宅基地復合利用典型形態、實踐走向與制度安排

摘 要：宅基地復合利用是保障鄉村居住和產業發展用地需求的重要途徑。宅基地復合利用由宅基地管理制度、鄉村產業用地特點、人口流動等因素共同作用所致，包括用途復合、主體復合和權利復合三種典型形態。宅基地用途復合和使用主體復合方面的探索比較全面，權利復合是實踐探索的重點且聚焦在為非農戶使用宅基地提供租賃之外的其他渠道和更有保障的權益。宅基地復合利用面臨農房建設監管缺位、宅基地使用權主體擴大、宅基地使用權讓渡有違權利派生邏輯等問題。基于宅基地復合利用面臨的新形勢，應健全宅基地用途管理制度、有條件賦予城鎮居民更有保障的宅基地使用權、健全宅基地所有權人權益保障機制。

關鍵詞：宅基地；復合利用；合作建房；三權分置

中圖分類號：F205；F301.2

文獻標識碼：A文章編號：1003-3890（2024）05-0001-08

一、研究背景

隨著鄉村振興戰略全面推進，鄉村發展用地需求不斷增加，面對嚴峻的耕地保護形勢，鄉村建設用地供給受到制約。與此同時，農村人口持續減少，使得宅基地大量閑置，盤活閑置宅基地資源保障鄉村發展用地需求成為理論和實踐關注的熱點。2021年，自然資源部、國家發展改革委、農業農村部聯合印發《關于保障和規范農村一二三產業融合發展用地的通知》（自然資發〔2021〕16號），提出在符合國土空間規劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用。相較功能單一的用地方式，土地復合利用豐富了土地使用功能、提升了土地收益水平，具有盤活閑置資源、拓展用地空間的作用，是提高土地節約集約利用水平的有效措施。國家和多個省、市已出臺政策性文件鼓勵宅基地復合利用，但究竟如何復合利用沒有明確的制度安排。

目前，宅基地復合利用常作為盤活閑置宅基地和提高宅基地利用效率的途徑之一，專家學者主要從以下三方面進行了研究：一是擴大宅基地使用主體范圍。突破宅基地主要由本集體成員使用的限制，在閑置宅基地盤活利用中引入社會主體，讓宅基地使用主體更加多元，并提出以出租、入股等方式將閑置宅基地使用主體擴大到外來投資者和城鎮居民[1]。二是拓展宅基地用途。統籌考慮村莊區位條件、資源稟賦和產業基礎等[2]，推動宅基地利用與農村新產業新業態發展相結合，使閑置農房和宅基地成為發展鄉村旅游、農業觀光、文化體驗等產業的有效載體。三是拓寬宅基地流轉渠道。在傳統出租、轉讓途徑基礎上，對閑置宅基地使用權入股的理論、實踐路徑[3]以及構建新型宅基地共享機制等進行了研究，推動閑置宅基地城鄉共建共享[4]。宅基地使用主體、用途、流轉渠道與宅基地復合利用密切相關，已有成果為深入開展宅基地復合利用研究打下了基礎。已有研究中，宅基地復合利用常作為閑置宅基地盤活利用的對策出現，主要停留在初步設想階段，缺乏針對性和系統性研究，對于宅基地復合利用的概念、生成邏輯、制度建設等關鍵問題鮮有碰觸。本文從宅基地復合利用的內涵出發，闡述宅基地復合利用的類型，分析實踐案例及面臨的問題并提出建議，以期為完善宅基地復合利用制度提供參考。

二、宅基地復合利用類型及生成邏輯

（一）宅基地復合利用內涵

土地復合利用沒有明確的概念，與之相關的概念有“混合用地”“用地兼容”“綜合用地”等。“混合用地”指同一地塊中并存多種使用類型的用地，表現為垂直或水平空間用地混合等形式。“用地兼容”指單一性質用地允許兩種及以上跨地類的建筑與設施進行兼容性建設和使用。“綜合用地”出自國有土地出讓相關規定，指同一宗地包含兩種以上不同用途的土地，如商業、居住綜合用地等。“混合用地”“用地兼容”“綜合用地”是內涵相近的三個概念，分別從土地利用現實狀態、地上建筑類型和土地用途管理三方面對土地復合利用進行了描述，均屬于土地復合利用范疇。胡國俊[5]將土地復合利用定義為單一宗地具有兩類（含）以上使用性質，包括土地綜合利用和建筑復合使用。《中華人民共和國民法典》規定建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立，分層設權是土地復合利用在產權關系上的體現。

目前，有關土地復合利用的討論主要圍繞國有建設用地展開，國有建設用地使用權實行市場化配置，地上房屋可以分割轉讓，一宗土地可以由多個使用權主體共同占有和使用，故對于復合利用的定義側重地上建筑物功能復合和土地用途混合。不同于國有建設用地的市場化配置，宅基地只有本集體成員才能申請取得，主要由本集體成員使用，禁止向非本集體成員轉讓，“一戶一宅、獨立使用”是宅基地使用中的一個鮮明特點。鑒于宅基地使用制度的特殊安排，沖破宅基地使用權“集體內部使用”制約，促進宅基地使用權與他人共享也可視為宅基地復合利用的一種形式。宅基地復合利用除了表現為土地混合利用和建筑復合使用，也表現在使用權主體的多元性方面。因此，宅基地復合利用可定義為宅基地及地上房屋具有兩類以上用途、兩個以上使用主體或兼容其他用途的土地，具體包括宅基地及地上房屋用于居住以外的其他用途、擁有除原使用權人之外的使用人以及宅基地兼容其他用途的土地。前兩類反映宅基地及地上房屋的利用主體和形態，后一類反映宅基地權利設計和用途管制規則。

（二）宅基地復合利用類型

用途豐富、主體多元是宅基地復合利用的鮮明特征，這些特征最終要相應的權利設計作為保障，即更加完整的宅基地權能和適宜的管制規則。因此，宅基地復合利用不只是用途和主體兼容問題，還包括使用權權能的健全。實踐中宅基地復合利用存在三種典型形態。

1.用途復合：居住+農業生產、工商業。宅基地除了保障農戶居住還兼具輔助生產的功能，包括存放農機具、家畜養殖等農業生產，農副產品加工、手工業加工等工業生產，農產品流通、物資流通等商業活動。近年來，隨著鄉村新產業新業態興起，宅基地也用于發展鄉村民宿、電子商務等產業。宅基地制度建立在農業生產作為農戶主要收入來源時期，故以輔助農業生產為主。隨著農業生產在農戶家庭收入中所占比重下降，宅基地輔助農業生產的功能降低，宅基地復合利用主要表現為居住與工商業等經營性用途的復合。經濟發達地區的部分鄉村，宅基地利用形態呈現出“以住為主兼顧經營，向以經營為主轉變”，宅基地成為農戶就業增收的渠道之一。

2.主體復合：使用權人+非本村村民、城鎮居民。宅基地復合利用最初以農戶自用為主，即農戶利用自有宅基地及地上房屋從事生產經營活動，“前店后宅”“下店上宅”是比較普遍的利用形態。近年來，隨著人口大規模流動，宅基地上房屋也出現了使用權人和他人共同使用的情況，具體分為使用權人+本村村民、使用權人+非本村村民、使用權人+城鎮居民，房屋用途既可用于居住也可用于經營。2019年9月，《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》提出“城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，要嚴格遵守合同法的規定”，可見工商資本也在利用主體之列。

3.權利復合：對用途和主體復合的制度回應。隨著宅基地上房屋用途擴展和使用主體日益豐富，與宅基地復合利用相關的制度建設也在同步進行，宅基地使用權權能和管制規則不斷健全，跟宅基地利用相關的權利類型更加多元。當前，宅基地復合利用制度體系建設，主要是在原來的制度上疊加新的制度因子，逐步推進兩種制度因子融合，在融合之前，兩種制度呈現復合狀態，為方便討論將其歸為復合利用類型之一。當制度最終融合確立后，兩種制度復合的狀態將不復存在，因此權利復合具有階段性，屬于非典型復合方式。

宅基地復合利用的不同形態并非完全獨立，往往相互交織重疊，形成不同的復合利用方式。宅基地復合利用既有單一使用主體的用途復合，如農戶利用自有住房從事生產經營活動；也有單一用途的使用主體復合，如農戶將空余的房間租給外來人口居住；更多是用途和主體的雙重復合，如外來人口租用農房從事生產經營活動。為保障使用主體與用途復合的穩定性，地方對宅基地權利權能進行了改革完善，進而形成權利的復合。

（三）宅基地復合利用生成邏輯

宅基地能否用于經營性用途，法律法規和相關政策沒有禁止性規定，依據“法無禁止即可為”原則，宅基地及地上房屋可以兼容居住以外的其他用途，這也是宅基地復合利用的制度基礎。此外，宅基地復合利用還受社會發展階段、農村土地管理制度、鄉村產業用地特點等因素影響。

1.鄉村產業用地特點是宅基地用途復合的先決條件。農村居民點人口規模較小，與之配套的工商業用地具有布局散、規模小等特點，具有不可預判性。依托宅基地及農房開展的生產經營活動規模小、成本低、收益少，抗風險能力弱，隨時有退出經營的可能，具有不穩定性，這部分工商業用地難以從宅基地中剝離出來單獨安排。自“一戶一宅、面積限定”的宅基地制度建立后，能用于經營性用途的宅基地數量有限，很多是通過壓縮居住空間來從事生產經營活動，具有居住生產兼容性。因此，從現實合理性和管理成本考量，宅基地用途都難以實現精細化管理，宅基地復合利用是當前鄉村地區比較適宜的工商業用地保障方式之一。

2.專業化分工和人口流動是宅基地主體復合的社會背景。宅基地是否能夠復合利用除了受區位影響，更多由使用權主體自身技術和經營能力決定。改革開放后，市場經濟體制的確立，促進了社會化生產的專業分工和人口流動，交通便捷也帶來了市場輻射范圍增加，鄉村工商業進一步集聚，專業化人才向特定區域流動，其中不僅有農村村民，返鄉下鄉的城鎮居民和工商資本也在不斷增加。囿于“集體土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”以及“禁止城鎮居民購買宅基地和農民住宅”的限制，宅基地復合利用成為鄉村創業和滿足外來人口居住需求的主要用地保障方式。

3.主體擴容與防范履約風險是宅基地權利復合的現實考量。宅基地用途復合沒有制度障礙，由于宅基地轉讓受到限制，非本集體成員主要以租賃形式取得宅基地及地上房屋使用權，根據法律規定，租賃期限不能超過20年。近年來，在宅基地上從事經營活動的前期投資愈發增加，后期回報愈發豐厚。目前，農戶法治意識普遍不強，加之對其違約行為的制約機制不健全，以租賃方式利用宅基地時，投資者的權益保障稍弱，容易導致外來投資者利益受損。穩定的產權關系是保障投資者權益的有效舉措，為回應使用主體對權利穩定性的訴求，國家層面通過出臺相關政策文件和部署試點予以引導，地方圍繞更長期的使用權期限（租賃期限超過20年）和更豐富的使用權權能進行了探索，進而催生了宅基地權利復合。

村民自主建房的制度安排與鄉村工商業用地特點為宅基地復合利用提供了現實條件，社會生產專業化分工和人口流動促進了宅基地利用主體多元化。伴隨利用主體多元以及資源配置市場化程度提高，延伸出對權利穩定和權能健全的訴求，進而引發產權和管理制度變革需求。宅基地三種復合利用類型隨社會經濟發展和實踐需求變化而不斷演進，存在時間維度上的遞進關系、利用維度上的提升關系和權利維度上的強化關系。

三、宅基地復合利用典型案例解析：制度變革視角

制度是土地復合利用的有效保障，近年來，隨著社會經濟發展，宅基地復合利用呈現出新的變化和特點，集中體現在為增強宅基地用途和主體復合的穩定性，對相關權利和管制規則的完善。

（一）宅基地制度框架內的復合利用

宅基地及地上房屋部分或全部用于經營性用途，由房屋所有權人自營或出租給他人居住、經營，用地性質仍為宅基地。具體表現為三種形式：一是用途復合，農戶利用自有住房開展經營性活動，俗稱“庭院經濟”，較為典型的是農戶利用農房開展農家樂、民宿等商業活動，從事農產品初加工等生產活動。安徽省寧國市因地制宜探索出“庭院+微種養”“庭院+微加工”“庭院+微經營”等庭院經濟發展模式，通過宅基地用途復合推動庭院經濟同二三產業融合。二是主體復合，外來人口租農房居住，主要分布在城中村、城鄉接合部或者工業園區周邊村莊，租客以外來務工人員為主，也有部分城鎮居民到風景名勝區租住農房度假、康養。三是用途和主體復合，外來人口租農房除了居住還從事經營活動，包括在城鄉接合部、風景名勝區租農房從事餐飲、客棧等經營活動，依托宅基地發展鄉村文旅文創、電子商務等產業。近年來，湖北省恩施市、安徽省合肥市等地探索了“共享農房”“共享村居”“共享庭院”，這些實踐探索在不同地區雖然名字相同，但具體做法存在差異，普遍性做法是農戶在滿足自身居住需求后，將多余的宅基地及住房出租給城鎮人口，租賃期限不超過20年。城鎮人口將“共享”房屋用來居住，屬于主體復合；將“共享”房屋用來經營，屬于用途和主體復合。

用途復合拓展了宅基地生產經營功能，保障了鄉村產業發展用地空間，促進了鄉村產業發展，也帶來了宅基地財產價值提升。在宅基地用途復合基礎上，通過租賃方式實現使用主體復合是該方式的主要特點。在人口流動規模不斷擴大的背景下，主體復合為促進當地社會經濟發展帶來了人力資源。《土地管理法》并未禁止宅基地出租，宅基地及地上房屋作為農戶合法財產，具有出租獲益的權利。

以租賃方式取得宅基地及地上房屋使用權，沒有任何制度障礙，法律關系比較清晰。由于保持了宅基地性質，用地主體不用繳納相關用地稅費，成本低，農戶也不會失去住宅。由于房屋建成后吸引第三方利用，農戶無法在房屋建設初期通過復合利用籌集資金，房屋建設的品質一般不會太高，用于經營性用途時，往往需要進行改建、擴建。以租賃方式取得的宅基地及房屋使用權屬于債權，受租賃合同規則調整，土地權能受到限制，比如期限較短、權利獨立性較弱、不能抵押等，使用主體權益保障稍弱，難以激勵投資者的積極性。

（二）對宅基地制度的變通與突破

1.變通：集體建設用地框架內的復合。貴州省湄潭縣在農村集體經營性建設用地入市改革中，根據宅基地上房屋用于經營性用途的實際，探索了綜合類集體經營性建設用地分割入市。在保障農戶基本居住用地（建筑面積不少于35平方米/人）需求和本人承諾不再申請宅基地的前提下，可將宅基地上實際用于商服、工礦倉儲等經營性用途的房屋及其分攤的宅基地面積，按照“申請→審查→地價評估→繳納土地收益金→分割登記”的流程，分割登記為集體經營性建設用地入市交易。由集體土地所有權代表（村股份經濟合作社）作為出讓方與受讓人簽訂出讓合同，受讓人按照集體土地及房屋轉讓相關規定，繳納不動產交易稅后，不動產登記事務中心為其頒發“房地合一”的不動產權證書。

之前囿于法律對宅基地轉讓和集體建設用地入市的限制，集體土地無法入市流轉。2020年新修正的《土地管理法》實施后，宅基地轉讓未取得法律解禁，但集體經營性建設用地入市得到了法律允許，故將經營性用途農房分攤的宅基地變更為集體經營性建設用地即可實現入市交易。宅基地上的建筑物可以分割，宅基地作為地上物的共有宗地無法分割，故從管理角度引入了“綜合用地”概念，即宅基地和集體經營性建設用地混合。集體經營性建設用地相較宅基地來說，具有出讓、出租、入股、抵押權能，能夠用于工業、商業等經營性用途，權能更加健全、管理更加規范。將宅基地轉為綜合用地，在現行制度框架下實現了宅基地居住與經營屬性的有效統一，既保障了現有農戶基本居住權益，又維護了農戶住房財產權，適當擴大了集體經營性建設用地入市范圍，一舉多得。

集體經營性建設用地入市得到法律允許后，將宅基地中用于經營性的部分轉為集體經營性建設用地入市（即原宅基地使用權人將部分宅基地使用權退還給集體，再由集體將退出的宅基地依法依規調整為集體經營性建設用地入市），變相強化了宅基地經營屬性，產權關系比較清晰。集體經營性建設用地使用權屬于用益物權，可以確權登記頒證，權能相較宅基地更加健全，但需要繳納增值收益調節金和相關稅費，土地取得成本相對較高。集體經營性建設用地入市雖得到法律允許，但配套制度尚未健全，國家正在組織開展深化集體經營性建設用地入市試點工作，轉為經營性建設用地入市尚存制度障礙。

2.突破：宅基地使用權主體擴大。2016年，國務院辦公廳印發《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，提出允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房。城鄉居民合作建房是指在符合村莊規劃前提下，農戶提供宅基地，城鎮居民出資聯合新建、改建或擴建房屋，建成的房屋由雙方共同使用。2017年以來，河北、湖南、海南、江西等省先后出臺了鼓勵城鄉居民合作建房的政策文件，城鎮居民合作建房的關鍵是宅基地和地上房屋權利如何劃分，如浙江省象山縣規定，房屋建好后按照“房地一體、三權分置”原則進行不動產權登記，宅基地所有權登記為集體經濟組織，宅基地資格權和房屋所有權登記為農戶，宅基地使用權和房屋使用權則根據合作建房協議約定的年限，登記為返鄉下鄉創業人員。湖南省慈利縣規定，按照“房地一體、三權分置”原則進行登記，宅基地所有權登記為集體經濟組織，宅基地資格權登記為農戶，宅基地使用權和房屋所有權則根據合作建房協議約定，登記為農戶所有、返鄉下鄉人員所有或雙方按份共有，建房合作期最高不超過40年。

參與城鄉居民合作建房的農戶須符合“一戶一宅、面積法定”規定，雙方當事人同居住在原來宅基地上新建的房屋中，一定程度上提高了宅基地利用效率，改善了農戶居住條件。城鄉居民合作建房在沒有改變宅基地所有權、沒有削弱宅基地對農戶居住保障功能（沒有改變農戶資格權）的前提下，通過宅基地“三權分置”改革讓城鎮居民共享宅基地使用權。對于合作建設的房屋，返鄉下鄉人員可以獲得房屋所有權或一定期限的房屋使用權。房屋所有權屬于物權，其法律效力不必多說；房屋使用權雖屬債權，但也通過確權登記推進了債權物權化，均為城鎮居民提供了更有保障的產權，實現了城鎮居民對宅基地上房屋的穩定占有。城鄉居民合作建房為農戶建房籌集了資金，也為城市人口和資本下鄉拓寬了路徑，提高了農戶資產價值。

宅基地“三權分置”是想通過引入資格權夯實宅基地對農戶的居住保障功能，進而為放活使用權創造條件，“宅基地農戶資格權”的提出也是宅基地制度改革的一次創新。城鎮居民合作建房對宅基地使用權主體的突破最大，從實踐來看，分離出的宅基地使用權，相較租賃取得的宅基地使用權，期限更長，而且能夠取得使用權登記證書，權利保障更加充分。宅基地“三權分置”涵蓋宅基地制度的多個方面，自2018年“中央一號文件”提出宅基地“三權分置”以來，地方進行了積極探索，由于試點時間短、范圍窄，尚未形成可復制、可推廣的經驗，尚無法有效支撐宅基地復合利用。

（三）小結：宅基地復合利用比較與制度建設重點

宅基地復合利用主要在農戶和非農戶兩個主體、居住和經營兩種用途之間展開，也由此形成不同的復合利用組合。宅基地用途復合和使用主體復合方面的探索比較全面，宅基地能夠用于居住兼容農家樂、手工作坊、鄉村旅游等經營性用途，使用主體涵蓋本村村民、外村村民、城鎮居民和工商資本。在宅基地制度框架內，通過租賃方式能夠實現上述用途復合和主體復合，但該方式受使用期限短、權益保護弱、權能不完善等因素制約，對復合使用主體缺乏吸引力。

近年來，地方圍繞彌補現行政策短板，促進宅基地復合利用進行了探索，相關探索主要聚焦在兩個方面：一是為非農戶使用宅基地提供租賃之外的其他途徑，給予使用人更有保障的權利；二是將宅基地納入經營性土地范疇，給予比宅基地更加完善的權能。這兩方面內容并非完全獨立，而是交織在一起的，取得途徑不同也意味著取得的宅基地權利性質不同，實踐探索均是為了給非農戶使用宅基地提供更多渠道和更有保障的權益。將宅基地轉為“綜合用地”（宅基地+集體經營性建設用地），既能擴大使用權主體范圍，也能健全土地權能（完整意義上的用益物權），但農戶需要放棄部分宅基地使用權，適用于一戶多宅或宅基地面積較大的農戶。宅基地“三權分置”能夠擴大使用主體范圍，使用權權能雖受限制，但農戶保留了資格權，并沒有徹底失去宅基地，適用范圍更廣。兩種探索對于促進宅基地復合利用具有積極作用，各有利弊，需在實踐中根據需要選取。兩種探索均未獲得正式制度認可，但預示了下一步制度改革的方向。除了上述案例，還有一些類似探索。如：貴州省湄潭縣向取得宅基地開展經營的主體頒發宅基地經營權證；四川省瀘縣在農戶與第三方共建共享農房時，將第三方獲得的經營性住房分攤占地面積確權為一定年限的集體建設用地使用權，這些探索同樣旨在擴大使用權主體和完善權能，這些探索的科學性、可行性需要進一步研究。

四、宅基地復合利用面臨的問題

宅基地復合利用體現在用途、使用主體和權利設置（管制規則）三方面，即在用途上從單一居住保障功能向生產、經營等多種功能轉變，在使用權主體上從本村村民向非本村村民、工商資本轉變，在權利設置上從使用權流轉中的債權向用益物權轉變，由此形成宅基地復合利用的三種典型形態，在推進宅基地復合利用中還面臨一些困難。

（一）關于用途復合的爭議與問題

1.兼容經營性用途時的監管問題。近年來，農村宅基地審批和建房規劃許可管理制度不斷健全，但自建房質量安全尚未納入建設管理范圍。農戶自建房主要考慮居住用途，經營性用房對于房屋質量的要求更高。由于缺少專業設計和施工，農房用于經營性用途時結構安全存在“先天不足”，尤其經改建、擴建后用作經營場所時，缺少質量監管，經常存在安全隱患。農房“住改商”涉及的審批和監管具體由哪個部門負責，相關制度并未明確。根據自建房實際用途，其管理涉及教育、市場監管、商務等多個部門，如何落實不同部門監管責任需要進一步探索。

2.兼容經營性用途時的利益問題。宅基地調整為集體經營性建設用地入市時，入市主體需要繳納土地增值收益調節金，以平衡國家和集體之間的收益關系。宅基地用作經營性用途時是否應該收取費用，存在不同理解和實踐走向：一是不收取費用，宅基地實行無償取得和使用制度，用于經營性用途沒有改變宅基地性質，不應收費。二是收取費用，宅基地用于經營性用途偏離了宅基地主要用于保障農戶居住需求的初衷，尤其在農戶出租獲益的情況下，集體作為所有權人出于維護公平和所有者權益考慮，理應收取一定的費用。從實踐來看，大部分地區不收費，個別地方收取了有償使用費，如云南大理宅基地用于商業經營時，村集體向使用人收取有償使用費。其中整宗宅基地用于商業經營的，按每年30元/平方米的標準收取；部分宅基地用于商業經營的，對實際用于經營的面積，按每年10元/平方米收取。

（二）關于擴大使用權主體的爭議與問題

1.宅基地變相轉讓給城鎮居民。1999年，《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次提出，農民住宅不得向城市居民出售。此后，國務院一系列文件不斷重申這一要求。在城鄉居民合作建房探索中出現了將宅基地使用權和房屋所有權確權給城鎮居民的做法，并規定建房合作期限不超過40年。這樣可能形成兩種結果：一是宅基地連同地上房屋40年的使用權確權給城鎮居民，仍屬于租賃范疇，突破了法律對于租賃不超過20年的限制；二是宅基地40年使用權和房屋所有權確權給城鎮居民，也就是將40年宅基地使用權讓渡給城鎮居民，顯然不屬于租賃范疇，更像是土地出讓，有變相突破“改革底線”的嫌疑。40年使用期限屆滿后，如何續期缺少相關制度設計，參照《中華人民共和國民法典》自動續期，顯然有損集體利益，若雙方對有償續期條件不能達成一致，宅基地上房屋如何處理，也會成為潛在難題。

2.社會資本侵害農戶利益。國家支持農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等方式復合利用宅基地，租賃是較為普遍的方式。當前農房流轉的市場體系尚未建立，對于農房的估值普遍偏低，在吸引返鄉下鄉人員的同時，也引起了工商資本的關注。政策鼓勵工商資本租賃農房開展經營，并要求嚴格遵守合同法的規定。目前，在租賃關系中雙方權利義務并不明確，租賃合同對于租賃期限、租金標準、租金繳納方式、到期后續租等內容的約定相對模糊，面對工商資本，農戶維權能力較弱，難免出現資本低價圈占、高價轉租侵害農戶利益的情況。

（三）關于健全宅基地權能的爭議與問題

1.宅基地使用權讓渡有違權利派生邏輯。擴大宅基地使用權權能主要依托宅基地“三權分置”改革展開。目前，宅基地所有權、資格權、使用權的構造存在多種話語體系[6]，對“三權分置”相關權利的內涵、實現方式還未形成共識。資格權和使用權權利界限不清晰，對于資格權內涵存在不同理解，包括取得宅基地的權利、農戶享有的宅基地使用權、農戶將一定期限的宅基地使用權讓渡出去的權利等[7]，城鄉居民合作建房依據的是第三種理解。宅基地使用權理應由宅基地所有權派生，宅基地使用權人將40年宅基地使用權讓渡給第三人，實質是農戶作為宅基地使用權人通過合作建房又設立了一個使用權人，主體不適格[8]，有違權利派生邏輯。宅基地復合利用涉及宅基地及地上房屋使用主體改變時，尤其通過宅基地“三權分置”、城鄉居民合作建房將宅基地使用權讓渡給非本集體成員時，理應事先征得宅基地所有權人同意，在實踐中對此未予充分考慮。

2.宅基地與集體經營性建設用地混合使用管理問題。將兼具經營性用途的宅基地作為綜合用地入市，旨在規避非本集體成員不得購買宅基地的規定。《土地管理法》修改后，宅基地轉為集體經營性建設用地入市已沒有法律障礙。只是隨著宅基地“三權分置”改革的深入，非本集體成員取得宅基地具有其他可選途徑，而且成本更低。將利用形態一樣的土地及地上房屋，區分為兩種不同的土地用途進行管理，兩種制度之間難免會有摩擦，也會增加制度運行成本。

五、推進宅基地復合利用的建議

近年來，在鄉村振興戰略帶動下，各地依托鄉村資源，積極培育新產業新業態，特色產業、休閑農業、鄉村旅游業蓬勃發展，各類返鄉下鄉創業創新人員不斷增加，2012年至2022年底，全國返鄉下鄉創業人員累計達到1 220萬人。隨著農村基礎設施和生產生活條件持續改善，返鄉下鄉人群將會不斷壯大，鄉村產業也將迎來快速發展。在農村新增建設用地規模受限的情況下，宅基地依據其總量大、分布廣、成本低、居住經營可兼容的特點，將在保障返鄉下鄉人員居住和農村產業發展用地需求方面發揮重要作用。推進宅基地復合利用也面臨新的形勢：一是產業類型更加多樣，近年來，網購、直播、文創、康養等新產業新業態在農村興起，相較農家樂、餐飲等傳統產業，這些產業對宅基地及地上房屋的建設質量、風格等要求更高。二是使用主體更加多元，除了返鄉下鄉創業創新人員，農村村民跨集體流動規模也在不斷增加，這部分流動人口的居住、就業，很大一部分需要依托宅基地解決。三是宅基地復合利用區域分化明顯，不是所有的地區都具備宅基地復合利用條件，宅基地復合利用主要分布在區位條件優越、非農產業發達和人口流入地區，如城中村、城市郊區、旅游資源較為豐富的地區。下一步應結合宅基地復合利用新形勢，圍繞宅基地復合利用中存在的問題，不斷完善制度體系，推進宅基地復合利用。

（一）健全宅基地用途管理制度

1. 完善保留宅基地性質基礎上用途復合的管理制度。鼓勵對依法登記的宅基地及住宅進行復合利用，加強對重點區域宅基地復合利用引導，健全房屋質量和用途監管制度。一是將村民自建房納入建設管理范圍，明確自建房需要辦理施工許可證的條件，強化新建房屋質量監管。自建房轉為經營用途時，產權人應當依法取得房屋安全鑒定合格證明。經營性自建房改建、擴建應當依法辦理規劃、建設等審批手續，竣工驗收合格后才能投入使用。二是按照“誰審批、誰負責”的要求，落實相關部門行業監管范圍內自建房安全監管責任，建立農房用于生產經營用途的負面清單，避免生產經營活動對居住環境造成影響。

2.健全宅基地與經營性建設用地混合用地管理制度。在保障農戶宅基地合法權益前提下，建立宅基地與集體經營性建設用地轉換機制。在符合“一戶一宅”要求前提下，宅基地兼容或完全用于生產經營活動時，可按照宅基地認定和管理。“一戶多宅”的多宅部分以及超過宅基地面積標準的超標部分，完全用于生產經營時，鼓勵轉為集體經營性建設用地。對多宗宅基地聯合進行開發經營時，必須轉為集體經營性建設用地。進一步探索設置宅基地與集體經營性建設用地綜合用地類型的可行性和必要性，完善綜合用地管理制度，逐步理清與宅基地“三權分置”改革的關系。

（二）分類回應宅基地主體訴求

1.有條件賦予城鎮居民更有保障的宅基地使用權。在符合“一戶一宅”前提下，允許農村村民跨集體取得宅基地使用權及地上房屋所有權。考慮到宅基地是廣大農民的基本居住保障以及這一居住保障體系的封閉性，目前允許城鎮居民自由取得宅基地的條件還不成熟，城鎮居民依托宅基地開展經營活動時，應以租賃方式取得宅基地及地上房屋使用權。城鄉居民合作建房過程中，城鎮居民意在滿足自住需求時，可以給予城鎮居民更有保障的宅基地使用權，即由農民集體同意將農戶原有的宅基地增加城鎮居民為共同使用權人，并設置一定的使用年期，期限屆滿后由農民集體收回屬于城鎮居民的那部分使用權。宅基地上房屋可分割登記，宅基地作為地上物共有宗地不可分割，以此保障農戶不失居。

2.加強對工商資本取得宅基地及農房使用權的監管。統計數據顯示，中國中小企業的平均生命周期只有2.9年，能夠存活10年以上的不到2%[9]，20年的租賃期限能夠滿足絕大部分中小企業用地需求。因此，工商資本取得宅基地及農房使用權的方式應限定為租賃，且期限不得超過20年。相關部門制定宅基地及地上房屋租賃示范文本，供當事人在訂立合同時參照使用，矯正不公平格式條款、引導規范合同簽約履約行為，保障租賃雙方合法權益。

（三）完善宅基地復合利用相關制度

1.建全宅基地所有權人權益保障機制。宅基地復合利用涉及的相關問題，應由農民集體民主決策，充分發揮村民自主管理作用，保障農民集體作為宅基地所有權人的合法權益。一是宅基地兼容經營性用途或通過“三權分置”、合作建房、出租、入股等方式將使用權讓渡給非本集體成員時，應事先征得宅基地所有權人同意。已取得《不動產權證書》的宅基地使用權和房屋所有權（或使用權），以轉讓、抵押、入股等方式流轉給其他組織和個人時，也應征得宅基地所有權人同意。二是保持宅基地性質的前提下用作經營性用途時，由村集體收取一定的費用也在情理之中，對用作經營性用途的宅基地收取費用屬于集體內部事務，是否收取、收取標準以及收取的費用如何使用均應由農民集體民主決策確定。在確定收費標準時，既要考慮用于經營性用途的宅基地是否承擔農戶居住保障功能，也要考慮農戶自身是否參與生產經營以及租金收益水平，在提高農戶財產性收益的同時，避免形成“食利階層”。

2.加大宅基地“三權分置”探索力度。對于宅基地“三權分置”改革，不同區域、不同資源稟賦條件、不同發展階段有不同的訴求。鑒于國家已明確“落實集體所有權、保障農戶資格權、放活宅基地使用權”的改革要求，地方應在國家明確的框架內探索，不宜再創設宅基地經營權等新的權利名稱。鼓勵不同地區根據實際進行差別化探索，在實踐中明晰資格權的內涵、性質和權能，理清資格權與使用權的權利邊界、相互關系，明確分置出資格權后的使用權性質。在不動產統一登記制度框架下，探索宅基地“三權分置”如何登記，為宅基地復合利用提供產權支撐。

宅基地及地上房屋兼容經營性用途具有現實必要性和可行性，宅基地用途復合依賴使用權主體的使用來推動和實現，社會主體共享宅基地時如何給予其物權保護是實踐探索的焦點，也是改革的難點。推進宅基地復合利用應以保護公民合法財產權益、支持鄉村產業發展為重點。區分宅基地居住與生產經營功能進行用途復合的制度設計，并加強對房屋建筑質量和使用的監管；區分農村村民和城鎮居民進行使用權主體復合的制度設計，并加強對工商資本取得宅基地及農房使用權的監管；區分宅基地居住保障和財產收益功能進行收益調節機制設計，加強宅基地“三權分置”改革探索力度。

目前，無論從理論還是政策層面，尚未對“宅基地復合利用”進行系統研究。本文基于宅基地復合利用的概念與生成邏輯對宅基地復合利用問題進行了粗淺探討，有些問題尚未涉及。如房地一體不動產登記時，用作經營性的房屋如何登記，農村用于建造集中住房的宅基地在復合利用時面臨哪些新情況、新問題等，還有待進一步研究。

注釋：

①因2017年。

參考文獻：

[1]呂軍書，張喆琪.農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用制度研究[J].農業經濟，2021（7）：88-90.

[2]張勇，周婕，陸萍.鄉村振興視閾下盤活利用農村閑置宅基地的理論與實踐——基于安徽省兩個案例的考察[J].農業經濟問題，2022（4）：96-106.

[3]肖順武，董鵬斌.閑置宅基地使用權入股的理論證成、實踐基礎與推進路徑[J].農村經濟，2024（1）：54-63.

[4]鄭興明.探索閑置宅基地城鄉共建共享新模式：內在邏輯、困境與路徑——基于城鄉融合發展的視角[J].現代經濟探討，2022（2）：25-32.

[5]胡國俊，代兵，范華.上海土地復合利用方式創新研究[J].科學發展，2016（3）：46-55.

[6]李林峰，趙振宇.宅基地三權分置：法律構造、權利困境及制度建構[J].中國國土資源經濟，2022（8）：51-60.

[7]岳永兵，劉向敏.宅基地農戶資格權探討[J].中國土地，2018（10）：21-23.

[8]吳昭軍.多元主體利用宅基地合作建房的權利配置——以“三權分置”為實現路徑[J].貴州社會科學，2022（4）：154-161.

[9]北京中洲所.中小企業經營中的困境與破局[J].中關村，2019（8）：65-68.

Typical Form， Practice Trend， and Institutional Arrangement of Composite Utilization of Homestead

Abstract： The composite utilization of homestead is an important way to ensure the land demand for rural residential and industrial development. The composite utilization of homestead is caused by the combined effects of factors such as homestead management system， rural industrial land characteristics， and population mobility， including three typical forms： purpose composite， use subject composite，and rights composite. The exploration of the purpose composite and the use of the subject composite of homestead have been quite sufficient. The combination of rights is the focus of practical exploration， and it focuses on providing other channels beyond leasing for nonfarmers to use homesteads and more secure rights and interests. The composite utilization of homesteads faces issues such as the lack of supervision over rural housing construction， the expansion of the subject of homestead use rights， and the violation of the logic of rights derivation in the transfer of homestead use rights. Based on the new situation faced by the composite utilization of homesteads， suggestions have been put forward from the aspects of improving the management system for the use of homesteads， conditionally granting urban residents more secure use rights of homesteads， and establishing a mechanism for protecting the rights and interests of the owners of homesteads.

Keywords： homestead; composite utilization; cooperative building; three rights division