執(zhí)法重心下移的實踐邏輯、現(xiàn)實梗阻與推進策略

摘要：面對基層日益增長的執(zhí)法需求與其低治理權(quán)之間的深刻矛盾，推動執(zhí)法重心有序下移日漸成為解決“權(quán)能懸浮”造成的基層“執(zhí)法真空”的最優(yōu)解。基于對“一支隊伍管執(zhí)法”改革的案例考察，可以歸納出執(zhí)法重心下移遵循的基本邏輯，即賦權(quán)邏輯、增能邏輯與協(xié)作邏輯。同時，作為一項長期的系統(tǒng)性工程，執(zhí)法重心下移也面臨著改革的合法性危機、條塊之間的負和博弈、執(zhí)法力量的管理失范以及執(zhí)法隊伍的機械式整合等現(xiàn)實梗阻。因此，未來推動執(zhí)法重心下移的改革實踐應(yīng)深度融入基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的宏大場景，從黨建引領(lǐng)、精準賦權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督、隊伍管理等方面探索其優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法重心；下移；“一支隊伍管執(zhí)法”；實踐邏輯；梗阻

中圖分類號：DF3 " 文獻標識碼：A " 文章編號：1009-3605（2024）06-0024-11

一、引言

黨的二十大報告提出“完善基層綜合執(zhí)法體制機制”的要求。面對基層行政執(zhí)法普遍存在的“看得見的管不著，管得著的看不見”等“執(zhí)法真空”的困境，在國家治理重心下移的背景下，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)執(zhí)法資源，有序推動執(zhí)法權(quán)下移已成為深化綜合行政執(zhí)法體制改革、健全基層治理體系的重要抓手。2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。”這為執(zhí)法重心下移提供了更加堅實的法律支撐。

所謂執(zhí)法重心下移是指根據(jù)基層①實際需要和屬地政府的承接能力，通過派駐、抽調(diào)等方式將行使執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法者下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），將縣級政府的部分行政執(zhí)法事項和相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處行使，并在市、縣（區(qū)、市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之間構(gòu)建協(xié)作執(zhí)法模式的一系列改革過程。圍繞執(zhí)法重心下移議題，當前學界主要從法理依據(jù)、條塊關(guān)系、組織協(xié)作以及執(zhí)法保障等方面展開相關(guān)研究。從一般法理學視角來看，執(zhí)法重心下移旨在加強基層治理的事權(quán)縱向再配置[1]。同時，有學者指出，執(zhí)法權(quán)下沉基層也應(yīng)當與行政委托區(qū)別開來。在其看來，行政委托只能被視作執(zhí)法事項下移，而向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）授權(quán)是真正意義上的執(zhí)法權(quán)下放[2]，具有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法主體地位、優(yōu)化縣鄉(xiāng)執(zhí)法權(quán)差異化配置、推動基層社會依法治理的法治價值[3]。而從執(zhí)法權(quán)配置的視角來看，執(zhí)法權(quán)配置的制度設(shè)計應(yīng)當遵循受權(quán)主體適格、授權(quán)主體法定以及下移權(quán)限適度等三項原則，避免“屬地原則”的絕對化[4]。

一般而言，執(zhí)法重心下移的基本路徑有如下幾個方面。一是由省級人大出臺相關(guān)地方性法規(guī)，為執(zhí)法重心下移提供法律支持；二是上級職能部門通過權(quán)責清單對執(zhí)法事項、執(zhí)法權(quán)進行梳理，根據(jù)相關(guān)要求制定統(tǒng)一的賦權(quán)清單；三是綜合行政執(zhí)法改革指導部門對執(zhí)法權(quán)下沉的治理效能開展評估，并根據(jù)評估結(jié)果對相關(guān)政策進行動態(tài)調(diào)整。在此過程中，有學者認為，在黨建引領(lǐng)下，執(zhí)法權(quán)下沉將加強條塊之間的跨層級跨部門協(xié)作，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道等基層政府將具備與治理需求相匹配的行政執(zhí)法能力[5]。與此同時，也有眾多研究關(guān)注到執(zhí)法重心下移所面臨的梗阻。如：執(zhí)法權(quán)下放不盡合理、需求與供給錯配、配套政策滯后以及審批、監(jiān)管、執(zhí)法銜接不順等系列難題[6][7]。對此，有學者提出要通過推動立法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立行政執(zhí)法機構(gòu)提供法治保障，明確其設(shè)立依據(jù)、職能定位和權(quán)力來源[8]。針對供需不匹配等問題，有學者認為，可以適當擴大執(zhí)法權(quán)下放的權(quán)責清單范圍以及清單事項調(diào)整的權(quán)力，探索制定不宜下放事項清單[9]。

綜上所述，既有研究基于綜合行政執(zhí)法改革的豐富實踐開展了大量的理論闡釋和實證研究，基本涵蓋了執(zhí)法重心下移的理論邏輯、現(xiàn)實困境和優(yōu)化路徑等方面。但是，當前研究仍有如下改進或提升空間：一是理論研究與現(xiàn)實經(jīng)驗的結(jié)合仍然不夠緊密，即闡釋性的理論研究和解釋性的實證研究機械雜糅的現(xiàn)象仍不同程度地存在；二是實證研究對改革實踐的理論邏輯揭示得仍然不夠充分、系統(tǒng)和深入，而對改革的困境則側(cè)重于表征描述，對其問題表征下的學理依據(jù)以及深層原因尚待進一步挖掘。有鑒于此，本文主要聚焦在如下幾個方面：一是基于對“一支隊伍管執(zhí)法”改革實踐的深入觀察，歸納總結(jié)改革動機與主要做法，為后文的分析奠定基礎(chǔ)；二是構(gòu)建“賦權(quán)—協(xié)作—增能”的分析框架，全面剖析執(zhí)法重心下移的實踐邏輯并從改革合法性、條塊關(guān)系以及執(zhí)法力量等層面系統(tǒng)識別并歸納執(zhí)法重心下移面臨的問題及其發(fā)生機理；三是從法律制度、權(quán)責清單、組織架構(gòu)和執(zhí)法隊伍等角度提出破解執(zhí)法重心下移現(xiàn)實困境、深化“一支隊伍管執(zhí)法”改革的基本策略。

二、執(zhí)法重心下移的現(xiàn)實背景與實踐邏輯

（一）改革背景：執(zhí)法需求過剩與低治理權(quán)的深刻矛盾

習近平總書記指出：“基層是改革發(fā)展穩(wěn)定的第一線，是各種矛盾和問題的集聚地。”[10]進入新世紀以來，各級政府尤其是基層政府在持續(xù)推進社會治理和公共服務(wù)體系建設(shè)的進程中，海量執(zhí)法需求與其低治理權(quán)之間的深刻矛盾日益凸顯[11]。這一矛盾在很大程度上導致了基層治理的低效化運轉(zhuǎn)。

一是“條強塊弱”引致基層權(quán)責配置失衡。“職責同構(gòu)”是我國政府縱向權(quán)力關(guān)系的重要特征。但不同層級的政府在具體事務(wù)上權(quán)責劃分往往缺乏明確規(guī)定。基層政府由于處于政府縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的底層，在事實上承擔起一種無限的兜底責任[12]。在實踐中，條線部門往往以“屬地管理”之名將責任甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但未將相應(yīng)的權(quán)力下放到位，“屬地管理、分級負責”往往最終變成“責任屬地”[13]。“上面千條線，下面一根針”“上面千把刀，下面一顆頭”成為基層治理權(quán)責配置失衡的真實寫照[14]。

二是“權(quán)能懸浮”導致基層治理能力不足。一方面，行政執(zhí)法是基層治理的重要抓手，然而依據(jù)既有的法律框架，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層政府并不享有行政執(zhí)法權(quán)限，這導致基層執(zhí)法缺少強有力的制度支撐[15]。另一方面，傳統(tǒng)的機械式聯(lián)合執(zhí)法或運動式執(zhí)法模式難以滿足基層的現(xiàn)實需求，“懸浮執(zhí)法”和“執(zhí)法空隙”廣泛存在，基層政府時常遭遇“看得見的管不著，管得著的看不見”的窘境[16]。

（二）主要做法：以“一支隊伍管執(zhí)法”改革為例

當前，通過“一支隊伍管執(zhí)法”的方式推動執(zhí)法重心下移的改革探索在全國范圍內(nèi)蔚然成風、方興未艾。在實踐中，雖然各地“一支隊伍管執(zhí)法”的改革實踐在具體做法上不盡相同，但從其核心舉措來看，仍可以整體勾勒出執(zhí)法重心下移過程中所經(jīng)歷的“權(quán)力下放—力量下沉—條塊協(xié)同”的基本概貌。

一是有序下放執(zhí)法權(quán)限。縣級政府結(jié)合當?shù)貙嶋H，進一步厘清基層執(zhí)法職責權(quán)限，編制縣級綜合行政執(zhí)法事項目錄，繼而按照“依法下放，宜放則放”的原則，選擇“高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專業(yè)要求適宜”的執(zhí)法事項進行下放。此外，未賦權(quán)的執(zhí)法事項由原縣級行政執(zhí)法部門行使，而對于重大復雜、需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）回避的案件應(yīng)當由縣級人民政府指定管轄。在執(zhí)法事項調(diào)整上，縣級人民政府評估當?shù)貓?zhí)行情況，將確需調(diào)整的執(zhí)法事項報省級人民政府批準，向社會公告后實施。

二是部署下沉執(zhí)法力量。綜合考慮當?shù)匕l(fā)展情況，對經(jīng)濟發(fā)達、人口密集、具有迫切需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道采取賦權(quán)方式，通過整合現(xiàn)有的執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名義開展行政執(zhí)法。對人口分散、地域面積較小、不具有迫切需求且缺乏組建統(tǒng)一行政執(zhí)法機構(gòu)條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）采取派駐執(zhí)法隊伍的方式，并積極探索了中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊“輻射”管理周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法模式。比如，截至2022年12月，浙江全省已有85%以上的執(zhí)法力量部署在縣鄉(xiāng)兩級，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）達60%以上。

三是推動條塊執(zhí)法協(xié)同。縣級行政執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在各自的職權(quán)范圍內(nèi)相互配合，建立縣級行政執(zhí)法部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）案件移送、信息共享等銜接機制，統(tǒng)籌縣級行政執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法、專業(yè)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）依托基層治理平臺（如浙江構(gòu)建的綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法和便民服務(wù)等“基層治理四平臺”），統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法力量，建立健全日常巡查制度，及時查處違法行為。縣級行政執(zhí)法部門積極承擔業(yè)務(wù)指導和執(zhí)法監(jiān)督等職責，制定相關(guān)的執(zhí)法標準，并提供相應(yīng)的技術(shù)支持，確保相關(guān)行政執(zhí)法職責在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）順利落地。

（三）“賦權(quán)—協(xié)作—增能”：執(zhí)法重心下移的實踐邏輯

從“一支隊伍管執(zhí)法”改革實踐中，我們可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法重心下移的實現(xiàn)形式雖然存在著地域上的差異性，但就其內(nèi)核而言，其實有著相似的實踐邏輯，主要包括縣級政府以清單制的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦予當?shù)仄惹行枨蟮膱?zhí)法權(quán)，因地制宜地靈活配置執(zhí)法力量，以及構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊伍與縣級相關(guān)部門和屬地政府之間的聯(lián)動協(xié)作模式以保障基層行政執(zhí)法行之有效。概而言之，其實踐邏輯可概述為賦權(quán)、增能和協(xié)作三種邏輯。

第一，所謂賦權(quán)邏輯，即因地制宜向基層授予執(zhí)法權(quán)。這是執(zhí)法重心下移的重要基礎(chǔ)。為了滿足基層治理需求，縣級以上政府綜合考慮相關(guān)執(zhí)法事項的專業(yè)性和執(zhí)法事項在該地區(qū)的執(zhí)法頻率兩個維度，將專業(yè)性較低，執(zhí)法頻率較高的行政執(zhí)法事項以及相關(guān)的執(zhí)法權(quán)劃分給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能接得住、管得好的前提下，以適配基層對行政執(zhí)法的需求。“賦權(quán)”是執(zhí)法重心下移改革的中心線，執(zhí)法權(quán)配置的合理與否，決定了執(zhí)法重心下移能否有效解決基層行政執(zhí)法困境，能否滿足基層治理需求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法能力能否支撐起相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，則是改革能否在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）真正落地的關(guān)鍵。

第二，所謂增能邏輯，即隊伍下沉增強基層治理能力。這是執(zhí)法重心下移的基本目的。縣級以上政府綜合考慮當?shù)氐膶嶋H情況，根據(jù)當?shù)氐某薪幽芰Γ瑢ι鐣卫憝h(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)，主要采用派駐、縣（區(qū)、市）管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）用、縣（區(qū)、市）屬共管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）用等方式推動執(zhí)法力量下沉[17]。 派駐是指縣級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)置派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對派駐的執(zhí)法隊并無指揮權(quán)①。與派駐相比，在縣（區(qū)、市）管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）用的模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對所屬的執(zhí)法隊伍則擁有指揮權(quán)，而縣（區(qū)、市）只保留對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊的業(yè)務(wù)指導和監(jiān)督權(quán)。縣（區(qū)、市）屬共管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）用則是對下沉的執(zhí)法隊伍采用縣鄉(xiāng)兩級共同管理、以鄉(xiāng)為主的管理模式，在實際使用中成為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責的一線行政執(zhí)法者。至于在改革實踐中具體采用何種“增能”方式，則要根據(jù)當?shù)厝丝跀?shù)量、地域面積、經(jīng)濟發(fā)展水平、轄區(qū)功能、基層承接能力等因素綜合考慮。

第三，所謂協(xié)作邏輯，即多元聯(lián)動推進協(xié)作式執(zhí)法。這是執(zhí)法重心下移的堅實保障。行政執(zhí)法并不是一項孤立的權(quán)力運行環(huán)節(jié)，其良好運行不能與行政審批和行政監(jiān)管相脫離。為了確保基層行政執(zhí)法的順利開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊應(yīng)當與屬地政府和條線部門建立良好的協(xié)作關(guān)系，以實現(xiàn)不同行政權(quán)力運行環(huán)節(jié)之間的高效協(xié)同。根據(jù)以往綜合行政執(zhí)法改革的經(jīng)驗，條線部門的行政監(jiān)管與執(zhí)法部門的行政執(zhí)法的分離往往會導致監(jiān)管不力、推諉扯皮或以罰代管等現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊需要與縣級政府和縣級條線部門保持密切溝通。在縣級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，通過設(shè)立行政執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮中心，全面梳理、細化和制定業(yè)務(wù)主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法部門的合作機制，進而理順行政監(jiān)管與行政執(zhí)法之間的界限和協(xié)作關(guān)系。

三、執(zhí)法重心下移的現(xiàn)實梗阻：基于“一支隊伍管執(zhí)法”實踐的分析

執(zhí)法重心下移后，在從執(zhí)法事項集中到向基層賦權(quán)的過程中，基層執(zhí)法力量、條線職能部門以及屬地政府之間形成了新的復雜博弈關(guān)系，催生出多重維度的結(jié)構(gòu)性張力。創(chuàng)新實踐的合法邊界、執(zhí)法事權(quán)集中的部門博弈、向基層賦權(quán)的合理尺度、條塊之間的協(xié)作機制以及“一支隊伍管執(zhí)法”的內(nèi)部整合、規(guī)范化建設(shè)與能力提升等一系列難題，制約了執(zhí)法重心下移的治理實效。

（一）憑據(jù)不足的“違法風險”

法治建設(shè)的相對落后性使得執(zhí)法重心下移的改革實踐或?qū)⒚媾R“合法性危機”。在現(xiàn)行憲法和組織法框架下，行政執(zhí)法權(quán)下放的性質(zhì)定位不能直接套用于行政處罰權(quán)下沉；憲法和組織法中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的規(guī)定亦無法推導出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有行使行政處罰權(quán)的主體資格”[18]。《行政處罰法》第二十四條是當前有關(guān)執(zhí)法重心下移改革最為重要的法律依據(jù)。然而，由于缺乏法律層面的系統(tǒng)設(shè)計，涉及執(zhí)法重心下移的法律法規(guī)之間還存在“打架”現(xiàn)象。因此，“一支隊伍管執(zhí)法”的改革實踐很有可能存在與現(xiàn)行法律相悖或憑據(jù)不足的“違法風險”。

其一，實踐中，一些地區(qū)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦予行政執(zhí)法權(quán)的決定是由市、縣一級人大或政府作出的，而非省級人大或政府。根據(jù)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，“授權(quán)”的決定主體是省級政府和省級權(quán)力機關(guān)[19]。其二，按照《行政處罰法》的規(guī)定，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）賦權(quán)的主體應(yīng)是“縣級人民政府”。而現(xiàn)實中，一些參與執(zhí)法權(quán)集中和下沉的諸如市場監(jiān)管、稅務(wù)、公安等垂直管理部門，本質(zhì)上是上一級政府的派出機構(gòu)，嚴格來說并不屬于“縣級人民政府”的范疇[20]。其做法缺少必要的法律依據(jù)或司法解釋。其三，其他領(lǐng)域法律法規(guī)與《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定相互沖突。如《中華人民共和國土地管理法》第六十七條規(guī)定，對土地管理違法行為進行監(jiān)督檢查的主體為“縣級以上人民政府”；又如《中華人民共和國環(huán)境保護法》第十條規(guī)定，地方環(huán)境保護工作的監(jiān)督管理職能由“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門”負責。這些規(guī)定，使得基層的“一支隊伍管執(zhí)法”在具體實施過程中還面臨著一定的“違法風險”。

（二）條塊之間的“負和博弈”

推動執(zhí)法重心下移是為了滿足基層執(zhí)法需求，以推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。然而在改革實踐中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與上級政府之間就執(zhí)法事項及其相應(yīng)執(zhí)法權(quán)展開的互動有可能造成與基層治理現(xiàn)代化相背離的“負和博弈”困境。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對屬地治理的兜底責任與基層治理工具的缺失，使得基層長期陷入權(quán)責不對等的困境。因此，在人事權(quán)、考核權(quán)、監(jiān)督權(quán)向上集中的情況下，獲取與其治理責任相匹配的較為充裕的執(zhí)法權(quán)限成為基層政府破解權(quán)責失衡之困的唯一選擇。另一方面，擁有執(zhí)法權(quán)的縣級職能部門會根據(jù)執(zhí)法事項本身涉及的問責風險和潛在收益采取選擇性賦權(quán)策略。例如，出于回避問責的考慮，其會以屬地管理的名義，將諸如安全生產(chǎn)等具有高責任風險和低潛在收益的執(zhí)法事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）[21]；而對諸如工程施工許可權(quán)等低責任風險和高潛在收益的執(zhí)法事項，則以“基層難以承接”或“缺乏法律支持”等說辭為由拒絕下放。

在改革實踐中，這類部門主義賦權(quán)策略往往會造成基層執(zhí)法需求與實際賦予的執(zhí)法權(quán)之間的錯配，最終導致條塊關(guān)系陷入“負和博弈”的困境。究其原因，在于“塊”上基于執(zhí)法權(quán)需求的專業(yè)邏輯與“條”上基于執(zhí)法權(quán)供給的利益邏輯之間的內(nèi)在沖突。前者主要從經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局等實際情況出發(fā)，強調(diào)“賦權(quán)”的合理性和精準度；而后者則更多地追求“賦權(quán)”的潛在收益和避責效應(yīng)。除此之外，執(zhí)法權(quán)下沉基層能否產(chǎn)生彌補基層治理短板的預期效果也與其承接能力高低有關(guān)。眾所周知，不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大差異也對執(zhí)法重心下移可能出現(xiàn)的復雜條塊關(guān)系帶來新的變數(shù)。這些不確定性無疑為地方政府根據(jù)基層的實際承接能力對賦權(quán)事項進行動態(tài)調(diào)整和精準匹配增添了復雜性。

（三）執(zhí)法鏈條的“協(xié)作縫隙”

出于盡量規(guī)避法律風險以及規(guī)范執(zhí)法力量使用等復雜動機，下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法隊伍在既有制度框架的約束下多采用縣（區(qū)、市）屬共管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）用的管理模式，即執(zhí)法隊員的組織人事關(guān)系屬于縣級綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責日常管理，縣鄉(xiāng)兩級共同使用（一般以鄉(xiāng)級為主）。因此，在實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊伍與縣級綜合行政執(zhí)法部門以及縣級相關(guān)部門專業(yè)執(zhí)法隊之間僅為業(yè)務(wù)指導關(guān)系。眾所周知，綜合行政執(zhí)法得以良好運作離不開與行政審批和行政監(jiān)管等部門的有效協(xié)作。然而，由于職責關(guān)系尚未完全理順，在執(zhí)法重心下移過程中，基層執(zhí)法隊伍難以與上級條線職能部門進行有效協(xié)作。

一是執(zhí)法與審批的協(xié)作困境。依照既有制度，條線職能部門對執(zhí)法事項的前置審批是基層開展執(zhí)法活動的“依據(jù)”。“一支隊伍管執(zhí)法”改革后，基層雖然擁有了執(zhí)法權(quán)，但在專項治理中，作為執(zhí)法依據(jù)的審批權(quán)和對最終事實進行裁定的權(quán)限仍然受制于條線部門。為了應(yīng)對上級考核，基層政府則會根據(jù)專項執(zhí)法事項的重要程度、自身的利益訴求和上級的考核壓力，對基層執(zhí)法隊伍的執(zhí)法行為施加影響。后者在上級部門與屬地政府的雙重影響下，主要采取底線原則上的協(xié)作互動、屬地主導下的模糊監(jiān)管或者條線主導下的剛性約束等執(zhí)法方式[22]。上述策略性執(zhí)法行為在很大程度上消解了執(zhí)法的權(quán)威性。

二是執(zhí)法與監(jiān)管的銜接困境。綜合執(zhí)法改革更加注重執(zhí)法與監(jiān)管職責的有機銜接。然而，具有行政監(jiān)管職能的上級部門往往基于條線關(guān)系僅與對應(yīng)的下級部門發(fā)生信息溝通，而相應(yīng)的執(zhí)法部門由于部門之間的信息差，則較難第一時間了解掌握監(jiān)管部門相關(guān)要求的變動，最終造成執(zhí)法與監(jiān)管之間的脫節(jié)現(xiàn)象。綜合執(zhí)法改革后，負有監(jiān)管職責的職能部門多數(shù)失去了行政處罰這一履行監(jiān)管職責的重要手段，導致其與基層執(zhí)法部門開展協(xié)作的動力和意愿不足[23]。與此同時，條線部門對于如何實現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)法的銜接缺乏清晰的認知，與執(zhí)法部門的協(xié)作關(guān)系大多流于形式或難以持續(xù)[7]。

（四）執(zhí)法力量的“管理失范”

屬地管理強調(diào)以地域來劃分政府間責任，并賦予屬地政府一定的自主空間，以實現(xiàn)“守土有責”的制度目標[14]。作為基層政府開展屬地管理的重要抓手，下沉基層的行政執(zhí)法隊伍在依據(jù)相關(guān)法律職責開展執(zhí)法活動時將無可避免地受到屬地政府的不當干預，甚或成為后者實現(xiàn)其主觀意志的強制性工具，最終背離執(zhí)法重心下移的初衷。

其一，基層治理面臨執(zhí)法泛化的風險。基層工作極具復雜性，存在不少沒有明確治理主體的“模糊地帶”。然而，由于現(xiàn)代社會的高流動性以及熟人社會的解體，使得“模糊地帶”的協(xié)調(diào)解決往往需要政府公權(quán)力的介入。這在客觀上為執(zhí)法權(quán)的濫用提供了空間。同時，由于基層政府在事實上承擔著屬地管理的“無限責任”，下沉至基層的執(zhí)法隊伍容易成為缺少有力抓手的基層政府用以解決日常治理難題、履行相關(guān)職責、完成專項治理任務(wù)、快速實現(xiàn)治理目標的“利器”。 這在主觀層面也為執(zhí)法泛化現(xiàn)象提供了“激勵”。

其二，基層執(zhí)法存在“機會主義”行為。無論是實行 “雙重管理”，抑或是屬地政府直接管轄，下沉至基層的執(zhí)法隊伍都可能面臨職能沖突或目標排斥的問題。一方面，執(zhí)法隊伍的職責應(yīng)當是在職權(quán)范圍內(nèi)，按照相關(guān)法律法規(guī)嚴格執(zhí)法；另一方面，執(zhí)法隊伍需要配合屬地政府工作，當行政執(zhí)法與屬地政府的“中心工作”產(chǎn)生沖突時，屬地政府往往會對執(zhí)法隊伍施加影響，從而影響其執(zhí)法行為。身處科層結(jié)構(gòu)底端的基層執(zhí)法人員在應(yīng)對來自組織內(nèi)部自上而下的各種壓力時，時常不得不利用信息優(yōu)勢策略性使用法律法規(guī)，進而在執(zhí)法過程中形成“一個不平等的執(zhí)法差序格局”[24]。

（五）執(zhí)法隊伍的“機械整合”

執(zhí)法隊伍是執(zhí)法重心下移的主要承擔載體，其規(guī)范化和專業(yè)化水平高度依賴其內(nèi)部整合程度。然而，在實踐中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、下沉的綜合執(zhí)法人員和專業(yè)執(zhí)法人員組織起來的“一支隊伍”面臨一系列內(nèi)部整合問題，使得基層執(zhí)法隊伍的整體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“機械拼接”的特征，改革為治理效能帶來的“1+1gt;2”的催化效應(yīng)尚未凸顯[25]。

首先，基層執(zhí)法隊伍存在復雜的混編現(xiàn)象。國務(wù)院1999年發(fā)布的《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》明確規(guī)定：集中行使行政處罰權(quán)的行政機關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員。然而，當前基層執(zhí)法隊伍中具有公務(wù)員編制的執(zhí)法人員人數(shù)明顯較少。江蘇省的一項調(diào)查研究顯示：當?shù)鼐幫廨o助執(zhí)法人員的數(shù)量占該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員總數(shù)的73.6%[26]。這樣一支“成分復雜”的執(zhí)法隊伍也是“暴力執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”等亂象產(chǎn)生的原因之一。

其次，基層執(zhí)法隊伍存在嚴重的知識壁壘。下沉基層的綜合執(zhí)法隊員來自不同領(lǐng)域、不同崗位，知識背景大相徑庭，專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，與執(zhí)法的專業(yè)型需求不能完全匹配。更為重要的是，這種物理整合造成的知識壁壘也導致了執(zhí)法隊伍內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)出現(xiàn)無形的鴻溝，造成執(zhí)法內(nèi)耗與低效。因此，如何使下沉執(zhí)法人員能與時俱進地擴展其知識儲備，提高其執(zhí)法專業(yè)素質(zhì)以適配基層執(zhí)法涉及的眾多領(lǐng)域和復雜場景，已成為執(zhí)法重心下移實踐中亟待解決的一大難題。而對此，學界和實務(wù)界都未給予足夠的重視。

最后，基層執(zhí)法隊伍規(guī)范化專業(yè)化建設(shè)相對滯后。新成立的基層執(zhí)法隊伍面臨執(zhí)法設(shè)備配置不足、工作制度和執(zhí)法規(guī)程較難統(tǒng)一（如正式執(zhí)法隊員與編外人員之間、不同專業(yè)執(zhí)法隊員之間等）等問題，這在較大程度上影響了執(zhí)法隊伍的規(guī)范化水平。更為重要的是，對于部分專業(yè)性較強的執(zhí)法事項，縣級執(zhí)法部門推動相關(guān)執(zhí)法權(quán)下放的同時，沒有及時將相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備、數(shù)字平臺的使用權(quán)限或方法同步交授，基層執(zhí)法的專業(yè)化能力也受到較大制約。

四、從“法律適格”到“規(guī)范管理”：有序推進執(zhí)法重心下移的基本策略

當前，“一支隊伍管執(zhí)法”改革實踐中存在的問題提示我們，推動執(zhí)法重心下移應(yīng)當跳出單純調(diào)整執(zhí)法權(quán)配置的狹隘視角，而應(yīng)將其視作基層治理現(xiàn)代化建設(shè)系統(tǒng)工程的有機組成部分，從黨建引領(lǐng)、精準賦權(quán)、執(zhí)法監(jiān)督、隊伍管理等方面探索其優(yōu)化路徑。

第一，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的政治保障功能，推動執(zhí)法權(quán)深度融入基層治理現(xiàn)實場域。以黨的建設(shè)統(tǒng)籌調(diào)配和使用包括行政執(zhí)法隊伍在內(nèi)的基層治理資源，將有助于規(guī)范屬地管理下的行政執(zhí)法行為。作為直面人民群眾的執(zhí)法單位，基層執(zhí)法隊伍在日常執(zhí)法尤其是專項執(zhí)法中常常遭到來自上級或?qū)俚仡I(lǐng)導的直接或間接干預。此時，嵌入在屬地管理中的各級黨組織可通過調(diào)整政治激勵、政績考核等方式，促使各級尤其是基層黨政領(lǐng)導干部消除本位主義意識，牢固樹立基層治理長治久安的大局觀，杜絕出于短期政績考慮而對正常的行政執(zhí)法活動進行干擾的現(xiàn)象。

第二，深化執(zhí)法權(quán)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，制定精準適配基層需求的賦權(quán)清單。基層的執(zhí)法需求會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展動態(tài)變化。因此，要及時推進執(zhí)法重心下移相關(guān)法律法規(guī)制定修訂工作，促進組織法與行為法相統(tǒng)一。各地擬下沉的執(zhí)法事項應(yīng)與當?shù)貙嶋H需求進行精準匹配，做到有的放矢、精細化賦權(quán)，有效化解執(zhí)法需求過剩與低治理權(quán)之間的矛盾。例如，安徽省賦予縣級政府調(diào)換無實際管理對象和長期無人辦理的執(zhí)法事項的權(quán)限（參見《安徽省人民政府關(guān)于賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）部分縣級審批執(zhí)法權(quán)限的決定》）；浙江省根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在基層治理中“兜底性”和“應(yīng)急性”的特點來設(shè)置賦權(quán)的標準，將群眾關(guān)心和挑戰(zhàn)基層治理底線以及涉及應(yīng)急處置的事項納入基層執(zhí)法等[27]。在以后的改革實踐中，還可由市一級政府牽頭，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法效能進行評估，根據(jù)評估結(jié)果考查執(zhí)法清單事項配置的合理性，保持執(zhí)法清單的動態(tài)調(diào)整，確保下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法權(quán)限與基層治理需求相匹配。

第三，構(gòu)建高效協(xié)同行政執(zhí)法指揮協(xié)調(diào)監(jiān)督平臺，確保基層執(zhí)法全域覆蓋一體貫通。執(zhí)法重心下移所涉及的部門眾多，從橫向上看不僅包括綜合執(zhí)法部門和專業(yè)執(zhí)法部門，還包括不同領(lǐng)域的業(yè)務(wù)管理部門和行政審批部門，從縱向上看則涵蓋了市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級，這在客觀上增加了行政執(zhí)法過程中溝通協(xié)調(diào)的成本。因此，亟須建立一套適配綜合執(zhí)法格局的“大執(zhí)法”指揮協(xié)調(diào)監(jiān)督系統(tǒng)。一是建立縱貫三級政府的行政執(zhí)法指揮與協(xié)調(diào)中心，充分利用執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字平臺對各部門信息的匯總整合優(yōu)勢，對上可以強化基層執(zhí)法隊伍與行政審批部門的信息溝通，對接條線部門的專項治理任務(wù)，對下可以協(xié)調(diào)和指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊伍的日常行政執(zhí)法。二是根據(jù)納入清單的執(zhí)法事項，逐一梳理監(jiān)管與執(zhí)法的職責邊界，避免出現(xiàn)“以罰代管”現(xiàn)象，實現(xiàn)前端受理、中端調(diào)查、后端處罰的一體化貫通，強化行政執(zhí)法監(jiān)督對行政執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范管理和激勵保障功能，推動建立覆蓋各級地方政府的行政執(zhí)法監(jiān)督工作體系。

第四，創(chuàng)新優(yōu)化執(zhí)法隊伍專業(yè)化職業(yè)化規(guī)范化管理機制，打造高質(zhì)量基層執(zhí)法鐵軍。建設(shè)一支高水平的基層執(zhí)法隊伍并非朝夕之功。各執(zhí)法單位可引入全鏈式管理思維和機制，助力基層執(zhí)法人員快速成長、成才。首先，優(yōu)化執(zhí)法人員編制管理，確保編隨人走，探索出針對下沉執(zhí)法人員的分類編制管理政策，嘗試將其編制作為一個特殊的序列，擁有單獨的晉升渠道，在確保其專業(yè)性的同時激發(fā)其工作動力。其次，依托執(zhí)法監(jiān)管數(shù)字化應(yīng)用平臺開展日常管理工作。持續(xù)探索數(shù)字賦能人才培養(yǎng)的具體措施，如通過數(shù)字平臺實時推送執(zhí)法人員所需要的專業(yè)知識和行政規(guī)范性案例解讀，降低基層執(zhí)法人員學習成本。最后，組建行政執(zhí)法專家?guī)熧Y庫，對執(zhí)法人員的日常執(zhí)法行為進行跟蹤研判，根據(jù)評估結(jié)果有針對性地開展業(yè)務(wù)能力培訓，夯實其法律法規(guī)等知識基礎(chǔ)，增強其臨機應(yīng)變、抗壓抗挫的能力，提高其專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)。

五、結(jié)語

面對基層權(quán)責配置失衡造成的“權(quán)能懸浮”困境，各地以“一支隊伍管執(zhí)法”為主要內(nèi)容的執(zhí)法重心下移的改革實踐，在推動行政執(zhí)法權(quán)集中行使和向下轉(zhuǎn)移的同時，也成為牽引基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。通過對各地探索的綜合觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)，在綜合行政執(zhí)法改革統(tǒng)一框架下，形式各異、亮點紛呈的地方探索遵循著相同的實踐邏輯，即向基層授予執(zhí)法權(quán)的賦權(quán)邏輯、提升基層執(zhí)法能力的增能邏輯以及推進協(xié)作式執(zhí)法的協(xié)作邏輯。

與此同時，由于法律漏洞、信息壁壘以及執(zhí)法權(quán)重配引發(fā)的府際與部門之間非合作行為等問題的客觀存在，執(zhí)法重心下移也遭遇了改革的合法性危機、條塊之間的負和博弈、執(zhí)法力量的管理失范以及執(zhí)法隊伍的機械式整合諸多阻礙因素。因此，對于改革進路的思考，無論是理論研究者抑或是實際操作者，都應(yīng)當更新將執(zhí)法重心下移單純視作法治建設(shè)的傳統(tǒng)思維方式，嘗試將其引入更為宏觀的基層治理場域甚至國家治理體系現(xiàn)代化的場景中加以考察和分析，由此提出的改革方向及其優(yōu)化策略將更為穩(wěn)健有效。因此，圍繞上述問題，本研究為從整體上認識和理解執(zhí)法重心下移的實踐邏輯、現(xiàn)實困境以及優(yōu)化策略提供了一個初步的思維框架。

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責任編輯：周 "覓

收稿日期：2024-08-11

基金項目：國家社科基金項目“農(nóng)村環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的脆弱性及其韌性治理機制研究”（項目編號：22CZZ016）。

作者簡介：張則行，男，山東臨沂人，經(jīng)濟學博士，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理教研部副教授，主要研究方向：環(huán)境治理、地方治理現(xiàn)代化；葉曉俊，男，浙江杭州人，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理專業(yè)研究生，主要研究方向：環(huán)境治理、地方治理現(xiàn)代化。