日本新型官民合作基金支持科技創新的經驗與啟示

[關鍵詞]官民合作基金；產業革新機構；科技創新；日本企業；日本經濟

一、日本官民合作基金的發展脈絡與歷史沿革

二戰后，隨著日本經濟的迅速崛起，日本的GDP在20世紀60年代末成功超越西德成為世界第二大經濟體。日本經濟的崛起得益于該國政府推進的一系列有效產業政策。日本政府通過優先發展重工業和汽車制造業，在多個制造業領域確保了其核心技術競爭力。[1]（85）但好景不長，1985年美日兩國簽訂了著名的“廣場協議”，這一協議直接引發了日元的急劇升值。伴隨著股票和土地價格急劇下跌，20世紀80年代末日本經濟泡沫瞬間破滅。進入20世紀90年代，長期的經濟不景氣導致日本企業債務愈加嚴重，大量企業面臨破產。[2]（47）

針對高危債務企業，早期的日本同歐美各國一樣，主要通過市場機制來進行企業兼并重組，也有部分債務企業采取向政府緊急申請的方式進行法定破產整理。[3]市場機制下的企業兼并重組（Corporate Restructuring）更多是考慮投資銀行等債權方的利益。在這種情況下，債務企業難以維護自身權益，通常采取低價轉讓自身股權的做法。據日本金融廳的數據，泡沫經濟破滅后十年間，債務企業通過拋售股權方式償還了90多萬億日元。盡管如此，日本高危債務企業數量卻有增無減，債券銀行的不良貸款規模也持續擴大。

（一）第一階段：傳統官民合作基金的企業再生計劃

為了防止高危債務企業的大面積破產和債券銀行的金融風險，日本政府在1999年設立“整理回收機構”（Resolution and Collection Corporation：RCC），通過購買企業債務和提供企業經營咨詢等方式，幫助高危債務企業渡過難關。但這種模式未必能充分調動市場的作用，同時也將耗費政府的巨額財政支出。考慮到財政和企業再生的持續性，日本政府在2002年啟動“金融再生計劃”，設立以企業再生為目的的臨時性官民合作基金——產業再生機構（Industrial Revitalization Corporation of Japan： IRCJ）。

產業再生機構作為日本早期官民合作基金的代表性機構，在機構運行上有以下幾個特征：一是進行盡職調查（Due Diligence：DD），前期對高危債務企業的風險強度、財務狀況和商業模式進行全方位評估；二是制定企業再生計劃書，制定財務和商業可回生方案，建立與民間合作的融資計劃；三是協調債權銀行間利益，特別是主債權銀行和其他債權銀行間的利益，盡可能保障小股東權益；四是提供后期資金保障，優先鼓勵主債權銀行的出資，必要時產業再生機構通過購買股票等方式進行直接投資；五是盡快尋找專業的過渡經理人（Turnaround Manager），在非核心業務轉讓、企業融資、新市場開拓中起到領導作用。[4]

產業再生機構成立以來，共有100家日本債務危機企業申請了企業再生救濟。通過嚴格的企業再生可行性評估，產業再生機構最終決定救濟并進行投資的債務企業為41家，其中包括大型企業20家，中小型企業21家，涉及投資金額為14311億日元。產業再生機構在企業重組中呈現出政府調控和市場配置的雙重角色，積極協調債權銀行和債務企業的利益關系，通過與民間的共同融資和提供經營咨詢等方式，改善了救濟對象——債務企業的經營狀況。同時，產業再生機構也獲得了222億日元的盈利。

作為早期官民合作基金的典范，產業再生機構試圖整合和重組政府主導的法定企業和市場主導的企業。政府和市場的共同參與，有效彌補了政府和市場的失靈現象，為后續官民合作基金的設立依據和運作機制提供了有力的制度保障。但是，日本國內對產業再生機構也有一些負面評價。首先，部分學者或機構認為政府投資過于保守，大部分救濟資金流向了大型企業，而風險型中小企業未得到及時援助。其次，市場配置的作用未得到充分發揮，過多的政府調控干擾了原有的市場秩序。

（二）第二階段：新型官民合作基金的科技創新計劃

日本政府結合產業再生機構的經驗，后續共設立了面向科技創新、中小企業、海外擴展、競爭力強化等14個領域的新型官民合作基金。新型日本官民合作基金的政策目標不僅是企業再生，而且更多專注于研發創新、地方振興、海外市場等方面。如下表1所示，14個領域的官民合作基金均由歸口政府部門實施監督和管理。如經濟產業省主要負責產業革新機構、中小企業基礎整備機構、海外需要開拓支援機構等官民合作基金。官民合作基金主要以政府和民間共同出資的方式設立，從出資規模上看，政府和民間各投資了8567億日元和2700億日元。截至2018年底，日本官民合作基金共支援了910家企業，決定投資總額為23712億日元，其中已完成的實際投資額為18603億日元。隨著官民合作基金的發展，日本后續帶動的民間機構投資規模已高達41780億日元，民間參與力度也逐漸加大。[5]

二、日本產業革新機構運作機制

戰后日本的產業結構呈現持續升級和不斷優化的趨勢，20世紀70年代中期已基本實現了工業化進程。其主要表現為第一產業產值的持續減少，以及勞動力向第二、第三產業的轉移。日本的第二、第三產業不僅在規模上呈現出快速上升趨勢，而且在結構上也呈現出優化升級趨勢。特別是第二產業，制造業主導了其產業升級的快速變遷。日本在運輸機械設備和電子產品領域的優勢開始顯現，并由此逐漸占據世界制造業價值鏈的核心位置。[7]（4）但在20世紀90年代末由美國主導的科技變革潮流中，日本未能緊跟步伐，特別是在科技領域逐漸失去優勢走向衰敗，導致其國內大量電子企業的巨額虧損和倒閉，進而與美國之間的差距不斷拉大。[8]（23）

（一）產業革新機構：設立背景與機構特性

一切創新都源于現實的不確定性。由此可見，政府能否營造敢于創新的氛圍環境，特別是能否面向創新型中小企業提供一系列保護和支援政策顯得非常關鍵，以及為創新失敗者提供最基本的福利政策。2009年7月17日，為提高國家的核心技術競爭力，日本政府在經濟產業省的主導下組建了產業革新機構官民基金，用以支援風險型中小企業的研發和創新。產業革新機構創立初期政府投入2860億日元，民間投資了140億日元。民間投資來源于26家企業法人，他們各出資5億日元③，首任CEO和COO分別出資了5億日元。2018年9月，產業革新機構在《新產業競爭力法》頒布后，改組為株式會社產業革新機構（Innovation Network Corporation of Japan：INCJ）。作為典型的官民基金，產業革新機構與一般民間基金在本質上有許多差異。特別是在基金設立有效期、運營目標和收益率的關注度上，產業革新機構更強調社會性和長期性的發展規劃，具體如下表2所示。

雖然產業革新機構是由政府和民間共同出資，且政府的出資比例遠高于民間，但其運作方式跟政府部門存在很大差異，基本采用了日本株式會社的企業管理方法。產業革新委員會作為機構的最高決策層，負責審核申請支援的救濟企業，并負責協調聯系政府部門和相關企業。為確保產業革新委員會在重要援助決定上的公正性和客觀性，核心成員均來自民間企業或科研院所。現任產業革新委員長三村名夫來自日本制鐵株式會社，其他四位委員均來自高校和企業法人。作為產業革新機構的執行者，董事會會長和社長以及下設的三個專門組和兩個小組①負責整個機構的日常運作。[9]（33）

（二）產業革新機構：核心理念與運作機制

產業革新機構自設立以來就有明確的核心理念，即在開放創新環境下大力培育新興產業、提高國家核心產業競爭力。基于這一理念，產業革新機構決定投資的準則有以下三點：一是社會需求，如能源與環境、健康醫療領域緊迫性現實需求；二是成長可行性，申請援助企業要有創造新附加值或帶動更多民間資金參與投資的可能性；三是創新能力，具有高新技術領域整合、再造和轉化的能力。

產業革新機構的順利運作得益于嚴格的審批流程體系。如下圖1所示，需要援助的創新型企業可以直接向產業革新機構提交申請，其中10億日元以上支援規模的申報，機構需提前與政府有關部門進行溝通，得到政府許可后才能進入下一步審核流程。對于10億日元以下的申請，產業革新委員會可以自行決定，這種快速審核流程顯著提高了運作效率。隨后，產業革新機構將依據三個評價維度對申請案件逐個打分并決定是否援助。[10]（26-27）評價維度主要有投資影響力（Impact iInvestment）、收益性（Profitability）、可行性（Feasibility）。

日本產業革新機構作為新型官民基金，汲取了之前產業再生機構的很多經驗，特別是在引用民間資本和管理團隊的專業化運作方面。政府的巨額擔保額，給后期民間資本的流入提供了保障，形成了政府引導民間廣泛參與的新型官民合作基金。同時，產業革新機構優先考慮援助創新型中小企業，在運作理念和審批流程上較傳統官民基金有了極大改善。

三、日本產業革新機構支援政策效果評估

政策評估興起于20世紀60年代，主要包含過程評估（Process Evaluation）和總結性評估（Summative Evaluation）。其中，過程評估主要評估政策執行中的執行計劃、執行步驟、投入資源、執行活動等是否合理有效；總結性評估主要指評估政策對社會產生的影響和沖擊（Impact），[11]（195）這種影響不僅包含積極效果，也包含一系列副作用和犧牲成本。[12]（20）日本產業革新機構作為新型官民合作基金的典范，不僅支撐創新型中小企業順利度過早期經營難關，也間接帶動企業社團等民間力量的廣泛參與，進而推動創新型市場環境的營造。

（一）確保評估的多樣性與公正性

為了合理地評估日本產業革新機構支持創新型中小企業的政策效果，首先需確保評估主體的客觀性和專業性。盡管日本產業革新機構的核心成員均來自民間機構，但受到主要出資人——經濟產業省和相關政府部門的嚴格審核評估，這就形成了對產業革新機構的有效監管。同時，日本政府在充分考慮產業革新機構特殊性的前提下，逐步完善評估準則。目前的評估主體是由政府參與的第三方專家團隊，主要從五個維度對其支援效果進行評估，即收益率、影響力、銜接力、創新性、民間互動。根據上述評估準則，經濟產業省每年都會對產業革新機構開展兩次以上評估。[13]（248-250）

如下表3所示，2019年度日本經濟產業者對產業革新機構進行了全面客觀的五維度評估，得出了相應的等級結果。政府將根據上述評估結果適當調整支援方式和相關政策支持。政策評估的目的不是追責或削減預算，而是為了更好地彌補現有不足，從而加強相關政府部門和民間機構的協調能力。特別是，若銜接力等方面評估成效未達到預期目標，政府還將督促有關部門主動與民間團體進行必要的互動交流，并及時增加相關預算和人員。

（二）重視評估流程與反饋機制

合理的政策評估不僅是對政策執行后的效果評估，更是對政策執行前和過程中的評估。產業革新機構對每一個救濟企業都進行事前的可行性分析，并制定具體的救濟方案。產業革新機構與民間共同出資方所組成的企業專家經營團負責制定企業經營戰略，通過與相關企業和科研團隊的緊密合作努力開拓新市場。[14]（16-17）

救濟企業早期需要產業革新機構投入大量的資金和人員，因此，一般情況下企業收益率會先降后升（下圖①）。如果收益率持續不見好的話（下圖②），產業革新機構會對相關支援政策做出及時調整，爭取達到預期回報率（下圖③）。然而，即使產業革新機構調整援助政策、加大支援力度，也會有未能達到預期回報率的特殊情況（下圖④）。針對這種特殊情況，產業革新機構也會通過企業重組等非常規支援手段進行最后的補救。截至2018年，日本產業革新機構共回收了10561億日元，已遠超3793億日元的投資額，投資回報率高達280%。

產業革新機構每年都要公開與機構運營相關的財務支出，包括具體的董事會和員工薪酬、差旅費、調查費用、支付利息、事務費、交際費、固定資產購置費。如2019年差旅費共支出9053萬億日元，這一數字比上一年減少了56%。這種公開透明的財務公示制度，利于機構的持續運行，也為政府和民間投資方的監督提供了必要的數據。如下表4所示，截至2018年，產業革新機構投資決定額累計11395億日元，實際投資額也已高達9676億日元。產業革新機構在優先支援創新型中小企業的原則下，共支援了361家創新型中小型企業，占總數的92.8%。產業革新機構的政策投資為日本科技創新注入了更多的新生力量，也為官民合作下的新型治理模式提供了寶貴經驗。

四、日本新型官民合作基金對我國的啟示

二戰后日本經濟的快速崛起得益于政府強有力的產業政策。這種成功的經驗被很多發展中國家所效仿，如20世紀60年代樸正熙總統執政下的韓國。而在20世紀80、90年代日本經濟進入漫長的低迷期后，國外學者開始懷疑日本產業政策的有效性。他們指出，日本沒有把大量政策資金投向重化工業，而是分散投向了農業等傳統領域和產業。[15]（73）然而，投向重化工產業的政策資金未能顯著推動相關產業的經濟績效，在政策效果上未能達到預期的結果。[16]（12）

有趣的是，盡管20世紀末國際學術界紛紛質疑日本產業政策的有效性，但中國學術界還是普遍肯定了日本產業政策的作用。而近幾年國際學術界日益對日本產業政策做出正面評價時，中國學術界卻對日本產業政策進行了更多批判。[17]（2-3）實際上，評價產業政策有效性本身是一種誤解，其原因主要有以下兩點。第一，通過實證的方法檢驗大量政策資金投向特定行業或企業后的經濟績效評估，僅局限于對政策對象的效果評估，而未能充分考慮產業政策對社會的影響和沖擊。第二，國外研究產業政策的關注焦點已經發生變化，傳統產業政策研究者重視政府能力和經濟追趕效果，但新型產業政策研究者更加重視政府與市場的協調能力和外部影響力。

不難發現，日本經濟進入長期不景氣后，其產業政策也發生了本質性的變化。傳統的產業政策是在政府的主導下，集中整合有限資源，大力扶持特定產業，而這種過度依賴政府的產業政策很難適應當前國內外經濟環境。特別是當一個國家經濟達到一定高度之后，集中資源加快模仿的追趕型戰略更難適應其環境。現階段的日本產業政策已逐步轉向了新型模式，以產業革新機構為例的新型官民合作基金就是其典范。產業革新機構培育了大量創新型中小企業，為提高日本的國家核心技術競爭力提供了強有力的保障。日本產業革新機構的成功運作得益于政府資金的支持和民間資源的充分調動。產業革新機構結合自身特征，及時聯系、協調政府和有關民間團體，成為政商學界的主要聯系點。

傳統的產業政策重視政府強有力的宏觀調控，通過整合和集中有限資源重點扶持特定產業。然而，創新的最大特點是在不確定環境中完成的，這需要我們有全新的思路和視野。什么樣的環境更適合創新？筆者認為，創新環境需要以下幾點：第一，構建更加公正的市場經濟體制，發揮市場在資源配置中的主導地位，減少不必要的政府干預。第二，政府應努力保護中小企業的知識產權，讓其得到相應回報，同時防止大型企業的技術盜取和一系列類似行業進入壁壘等的威脅阻力。第三，政府需加強與民間力量的合作，激發其在創新活動中的最大潛力。同時，政府也要對創業失敗者進行合理的援助，通過相應的社會福利制度提供必要的基礎性保障。

日本產業革新機構的成功運作對我國有以下幾點借鑒意義：第一，重視政府的引領作用，強調政府的積極參與和資金保障重要性。必要時在早期組建泛政府機構，協調相關政府部門與官民合作基金之間的利益關系，特別是在運行權限和監督體系方面。第二，激發民間力量的廣泛參與、合理運用民間資本、人才儲備和情報資源。早期建立官民合作基金時，重視相關產業代表性企業的入股參與，必要時與民間企業和高校展開核心人員的共享。第三，保障機構的合理運作，減少政府和民間投資方的不必要干涉。董事會和核心管理層人員需要有較強的專業知識和團隊協作能力，提升機構運作的客觀性和專業性。第四，制定合理的評估指標，有效結合第三方評估和內部評估，重視評估流程的公平透明化。根據評估結果，適時調整政策執行力度，必要時變更或終止支援政策。

五、結論

世界強國的興衰史告訴我們，制造業的強盛是提升綜合國力、走向世界強國的必經之路。改革開放以來，我國制造業發展迅猛，已構建了獨立完整的產業體系。我國在科技創新方面是有制度性優勢的，[18]（12）特別是事關民生和國家安全的基礎性、戰略性、全局性領域，我國已逐步具備自主研發能力。[19]（84）中國的發展模式注重中央統籌能力，通過一系列財政和政策上的支持，可以充分調動地方政府和大型國有企業的積極性。[20]（733-734）然而，與制造業傳統強國相比，我國在制造業質量上還有一定的距離，特別是在高新技術產業方面。創新經濟需充分發揮政府的引領作用，但更需激發市場活力，讓中小企業成為科技創新的主體。[21]（75）中國的經驗還告訴我們，在科技創新中健全的市場經濟體制有利于中小企業的快速發展。正如20世紀90年代末，我國在互聯網等行業出現了眾多創新型企業，這得益于改革開放后實施的一系列經濟改革舉措和擴大開放政策體系。綜上可見，我國在中國特色社會主義的制度優勢下，合理借鑒日本在科技創新中的官民合作基金運作機制和評估體系，可更好地為科技創新服務。