多元治理、主體開放合作，構建具有多樣化和差異化的反壟斷監管范式。這也說明了反壟斷監管數字化轉型正在經歷實踐創新發展階段，但由于存在理論創新滯后于實踐的事實，更加需要對數字化轉型改革實踐進行觀察、歸納、總結、提煉，讓實踐與理論相互補充，推動反壟斷監管理論創新發展，才能從根本上促進制度發展，持續提升反壟斷監管效能。

（二）單一化到體系化：數字安全審查與內控機制建設

網絡治理應是法律調整、政府干預、技術控制和網絡自律相結合的綜合過程[24]。構建完善系統的數字安全審查與內控機制，首先，要加強頂層謀劃與部門協同，在央地兩個層級，健全和完善部門間的橫向協同聯動治理機制，實現各部門在網絡、數據、業務等層面的關聯互通，增強協同治理和整體合力。其次，豐富監管工具箱，提升規制效果。在綜合運用行政許可、行政處罰、專項整治、移交司法等傳統監管工具的基礎上不斷創新融合，不斷完善信用、約談等多元監管工具的規制創新。最后，加強以有效執行為基礎的自我治理。以外部調查、民事制裁、刑事制裁等作為強制性監管工具，向數字平臺傳遞市場監管部門開展常態化復合型監管的決心與措施。

數據來源與收集的合法性與合理性。在政府公權力涉及的事項中，必然會有收集、處理和利用個人數據的過程。作為數據資源和數據制度建設的參與者、主導者，政府既是運動員也是裁判員，只是不同的角色會劃分到不同部門或者是劃分給同一部門的不同機構。在推動反壟斷監管數字化轉型的過程中，必然要面對如何扮演好“運動員”與“裁判員”的角色。這就需要反壟斷監管機構在數據收集、運用過程中，既要注重有效落實反壟斷監管政策，保護消費者利益，又要注重加強數據收集運用的合法性審查和合理性。關于加強數據運用的合理性，主要還是應當從保障反壟斷數字化監管效能出發，促使監管部門積極探索數據利用的限度和價值，提高市場主體合法利用相關數據的能力。

推動反壟斷監管數字化轉型，在保障各類市場主體開展公平競爭、保護消費者合法權益的過程中，市場監管部門所開展的反壟斷監管工具改革創新，總體仍處于探索階段。在使用數據的過程中，應當滿足保護個人信息與隱私的法治化建設需求。政府收集和利用個人信息必須在法制框架下開展，個人信息法律保護制度的發展始終伴隨著對政府權力的監督與限制。在推動反壟斷監管數字化轉型的過程中，為了強化數字化轉型的有效性，也應當注重對個人信息與隱私的法律保護，反壟斷監管部門應當通過推動立法和優化執法，加強個人信息與隱私的制度建設，適當限制反壟斷監管部門自身和信息業者的個人信息收集、處理和利用能力，才能更快更優地推動反壟斷監管制度的數字化轉型。在轉型過程中，應當采取包括法治、技術以及物理措施等一切必要手段，對反壟斷數字化監管開展再監管，完成監管制度閉環建設。

推動數字安全保護與經濟發展之間的動態平衡，加強利益分配與衡量體系建設。強化反壟斷監管數字化轉型，要處理好經濟發展與經濟安全的關系。數據是一種非競爭性資源，一個市場參與者使用數據并不限制其他市場參與者使用同樣的數據。然而，數據也是一種獨占性資源，通常可以對數據施加限制從而排除對數據的自動獲取[25]。但最終，數據的價值關鍵在于如何分析利用。高效分析利用數據，需要不斷流通數據，數據的流通即是數據的生命，流通是數據社會化利用的方式。推動反壟斷監管數字化轉型的核心目的是提高反壟斷監管機構適應數字平臺發展帶來的數字變革，從而構建更加完善的監管制度，推動生產關系優化，適應數字生產力的發展，加快形成全國統一大市場，從而有助于高水平社會主義市場經濟體制建設。

（三）創新與協同：數字化反壟斷監管轉型中發展與安全平衡

效率與安全是反壟斷監管所追求的基本價值。中國數字平臺所具有的巨大影響力，從根源上考察，在很大程度上是基于中國所具有的巨大市場規模。中國不能效仿美國通過數據控制者對數據行使管轄權而加入全球數據的爭奪戰，一旦效仿就將極大地阻礙中國數字平臺在海外深度拓展[26]。對于數字企業而言，平臺本身就是一種生態系統，在傳統的反壟斷監管中，規制對象往往主要是單一自然壟斷。在數字時代，現行反壟斷監管體系還是不適應業態創新發展的需要。由于平臺是數字市場創新的結果，運用針對傳統自然壟斷行業的監管模式規制數字平臺企業，改變不了數字平臺運行的基礎技術邏輯。運用這樣的監管模式對數字平臺實施開放式監管的最大風險就是會降低數字平臺在市場競爭中的創新能力。

當下，我國傳統條塊分割、垂直管理體制不適應數字經濟跨界融合發展態勢。首先，我國傳統行政管理體制就是條塊結合和屬地原則。各部門各地方條塊分割的監管體制造成“政出多門”協調不夠，甚至存在不同部門之間的政策、標準要求存在相互抵觸的現象。而數字平臺上商家的經營活動往往是跨領域、跨地區的，單純地依賴某一個部門或一個地區的監管力量根本無法應對，傳統垂直監管模式已不能完全滿足“互聯網+”跨界融合發展的需要。其次，在線上與線下交織影響加速融合的趨勢下，線下業務不斷向線上擴展，原有的線下監管問題通過“互聯網+”進一步放大。如何界定好新業態，推動線上和線下管理部門劃分職責和實現協同，就成為反壟斷監管數字化轉型必須要解決的問題。

傳統的單邊監管理念也不適應數字經濟多元化發展需要。數字經濟的深度發展，數字經濟平臺、數字網絡社群等都將在規則制定、行為監管中發揮越來越重要的作用，如何利用和引導社會力量高效合理地參與數字經濟治理是必須面對的新課題。現有的市場監管模式主要是以事前許可或備案為主、事中事后為輔的方式，面對海量商家（特別是個體商家）涌入、跨界創新常態化以及普通商家多平臺經營時，這種以事前準入管理為主的政府監管方式難以適應數字經濟開放化發展，效率低下疲于應對，效果有限，也將直接影響反壟斷監管的地位和威信。而單純依靠加大人力資源投入等傳統監管手段，也難以應對數字經濟參與主體海量化、問題隱蔽化等挑戰。現有的事后處罰的監管手段不僅對涉事主體的監管效果不佳，而且不能有效理順市場的自我進化機制。在監管力量無法在短時間內大幅增加的前提下，如何內涵式提高反壟斷監管效能和權威，激活市場自我進化機制，是反壟斷數字化監管體系需要面對的根本挑戰。

五、推進反壟斷監管數字化轉型制度保障

要想解決前述挑戰，就應開展有效變革，不斷優化健全保障制度，強化創新治理能力。

（一）立法建構：完善數字化轉型所需的數據安全立法體系

目前，我國在反壟斷數字化轉型制度建設方面跟不上技術發展的速度，《“十四五”市場監管科技發展規劃》指出，“增強數據安全等數字技術標準供給，加快形成統一的數字市場準入和監管規則，為數字經濟發展提供市場監管科技支撐”。為適應新業態發展，有效保障包括平臺在內的各種市場主體健康規范發展，需要有健全完善的反壟斷監管法規體系作為支撐。實踐中沉淀下來的秩序遠比理性建構的理論概念要復雜和穩定得多[27]。要想持續不斷地優化反壟斷監管數字化轉型的法律體系，強化網絡安全和個人信息保護立法是成功實施數字化轉型的核心[28]。首先，應當將制定數字經濟法提上議事日程，為數字平臺治理提供系統性的法律依據。盡管我國已經頒布了包括《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國消費者權益保護法》《中華人民共和國電子商務法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》在內的不少與數字平臺治理有關的法律法規。但是在推動反壟斷監管數字化轉型過程中，還需要在全面落實包容審慎監管理念的基礎上，構建一套體系化監管原則，并逐步對外公開監管程序，以體現監管透明的要求，讓社會公眾更加便捷地了解反壟斷監管程序的有關內容。建議全國人大盡快推動制定一部能夠覆蓋數字經濟核心產業的數字經濟促進法，以此作為發展數字經濟的基本法統領反壟斷監管數字化治理實踐，從而改善已有法律之間的有效銜接問題，避免行業行政管理部門單純根據自身行業監管需求在所涉領域做擴大化解讀。

（二）規制數據：建立完善反壟斷監管數據共享與開發體系

監管顯然不僅是確保私營部門保持競爭并履行社會責任的手段，也是使得公共機構更具透明性和回應性的重要途徑[29]。在數字時代，反壟斷監管機構要做的事情往往超出了他們現有的資源許可范圍。因此，優化整合自身資源，是監管機構應當首要面對的現實問題。為了解決這個現實問題，自然引出了風險導向的監管路徑。風險導向的監管路徑取代了過去憑空想象出來的風險排序，取而代之的是以清晰的、通過評估框架事先確定風險排序的科學操作方法。在風險導向的監管路徑之下，監管者的資源將根據風險評估框架所得出的排序結果進行合理分配。按風險大小分配資源的監管方式讓監管者能夠提供有針對性和適度（等比例）的干預，在取得“最大化監管好處的同時，最小化被監管者的負擔”[30]。

反壟斷監管的對象在數據資產的積累上也應當達到一定規模的廣度和深度，雖然有必要在保護個人隱私方面開展體系化規制，但是，數字化監管主要還是在于被監管企業行為的正當性與合法性，而不是數據本身所涉個體的信息。反壟斷監管的數字化應該是一種手段而不是目的，主要是服務于增強我國數字經濟的發展創新活力以及國際競爭力。反壟斷監管的數字化轉型也應更多從鼓勵創新、激發經濟效率、保護公平競爭、保護消費者和公共利益的角度出發，為建設全國統一大市場、促進監管規則的公平統一發揮基礎性關鍵作用。反壟斷監管數字化轉型也不是為了限制或者打壓企業發展，而是希望建構更加有利于優化營商環境的監管制度體系，保障各類企業在符合市場規律的競爭行為中更加可持續地為社會、經濟、個體創造經濟價值與社會價值。

所以，優化數據治理仍然是現階段反壟斷監管數字化轉型的關鍵。建立健全反壟斷監管數據互聯互通相關機制及規范是促進數據安全流通、形成健康有序的數據流通環境的前提保障，反壟斷監管數據平臺的建設是數據交易體系的核心載體，在重視軟規則的同時也應夯實硬技術設施，軟硬并重，構建良好的反壟斷監管數據體系。數字政府，數據先行。大數據時代中的數字運行離不開對數據的挖掘、采集、處理、分析、應用等環節[31]。數據治理是加強數字政府建設的關鍵。2015年9月，國務院發布《促進大數據發展行動綱要》提出，將數據作為戰略性資源加以重視[32]。2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關于加強數字政府建設的指導意見》強調，要把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行[33]。

對于所有信息控制者而言，基本需求是發展與安全。發展是目標，安全是實現目標的保障；缺乏安全保障，不可能有發展[34]。法律保護數據文件的最終目的是保護主體對于信息的創造和收集[35]。在推動反壟斷監管數字化轉型的過程中，如何有效保護個人信用隱私信息和消費者權益是需要特別關注的。在涉及個人信用信息的使用和共享問題。一方面是監管主體在監管過程中如何劃分監管邊界，另一方面是監管主體與其他業務機構開展協同共享過程中如何確定權責。這需要有效的隱私政策設計與制定，從而更好保護消費者權益。算法監管就是要求平臺對不同利益相關方明確報告算法訓練、算法評估及算法選擇中用到的數據來源和質量，算法預測或優化目標，算法使用的技術、算法運行效果等。結果評估則可包含對是否歧視、有效性、透明度、安全性和可獲得性等的評估。算法治理的目標是既要加強算法的可解釋性，同時也要推動平臺公布相關規則，減少信息不對稱。

（三）優化硬件：搭建促進反壟斷監管數字化轉型的重要基礎設施

《“十四五”市場監管科技發展規劃》中明確提出，推進市場監管大數據中心建設，建設總局和省級市場監管部門兩級數據中心，形成統一的市場監管大數據中心體系。一般而言，關鍵信息基礎設施的持續安全運營高度依賴廣泛部署的網絡技術產品和服務。加強基礎設施機構建設是推動反壟斷監管數字化轉型的重要環節。反壟斷監管的數字化轉型本質上還是在開展行政執法的數字化升級，是反壟斷監管機關依法行使監管職權數字化升級的方式方法。在實施數字化監管升級的過程中，能否提高監管體制的科學性，能否促進監管人員依據職責要求，有效行使監管權力，關系反壟斷監管數字化轉型成功與否。

加強反壟斷數字化監管的重要基礎設施建設，首先是要充分運用大數據、人工智能等現代技術手段，深化現有智慧監管信息化工程建設，在央地縱向關系上打破數據孤島，提高內部數據使用效率，推動提高政府端現有反壟斷數字化監管重要基礎設施的監管效能。其次是在注重保護市場主體合法商業利益的基礎上，有序合法地對接商業數據與政府公共數據，提高重要基礎設施的技術硬件中心地位，提高公共基礎設施與私營基礎設施體系化協同監管效能，促進市場公平競爭、規范公私合作、高效運行。最后應當在國家和省級層面加強數據流通橫向與縱向并進的監管協同機制建設，以此提升反壟斷數字化監管職權的統一與高效。

（四）優化生態：倡導競爭中性，營造公平競爭的營商環境

在反壟斷監管數字化轉型的實踐中需要考慮的問題不僅是監管面對的一般競爭問題本身，也要考慮社會公共利益和整體國家利益。一直以來反壟斷監管不僅是一個經濟理論與政策法律問題，而且還涉及到國家發展戰略和利益協調的問題。對反壟斷監管數字化轉型運行邏輯的認識和理解也不能就事論事地局限于經濟理論和政策法律制度層面，而應以發展的觀點、戰略的眼光，從適應數字經濟發展、加快建設數字政府建設的戰略高度，審視和把握反壟斷監管的數字化轉型，才能從根本上有利于更好推動數字經濟發展和數字政府建設，更好推動我國競爭政策和反壟斷法的有效實施和持續完善。

中國在近50年的改革開放中，持續擁抱新興科技，加速推進網絡化、數字化、智能化發展，形成了龐大的數字經濟體量和數字社會形態，包容共享已成為一種客觀的經濟社會要求，是推動數字時代法治范式轉型的根本動力[36]。有競爭的地方自然也有保護的存在。為了保證有效競爭，推動市場機制持續完備，促進經濟增長，在實施反壟斷監管數字化轉型過程中，應當禁止所有制歧視、規模歧視、地域歧視。具體而言，就是在面對反壟斷監管數字化轉型上，應當對民營企業和國有企業一視同仁；在對大型企業和中小企業開展數字化反壟斷監管上一視同仁；對本地企業和外地企業也應當一視同仁。外部治理在具體的監管過程中要遵循比例原則，要針對不同規模、類型的平臺企業分類提出不同的風險管控要求，并采取不同的風險管控措施，就平臺企業的社會責任而言也要遵循比例原則。

平臺經濟作為新興生產力發展方式，對優化資源配置、推動產能升級、拓展消費市場、增加就業以及促進經濟增長發揮了重要作用。反壟斷數字化監管作為經濟周期運行中的動態監管類型，應當符合經濟發展動態變化的要求，相機調整。類似于經濟周期中貨幣政策與財政政策相機選擇，這也是常態化監管的內在要求。常態化監管不是意味著放松監管要求，也不是一味強化監管。政府對平臺治理的重點內容包括：公平競爭、數據管理、風險管控等三大方面[37]。政府在數據流通中承擔著至關重要的作用，政府是數據經濟發展的規劃者、數據流通利用規則的制定者、數據安全流通利用的保障者等，因此數據法律必須賦予政府機關明確的數據權力[38]。為規范反壟斷數字化監管權行使，從權力內容上看，當市場監管部門在履行數字化反壟斷監管權所賦予的職責時，也在履行相應的義務。建議國務院反壟斷反不正當委員會機構中成立數字化監管中心，制定、協調數字化反壟斷監管政策，同時強化算法監管，統籌相關的數字化監管政策。

六、結語

大數據時代下的數據已經成為企業的競爭優勢所在，而由于網絡效應、鎖定效應等原因，部分企業在數據獲取方面具有優勢地位[39]。那些嘗到大數據益處的人，可能會把大數據運用到它不適用的領域，而且可能會過分膨脹對大數據分析結果的信賴，最終導致一種盲目崇拜[40]。在順應數字時代要求，適應數字經濟、數字平臺帶來挑戰的過程中，通過強化政府端數字化轉型，提升反壟斷監管能力，在優化政府與市場關系的過程中，應當時刻警醒，在信任新技術的同時，不能過于自信，盲目崇拜，產生科技迷信。在理解適用技術的過程中，要始終明白，政府與市場之間的本質關系并沒有隨著技術的發展而發生根本變化。在運用技術建設法治政府的過程中，要時刻注意規范政府權力，尊重市場規律，保護個體與經營者的合法權利。

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（下轉第126頁）

（上接第53頁）

Implications and Legal Realization of Digital Transfor-Mation

in Antitrust Regulation

Sun Jin， Zhang Song

（School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： As an important part of the government's market supervision function， anti-monopoly supervision promotes the digital transformation of anti-monopoly supervision， which is conducive to equal competition among market players and the formation of a market competition order that balances fairness and efficiency. On the premise of clearly defining and understanding the connotation and extension of the digital transformation of anti-monopoly supervision， we should recognize that the digital transformation of anti-monopoly supervision is an inherent requirement to promote the realization of Chinese-style modernization， and is the core basis for implementing the construction of digital government under the rule of law. In the process of transformation， there are also challenges in anti-monopoly supervision， such as lack of technical capacity， conflict in regulatory concept reform， lag in the construction of internal control mechanism， and insufficient collaborative development. It is necessary to strengthen institutional construction and supply from the aspects of improving the legislative system， enhancing the capacity of data governance， strengthening the construction of relevant institutional important infrastructure， and optimizing the competition ecology， so as to objectively and rationally promote the digital transformation of antitrust supervision， so as to adapt to the opportunities and challenges of the digital economy era.

Keywords： anti-monopoly supervision; digital transformation; digital goverment; digital platform; fair competition