全球治理困境與中國治理方案

【內容提要】當今世界在經濟全球化和新科技革命的推動下，各國相互深度依存，傳統安全與非傳統安全問題相互交織，世界政治經濟的傳導性、聯動性、互嵌性日益加深，全球治理面臨嚴峻挑戰。維護世界和平與發展、完善全球治理體系，成為當前國際關系的緊迫議題。面對后冷戰國際秩序終結，地緣政治矛盾上升，經濟全球化遭遇挫折，一些西方國家固守冷戰思維，大力推動國家間關系集團化、陣營化，加劇了全球分裂與對抗。作為國際體系中的負責任大國，中國日益融入國際體系，同時自身發展也與國際體系秩序的進步相輔相成。以構建人類命運共同體為目標，以推動共商共建共享的全球治理為實現路徑，以推動構建新型國際關系為基本支撐，以高質量共建“一帶一路”為實踐平臺，中國團結廣大“全球南方”國家積極參與全球治理體系變革，倡導平等有序的世界多極化和普惠包容的經濟全球化，為全球治理體系變革提供了明晰的中國路徑。

【關鍵詞】全球治理；全球化；人類命運共同體；中國外交

一、問題的提出

當今世界正經歷百年未有之大變局，全球政治、經濟和社會領域深刻變革，全球治理體系面臨前所未有的挑戰和危機，在地緣政治、全球經濟、社會發展三個維度引發了治理層面的“百年危機”。烏克蘭危機、巴以沖突不僅破壞了地區安全格局，同時也加劇了國際社會的分裂，國際秩序存在由全球化滑向“新冷戰”的風險。從美國總統特朗普第一任期對華單方面挑起貿易爭端至今，中美兩國從激烈的“遭遇戰”轉入了“陣地戰”，全球產業鏈、供應鏈面臨泛安全化沖擊，相互依存從國家間合作的紐帶變成大國博弈的武器，全球經濟治理機制的協調性和有效性受到嚴峻挑戰。同時，國家內部的社會問題也在不斷加深，并形成外溢效應。美國社會內部的政治極化問題延伸至其外交層面，削弱了其在全球治理機制中的領導力；歐洲右翼崛起削弱了歐盟在全球事務中的一致性與協調性；新興市場面臨國際政治經濟阻礙，影響了其參與全球治理變革的有效性。這些政治、經濟與社會問題的交織，加劇了全球治理體系變革的難度，促成了經濟全球化進程的倒退、民族主義的抬頭、多邊合作信任的喪失和全球治理效能的下降。中國作為國際體系中的負責任大國，中華民族的偉大復興與國際體系秩序的變革進步息息相關，同時國際社會也期待中國為國際體系變革發揮更大的作用，推動國際體系秩序向著更加公正合理的方向發展。

二、當前全球治理問題的表現與辨析

全球治理是指在全球層面上為了解決跨國界問題而實施的一種管理制度、規則、方式及行動。早在20 世紀90 年代，羅西瑙（JamesN. Rosenau）、奈（Joseph S. Nye）、基歐漢（Robert O. Keohane）等人就提出了全球治理理論，將全球治理設想為“包括通過控制、追求目標以產生跨國影響的各級人類活動，一套從家庭到國際組織的規則系統，甚至包括被卷入更加相互依賴的急劇增加的世界網絡中的大量規則系統”。諸多國際組織更是相繼發布了系列文件，明確指出全球治理體系需要進行改革，以應對貧困、饑餓、疾病、不平等和環境惡化等全球問題。盡管世界各國有強烈意愿，但隨著國際體系的演化，本該有序推進的治理進程陷于停滯，甚至面臨滑向“無政府”狀態的風險。全球治理赤字的日益加重反映出現行治理機制在應對當代復雜全球性問題時的能力不足，迫切需要變革和完善以應對當今世界的復雜挑戰。

（一）后冷戰秩序的終結引發了治理方向之爭

1. 后冷戰國際秩序走向終結，中美兩國結構性矛盾日益凸顯

冷戰結束以來，國際關系中意識形態色彩下降，以市場原則為主導的經濟全球化席卷世界，和平、發展、合作、共贏構成了國際關系的主基調，世界則受益于冷戰結束的紅利總體保持和平。然而，2022 年爆發的烏克蘭危機標志著后冷戰時代的結束，國際關系進入了新時代，表現出明顯的新特征：

一是國際體系呈現二元多強結構。就經濟而言，美國2023 年國內生產總值為27.36 萬億美元，中國為17.79 萬億美元，第三名德國與第四名日本分別為4.46 萬億、4.21 萬億美元。就軍費開支而言，美國2023 年為9160億美元，中國為2964 億美元，第三名俄羅斯為1094 億美元。盡管在諸多領域中美綜合實力遠超其他國家，但兩國都無法擁有足夠的體系主導力，世界格局在二元結構下表現出多強共存、復雜競爭的特點。

二是全球產業鏈、供應鏈面臨泛安全化。出于解決國內問題的需要，經貿問題被各主要經濟體上升到國家安全層面，相互依存從國家間合作的紐帶變成大國博弈的工具。2018 年以來，中美兩國間相互貿易地位不斷下降，美國先后通過“近岸外包”“友岸外包”持續降低對中國的依賴。烏克蘭危機爆發后，歐洲方面更是基本中止了與俄羅斯的能源貿易，能源供應全面轉向，進一步分化了全球產業鏈供應鏈。

三是秩序競爭成為大國博弈核心。基辛格（Henry Kissinger）曾提出世界處于“失序”（disorder）狀態，“幾乎所有主要國家都在尋找新的定位，內部分歧嚴重，希望改變或適應新的環境”。對于大國來說，影響與國際秩序密切相關的國際制度建設不僅關涉對自身行為合法性的解釋、增強自身的道義地位，同時也關涉在國際體系中更加持久的制度性權利。伴隨后冷戰時代的終結，美國成為當前國際秩序最大的破壞者，先后暫停或退出了《反導條約》《中導條約》《新削減戰略武器條約》《歐洲常規武裝力量條約》《開放天空條約》，并癱瘓了世界貿易爭端解決機制。

政治危機、經濟危機的相互交織，終結了后冷戰時期的和平紅利和經濟全球化進程，后冷戰時代“一超多強”的國際格局和“自由主義秩序”已趨于解體，爭議主要集中在未來要建構怎樣的國際秩序。

從2010 年中國超越日本成為世界第二大經濟體以來，西方國家就陷入了“歷史決定論”的范式假定，即大國間的爭霸進入了新的時期，中國將在亞太地區確立主導地位，并進一步謀求全球霸權。也有西方學者用“修昔底德陷阱”來映射中美關系，認為中國實力增長的變化，將使兩國的戰略風險急劇上升，處在戰爭沖突的邊緣。在美國國內，美國政府也明確表達了對華戰略競爭的立場，在各界傳播“中國威脅論”的認知，形成了跨界的廣泛認同，這種認同甚至一度超越國內黨派分歧成為政治共識。從特朗普政府到拜登政府美國先后發布了兩版《國家安全戰略報告》，將中國明確定義為“唯一一個既有意圖、也越來越有能力重塑國際秩序的競爭對手”。以此為依據，美國開始對中國的全面圍堵、打壓、遏制。在經濟上發動“貿易戰”“科技戰”，強調“脫鉤斷鏈”“去風險”，打造“小院高墻”拖住中國；在政治上強化“民主威權敘事”，舉辦所謂“民主峰會”，通過“印太戰略”“印太經濟框架”孤立中國；在軍事上大力推動北約東進亞太，組建美英澳“三邊安全伙伴關系”（AUKUS），并力圖打造美日韓同盟遏制中國。隨著中美結構性矛盾的不斷上升，世界各國都面臨被迫卷入中美戰略競爭的風險，甚至在一些重要領域和重大問題上面臨在中美間“選邊站”的艱難選擇。

2. 大國博弈加劇了治理赤字的累積，治理理念的差異決定了治理方向的不同

在大國戰略競爭背景下，國際多邊合作機制倒退，國家間互信基礎弱化，二戰后形成的以聯合國為中心的全球治理體系面臨多重挑戰。

一是國際經濟治理失衡現象突出。美國等部分西方國家出于維護自身霸權，在全球層面推廣排他式競爭，將自身利益置于普遍發展利益之上，在世界銀行、國際貨幣基金組織、世界貿易組織等治理平臺以意識形態劃分合作對象，阻礙了國際公共產品的有效供給，導致了現行治理框架的“供需”失衡局面。

二是國際安全治理機制效能明顯不足。現行的集體安全模式普遍受“大國協調”原則的影響，強調大國合作、大國一致，但這也意味著一旦國際社會分化，這種模式就會陷入相互否決的癱瘓中。在巴以沖突、烏克蘭危機、敘利亞內戰等國際熱點問題上，聯合國安理會因國家間利益分歧常態化陷入決策僵局，美國等部分西方大國秉持雙重標準，將國際法、安理會政治化、工具化，侵蝕并動搖國際安全治理體系的根基，其行為客觀上鼓勵其他國家另起爐灶以維護自身利益，嚴重削弱了聯合國作為安全治理主體的權威性、客觀性。

三是國家間合作共識不足。當前非傳統安全治理中的能源危機、公共衛生危機、氣候變化等諸多問題疊加傳導，但在治理實踐中難以達成集體治理的共識，存在明顯集體行動困境。尤其是部分西方大國保守主義思潮興起，不僅不愿從自身生產關系、體制機制尋找癥源，還試圖將國內政治極化、貧富差距、種族矛盾等問題轉嫁至國際層面，進一步加劇全球價值鏈分化，動搖了多邊主義基礎。

四是治理主體的責任缺位。長期以來全球治理一直是以發達國家主導、發展中國家參與的“中心—外圍”結構，但在應對諸多治理挑戰時，發達國家往往傾向于實施利己的國家戰略，提供全球公共產品的意愿顯著下降。一方面拒絕接納，甚至阻撓新興國家、發展中國家參與治理核心，另一方面炮制“金德爾伯格陷阱”來為自身逃避國際責任尋找理論依據，形成雙向惡性循環。

從本體層面出發，全球治理的根本目標是為了推動各國相互聯系日趨緊密，有力促進生產要素在全球的優化配置，但同時也要看到治理參與者觀念上的差異決定了治理方向的不同。中美兩國是世界最大的經濟體，經濟總量超過全球的40%，中美兩國治理理念的差異深刻影響著全球治理的方向與實踐。美國與中國的治理理念可以被視為兩種截然不同的范式。美國的治理理念始終圍繞著全球霸權的維持與擴展，“基于規則的國際秩序”實質上是以其自身利益為中心的規則體系。特朗普政府的“美國優先”政策強調了在國際事務中優先考慮本國利益，意圖通過單邊主義和保護主義手段，確保美國在國際體系中的絕對主導地位。拜登政府雖然強調多邊主義，但其內涵實則呈現出“小多邊”或“俱樂部式”的特征，本質是以“多邊”的名義維護美國的優先地位。這種“偽多邊主義”更多的是為美國的戰略利益服務，而非真正意義上的全球合作。這種“多邊合作”往往依賴于特定盟友的團結，但并未真正惠及廣大發展中國家，尤其是那些對美國主導的國際秩序持不同看法的國家，其實質是通過修復與傳統盟友的關系來鞏固美國在國際治理中的霸權地位。

中國傳統文化遵循中庸辯證的思維邏輯，而非主體—客體的二分邏輯。中庸辯證法認為宇宙萬物是通過“陰”“陽”極項的關系互動所產生的，主體間的關系互動從根本上來看是良性的，可以通過能動性管理而達成和諧。對于國際社會而言亦是如此，中國的治理理念從天下觀念、整體主義的角度出發，科學辯證地看待人與自然、人與社會、人與自身的建構關系，形成了天人合一的自然觀、天下為公的治理觀、和而不同的文化觀。核心體現的是人類命運共同體理念，它強調治理的普惠性，不同文化與發展模式的和合共生；兼顧治理的合作性，通過多邊機制與國際組織進行合作，基于共同利益和合作解決分歧，尋求共贏；關注治理的可持續性與穩定性，在解決短期問題的同時關注長遠發展。

通過對比可以明顯看到美中兩國在對全球治理的理解與構建中存在顯著差異，不同于美國不斷攫取權力維持統治霸權，中國強調國家間的關聯性，對于現行治理體系更多的是尋求“變革”而不是“顛覆”或“革命”。

（二）現行全球治理體系與國際社會需求存在不匹配

1. 現行全球治理體系的公平性、代表性不足

長期以來，由于發展中國家經濟發展水平不高，國際合作經驗缺乏，導致全球治理主要由西方發達國家主導，發展中國家多處于被動參與地位。這種“治理者”與“被規制者”的身份角色與當今國際政治現實存在顯著割裂。

一方面，由西方發達國家主導的全球治理結構存在諸多規則不公。以美國為首的西方國家在國際貨幣基金組織、世界銀行等機構中擁有較大話語權，利用這些機構迫使發展中國家作出不利于自身利益的妥協和退讓，通過新殖民主義壟斷資本的全球配置并獲得超額利潤，財富和收入不平等在全球范圍拉大。在應對氣候變化、糧食安全、公共衛生等問題時，大多數發展中國家面臨社會、經濟的系統性挑戰。但部分西方國家不僅沒有承擔相應義務，提供必要的資金和國際公共產品，反而將問題的根源歸咎于發展中國家，試圖為自身行為找尋合法化的依據。

另一方面， 據國際貨幣基金組織2024年《世界經濟展望報告》統計，七國集團國內生產總值的全球占比由2000 年的43.28%下降到29.64%， 金磚國家由21.37% 上升到35.43%。據世界銀行預測，2024 年中國與新興市場經濟體對全球經濟增長貢獻占比65.87%，美國、歐元區、發達經濟體占比29.77%。非西方的地區力量逐步崛起的同時，地區性大國如印度、巴西、南非等國在其所在區域內的影響力也在不斷上升，參與全球治理的意愿明顯上升。隨著“全球南方”國家號召力和影響力的不斷提升，必將成為影響國際事務和秩序演變的關鍵變量。同時發展中國家要求治理范式由“西方治理”轉向“全球治理”也促使了國際社會對于全球治理體制改革的呼聲日益高漲。可以預見，在未來的全球治理改革中，“西方治理”與“全球治理”的方向競爭仍將是美國與發展中國家之間的重要議題。

2. 現行全球治理機制、制度急需調整

一個有效的治理體系離不開合理的制度性安排，隨著國際關系社會化程度的不斷加深，全球治理機制和規則不僅數量增長，也表現出了量與質變化關系不對等的情況，出現了全球治理的“熵增”效應。而這種量、質關系不匹配的現象，也充分表明了全球治理不是走向結構和功能性的革新，而是陷入了“內卷”的困境。

一是區域性與全球性的多元困境。在多邊機制合作受阻，全球化進展緩慢甚至倒退的背景下，以議題為導向的區域性治理機制成為各國合作的替代選擇。但這些地區性合作機制的本質并非為了一體化、全球化的發展，而是部分大國為了實現特定議程而設立的“小多邊”治理形式。這些“小多邊”治理機制與更廣范圍的多邊治理機制在理念、實踐路徑、方式方法上都背道而馳，造成了參與主體的選擇困境，導致了治理制度的多中心化。

二是國際機制的碎片化、集團化。國際制度的主要功能是在特定議題范圍內，確立治理規則、提供公共產品，現行的多數治理機制都是由特定行為體“自下而上”建立的，它們各自追求自身目標，極少有中心協調機制，大量的國際制度形成了“機制復合體”。但就治理現狀而言，不同議題間存在功能性外溢，例如氣候變化治理與能源治理、發展治理等領域交叉重疊，導致了各議題領域的制度性安排契合程度較低，治理機制“碎片化”凸顯。同時，由于發達國家與發展中國家在發展水平、自然資源方面的差異，對各議題的推動態度不同，甚至一定程度上出現了立場分化，導致全球治理集團化，即發達國家與發展中國家陷入對壘狀態。

三是國際制度內部的相互競爭。制度的設計往往依據大國的利益偏好，但隨著制度內部其他參與國需求的上升，內部的系統性矛盾逐漸顯現，導致制度效能下降。在碎片化、缺乏等級制權威的國際制度體系中，各國更傾向于根據自身利益偏好選擇合適的規則和機制。這種實用主義行為隨著制度和規則數量的增加變得更加頻繁，進一步加劇了制度間的沖突與分歧。復雜化的規則不僅削弱了治理機制的權威性和合法性，還使全球治理的本質被割裂，難以實現共同增益，反而阻礙了全球治理的實效提升，導致治理結果不盡如人意。

由此看出，現行的國際機制、制度并沒有因為議題管理的細化、數量的增多而達成有序，而是出現了“熵增”的困境，只有通過系統性的變革才能抵抗無序化，維持治理體系有序化、可持續發展。

3. 新疆域需要納入全球治理進程

科技變革重塑了全球經濟、社會結構，世界經濟、政治、社會和文化均經歷全面轉型，這種形勢不但加劇了舊有的全球性問題，也衍生出一系列新的問題。人類不斷地在打破傳統認知邊界，積極探索與拓展新的發展空間，如何管理和治理這些新空間成為國際社會面臨的重要議程。

一是新疆域治理的同質性規范缺失。規范是社會層面中共同遵守的行為準則，制約和塑造著社會個體或國家行為體的行為。由于新疆域的合作缺乏統一規范，也難以簡單移植傳統領域的經驗。例如，人工智能、元宇宙等技術的發展將人類活動范圍進一步拓展至虛擬層面，然而如何定義虛擬空間、管控虛擬空間、推動虛擬空間制度化，各國又存在較大分歧，導致了規制與發展的二元困境。然而創新是不會停止的，也就意味著新的邏輯困境會不斷顯現，如何建立同質性的治理規范成為新疆域治理的首要難題。

二是新疆域治理的制度性合作不足。新疆域在本身面臨新問題的同時，又經常與傳統治理問題相互交織，相互關聯，使全球治理任務更加復雜艱巨。然而圍繞新疆域治理，國家間缺乏制度性合作，對于治理原則、治理主體、治理路徑尚未達成一致，由于自身技術發展水平不足，發展中國家長期無法參與治理的進程，發達國家始終處于治理主導地位，呈現了新的“中心—邊緣”結構。并且在無法主導或間接控制的技術領域和行業，一些發達國家采取“一刀切”的遏制模式，限制其他國家參與治理規則的制定，造成新疆域治理的制度性合作不足，治理規則制定嚴重滯后。

三是新疆域治理面臨泛安全化風險。新一輪技術演進必然會涉及非傳統領域的安全問題，但諸多的不確定性和安全風險是發展道路上必然面臨的阻礙。受霸權護持思維的影響，部分發達國家將意識形態觀念與技術發展應用掛鉤，將諸多技術問題加以安全化建構、視為國家安全威脅，構筑新興領域“權力行為體”概念，導致新興領域的國際規則、準則、規范等治理框架呈現了競爭性的現狀。而由于治理規則規范的缺失導致新疆域治理或將面臨泛安全化風險。

由此可見，在新疆域建立合作機制、明確治理規范，做到治理與發展的有機統一，是當前乃至今后長時期內世界各國都需審慎思考的必要問題。

（三）現代性變化對現行全球治理體系的影響

1. 社會層面理念的轉向導致治理進程受阻

全球治理的制度性安排一定程度上是特定時期社會主導的理念所塑造，在不同的歷史時期，社會層面的思潮也在塑造各個政治行為體的觀念，從而建構了全球治理的環境。例如，二戰后世界各國苦于戰爭所帶來的苦難，認為需要通過一套完整的安全、經濟治理機制來避免戰爭的爆發；冷戰后世界各國共同意識到經濟全球化所帶來的時代紅利，逐步形成和完善了現代意義上的全球治理體系。而當前全球治理進程受阻、滯后甚至一定程度上的倒退也充分反映了當代世界各國社會思潮的轉向。

一是全球化對國內社會的沖擊。盡管世界各國都充分享受了全球化的時代紅利，但與此同時全球化在不同程度上塑造了各國的產業經濟、社會文化、政治文化。跨國人口流動的頻繁、外來移民的增加重構了歐美國家人口結構，進一步壓縮底層民眾的就業機會。政治認同往往建立在同質性觀念群體中，這也導致了歐美國家主體民族的底層民眾建構了民族主義政治認同，產生了極大的排外情緒，將社會層面的各類矛盾歸咎于全球化。

二是內部的政治極化伸至外交層面。外交是內政的另一種延續，西方建制派政治精英與民族主義團體的對立也延伸至外交層面，對外交政策制定產生較大影響，例如，2016 年英國全民公投脫歐也是執政黨對國內民族主義的一種妥協，美國總統特朗普上臺后所執行的一系列單邊、保護主義貿易政策實質上是典型的經濟民族主義主張。歐美國家內部的政治極化很大程度上阻撓了全球化進程，破壞了過去幾十年的經濟全球化成果。

三是民族主義的興起動搖了全球治理的合法性。右翼保守主義認為個人的權利和國家主權在全球化的進程中遭到了破壞，其社會層面不斷加大的貧富差距使得長期依賴傳統生產模式的中產階層感受到了威脅，使其對自由主義制度持保守或反對態度，主張通過政府的干預性手段來獲取更大范圍的社會福利，在國內層面更是形成了“反全球化”的政治文化。這類政治思潮反映在對外關系層面的表現多為抵制國際組織，拒絕遵守相關制度性安排，反對或退出相關國際制度，不僅損害了全球治理的權威性，更是阻礙了全球治理機制的有效性，甚至一定程度上動搖了全球治理體系的合法性。

當前歐美國家社會保守主義思潮的轉向阻塞了全球治理提質增效的路徑，國家主義甚至替代了全球主義，個體國家利益取代人類整體利益，國家間對立的思維盛行，未來更應該關注如何塑造新的國際共識，有效化解、逆轉當代西方社會政治思潮對全球化、全球治理帶來的破壞。

2. 科技革命對全球治理的影響

在第四次工業革命的背景下，科技正在成為各國推動經濟轉型、促進社會進步、改善人民生活的重要推動力，也是各國維護國家利益、發揮國際影響力的重要因素，科技革命與全球治理成為當前國際關系的熱點議題。

一是重塑哲學和倫理觀念。從人類文明史來看，科學技術總是沿著反自然選擇的方向發展，技術變革在賦予人類改造自然力量的同時也在改變人類的思想方式、認知方式、生存方式。例如，基因工程與神經科學為醫學治療提供了更多可能性；新材料的發展為儲能介質提供更多選擇；腦機接口與人工智能更是能夠進一步改造人類的思想。不同于前三次工業革命，第四次工業革命不僅改變了人類的生產關系、生存環境，還從根本上挑戰了關于人類意義的傳統哲學理念。這就迫使人類重新反思自己、重新概念化人與技術的辯證關系，通過新的倫理和法律框架來規范這些技術的使用，確保人類的自由意志、身份認同、選擇權等最基本的權利，使人類文明保持良性可持續發展。

二是形成“國家—公司”復合體。在第四次工業革命的影響下，一批高技術跨國公司在全球范圍內獲得了豐厚的利潤和巨大的影響力。而國家的經濟發展已經與這些跨國公司的發展密切聯系，公司、國家間的關系進一步復雜化，形成“國家—公司復合體”。部分西方科技公司為了自身的壁壘性、競爭性，不僅通過公司法來“長臂管轄”，甚至還通過游說政府出臺相關政策，來限制其他國家有關公司的發展。因此，需要從國際制度層面厘清公司與國家的法律制度邊界，建立良性的企業競爭環境。這不僅能為國家間的科技交往創造更多契機，增強多邊合作意愿，還能進一步服務于各國經濟領域的可持續性發展。

三是治理規則滯后于科技發展。科技創新的快速發展不斷擴大治理的邊界，在新一輪技術投入使用前，人們無法先驗性的預見這些技術本身對社會乃至整個人類帶來的影響，也就無法相應針對技術發展的特性精準施策。這種非線性的發展造成了治理議題的不斷衍生，治理領域出現大面積的空白、灰色地帶，這一現象在人工智能治理中尤為顯著。中國于2023年7 月發布《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，該辦法也是全球首份關于人工智能治理的辦法；歐盟也于2024 年6 月發布《人工智能法案》，但目前尚未形成多邊機制化合作制度；以聯合國為核心的治理機制還未建立。

3. 非國家行為體改變了傳統全球治理模式

在當今的全球治理中，非國家行為體的作用越發重要，逐漸改變了以國家為主導的傳統國際關系模式。非政府組織在國際關系中的影響與作用進一步增強，非官方治理機制成為當今全球治理體系的重要補充。

一方面，結構性權力正在向非國家行為體流散。如今，權力不僅僅只為國家所有，而是正在由國家向市場進而向非國家權威轉移。大量非國家行為體的不斷增長極大挑戰了以主權國家為參與主體的全球治理體系。尤其像跨國公司和全球公民社會等非國家行為體，不僅是諸多全球性問題的“制造者”，也是“解決者”。非國家行為體憑借其靈活的組織結構、廣泛的國際網絡和超越國家主權的特性，填補了傳統政府間組織無法覆蓋的治理空白。例如，跨國公司在全球供應鏈、技術標準和環境保護中的深度參與，使其在某些領域甚至超過了國家的影響力；非政府組織通過在氣候變化、人權保障等全球議題上的積極倡導，推動了國際社會對相關問題的關注與合作。這也表明了以主權國家為參與主體的現行體系已無法有力應對新興領域的全球性挑戰。

另一方面，非國家行為體助力完善全球治理機制。非政府間國際組織數量眾多、機制靈活、可以規避主權壁壘，在當代國際關系中具有一種特殊的地位，而這種地位是一個國家很難做到的。非國家行為體憑借其靈活性和廣泛的資源動員能力，能夠在突發危機、全球議題和多邊合作中快速反應，并與國家及國際組織形成互補。在應對全球衛生危機、環境保護和人道援助等方面，跨國公司與非政府組織經常扮演關鍵角色，與聯合國、世衛組織等傳統機構共同合作，推動解決實際問題。這種政府間組織與非國家行為體之間的合作機制，正在成為全球治理的常態化模式，為應對復雜的全球性問題提供了新的路徑。

隨著全球化的深化和技術進步，這些非國家行為體在全球治理中的地位將繼續提升，盡管現在非政府組織還沒有被納入國際法的主體地位，但仍然對全球治理產生了不可忽視的影響，成為全球治理中的重要模式。協調國家行為體和非國家行為體在推進全球治理進程中的作用也將是一個長期話題。

三、中國方案的貢獻

面對當今全球治理的挑戰，傳統知識體系、治理思路越來越難以解釋現行全球治理事務的多元性與復雜性。基于西方理性主義范式的全球治理國家中心假定也暴露了其時代觀的局限性，遵循國際社會無政府邏輯的治理模式不僅未能有效促進國家間的合作，反而加劇了治理的困境。世界已進入新的動蕩變革期，但人類發展進步的大方向不會改變，世界歷史曲折前進的大邏輯不會改變，國際社會命運與共的大趨勢不會改變。作為國際社會的負責任大國，中國提出構建人類命運共同體理念，為當前全球治理知識體系提供了新的本體論、認識論。共建“一帶一路”倡議、全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議，強調多邊主義框架下的合作創新，通過共商共建共享的實踐路徑推動全球治理體系向更加公正、包容與有效的方向發展，為消弭全球治理赤字、變革全球治理體系提供了方法論。

（一）重構全球治理理論知識體系

自2013 年首次面向國際社會提出構建人類命運共同體以來，習近平主席在不同場合多次倡導人類命運共同體理念，弘揚全人類共同價值。構建人類命運共同體理念從歷史、時代、空間的維度解構了當前全球治理的本體困境，重構了全球治理理論，體現了對復雜全球問題的統籌性和前瞻性思考。

一是確立治理本體論。傳統治理理論遵循理性傳統，國家利益和權力競爭的現實主義范式往往將國際關系視為權力的零和游戲，這也導致了全球治理過程中霸權護持、利己排他現象的產生。雖然自由主義強調國家間的合作和國際制度的重要性，ヒ但通常在實際操作中受限于國家間的競爭與信任缺失。不難看出，這種一元主義的思維邏輯導致了以民族國家為中心的全球治理體系在實踐過程中困難重重。人類命運共同體理念則遵循了多元主義的視野，將人、自然與社會相統一，從整體的角度超越“自我”本體的假定。其強調了在相互依存的全球環境中合作共贏的必要性，促使國家超越單一的收益計算，尋求共同的利益基礎，建立長期穩定的合作關系。通過不同主體間的關系性互動加強認識與理解，塑造伙伴、共同體的身份認同。從治理過程實踐中來看，人類命運共同體理念促使全球治理不再是以國家為中心的單向施動，而是成為一種基于互信、合作和共贏的伙伴社會關系網絡。

二是樹立治理認識論。構建人類命運共同體在一定程度上是一種新的社會建構過程，從歷史、實踐、未來、價值、文化等五個維度出發促使主體間相互建構關系認同、利益認同、價值認同，在這一理念的框架下，各國自我認識為多元性的個體，相互依存的關系性共同體。這種認識層面的轉變為全球治理創造了新的敘事，使得“由誰治理”“治理什么”“如何治理”在更廣泛的利益與責任中找到交匯點，人類命運共同體理念不僅是對傳統國際關系理論的解構與重構，更是現代社會下行為主體“自我存在”與“關系性共在”認識的自覺彰顯，構成了一種既符合現代社會環境需求又指向長遠發展的新型治理思路。

三是提供治理方法論。習近平主席指出，“面對嚴峻的全球性挑戰，面對人類發展在十字路口何去何從的抉擇，各國應該有以天下為己任的擔當精神，積極做行動派、不做觀望者，共同努力把人類前途命運掌握在自己手中”。不同于傳統大國協調、中小國家參與的治理路徑，人類命運共同體理念堅持共商共建共享的方法路徑，全球事務要由大家一起商量，治理體系要由大家一起建設，治理成果要由大家一起分享，讓各國成為國際體系的參與者、貢獻者、受益者。人類命運共同體理念主張各方對話而不對抗、拆墻而不筑墻、融合而不脫鉤、包容而不排他，以公平正義為理念引領全球治理體系變革，使全球治理體系符合變化中的世界政治經濟格局，順應歷史潮流、力促合作共贏，滿足應對全球性挑戰的現實需要。

（二）提供全球治理改革方法路徑

當今中國已深層次、全方位地融入經濟全球化，不僅實現了自身的現代化發展，也成為全球治理體系變革的積極參與者。中國改革開放的成功實踐和中國式現代化發展方式在促進可持續發展、氣候治理等問題上的成功經驗，也為全球治理改革提供了重要借鑒。面對國家間合作意愿不足，社會保守主義思潮轉向等諸多問題，中國創造性地提出了治理方案。

一是為全球化注入內生動力。中國堅持全方位制度型開放，以共建“一帶一路”為實踐平臺，不斷推動區域一體化、經濟全球化發展，為全球貿易提供穩定增長預期。“一帶一路”建設以合作項目為紐帶，形成了全方位、多領域互聯互通的伙伴關系，為共建國家帶來切實發展利益，中國已與180 多個國家和國際組織，簽署了230 余份共建“一帶一路”合作文件，為當地創造了超過33 萬個就業崗位。ホ截至2023 年10 月，中國與“一帶一路”共建國家進出口總額累計19.1 萬億美元，年均增長6.4%。中國與共建國家雙向投資累計超過3800 億美元，其中中國對外直接投資超過2400 億美元。世界銀行預測，到2030 年，共建“一帶一路”相關投資有望使共建國家760余萬人擺脫極端貧困、3200 余萬人擺脫中度貧困。利己則達人，只有在自身良好發展的基礎上，才能為世界各國發展提供更多機遇。黨的二十屆三中全會進一步明確，在新時代、新局勢下，中國緊扣推進現代化這個主題，要通過全面深化改革，推動新質生產力發展。從制度層面打通束縛新質生產力發展的關鍵環節，形成與發展新質生產力相適應的新型生產關系，為經濟全球化可持續性發展注入更多內生動力。

二是重塑合作規范，凝聚合作共識。國家主義的盛行體現了國家間在全球化進程中利益和偏好的分歧，從而導致了國家利益與全球利益的二元困境。三大全球倡議從共同發展、共享安全、共話文明的角度，為當前國際合作同質性規范缺失、共識不足提供了破局之路。全球發展倡議堅持普惠包容原則，從人民主體的角度出發倡議各國共同應對發展不均衡。作為負責任的大國與世界上最大的發展中國家，中國創設總額為40 億美元的全球發展和南南合作基金，啟動聯合國糧農組織第三期南南合作信托基金并持續加大對聯合國和平與發展基金投入，同世界糧食計劃署、世界衛生組織、紅十字國際委員會等近20 個國際組織開展合作，在近60 個國家實施130 多個項目，使超過3000 萬人受益，努力推動實現聯合國《2030 年可持續發展議程》，重振國際合作規范。全球安全倡議堅持共同、綜合、合作、可持續的安全觀，重視各國合理安全關切，反對“冷戰思維”意識形態對抗。在國際安全合作領域，通過香山論壇、上合組織防長會、國防部新聞發布會等多邊外事軍事溝通機制，推動國際軍事合作談判，拓展理性聲音。在烏克蘭危機、巴以沖突等問題上，堅決反對雙重標準，勸和促談。在非傳統安全領域，在二十國集團框架下提出國際糧食安全合作倡議并推動通過《金磚國家糧食安全合作戰略》，正式啟用中國—太平洋島國防災減災合作中心。堅定維護以聯合國為核心的國際安全治理體系，為世界各國凝聚安全合作共識。全球文明倡議倡導尊重世界文明多樣性，弘揚全人類共同價值，推進形式多樣的民間外交、城市外交、公共外交。以寬廣的胸懷理解不同文明對價值內涵的認識，不將自己的價值觀強加于他人，在承認文明多元化、尊重多樣性的基礎上推進國際規范的包容性發展。

三是改革和完善現行全球治理機制。當前多數治理規則、制度面臨全球性向地區性的轉向，但某些地區性治理機制設立的初衷并不是為了服務于區域一體化進程，而是帶有鮮明的政治工具屬性。例如，美國啟動的“印太經濟框架”“重建更美好世界”“藍點計劃”等地區性治理機制服務于美國國家戰略，具有強烈的排他性意圖，根本目的是排斥中國；部分歐美發達國家在世界銀行、國際貿易組織通過制度主導權服務本國利益偏好，這些種種行為導致了地區、集團進一步的分裂和對抗。相比之下，中國—東盟命運共同體建設持續推進，雙方政治互信不斷提高，高層往來頻密，建立了近50 個領域和機構的對話合作機制；中國還積極參與《上海合作組織》《區域全面經濟伙伴關系協定》等以促進地區合作和共同發展為目的的地區性合作組織。亞洲基礎設施投資銀行也是為了彌補區域治理在基礎建設方面短板的制度性設計，促進了經濟一體化發展，其所倡導的內涵具有和平性、普惠性，而非排他性、對抗性。以廣大“全球南方”國家的普遍性需求、未來發展導向出發，中國與廣大發展中國家一道改革既有治理制度、規則，推動全球治理向公平正義、普惠包容的方向發展。盡管中國在現行治理體系部分領域的話語權仍顯不足，但仍積極主動參與國際重大法治法規建設，用自身的方式方法去改革現行全球治理制度、規則。例如，中國參與聯合國海洋法法院有關工作，堅決提倡共同開發，推動國際海洋法制體系的轉變，并循序漸進地處理全球海洋管理問題。

（三）以新疆域治理為契機有效推進治理實踐

中國努力把新疆域治理打造成各方合作的新平臺，而不是大國博弈的競技場，依托聯合國治理主體，深入參與新疆域國際規則的制定，確保新疆域開發有法可依，公平惠及每個國家。

一是確立新疆域治理理念。中國秉持和平、主權、普惠、共治原則，認為科技成果應該造福全人類，而不應該成為限制、遏制其他國家發展的手段，少數國家不應將霸權思維滲透到新疆域治理中，泛化國家安全概念，以科技優勢構筑“小院高墻”。充分關注各方不同的合理關切，推動地區機制、多邊機制的雙向聯動，解決國際層面缺乏發展中國家表達利益訴求平臺的困境。例如，中國在成立世界互聯網大會組織發起《全球數據安全倡議》的同時，也分別發布《中阿數據安全合作倡議》《“中國+ 中亞五國”數據安全合作倡議》，在制定全球數字治理規則的同時，充分反映發展中國家的合理訴求和利益關切。

二是建立科技治理同質性規范。科學技術發展的快速更迭在賦予人類社會進步的同時，也帶來了安全隱患和科技倫理道德方面的風險。早在2018 年，習近平主席就強調，“要未雨綢繆，加強戰略研判，確保人工智能安全、可靠、可控”。2022 年3 月，中國正式發布《關于加強科技倫理治理的意見》，對科技倫理治理體制、治理的制度性保障、審查與監管等方面做出明確界定與要求，為健全全球科技倫理治理體系繪制了制度保障的路線圖。2023 年10 月，習近平主席正式提出全球人工智能治理倡議，明確“以人為本、智能向善”的治理理念。全球人工治理倡議為科技治理同質性規范的建立提供了基礎。科技創新永遠不會停止，但推動建立廣泛認同的科技治理同質性規范就能有效化解治理過程中所面臨的沖突性競爭、倫理道德、排他性合作等風險，走出由科技創新所帶來的邏輯困境。

三是推動國家間制度性合作。新疆域的本質是國際社會共同治理的全球公域，而部分歐美發達國家為了謀求地緣政治利益，忽視了國家間的制度性合作。中國主張在相互尊重、平等互利基礎上，加強國家間的對話合作，在《聯合國憲章》《聯合國海洋法公約》《外層空間條約》等現有國際法的基礎上，完善新疆域、新領域治理的法律框架。數字經濟方面，積極加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），全面展現中國在新發展格局下與各國加強數字經濟領域合作、促進創新和可持續發展的愿景。生物安全方面，鼓勵所有利益攸關方自愿采納《科學家生物安全行為準則天津指南》，以降低生物安全風險、促進生物科技健康發展。外層空間方面，維護以1967 年《外層空間條約》為基石的外空國際秩序，在平等互利、和平利用、包容發展的基礎上，開展外空國際合作。海洋探索方面，科學有序開發利用海洋資源，在平等互利、相互尊重基礎上推進海洋治理合作。通過推動國家間的制度性合作來建立良好的合作共識，更好地實現功能性外溢的效應，使各國參與到更廣泛領域的合作。

四、結語

在當今百年未有之大變局下，全球治理面臨著諸多挑戰。但人類社會發展的歷史證明，無論遇到什么樣的曲折，歷史都總是按照自己的規律向前發展，沒有任何力量能夠阻擋歷史前進的車輪。今天的中國正前所未有地走近世界舞臺的中央，積極參與全球治理，引領全球治理體系變革是當代大國成長的必由之路，也是全球性大國的必然擔當。

伴隨中國日益融入國際體系，中國自身的發展與國際體系秩序的進步緊密結合。作為擔當有為的大國，中國將繼續承擔自身的歷史責任，以構建人類命運共同體為目標，以推動共商共建共享的全球治理為實現路徑，以推動構建新型國際關系為基本支撐，以高質量共建“一帶一路”為實踐平臺，團結廣大“全球南方”國家積極參與全球治理體系變革，倡導平等有序的世界多極化和普惠包容的經濟全球化，為推動完善全球治理貢獻中國智慧和力量。

（截稿：2024 年11 月 責編：季哲枕）

作者簡介

高飛，外交學院副院長、外交學與外事管理系教授

于澤洋，外交學院外交學與外事管理系博士研究生