不同地區(qū)農(nóng)民戶有所居實現(xiàn)路徑研究

摘 要：宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村宅基地不僅承擔著保障農(nóng)民基本居住權益的功能，其所內(nèi)含的財產(chǎn)性功能也日益凸顯，使得農(nóng)民戶有所居的實現(xiàn)形式呈現(xiàn)多元化。本文在對部分宅基地制度改革試點地區(qū)開展調(diào)研的基礎上，從人地關系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，將其劃分為“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”四種類型，并研究分析了不同類型下農(nóng)民戶有所居的實現(xiàn)形式和主要特點，提出了相應的政策建議。

關鍵詞：戶有所居；實現(xiàn)路徑；宅基地；試點

一、引言

農(nóng)村宅基地的居住保障功能是指宅基地作為農(nóng)村建設用地的重要組成部分，憑借其自然屬性所承載的居住、養(yǎng)老等保障功能，實現(xiàn)農(nóng)民戶有所居。該功能在特定時期是對農(nóng)村社會保障供給不足的重要補充和階段性代替，農(nóng)民無償取得宅基地，而且沒有明確的使用年限規(guī)定和留置成本。隨著我國新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，城鎮(zhèn)居民增加、農(nóng)村常住居民減少，農(nóng)村宅基地居住保障功能逐漸弱化，但現(xiàn)實存在農(nóng)村建設用地的面積不降反增的悖論，一些已經(jīng)遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民即使已在城鎮(zhèn)落戶定居也不愿退出在農(nóng)村持有的宅基地，以期獲得相應的財產(chǎn)權益和經(jīng)濟收益，既浪費了農(nóng)村寶貴的土地資源，也不利于依法依規(guī)保障農(nóng)民的基本居住權益。另外，由于大國小農(nóng)的國情長期內(nèi)不會改變，即使我國城鎮(zhèn)化率達到70%，仍會有４億左右人口生活在農(nóng)村。由此可見，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，農(nóng)村宅基地居住保障功能仍是首要，仍需繼續(xù)發(fā)揮基礎保障作用。

2015年中央啟動了國家農(nóng)村宅基地制度改革試點，試點地區(qū)通過完善宅基地取得方式，分類實行“一戶一宅”、相對集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式探索保障農(nóng)民居住權益，健全農(nóng)民住房保障機制。同時，通過復墾、就地改造利用、縣或鄉(xiāng)范圍內(nèi)統(tǒng)一配置等方式，統(tǒng)籌利用土地資源，盤活利用閑置宅基地，為落實農(nóng)民居住權益、實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)耕地占補平衡探索了實踐經(jīng)驗。2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點啟動后，試點地區(qū)持續(xù)探索農(nóng)民戶有所居保障的實現(xiàn)形式。2024年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一號文件進一步提出，推動建立多元化的農(nóng)民戶有所居保障機制。目前農(nóng)村宅基地預留空間供給不足、資格條件審查不嚴、保障體制機制尚需完善等突出問題普遍存在，導致大多數(shù)農(nóng)村的宅基地資源十分緊缺，農(nóng)村無地可建，進而造成農(nóng)民家庭分戶后，部分農(nóng)民無房可住。但全國各地農(nóng)村情況各有不同，農(nóng)民戶有所居的實現(xiàn)形式還需結合實際情況開展進一步研究，并在繼續(xù)深化宅基地制度改革試點過程中，持續(xù)探索保障農(nóng)民宅基地合理需求的有效途徑，依法保護農(nóng)民宅基地合法權益。

二、不同地區(qū)農(nóng)村基本特征

“宜居”“宜業(yè)”應在和美鄉(xiāng)村建設中聯(lián)動發(fā)展，農(nóng)民財產(chǎn)權益與居住權益保障應綜合統(tǒng)籌，因此，宅基地資源的有效配置需進一步加強。從宅基地供需情況的供給面看，土地資源稟賦對于“一戶一宅”落實方式、閑置宅基地退出規(guī)模等有著較大有影響；從需求面看，人口主要反映了居住需求，而產(chǎn)業(yè)反映了發(fā)展需求，兩者又密切相關，將影響農(nóng)村宅基地制度改革的進度和價值導向。本文從人地關系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，將新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)劃分為四大地區(qū)，分別對各個地區(qū)的農(nóng)村基本特征進行分析（見圖1）。

（一）“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”地區(qū)

“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”地區(qū)多位于東南沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，交通區(qū)位優(yōu)越，產(chǎn)業(yè)類型多元。隨著城市的擴張和產(chǎn)業(yè)的遷移，大量農(nóng)民在城市就業(yè)并多數(shù)遷居，原有的居住保障功能已不再是當?shù)剞r(nóng)民需要實現(xiàn)的最大化效用性功能；已在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民不愿意退出在農(nóng)村持有的宅基地，以期獲得相應的遠期財產(chǎn)權益和經(jīng)濟收益，導致本就十分有限的農(nóng)村宅基地資源低效利用甚至閑置。美麗環(huán)境向美好經(jīng)濟轉變過程中，鄉(xiāng)村閑置空間向鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間轉化不足，閑置宅基地資源激活利用方式不夠，既浪費了農(nóng)村寶貴的土地資源，也不利于依法依規(guī)保障農(nóng)民的宅基地權益，還容易導致人地矛盾愈發(fā)尖銳。

（二）“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”地區(qū)

“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎較好，總體處于較高水平，但人地關系較為寬松，許多村民居住分散，區(qū)位較差，公共基礎設施配套一般，農(nóng)村宅基地居住保障功能有所弱化。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)民生活水平逐漸提升，物質(zhì)精神逐漸豐富，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)格局逐漸擴大，回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)民有所增加，前往鄉(xiāng)村定居的城鎮(zhèn)居民有增多的趨勢，農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)功能有所顯現(xiàn)，具備了一定的市場流轉潛力。但宅基地退出后的用途較為單一，發(fā)展的可持續(xù)性有待進一步提升。

（三）“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”地區(qū)

“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”地區(qū)人口密度較大，土地供給不足，農(nóng)村宅基地資源十分有限。而農(nóng)村宅基地作為國家對農(nóng)民的一項福利保障，暫時沒有規(guī)定明確的使用期，導致其長期處于增量供應狀態(tài)，形成了農(nóng)村土地資源的粗放利用格局，加劇了人地資源的緊張關系。同時，本類地區(qū)受自然條件、地形地貌等客觀因素的影響，農(nóng)民生活習慣難以改變，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，使得農(nóng)村宅基地依然以居住為主。農(nóng)村宅基地的居住保障功能仍為主導功能，財產(chǎn)功能價值不高，市場潛力有限。

（四）“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”地區(qū)

“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”地區(qū)是農(nóng)村宅基地資源相對較豐富的傳統(tǒng)農(nóng)（牧）區(qū)，人地關系寬松，剩余勞動力多為老人和小孩，產(chǎn)業(yè)基礎相對薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不高，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較低。農(nóng)村宅基地功能分化不太明顯，主要發(fā)揮基礎的居住保障功能，財產(chǎn)功能價值較低，市場潛力小，存在長期空置、一戶多宅、面積超標等資源低效利用的情況，農(nóng)民分戶、建房難題仍然存在。

三、不同地區(qū)農(nóng)民戶有所居實現(xiàn)形式及主要特點

（一）宅基地資格權權票制度

囿于人多地少的現(xiàn)實情況，傳統(tǒng)的“一戶一宅”制度已經(jīng)無法落實宅基地居住保障功能，寧波市象山縣以農(nóng)村宅基地資格權權票制度改革為突破口，探索宅基地資格權的多種轉化和實現(xiàn)形式，賦予權票落地建房、跨區(qū)域實現(xiàn)、有償退出、貨幣實現(xiàn)、流轉交易、抵押融資、置換住宅等權能，構建了城鄉(xiāng)一體的新型農(nóng)村住房保障體系，多渠道保障農(nóng)戶宅基地資格權實現(xiàn)形式。

一是創(chuàng)設權票制度。制定權票管理辦法，采取“按村控制、按戶定量、一戶一票”方式，依申請向退出宅基地或未安排宅基地農(nóng)戶發(fā)放權票；明確權票初始發(fā)放核定面積為125平方米，涉及部分退出宅基地的扣除留用部分面積。出臺資格權認定細則、權票登記實施細則等制度，按照申請程序由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門發(fā)放權票。二是豐富資格權轉化形式。制定落實戶有所居、權票質(zhì)押融資管理、權票交易等制度，充分尊重農(nóng)戶意愿，重點探索“一票換五房”集成改革，即權票可按照農(nóng)民意愿置換閑置房、養(yǎng)老房、城鎮(zhèn)保障房、公寓集聚房和商品住房。全縣有573戶未申請宅基地的低收入農(nóng)戶利用“權票”享受了城市保障房政策。三是嚴格防范系統(tǒng)性風險。出臺系列配套制度，在權票登記、交易、使用等方面嚴格管理，權票交易的受讓方除村集體經(jīng)濟組織和縣政府指定的國有企業(yè)外，必須是符合宅基地建房審批條件的農(nóng)戶或擁有農(nóng)村合法住房的非集體經(jīng)濟組織成員。權票出讓方無其他合法穩(wěn)定住宅的，交易后的權票底限保障面積不得低于60平方米；低保戶、低邊戶、特困人員等特殊群體的權票交易，須經(jīng)所在村集體經(jīng)濟組織同意。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓上述權利，探索暫時退出、永久退出等不同方式管理辦法，實行“可進可退、進退有序”。建立農(nóng)村“以權養(yǎng)老”“以房養(yǎng)老”制度，推動資格權資產(chǎn)化，全縣183個村建成居家養(yǎng)老公寓3343套，對580戶退出宅基地農(nóng)戶實行集中養(yǎng)老。

權票制度是宅基地資格權人享有審批建房或其他相關權利的書面憑證，類似改革開放初期的糧票、油票等，在資源有限的情況下，將無形的權利用看得見、摸得著的形式進行固化，保障農(nóng)民建房的合法權益。權票使用的多樣性豐富了宅基地資格權的保障形式，例如用于申請審批建房、置換住房、置換養(yǎng)老、質(zhì)押融資、換取居住權等。權票交易的限制性和底線性強化了農(nóng)民基本居住權益的兜底保障，例如限制權票交易對象、設置權票交易底線等。權票制度需要多部門協(xié)作配合并出臺相關配套制度予以銜接，才能具體落實落地，否則只是一紙空文。例如置換住宅時，農(nóng)戶可申請享受城鎮(zhèn)住房保障政策，具體政策需由住房保障部門負責實施；質(zhì)押融資時，農(nóng)戶可憑權票在相關金融機構進行辦理，具體辦法需由人民銀行負責制定；農(nóng)戶還可以憑權票向公安機關申請單獨立戶，具體流程由公安機關負責制定。

（二）宅基地資格權動態(tài)管理機制

鄉(xiāng)村旅游度假、農(nóng)村休閑養(yǎng)老已逐漸成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的支撐點，尤其是在生態(tài)環(huán)境宜人、旅游資源豐富的地區(qū)。湖南省鳳凰縣探索出了宅基地資格權動態(tài)管理等有效措施，在保障當?shù)剞r(nóng)民基本居住權益的同時，吸引更多人才回到農(nóng)村、留在農(nóng)村，發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)格局，壯大集體經(jīng)濟組織，增加農(nóng)民收入來源。

一是出臺農(nóng)村宅基地資格權認定工作方案。以戶籍關系為主要依據(jù)，結合土地承包、福利享受、居住以及義務履行等情況綜合考慮予以宅基地資格權認定，擴大認定范圍。放開轉非系列人員的資格權認定權限。征地轉非或非征地轉非、全家在本轄區(qū)轉為非農(nóng)戶、本人因歷史原因戶口農(nóng)轉非、父母投靠子女轉非等未納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系的原集體經(jīng)濟組織成員，均可以被認定為本集體經(jīng)濟組織成員，并享有宅基地資格權。已進城購買商品房并落戶的農(nóng)戶，可在一定時期內(nèi)保留宅基地資格權，符合申請條件的可重新申請宅基地，已申請的但暫不使用的宅基地可以交由村集體經(jīng)濟組織進行開發(fā)利用，并從中獲得收益。本集體經(jīng)濟組織成員依法享有在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)無償使用宅基地的權利，符合宅基地申請條件的非集體經(jīng)濟組織成員根據(jù)相關規(guī)定進行有償使用。全縣已完成17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)275個村（社區(qū)）1881個小組88 235戶，共計344 000個宅基地資格權人認定，創(chuàng)新制作《鳳凰縣宅基地資格權憑證》，并以戶為單位完成憑證發(fā)放。二是創(chuàng)新開展戶內(nèi)人口實時“動態(tài)管理”。每年年末對落戶在本集體經(jīng)濟組織成員的新出生子女以及在原居住地是農(nóng)村戶籍，合法婚姻遷入本村的婦女、入贅女婿和喪偶、離婚后再婚者依法隨其生活的未成年子女等成員進行統(tǒng)計，將其補充為宅基地資格權人，保障新生人口和流入人口的宅基地資格權權利。充分依照認定因素來，取消戶籍遷出、土地承包經(jīng)營權放棄、福利得到充分保障、不再居住以及義務不再履行等人員原有的宅基地資格權資格。對因進城落戶、上學當兵、企事業(yè)工作、農(nóng)轉非等無法納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系的、愿意回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)的原集體經(jīng)濟組織成員進行重新認定，合理安排重獲宅基地資格權。

宅基地資格權動態(tài)管理機制實現(xiàn)了宅基地資格權認定的多要素有效整合。作為宅基地資格權動態(tài)管理的前置工作，在進行資格權認定時，是以集體經(jīng)濟組織成員身份為基礎，綜合考慮戶籍、義務履行、居住等其他因素，確保資格權到人、宅基地保障到戶。將宅基地資格權的認定范圍和標準適當擴大，充分考慮原集體經(jīng)濟組織成員的基本居住權益保障，只要未納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系的原集體經(jīng)濟組織成員，就可以被認定為本集體經(jīng)濟組織成員，并享有本集體經(jīng)濟組織宅基地資格權，用以解決進城落戶人員的階段性保障問題，實現(xiàn)對原集體經(jīng)濟組織成員基本居住權益的兜底保障。定期補充新增、取消退出、合理重獲本集體經(jīng)濟組織的宅基地資格權，能夠充分保障新生人口和流入人口的宅基地資格權權利，同時也明確和維護了具有資格權農(nóng)戶的其他權利和義務，保證資格權的公平性。

（三）宅基地資格權跨區(qū)域保障機制

四川省安岳縣建立了宅基地資格權跨區(qū)域保障機制，探索在保障本地區(qū)農(nóng)民基本居住權益的基礎上，進一步豐富宅基地資格權權能，拓展資格權實現(xiàn)途徑，推動形成宅基地跨區(qū)域取得價格市場機制，實現(xiàn)戶有所居、住有宜居。同時，加大農(nóng)村宅基地的盤活利用，強化規(guī)劃統(tǒng)籌，加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)主體培育，發(fā)展壯大產(chǎn)業(yè)集群，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，實現(xiàn)集體經(jīng)濟增收、農(nóng)民致富。

一是強化規(guī)劃統(tǒng)籌。科學編制覆蓋全縣村鎮(zhèn)級規(guī)劃，因地制宜對重點發(fā)展村編制實用性連片村莊規(guī)劃，結合丘陵地形特點，科學規(guī)劃聚居點，在新增建設用地指標中安排不低于10%的指標用于保障農(nóng)民建房需求。動員長期閑置自愿有償退出，較為分散農(nóng)戶異地調(diào)整建房，科學規(guī)劃村莊布局，以建農(nóng)民小區(qū)方式集中供地，保障農(nóng)戶建房用地需求。對相對集中的傳統(tǒng)院落，科學規(guī)劃建房布局，引導農(nóng)戶利用現(xiàn)有建設用地，整合建房農(nóng)戶集中聯(lián)建保障住房用地需求。已完成覆蓋全縣553個村（社區(qū)）的8個鎮(zhèn)級片區(qū)規(guī)劃，因地制宜對11個重點發(fā)展村編制了實用性連片村莊規(guī)劃，結合丘陵地形特點科學規(guī)劃了51個農(nóng)村聚居點。二是強化權益保護。建立了宅基地跨區(qū)域有償取得機制，明確在縣域內(nèi)采取競價方式按程序跨區(qū)域取得宅基地，跨區(qū)域有償使用費不得低于當?shù)卣氐幕鶞实貎r，跨區(qū)域建房的農(nóng)戶仍屬原集體組織成員，享有宅基地使用權，而宅基地所有權仍屬所在地集體經(jīng)濟組織。李家鎮(zhèn)東風社區(qū)規(guī)劃了63畝土地，已經(jīng)在村內(nèi)跨組解決了104戶搬遷農(nóng)戶宅基地問題。三是強化政府引導。出臺了農(nóng)戶建房集約節(jié)約用地激勵政策，明確縣城和場鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)房屋建筑面積不得超過40平方米的標準，并且部分村鎮(zhèn)采取“拼戶單元樓”“聯(lián)排共墻樓”等方式集中聯(lián)合建房建立新村聚居點，節(jié)約建設用地50%以上，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是強化政策支持。推行在新村聚居點完善配套交通、醫(yī)療、文化、綠化和停車等公共服務設施，村集體經(jīng)濟組織鼓勵有建新房意愿農(nóng)戶拆除零散分布農(nóng)房，通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建方式引導群眾適度聚居，逐步改變農(nóng)民的居住形態(tài)和生活觀念，實現(xiàn)住有所居向住有優(yōu)居轉變。

宅基地資格權跨區(qū)域保障機制堅持保障為先，同步兼顧了經(jīng)濟效益。此項機制的首要原則是要保障本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合條件的農(nóng)戶建房需求，剩余的宅基地才能用于其他符合條件的農(nóng)戶跨區(qū)域取得宅基地使用權。同時，在跨區(qū)域有償取得宅基地使用權時，盡量擴大參與范圍，以提升宅基地使用價值，所產(chǎn)生的增值收益也能進一步增加村集體經(jīng)濟組織的收入。跨區(qū)域取得的宅基地使用權是在統(tǒng)一規(guī)劃的新村聚居點內(nèi)。而新村聚居點是本集體經(jīng)濟組織在符合鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃的基礎上，按照集約節(jié)約利用土地的原則，結合農(nóng)民意愿，采取統(tǒng)一規(guī)劃自行建設或統(tǒng)一規(guī)劃統(tǒng)一建設的方式規(guī)劃建設的。宅基地使用權跨區(qū)域有償取得包括跨村民小組有償取得、跨村有償取得、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有償取得等類型，采用競爭性分配，也可采用政府有償調(diào)劑的方式，以此引導農(nóng)民集中居住，同步解決農(nóng)村居住分散、基礎設施配套難等問題。

（四）宅基地資格權權益名錄庫創(chuàng)設

保障農(nóng)戶宅基地的資格權益和合法合規(guī)建房需求，是實現(xiàn)農(nóng)民戶有所居的基礎。西藏自治區(qū)乃東區(qū)探索創(chuàng)設農(nóng)村宅基地資格權益名錄庫，有效化解了農(nóng)戶因分戶和擁有農(nóng)村宅基地互為前置條件，導致農(nóng)民群眾難分戶、亂分戶的問題，引導農(nóng)民有序建房。簡化了宅基地審批和分戶手續(xù)，保障了農(nóng)民的基本建房需求。

一是明確準入條件和資格。在農(nóng)村宅基地權益資格的基礎上細化入庫條件，明確提出擁有資格權不等同納入《村居農(nóng)村宅基地資格權益名錄庫》，而是將有建房和分戶需求的納入資格權益名錄庫，他們擁有申請使用本集體經(jīng)濟組織內(nèi)宅基地和申請購買本集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)民住宅的資格。二是規(guī)范建庫程序。按照農(nóng)戶申請，村（居）民委員會審核及公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會同區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)不動產(chǎn)登記中心聯(lián)審及公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核并公布，報縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局備案的程序完成建庫工作。建庫完成后，本集體經(jīng)濟組織成員可提交申請入庫。三是實行動態(tài)管理。每年6月和12月備案調(diào)整兩次，已入庫并完成建房的農(nóng)戶也在此期間予以調(diào)出，明確未到備案時間不得調(diào)整，對名錄庫內(nèi)成員取得農(nóng)村住宅建設用地許可證后違反準入資格的，調(diào)出名錄庫，要求五年內(nèi)不得再次入庫。全區(qū)已納入名錄庫人數(shù)共90余人，已建房和分戶的農(nóng)戶20余戶，留在資格權益名錄庫中需建房未建的有70人。

宅基地資格權權益名錄庫強化了宅基地資格權的管理，明確了準入條件和準入資格，將本集體經(jīng)濟組織內(nèi)有建房需求農(nóng)戶提前全部納入庫中，并定期備案調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實了屬地管理責任，需受理違法違規(guī)情況，保障農(nóng)民合法建房權益。已入庫的農(nóng)戶需按照本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部宅基地存量，根據(jù)申請順序依序依規(guī)進行建房。

四、研究結論與政策建議

宅基地資格權權票制度為“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”地區(qū)解決人地矛盾問題提供了思路，但制度的實行需多部門協(xié)調(diào)配合才能更好發(fā)揮優(yōu)勢。一是探索多元化宅基地權能實現(xiàn)方式。創(chuàng)新使用權激活機制，制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宅基地用途清單等配套政策，扶持和引導鄉(xiāng)村民宿有序發(fā)展，促進閑置資源有效盤活利用，顯化閑置宅基地流的財產(chǎn)性價值，促進資源向資產(chǎn)轉化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障性住房建設，制定宅基地退出與城市保障性住房政策協(xié)調(diào)機制。探索建立城鄉(xiāng)居民共建共享的閑置農(nóng)房盤活利用制度體系，發(fā)展和完善農(nóng)房租賃市場。二是強化宅基地管理職能。該地區(qū)的集體經(jīng)濟組織力量較強，農(nóng)戶收入也較高，當?shù)剞r(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織已開始有更高標準的增收需求，健全完善宅基地的申請審批、日常管理、資格權的準入和退出、監(jiān)督管控制度，探索宅基地在縣域范圍內(nèi)對符合宅基地申請條件的村集體成員實行跨集體轉讓，促進資源有效分配。規(guī)范流轉市場建設，制定標準化流轉合同，建立分區(qū)域動態(tài)流轉基價，確保流轉價格在合理范圍。三是加強宅基地制度創(chuàng)新。探索在村莊規(guī)劃中建立以村集體經(jīng)濟組織為主導的農(nóng)村集體建設用地融合規(guī)劃，綜合統(tǒng)籌農(nóng)戶建房與鄉(xiāng)村發(fā)展。創(chuàng)新集體土地收儲和用途轉變機制，開展集體經(jīng)營性建設用地入市試點，推動農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房高效利用。

宅基地資格權動態(tài)管理機制是“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)發(fā)展多元”地區(qū)加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有益嘗試，要進一步加大政策支持力度助農(nóng)富農(nóng)。一是結合自身特點統(tǒng)籌推進宅基地制度改革、和美鄉(xiāng)村建設與農(nóng)文旅融合發(fā)展。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟作用，依托旅游市場優(yōu)勢，對傳統(tǒng)村落、特色村寨加大保護，構建村集體利益共享、村民入股、村民參與旅游制度，實現(xiàn)一體化推進。二是深挖存量宅基地的非居住功能，加強閑置農(nóng)房和閑置宅基地的盤活利用。規(guī)范閑置農(nóng)房和宅基地流轉交易市場建設，鼓勵和引導農(nóng)戶利用傳統(tǒng)民居創(chuàng)辦農(nóng)家樂、民宿，增加財產(chǎn)性增收。三是強化標準和管理。研究制定閑置農(nóng)房和閑置宅基地開發(fā)利用行業(yè)標準，允許符合規(guī)定的企業(yè)獲得閑置宅基地的開發(fā)權和經(jīng)營權，盤活利用農(nóng)村資產(chǎn)資源，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、文化旅游、城鄉(xiāng)一體發(fā)展。

宅基地資格權跨區(qū)域保障機制為“人地關系緊張-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”地區(qū)在宅基地的保障權益和居住權益之間找到了平衡。一是推進宅基地居住功能區(qū)多元化建設。嚴格控制農(nóng)村新增宅基地審批，在征得村民同意的前提下通過“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“集中統(tǒng)建”“多戶聯(lián)建”等更多元的方式滿足村民基本居住需求。二是適度發(fā)揮宅基地生產(chǎn)功能，不搞“大拆大建”。復墾整理、退出的宅基地，在保證耕地保護紅線的前提下，適度允許宅基地轉為集體經(jīng)營性建設用地入市，補充產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，為孵化小微企業(yè)提供土地保障。三是建立宅基地資產(chǎn)功能實現(xiàn)機制，建立正規(guī)渠道的資產(chǎn)功能實現(xiàn)機制，規(guī)范農(nóng)民隱形宅基地流轉和抵押，逐步培育農(nóng)戶宅基地的財產(chǎn)功能認知。

宅基地資格權權益名錄庫是“人地關系寬松-產(chǎn)業(yè)基礎薄弱”地區(qū)保障農(nóng)民基本居住權益、實現(xiàn)戶有所居的基礎。一是強化落實宅基地基本居住功能，減少資源浪費，在嚴格落實“一戶一宅”的基礎上提高土地利用效率，鼓勵農(nóng)民自愿退出閑置宅基地。二是增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宅基地日常管理權能。村集體經(jīng)濟組織在保障宅基地的基本居住功能的管理過程中是較為關鍵的角色，通過正當行使宅基地所有權人的合法權利，可對農(nóng)戶的宅基地使用行為進行規(guī)范和約束。該地區(qū)亦有著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ氐姆蔷幼」δ茉谖磥韺⒂袡C會得到顯化，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對宅基地的管理權限，可為將來可能的宅基地非居住功能開發(fā)預留空間。三是適度拓展宅基地的輔助性生產(chǎn)功能。對于處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，交通區(qū)位差，市場價值低，周邊缺乏特色旅游資源或產(chǎn)業(yè)基礎地區(qū)的宅基地，可以充分發(fā)掘其輔助性生產(chǎn)功能，發(fā)展蘑菇種植、茶葉烘焙、家禽養(yǎng)殖等小型農(nóng)副產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民生產(chǎn)收益。

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（中文校對：彭水洪）

Research on Realization Pathways of Farmers’ Housing in Different Areas

ZENG Hao HU Yue* MU Xiangli

（Administration and Management Institute of Ministry of Agriculture and Rural Affairs， Beijing 102208）

Abstract： Rural homestead land is instrumental in ensuring the well-being of farmers and maintaining the stability of rural communities. With the rapid development of China’s economy and society， homestead land not only preserves the basic residential rights of farmers， but also increasingly manifests its property-related functions， leading to diversified forms for farmers’housing realization. Drawing on research conducted in pilot areas of homestead system reform， this paper categorizes the interplay between people and land， as well as industrial development into four distinct types：“tense people-land relationship with diverse industrial development”， “tense people-land relationship with weak industrial infrastructure”， “relaxed people-land relationship with diverse industrial development”， and“relaxed people-land relationship with weak industrial infrastructure”. It analyzes the different forms and primary characteristics of farmers’ housing realization under each type and proposes corresponding policy recommendations.

Keywords： farmers’ housing；realization pathways；homestead land；pilot studies

（英文校譯：舒雅）