當代上海城市街道空間管控實踐中的觀念與方法

摘要：聚焦當代上海城市街道空間管控實踐，梳理其發展演進歷程，并基于空間治理的視角，以管控觀念與方法的變遷為線索，從目標、對象、機制和路徑4個層面，對其展開深入解析。由此提出，自1990年代以來，在上海街道空間管控的發展過程中，管控對象經歷從要素到空間的迭代，管控機制發生從碎片化到整體化的轉變；同時，有序與活力這一對管控目標在不同階段交替出現，運動式治理與常規型治理這兩種管控路徑在實踐探索中互為補充，共同推動街道空間品質螺旋上升，治理效能不斷提高。

關鍵詞：街道空間；街道要素；管控主體；管控觀念；管控方法

文章編號 1673-8985（2024）03-0060-05 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A DOI 10.11982/j.supr.20240309

1 研究背景

街道空間管控發軔于20世紀中后期西方發達國家對街道過度機動化問題的反思，是城市空間治理的重要組成部分。工業革命以來對機動車交通的過度強調，給城市帶來街道噪音、環境污染、街區活力下降等問題[1]。各類問題的不斷積累加之人車矛盾的日益尖銳，迫使人們重新思考街道與人[2]、街道與城市的關系[3]，最終在全社會形成推動街道從“車本位”向“人本位”轉型的共識[4]。在人本街道理念的指導下，學界提出多種街道設計方法[5]，并在各地政府的支持下，進行街道空間管控實踐，影響較大的有“共享街道”[6]、“綠色街道”[7]和“完整街道”[8]等。從全球各大城市的發展經驗來看，這些街道空間管控工作對提升公共空間品質，促進城市高質量發展有著重要作用。

整體來看，由于工業化和城市化進程的影響，我國的街道空間管控工作起步較晚，在21世紀以來各類城市品牌的創建中，僅有部分內容涉及街道空間管控工作。但上海作為中國城市建設和管理領域的佼佼者，城市化進程快于國內絕大多數城市，因此早在1990年代就對街道空間管控工作進行了初步探索，不斷開拓創新，大大改善了上海的街道空間和城市面貌。本文試圖通過對當代上海街道空間管控實踐的研究，把握其管控觀念與方法的轉變，從而為上海今后的街道空間管控工作提供一定的參考。

2 研究對象

2.1 街道空間管控

本文研究的“街道空間管控”，是指在城市的日常運行管理中，有關政府管理部門通過對街道空間中的物質要素和行為要素進行引導、規范、管理和整治，以達到優化街道功能、規范空間秩序、美化街道景觀、提升街道空間品質的目的。

物質要素是實施街道空間管控的重要抓手，其內容包括道路底界面和道路側界面，以及附著在兩者上的綠化植被、市政設施、城市家具、店招店牌和沿街立面附加物等。行為要素是指一些必須進行管控，否則會對街道空間品質造成較大負面影響的行為，如某些首層業主破墻開店、流動攤販占道經營；非機動車在人行區域隨意停放等。

在實際的城市管理過程中，街道空間管控工作的綜合性較強，管控主體較為多元（見圖1）。政府管理條塊來看，在“塊”上，分市、區、街道辦3級，相關管理部門從不同層面對街道空間開展管控實踐。市級主要通過政策和標準來把握和調節街道管控的方向與重點，區級根據各區實際情況，通過規劃或計劃確定階段性的街道空間管控工作的要求和重點，街道辦則負責落實具體工作。同時，3級管理部門都會根據工作需要組織力量編制設計或管理導則來加強專業性指導。從“條”來看，涉及街道要素管理的部門眾多：城管、公安、工商等部門需要對街道空間中的違法違規行為進行處理；綠容局負責綠化、店招店牌和景觀燈光等要素；交通委管轄道路底界面、公交站臺、交通標志牌、信號燈等要素；道路沿線的建筑立面及附著物由房管局和規資局管理；電話亭、變壓器等市政設施也由不同部門管轄；生命線系統的管理主體更加復雜，特別是通信管線，不僅涉及電信部門，還與多家國企單位相關。

2.2 研究對象和視角

當代上海的街道空間管控實踐，是指自1990年代以來，在上海城區范圍內，各級政府對街道空間及其相關要素進行的整治、規范、管理和引導行為。從內容上來看，大致可分為重大活動環境保障、風貌街道保護規劃和街道空間品質系統性提升3種類型；從時序和比例上來看，重大活動保障工作開展得最早，但其比例近年來逐漸降低；風貌街道保護規劃最開始是作為“迎世博600天行動”的組成部分，在活動結束后，經過長期的研究和實踐，形成一套較為完整的風貌街道空間管控體系；街道空間品質系統性提升工作是近10年開展的，隨著《上海市街道設計導則》的出臺、“美麗街區”的建設，此類工作現已成為街道空間管控工作的主流（見圖2）。關于街道管控既往相關研究多是針對具體管控項目，提出相應的設計優化策略[9-12]。

在研究對象方面，筆者不局限于單一的街道空間管控實踐，而是將1990年代以來上海市不斷演進的街道空間管控實踐視為一個整體來考察，總結上海市街道空間管控工作的特點、類型和變化趨勢。在研究視角方面，基于治理視角，以街道空間管控的觀念與方法為線索，從街道空間管控的對象、機制、目標和路徑這4個維度，探究管控主體與街道空間的互動關系。

3 街道空間管控的觀念與方法

街道空間管控觀念，是指管控主體對街道的認識，包括其對街道的定義和對街道的價值判斷兩個方面。管控對象便是管控主體對街道的定義，它反映了在政府的視野中，街道是什么，包含哪些內容或要素；管控目標是管控主體對街道的價值判斷，即什么樣的街道是好的街道。街道空間管控方法，是指管控主體為實現街道空間管控目標，所采用的方式、路徑和程序，即進行街道管控的相關機制和治理路徑。通過對當代上海街道空間管控的對象、目標、機制和路徑進行共時性和歷時性分析，能夠了解管控觀念與方法發生的變化及其深層動因，并為今后的街道空間品質提升工作提供參考。

3.1 有序與活力的管控目標螺旋上升

談及街道，浮現在腦海中的畫面，可能是攤販云集、人流如織，食物香氣撲面而來，街道中滿溢活力，抑或是街面整潔、纖塵不染，各類街道設施井井有條，三兩行人不時經過，處處整潔有序。多數人體驗過這兩種街道場景，而這兩種場景卻往往魚與熊掌難以兼得。

街道是城市中最基礎、最重要的公共空間，大多數社會交往發生于此。街道也是公共利益與私人利益較易產生沖突的場所，例如臨街的居民出于擴大居住空間、改善生活環境、增加營業面積、提高營業收入等目的，在街道上私搭亂建的行為，無疑是侵害了公共利益，妨礙了行人的路權。又如在街道上擺地攤、售賣蔬菜水果、日用百貨等馬路菜場和馬路集市的存在，一方面方便了生活，降低了生活成本；另一方面造成交通堵塞、環境污染等問題，降低生活品質。

利益關系交織博弈的不同結果塑造出各式各樣的街道面貌。若對這些街道面貌進行分類排序，在理想的情況下，有序與活力應分別是直角坐標系的X軸和Y軸。但是受到管理水平、物質條件、群體需求等諸多現實因素的制約，有序與活力更像是線段的兩端，兩者難以兼得（見圖3）。

對上海而言，改革開放前20年的街道空間管控寬松，充滿活力；進入21世紀后，隨著城市治理水平的提高、治理機制的完善，上海嘗試在街道空間管控中兼顧有序與活力。

1980年代的上海面臨著經濟、社會、人口和環境的多重壓力，人民生活水平較低，各項生活配套設施不到位，再加之監管水平不高等因素，使得馬路菜場、集市在街道中野蠻生長。1990年代，上海產業結構調整，為幫助國企下崗人員實現再就業，上海市政府推出“4050”工程，其中一項內容是在街道步行空間中設置書報亭、彩票亭等[13]。無論是群眾自發形成的馬路菜場，還是政府統一設置的各類亭棚，在客觀上都豐富了街道業態，激發了街道活力，但同時也造成占用街道、妨礙通行等弊端，甚至帶來環境污染等問題。

21世紀以來，上海明確了建設國際化大都市的城市定位，對市容市貌和街道品質有了更高的要求。隨著街道管控制度的完善，尤其是城市管理執法體系的建立，對各種侵街占道的街道要素進行整頓。但由于這些馬路菜場、各類亭棚解決了部分人口的就業問題，承擔了一些居住區的商業功能，因此在整治中并不是一禁了之，而是通過推動馬路菜場入場入市、占道亭棚入街入店，給攤販提供出路，完善社區配套，滿足居民生活需求。經過多年努力，占道經營、亭棚阻道問題基本得到解決。在此期間，環衛清掃、箱桿減量等工作也取得長足進步，最終形成如今整潔有序的街道面貌。

近年來，受經濟下行壓力的影響，國務院號召各地放開地攤經濟，社會公眾對路邊攤所代表的“人間煙火氣”也有一定的懷舊心理，而隨著城市管理水平的提高，在街道空間管控中兼顧有序與活力便有了可能。2022年9月22日，《上海市市容環境衛生管理條例》由上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第四十四次會議修訂通過，并于2022年12月1日起施行，允許部分區域設攤經營。

3.2 管控對象從要素到空間的更迭

街道空間管控目標經歷了從活力到有序再到活力的轉換，與之相應，管控對象也經歷了從要素到空間的更迭。1990年代，浦東開發開放成為國家戰略，上海獲得巨大的發展機遇，城市面貌日新月異。在街道空間中設置各類亭棚，引入各種箱、桿等功能要素，甚至出現亂搭私建等現象，進而導致私人侵占街道空間的“公地悲劇”。

街道管控對象從要素到空間的更迭，經歷了從自發清理要素到自覺提升空間的兩個階段。

（1） 自發管控階段（1990—2010年）

在這一時期，管控主體下定決心清理街道要素，以保障街道空間的正常使用。從對各類違規要素的取締開始，比如治理以馬路菜場為代表的流動攤販占道經營問題。上海自1990年代開始，通過投入資金建設室內菜場、推動馬路菜場入室等方式，對馬路菜場進行整頓。到1998年底，共清退占路面積89萬m2，基本解決了占道經營問題。隨后，管控重點轉向了對街道中違規物質要素的整治，集中精力拆除街道中的各類違建、清理堆放在街道中的各種雜物。經過多次重點整頓，街道中的私搭亂建情況大為好轉。

對違規要素的清理基本完成后，清理重點又轉向了部分“落后”要素，如戶外廣告牌。上海的廣告行業在改革開放后再次發展起來，在幾十年的蓬勃生長中對經濟起到一定的促進作用。自21世紀以來，大型廣告牌的歷史使命基本完成，并逐漸顯現出存在安全風險、影響市容形象等弊端。因此，在APEC會議環境保障和“迎世博600天行動”中，屋頂廣告、高炮廣告等大型廣告牌是重點管控對象。2001年，上海針對戶外廣告牌出臺專項法規；在“迎世博600天行動”期間，共清理了4.7萬塊戶外廣告牌，基本做到市政設施內無商業廣告。

自發階段的管控活動尚未有明確的空間管控意識，但是其各種舉措在客觀上對街道空間秩序的建立有著一定的提升作用，如對馬路菜場、違建等要素的清理將街道步行空間從各類要素中解放出來；對戶外廣告牌等要素的規范管理則凈化了視覺空間。

（2） 自覺管控階段（2010年至今）

這一階段工作的重點是通過各種舉措提高街道空間品質。例如改善街道空間生態環境，豐富街道景觀的林蔭道建設。2011年，上海市綠化部門將林蔭道建設列為“十二五” “十三五”的重點工作內容，通過編制建設導則，修訂養護標準，開展示范道建設等舉措，形成了一整套規劃、創建、評定和養護的標準化流程。截至目前，全市共有林蔭道317條，總長近300 km。又如梳理街道慢行空間，塑造多層次街道休閑場景的綠道建設。自2017年以來，以每年200 km的增量推進，在2035年建成2 000 km的骨干綠道。此外，還有為暢通街道人行空間，梳理街道天際線進行的亭棚整治、多桿合一、架空線入地等管控工作。

3.3 管控機制從碎片化管理到整體性治理逐步完善

針對條塊體制所導致的碎片化管理等問題，1990年代中后期學界提出了“整體性治理”理論[14]。該理論旨在對政府和社會以及政府內部的層級和功能進行整合，以實現跨部門、跨邊界的治理目標。上海街道空間管控機制的變革契合了整體性治理的內在要求，主要體現在機構改革、信息建設和社會參與這3個層面。

在機構改革方面，強調整合功能相近的機構，并在不同職能部門之間建立協調機制。城管執法便是上海街道空間管控中進行功能整合的機構[15]。城管執法涉及市政、綠容、工商、公安等多個職能部門，但傳統的條塊管理方式帶來了執法力量分散、權責不清晰等問題。經過前期的摸索試點，上海市從1997年起開始在街道層面推行城市管理綜合執法工作，對轄區內違反市容、綠化、環保等相關法規的行為進行綜合執法，對解決馬路菜場、拆除違建等街道空間管控行動起到很大作用。市政市容管理聯席會議制度的創建，實現了跨部門、跨層級的協同聯合工作。市政市容聯席會議一般由分管城市建設的領導擔任召集人，住建、市容、城管等各條塊的部門副職主管共同參與，協商解決街道治理中的難題。通過這個平臺，各部門實現了業務流程再造，擴大了街道管控范圍，是以空間作為管控對象的制度基礎。

在信息建設方面，運用信息、網絡等技術手段打破條塊分隔。在街道空間管控中，上海通過網格化建設將街道要素納入統一的數據庫中，并以此為中樞，將居民意見反饋到政府各職能部門，以技術手段倒逼條塊改革[16]。依托信息系統，在街道空間管控中實現了精確定位管理對象，并建立“發現—立案—派發—處理—核查—結案”的完整流程，有效提高了管控質量。在某種意義上，2019年以來的“一網統管”是在更大范圍、更廣維度、更高層次對網格化管理理念和實踐的迭代升級。

在社會參與方面，強調引入企業、社會組織、個人業主等多方社會力量的參與，實現共建共治共享。如徐匯區在對店招店牌的管控中，充分動員社會力量，使設計師、店主、社會公眾等多方主體都參與到店招店牌的管控中來，通過充分溝通，以導則的形式落實各方意見，達到經濟效益和社會效益的綜合目的。

通過碎片化管理向整體性治理的轉型，上海的街道空間管控能力取得了長足進步，但當前也存在一些問題。如在體制機制方面，統籌多部門多力量，保障街道空間品質提升的改革創新仍不充分；在信息建設方面，網格化使得街道要素的日常維護步入了信息化時代，但卻未能以此為契機實現街道空間品質提升的數據互通[17]；在社會參與方面，仍欠缺成熟的常態化機制。這些問題有待我們在未來的街道管控實踐中去進一步探索和解決。

3.4 實行運動式治理與常規型治理互補互鑒的管控路徑

運動式治理是指“治理主體運用自身資源，打破常規程序，對社會重大問題或難題進行的運動式專項整治的方式”[18]。常規性治理是運動式治理的反面，是指通過分工明確、組織有序的常規結構，針對社會事務提供制度之治。

在街道空間管控中，運動式治理是一個常用的手段，運用在“創文”“創衛”等重大城市事件。但部分學者認為這類整治運動逃不出“亂象—治理—再亂象”的循環[19]；同時一些運動式治理在執行的過程中，由于時間短、任務重、壓力大等原因，采取一刀切，甚至形式主義的管理方式，給群眾生活帶來負面影響 [20]。

筆者認為，運動式治理的合理性主要基于以下兩方面：一是有效性，運動式治理能夠在短期內緩解突出矛盾，如在街道空間管控中通過高強度的投入迅速改善街道面貌；二是實驗性，在運動式治理的過程中，一些超常規舉措的使用往往是制度創新的重要來源，如上海市的市政市容管理聯席會議制度，在“迎世博600天行動”中發揮了良好作用，并在行動結束后以制度的形式固化下來。

改革開放以來，社會的快速發展是運動式治理與常規治理這兩條管控路徑實現互補互鑒的根本原因。在社會高速發展時期，共享單車等各種新事物層出不窮，常規治理很難適應不斷變化的形勢，其對街道的管控就會逐漸變得低效甚至失效。當新的矛盾產生并積累到臨界點時，管控主體往往會采取運動式治理的方式去緩解矛盾，在這個過程中出現的一些創新舉措，會為后續高效常規治理的形成提供參考。

在街道空間管控過程中，林蔭道建設、綠道建設，以及美麗街區建設都存在著兩種管控路徑的互動。林蔭道建設開始時間較早，有較長的時間實現運動式治理向常規治理的轉換。林蔭道建設的開始也是選擇了運動式治理的方式，集中資源打造了幾條示范性道路，但在積累一定經驗后，很快就將其向常規治理的方式轉換：制定《上海林蔭道建設導則》，規范了創建工作；修訂《行道樹養護規程》，確定了養護標準。在上述經驗的基礎上，2016年發布《林蔭道設計規程》，實現了林蔭道從規劃、建設、評定、養護全流程的制度化和標準化。

4 結語

近30年來，上海的街道空間管控工作成果斐然，并在管控目標、對象、機制和路徑這4個方面發生了深刻的轉變，最終形成以“美麗街區”建設為代表，對街道空間品質進行系統性提升的管控實踐。但在對當代上海街道空間管控觀念與方法的研究中也發現了當前管控工作存在的一些問題，其中最為突出的是公眾參與不足。上海的街道空間管控塑造出整潔有序的街道面貌，這種自上而下的管理與規范長于制造“有序”的街道空間，但很難涌現出街道的活力。自下而上的街道空間管控模式主要由兩個方面組成。一方面給予個人和團體改造周邊街道空間的權利。在不影響公共使用的情況下，個人向相關部門備案后，可以對周邊街道空間進行小尺度改造，以適應個性化需求；另一方面明確后續的養護與管理責任。對于個性化改造的街道空間，管理部門負責監督，定期檢查使用情況，確保其對于社會公眾有著正面反饋。

面對復雜多變的社會需求，通過創新管控模式，以自下而上的街道空間管控充分調動社會資源、發揮群眾智慧，是街道空間管控走向精細化治理的必由之路，這也是對“人民城市人民建、人民城市為人民”這一理念的具體闡述。