“雙評價”：空間規劃決策的科學性躍遷

摘要：研究目的：闡明面向國土空間規劃“雙評價”的有限理性選擇，總結其實踐效用，提出國土空間規劃語境下“雙評價”的現實挑戰與應對路徑，揭示“雙評價”從定量評價到規劃決策科學性躍遷的邏輯。研究方法：文獻資料法和歸納演繹法。研究結果：（1）面向國土空間規劃的“雙評價”肩負著提升規劃決策科學性的使命；（2）“雙評價”在不同尺度和不同決策需求中應具有差異化的應用，發揮對規劃決策方案的先驗性量化支撐作用；（3）“雙評價”在應用中面臨諸多挑戰，面對不同需求角度下需要持續創新以提升其應用價值。研究結論：“雙評價”的進步意義在于實現定量評價到規劃決策的科學性躍遷，其對于國土空間規劃的支撐作用體現在為國土空間的組織、協調、統籌提供科學依據，直接服務于不同尺度、不同需求的意志和價值在國土空間上的映射。

關鍵詞：“雙評價”；國土空間規劃；規劃決策；科學性躍遷

中圖分類號：F301.23 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）05-0125-06

基金項目：北京市自然科學基金面上項目（8242024）。

規劃是國家治理的重要政策工具，而空間規劃則是一個國家或地區政府部門對所轄國土空間開發與保護的長遠謀劃和統籌安排，目的是促進經濟、社會、生態環境等各方面的協調發展[1]。我國當前開展的國土空間規劃具有里程碑意義，是生態文明建設與機構改革背景下首個空間總體規劃，也是全面建設社會主義現代化國家、推動新質生產力發展的藍圖愿景[2]。當前，國土空間規劃體系正處于“破舊立新”的關鍵時期，如何通過定量評價提升規劃決策的科學性是其核心議題之一。資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（“雙評價”）作為對空間開發與利用狀態的基礎性認知，在國土空間規劃決策中的應用備受關注。早在20世紀70年代，我國就建立了土地適宜性評價體系，作為空間開發利用的依據；1996年第四次全國環境保護會議提出了“生態承載力”概念，隨著發展與保護的關系日益失衡，規劃實踐愈加重視資源環境承載能力監測預警。資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價的概念逐漸明晰，但在政策管控實踐中的應用卻相對分散，缺乏統一的應用體系。 2018年自然資源部成立，次年編制并發布了“雙評價”技術指南，至此兩個評價走向“統一”，省、市、縣各級“雙評價”工作陸續開展[3-5]。然而，由于資源環境承載力的存在性、可知性與可度性，以及國土空間開發適宜性的可變性、多宜性與沖突性等問題都缺少基本的科學共識，實踐超前、理論滯后的現象普遍存在，成為當前“雙評價”實踐應用的痛點。

長期以來，定量評價與規劃決策之間始終存在鴻溝，難以形成有效鏈接，而“雙評價”則為解決這一問題提供了有力探索。浙江大學岳文澤教授所著《面向國土空間規劃的“雙評價”理論與實踐》從理論、方法與應用多維視角對“雙評價”支撐國土空間規劃決策提供了科學性解釋與基礎性參考，既聚焦于“雙評價”前沿理論突破，又深度參與地方實踐。本書系統介紹了作者近年來在“雙評價”領域的理論反思與扎根地方的實踐創新，從一個理論研究學者和一線規劃師的角度探索了“雙評價”的理論方法、科學認知與內在邏輯，進而強化其在國土空間規劃編制及監督實施中的支撐作用。

1 “雙評價”的提出背景：空間規劃內涵重構

空間規劃是政府對國土空間開發、保護、利用、整治和修復等未來發展方向進行的預先安排[6]。我國近代的空間規劃探索在充分借鑒域外經驗的同時也形成了自身特色，并與我國社會經濟變革同頻共振[7-8]。2018年國家機構改革前，我國在規劃工作方面形成了具有法定依據的各類規劃已超過80種[9]，并且各類規劃目的不一，隸屬于不同部門，貫穿不同層級，包括宏觀戰略類規劃、國土資源類規劃、生態環境類規劃、城鄉建設類規劃及基礎設施類規劃等[10-13]。隨著時代變遷，社會與經濟發展方式轉變，從新時代國土空間治理的內在要求出發，打破傳統規劃框架，重塑國土空間格局時空秩序，構建與高質量發展需求相適應的空間規劃體系，這是面對國土空間沖突矛盾與發展失衡所作出的一種制度性適應與創新[14]。該書對國土空間規劃給予了新的解釋：緊密圍繞著生態文明建設、高質量發展及國家治理體系與治理能力現代化等理念，從生態性、人本性和治理性“三位一體”角度出發，既要納入國家治理體系的總體框架，又要解決現實的空間沖突與矛盾，建立一個協調國土空間開發與保護關系的科學、高效新時空秩序。

規劃的本質是一種戰略性制度安排，其核心任務是做三個基本判斷，即價值判斷、邏輯判斷與趨勢判斷。正如習近平在北京市規劃展覽館考察時強調：“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。”可見，科學性是規劃的第一屬性，毫無疑問也是空間規劃決策的第一性要求。在新的國土空間規劃體系構建中，如何提升科學性要求成為重中之重。早在2018年4月，習近平就強調，要按照“多規合一”的要求，在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，抓緊完成長江經濟帶三條控制線劃定工作，科學謀劃國土空間開發保護格局。中共中央、國務院于2019年出臺了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，是我國“多規合一”改革及空間規劃體系重構的綱領性文件，標志著我國未來新國土空間規劃體系的“四梁八柱”正式確定。針對提高規劃編制的科學性，文件明確要在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價基礎上，科學有序布局生態空間、農業空間和城鎮空間，為可持續發展預留空間。可見，“雙評價”作為新的國土空間規劃編制的科學基礎，以及未來空間規劃實施監督重要手段的基礎定位已經確立。“雙評價”是國土空間規劃內涵重構的需要，它通過對國土空間多維決策的科學判斷減少規劃的盲目性，助推空間規劃更好地適應經濟社會發展，實現人與自然和諧共生和可持續發展。

2 “雙評價”的理論探索：從過度主觀性到有限理性

定量評價是一種用于評價客體對于主體有用性的常用方法，在土地資源研究領域較為常見。隨著技術方法的更新迭代，作為一門基于數學方法的研究手段，定量評價形成了較為穩定的技術體系。雖然定量評價強調數據計算，但是并未從根本上回答在最終結果上是否支撐科學決策的問題，評價主體往往會根據需求而去選擇和調整有利于自身利益的評價指標、權重與方法，這些行為存在過度主觀性，進而影響評價對象在結果指示上的客觀性和科學性。其原因是評價主體在利益博弈過程中作出的理性選擇[15-16]，為達到追求目標最優化或效用最大化，即理性行動者趨向于采取最優策略，以最小代價取得最大收益。如何破除定量評價的過度主觀性，實現管理決策的有限理性，這勢必要求把握客觀唯物的世界觀，遵循科學思維和邏輯。在國土空間規劃變革中，“雙評價”是一項前置于規劃編制的基礎工作[17-20]。從某種意義上看，“雙評價”應是定量評價在破解決策過度主觀性的一種嘗試。

建立國土空間規劃體系并監督實施是國家重大戰略，“雙評價”提供了重要的科學基礎作用。定量評價是否科學的問題往往源于“為評價而評價”的主觀性和隨意性，這就造成了以往傳統客觀評價“任人粉飾”的窘況。如何破解“雙評價”的過度主觀性，并實現面向空間規劃的有限理性，作者進行了全面而系統的庖解。在“雙評價”的理論建構與政策應用中，爭議主要聚焦在兩個評價相關的理論邏輯與技術問題。作者重點圍繞“雙評價”的概念、內涵、外延及邏輯框架展開理論研究，深化了對資源環境承載力的理論認知，明確界定了資源環境承載力的理論內涵，厘清了資源環境承載力內涵維度之間的邏輯關系，強化了對資源環境承載力評價的技術支撐。同時，面向協調空間功能多宜性、權衡適宜性與適應性關系的內生性要求以及國土空間利用方式日益多元化的人本性需求，突破了國土空間開發適宜性評價傳統思維方式和技術邏輯。最后，本書面向國土空間規劃與治理的現實需求，明確了“雙評價”的核心需求與現實挑戰，反思理論邏輯、改進評價思路，以提升“雙評價”本體的科學性。

3 “雙評價”的實踐效用：差異化需求下的適用性

隨著國家對于“雙評價”的能用、管用與好用需求不斷提升，其對于國土空間規劃決策的支撐作用愈發明顯。筆者認為，“雙評價”本身是一種服務科學決策的定量評價，其本質是對規劃編制提供先驗性量化或評估過程，關鍵在于如何指導規劃決策的實踐應用。“雙評價”在不同層級下和不同決策需求中應具有差異化的支撐意義。

3.1 “雙評價”在不同層級尺度下的應用

尺度是萬物共通的法則，不同層級的測度不應該用同一把量尺[21]。從省、市、縣不同尺度“雙評價”應用來看，地方實踐的特色與缺陷并存。雖然“雙評價”指南采用“一個評價一評到底，承載力定規模、適宜性定空間”的評價思路，但是不能忽視在不同尺度下評價的差異性與適用性，因此，歸納總結省、市、縣“雙評價”方案的實踐模式對于“雙評價”持續性探索具有重要現實意義。作者認為，數據精度與計算單元的不一致是規模尺度效應在“雙評價”實踐中產生的主要原因之一，也是不同層級“雙評價”相互銜接的難點。若采取相同的數據精度和分級標準，因其劃分范圍不同，結果也會存在一定差異。因此，需要對不同尺度的“雙評價”進行上下級的銜接統籌。本書詳細介紹了河南省、浙江省、寧夏固原市和浙江嘉興市等地的省市兩級“雙評價”實踐，通過地方實踐探討了不同尺度下“雙評價”技術方法與應用。作者提出，省級“雙評價”側重于落實國家空間發展戰略，對省域國土空間開發、保護、修復進行統籌部署和戰略引領，是控制和引導市縣國土空間規劃的基本依據。市級“雙評價”則需要承上啟下，既要銜接省級“雙評價”成果，又要支撐引導市縣級國土空間規劃編制。由于省市兩級“雙評價”的尺度不同，大尺度定量評價適合探尋全局的特征與規律，中小尺度定量評價更易于發現細部的問題與缺陷。

3.2 “雙評價”在不同空間決策需求中的應用

面向多樣化的規劃決策需求，作者提出了四個主要方向：一是，國土空間問題識別及優化。本書以浙江省為例，在識別各市縣資源環境承載短板的基礎上，提出全局視角下（市/縣尺度）國土開發時序和生產力優化布局思路。綜合比較開發適宜性評價結果與現狀國土空間布局的差異，探尋空間格局優化的著力點。二是，輔助“三區三線”劃定。“雙評價”綜合考慮了區域資源稟賦、生態環境、社會經濟等多維因素，系統研判綜合承載能力和各類開發保護活動的適宜程度，為“三區三線”劃定提供了定量化的科學依據。三是，細化主體功能區戰略。主體功能區是適應新時代需求所提出的一項重大戰略，其關鍵在于落實對不同主體功能區發展的政策引導與管控，提出更有針對性和可操作性的配套政策。作者以浙江省為例，構建了一個兼顧多宜性、適應性與所在上級行政區主體功能定位的“要素—空間—功能”的思路，形成了兼具科學性、精細化、可操作的主體功能區優化方案，將主體功能分區細化至鄉鎮單元。四是，資源環境承載力監測預警。傳統“承載力”評估框架忽視了資源環境稟賦、承載狀態及監測預警的關系，割裂了資源環境本底、狀態和未來管理策略之間的關聯，最終以單一承載量級數字作為評價結果會大大降低科學性和實用性。作者緊扣資源環境承載力對國土空間規劃的基礎作用，以特大城市上海為例，建立了“本底找短板—狀態評壓力—預警助管理”的綜合框架，對特定時間、給定區域的資源環境系統承載客體與人類活動系統承載主體相互作用所形成的“承載狀態”進行監測預警。綜上，“雙評價”是研判國土空間底線、識別國土空間開發保護利用問題以及挖掘國土空間潛力的技術手段，它的延續性作用在于為優化國土空間格局、細化主體功能定位、輔助“三區三線”劃定、確定和分解規劃目標指標、重大項目工程布局、落實高質量發展戰略，以及編制專項規劃等幾大任務提供支撐與參考，以滿足國土空間治理中的不同決策需求。

4 “雙評價”的挑戰與應對：規劃決策科學性的躍遷

“雙評價”并非“包打天下”的全能工具，在實際應用中會發現它難以直接應用于空間規劃編制，所以當前“雙評價”在應用中仍面臨諸多關鍵性挑戰。正如筆者一直強調的，從定量評價到規劃決策之間的鴻溝普遍存在，但“雙評價”的進步意義在于驅動從定量評價到規劃決策的科學性躍遷，體現在為國土空間的組織、協調、統籌提供科學依據，直接服務于不同尺度、不同需求的意志和價值在國土空間上的映射。

4.1 “雙評價”應用中的挑戰與應對

“雙評價”肩負著一定的提升規劃決策科學性使命，但是如何更好地發揮其對國土空間規劃的支撐作用，仍面臨艱巨的挑戰。該書明確了當前“雙評價”應用中面對的四大關鍵挑戰：一是，現狀承載能力評判與未來規劃決策之間的邏輯悖論。當前空間約束下的“承載規模”是對資源本身可承載能力的評價，缺點是未能將人類社會經濟活動對資源環境系統所施加的壓力，以及未來對資源環境系統的需求變化考慮在內。二是，兩個評價之間的關聯邏輯尚不清晰。“雙評價”在應用中二者之間仍然存在指標邏輯、空間邏輯和價值邏輯上的重復或者銜接脫鉤問題。關聯邏輯的問題大大限制了“雙評價”自身的應用價值。三是，“雙評價”對“三區三線”劃定的支撐不足。“三區三線”是建立具有約束力的統一國土空間用途管制分區的核心內容[22-23]，在“雙評價”的輔助下如何識別空間問題和沖突，科學劃定“三區三線”仍面臨一定的挑戰。四是，“雙評價”在不同層級中的傳導機制不完善。國家和省級層面主要關注宏觀戰略落實問題，如糧食安全、生態安全、區域協調發展等。市縣級主要著眼于滿足本級的發展訴求，爭取更大的發展空間，優化國土空間格局等。不同層級規劃需求下“雙評價”的傳導容易陷入決策效率低下的問題。

為了解決當前“雙評價”應用中的挑戰，作者在總結國內外學者研究成果的基礎上，提出了詳細且科學的優化路徑。第一，完善“雙評價”的科學基礎。構建多源數據集成模式，形成國土空間多源數據的整合優化體系，提高國土空間時空數據治理水平。在“雙評價”指南提供的原則性指導的基礎上，各地應根據自身資源稟賦條件，因地制宜地優化“雙評價”指標體系與技術方法。第二，厘清承載力與適宜性的邏輯關聯。深入分析理論與實踐中“雙評價”的關聯模式，在戰略定位層面注重“約束性”與“發展性”的協同，在管理目標層面注重“管控”與“引導”的組合，在治理導向層面注重開發與保護的權衡。第三，加強“雙評價”的傳導管控與協調反饋。“雙評價”應當緊扣應用導向，聚焦于數量約束、空間約束與機制約束等方面的著力方向，構建“雙評價”協調反饋的優化路徑。提升“雙評價”在傳導管控機制、部門工作聯動、專題研究支撐等方面的科學性與可操作性。

4.2 從“雙評價”到規劃決策的科學性躍遷

定量評價是通過數據和指標對事物進行客觀分析的方法，是規劃決策的前置工作。然而，現實情況中往往涉及繁多因素和復雜關系，因此在規劃決策中難以面面俱到，做不到完全通過定量評價來實現科學決策。此外，決策者價值取向與經驗對規劃也具有重要影響，故定量評價可能無法完全替代主觀判斷。“雙評價”如需妥善解決當前的挑戰與困境，需要在面向國土空間規劃決策的角度持續創新，方能發揮更大的支撐作用。筆者認為，該書對“雙評價”歷史脈絡演化、邏輯關聯及理論與方法等方面進行了詳盡的梳理與深入分析。從學理性研究視角對“雙評價”中精確性、客觀性、系統性、驗證性、預測性和可重復性等問題進行了很好的回應，從不同層級尺度、不同決策需求兩個應用維度實現了從定量評價到規劃決策的科學性躍遷（圖1）。本書中的研究范式讓我們看到了“雙評價”在支撐國土空間格局優化、“三區三線”劃定、重大新質生產力布局等方面的應用價值及應用信心，看到了從客觀認知到規劃決策科學性躍遷的可行、清晰的實現路徑。

5 結論

綜上，本書立足當前國土空間規劃體系構建，深入開展了“雙評價”的理論探索，歸納總結了典型實踐案例的技術方案，探索了“雙評價”成果在國土空間規劃不同尺度、不同決策需求中的深化應用，是近年來國土空間規劃與治理研究領域難得的一本高質量學術著作。筆者認為本書的重要學術貢獻有以下4個方面：

第一，本書對“雙評價”的研究可以用三個關鍵詞來概括：系統性、邏輯性及前沿性。系統總結了“雙評價”的源起、背景及研究前沿，從根本上厘清了“雙評價”的理論及邏輯體系，提出了“雙評價”的關鍵挑戰與優化策略，通過典型案例詳細介紹了實踐進展，例如河南、浙江、寧夏固原、浙江嘉興等地的實施方案。在滿足不同決策需求前提下，深入探討了“雙評價”在支撐空間沖突識別與格局優化、“三區三線”劃定、主體功能區優化、承載力監測預警等方面的探索。

第二，本書是國土空間規劃與治理領域學術研究和行業應用的重要參考。以本書為精要進行“雙評價”相關內容的學習，可以為相關從業人員、研究人員和學生提供豐富的知識體系和經驗，加深對國土空間自組織狀態與規律的認知，學習識別限制國土空間發展短板的方法，也能夠更好地運用系統視角去統籌協調農業生產、城鎮建設、生態保護等多維需求下的空間沖突，尋優國土空間開發利用方向，提升規劃決策效率。

第三，本書從學理角度推進了從基礎認知到規劃決策的科學性躍遷。本書應是近幾年諸多“雙評價”學術專著中具有邏輯性與系統性的高水平成果之一。盡管行業對“雙評價”抱有篤信與懷疑兩種迥然不同的態度，作者并沒有站到任何一方，而是從學理性視角出發提出了一套定量評價科學支撐規劃決策的研究范式，這讓我們看到了未來“雙評價”在支撐國土空間格局優化、“三區三線”劃定、賦能新質生產力布局等方面的應用價值及應用信心。

第四，學科、學術、學者“三學”理念的示范。本書是作者帶領團隊在“雙評價”理論與實踐研究成果中的集中體現，充分推動了學術界、管理部門與規劃行業的緊密融合，為提出兼顧決策時效性與科學嚴肅性的評價方案奠定了基礎，實現了“雙評價”科學性與可用性的互促。適應從“學科交叉”到“交叉學科”的需求，拓展了學術研究的深度與廣度，體現了當代學者在面向國家重大需求中的責任與擔當。

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“Double Evaluation”： The Scientific Transition of Spatial Planning Decision-making

—Review on YUE Wenze’s Theory and Practice of “Double Evaluation” for Territorial Space Planning

ZHANG Yang

（College of Urban Economics and Public Administration， Capital University of Economics and Business， Beijing 100070， China）

Abstract： The purposes of this study are to clarify the bounded rational choice of the “double evaluation” oriented towards territorial space planning， to summarize its practical utility， propose the practical challenges and the paths of the “double evaluation” in the context of territorial space planning， and to reveal the logic of the scientific transition from the “double evaluation” to planning decision-making. The research methods include literature review and inductive deduction. The research results show that： 1） the “double evaluation” oriented towards territorial space planning has the mission to enhance the scientific nature of planning decision-making， and it is a bounded rational choice of the territorial space system. 2） The “double evaluation” has differentiated indicative significance at different scale dimensions and different decision-making demands， and play the prior quantitative evaluation role for the planning decision-making scheme. 3） The “double evaluation” faces many challenges in application， and it needs to continue to innovate from the perspective of territorial space planning decision to enhance its application value. In conclusion， the progressive significance of the “double evaluation” lies in realizing the scientific transition from quantitative evaluation to planning decision-making. The supporting role of “double evaluation” for territorial space planning is reflected in providing scientific basis for the organization， coordination， and overall planning of territorial space， and directly serves the mapping of the willingness and value of different scales and different demands on the territorial space.

Key words： “double evaluation”； territorial space planning； planning decision； scientific transition

（本文責編：仲濟香）