政府失靈、產權流動壁壘與存量建設用地形成

摘要：研究目的：以產權流動角度切入城市建設用地由增量到存量的行政配置鏈條，觀察批而未供、閑置土地等“絕對低效”用地形成機制并提出解決方案。研究方法：理論分析、政策文本分析、經驗分析法、邏輯歸納法。研究結果：（1）增存聯動視角下，城市建設用地從供地指標分配到進入土地要素市場，其產權充分流動是實現行政高效配置土地資源的重要前提；而產權流動壁壘的存在，是導致土地批供用環節供需結構失衡、部分土地要素暫處于國有土地產權公共域之中的直接原因。（2）地方政府決策失靈是存量低效用地產生的源頭所在；成本收益考量使地方政府以自身供地需要部分替代了市場需求，在中央政府供給約束下呈現出土地要素市場總量失衡和結構性失衡現象，即土地要素進入市場前存在著政府失靈導致的土地配置效率損失。研究結論：提升行政配置土地資源的效率，核心在于從增量到存量的時間脈絡下構建更加完善的國有土地要素市場化配置機制，打破制約政府供給與市場需求良性互動的產權流動壁壘。

關鍵詞：存量建設用地；要素配置效率；產權流動；政府失靈

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）06-0011-08

全面提高資源利用效率，促進綠色低碳發展，是構建人與自然和諧共生的中國式現代化的題中之義。為滿足中國特色社會主義建設需要，我國土地要素市場化改革持續推進，但其根源于計劃管理思維的要素配置方式仍有其局限性，具體表現為，日漸稀缺的建設用地增量指標未能充分轉化為可供高效利用的土地，部分土地要素因行政配置不暢而成為低效、閑置的存量建設用地。在資源趨緊與剛性紅線約束下，通過破除阻礙土地要素有序流動的體制機制障礙，盤活存量建設用地，提升資源利用效率，是推進土地要素市場化配置的重要任務。

當前針對存量建設用地的研究主要以要素市場化配置作為目標，討論存量建設用地成因[1-2]，以及盤活存量建設用地的實踐模式、路徑選擇等[3-7]，鮮有從土地要素在不同主體間的產權流動視角切入分析其成因。部分研究認為，政府決策偏差是導致存量用地特別是閑置土地產生的主因；地方政府機會主義立場和策略化報批手段導致土地“批供用”不協調、不順暢，從而產生批而未供、供而未用問題[8-9]。但或出于政府“黑箱”運作的“神秘性”，或有礙于數據獲取及實證觀察難度，使得以往研究難以細致地刻畫城市建設用地在進入市場之前的政府配置行為，從而對因政府原因所致土地資源未能有效進入市場、存量建設用地盤活難度較大等現象背后的體制機制研究相對不足。得益于建設用地“增存掛鉤”政策實踐，可為從“增量—存量”關聯鏈條觀察土地要素在進入市場前后的產權流動和政府配置行為提供相對清晰的研究分析視角。因而，本文擬以土地要素的行政配置鏈條和貫穿其中的產權流動作為研究切入視角，分析城市批而未供和閑置用地形成的政府行為機理，試圖提供一個盤活存量用地、提升土地資源配置效率的可能解決方案。

1 理論分析框架：產權流動視角

1.1 存量建設用地與政府失靈

我國普遍存在批而未供、閑置土地等存量建設用地問題。在各地政府頻頻反映計劃指標不足、城市用地供給難以滿足市場需求和城市快速擴張需要的同時，仍有相當比例的城市土地處于閑置浪費狀態[10]。據自然資源部公開數據，2019年底我國三年以上批而未供土地約有1 450萬畝，相當于近三年新增建設用地計劃的總量[11]；閑置土地約300萬畝左右。從東、中、西部三省的調研情況看（表1），2009—2015年審批的建設用地，至2018年仍約有10%～20%的土地未供應，顯著低于所屬督察機構掌握數據情況。批而未供及閑置土地成因復雜，可能由于政府規劃調整、市場需求變化等多方面因素影響導致部分供地失效；但從調研了解情況看，多半閑置用地是由政府原因造成，部分省份因政府部門原因造成的閑置土地約占75%，部分地級市甚至高達90%以上。

社會主義土地公有制決定了政府成為城市建設用地供給的核心主體，為降低市場配置稀缺資源產生的負外部性、耕地擠占、代際公平性等問題[12-13]，我國形成了以政府行政配置為核心的城市建設用地供給模式。然而，因政府多層級之間委托代理目標差異、信息成本及非理性決策等，使得政府失靈存在成為常態，進而導致資源配置效率損失。雖有學者從政府配置資源及政府失靈[14-15]理論角度討論了建設用地配置過程中的多重效率損失，但其著重從經濟角度考慮計劃指標在行業或區域層面的錯配[16-17]，未能打開政府決策“黑箱”并充分審視政府配置資源中的“絕對低效”問題，即批而未供和閑置土地不斷產生且未得到有效化解。日漸稀缺的新增建設用地指標持續占用大量優質耕地，經過層層行政配置，卻因各種原因無法完全有效進入市場或是進入市場而未能高效利用，不僅直接造成資源生態和經濟效益損失，還帶來了當前和代際間資源矛盾加劇和經濟社會不可持續等問題。而當前盤活存量用地的相關政策，重在鼓勵消化已形成存量用地的部分，尚不能從源頭機制上減少存量用地的產生。

1.2 從存量回溯增量的時間序列觀察

存量建設用地從增量計劃指標而來，歷經了由新增建設用地指標到疊加規劃、計劃等社會經濟屬性，再經逐級審批并最終供應向市場的全過程。從增量指標到存量用地轉化過程中，土地要素的自然資源屬性始終未變，疊加的是可變的外部社會經濟屬性，即存量用地是土地資源疊加不同權屬、不同權利及不同利用形態的社會經濟產物。

因而，如能以貫穿“過去、現在與未來”的增存關聯視角研究土地資源屬性和社會經濟屬性疊加的全過程，以及此過程中政府行為對土地供給鏈條和土地配置效率的影響，有助于化解土地要素進入市場前因政府行為產生的第一道供地損失。構建增存關聯視角，基于兩個前提：首先，作為存量建設用地，批而未供與閑置土地產生于新增建設用地指標配置鏈條中供需關系的不匹配，是同一宗地塊、同一土地要素在不同時段的不同表現形式；其次，在政府主導的增量建設用地擴張模式下，土地要素及其產權流動受到最嚴格的用途管制甚至是定向管控，導致批而未供與閑置土地產生。構建增存關聯視角，本質是將城市建設用地分解為區位固定不變的土地資源屬性和隨著產權流動的社會經濟屬性。其中，前者是自始至終貫穿時間軸的基本載體，伴隨土地開發利用全過程；后者歷經權屬變更（從集體所有到國家所有）、政府層級間流動（從中央政府供地指標分配到地方政府供地指標獲取）、市場供應（從地方政府供地到市場主體使用權取得）的全過程，產權在不同主體間的流動促使土地資源屬性疊加社會經濟屬性并用于生產經營活動。即在增量到存量的時間脈絡下，將土地資源屬性作為貫穿始終固有的“針”，產權流動作為貫穿時間軸的“線”，審視政府行為在土地要素供給鏈條中的作用，進而找出土地資源屬性和社會經濟屬性疊加后，城市建設用地供給未能與市場需求有效匹配的梗阻結點，為提升政府配置土地資源效率起到“穿針引線”的目的。

2 問題解析：產權流動性與存量用地形成機制分析

2.1 政府主導的土地要素供給鏈條

我國城市建設用地市場屬于典型的政府主導型增量供給模式，伴隨“規劃—計劃—審批—供應”全鏈條，土地要素以供地指標形式在中央、省級、市級政府間層層流動，并通過地方政府供地行為最終進入市場。首先，規劃是增量空間來源和要素轉移的法定依據，各級政府按照社會發展規劃、土地供應能力及建設需要等，依據上一級國土空間規劃編制本級本轄區規劃，確定建設用地總量規模上限及耕地保有量下限兩項核心控制指標，并逐級上報審核批準。其次，計劃是嚴格執行規劃安排、分年度有時序地將規劃目標統籌落實的重要載體。在中央政府統一規劃下，各級政府按需測算未來三年新增建設用地計劃指標（包括新增建設用地總量、新增建設占用農用地及耕地指標）控制規模，按照年度間相對平衡的原則編制土地利用年度計劃逐級報批。再次，審批是打通合法供地路徑的重要程序，是各級政府在規劃、計劃約束下，基于社會經濟發展需要將新增建設用地指標與市場用地需求對接，進而轉化為增量建設用地的核心決策過程；其中最為核心的是規劃審批、用途審批（即農用地轉用審批）、征地審批，在土地自然資源屬性上疊加用途、四至、坐標等社會經濟屬性。最后，供應環節是由指標形式向可供市場配置的資源要素轉變的關鍵一步，實現土地使用權由政府向市場主體的轉移。至此，增量供地鏈條結束。

在此過程中，政府供地鏈條的實施需要不斷接收并響應市場用地需求，各級政府之間、各個環節之間的銜接以及政府供給與市場有效需求的契合程度，決定了土地要素進入市場前政府行政配置土地資源的實際效率。

2.2 行政配置資源鏈條中的產權流動分析

在“規劃—計劃—審批—供應”的國有建設用地供給鏈條中，土地產權在不同主體間的流動成為政府行政配置土地資源的核心表征，具體可分為以下三個階段。

第一階段是土地產權從集體所有向國家所有轉變。城市拓展增量空間通常需要以農地權屬和用途的雙重變更為前提。按照國土空間規劃，由中央政府批準農轉用及征地事項，地方政府組織實施完成征地行為，農用地轉為國有建設用地，為城市發展空間合法擴容。在此階段，土地所有權由集體所有轉變為全民所有，由國家代表行使國有土地所有權并進行增量資源的分配。

第二階段是土地產權以供地指標為載體在各級政府間流動。在委托代理機制下，中央政府下達以新增建設用地為核心的供地指標，并按照審批權限將供地指標的“實際支配權”委托至地方政府。在此階段，對增量建設用地的批次、規模、四至、用途的框定，使土地資源成為疊加社會經濟屬性、擬匹配具體權利主體的“準商品”；此時土地雖仍處于政府配置權限內，但已分化出“準物權”雛形有待釋放。

第三階段是土地產權從地方政府向市場主體轉移。經由地方政府供地流程，供地指標具象化為疊加社會經濟屬性的土地資源，通過國有土地一級市場供給到具體市場主體，實現土地所有權和使用權有序分離。土地使用權的順利轉移，意味著在批后供地環節中，中央政府與地方政府之間的一次供需平衡（即“批”），能夠順利銜接地方政府與市場主體之間的二次供需平衡（即“供”），以及市場主體依法使用土地正常開展生產經營活動（即“用”），從而實現土地資源的有效利用。至此，市場主體獲得土地使用權，土地完成產權關系的一系列轉變。

2.3 產權公共域與產權流動壁壘

城市建設用地權利束的法律界定相對清晰，然而，初始產權界定清晰并不必然帶來行政配置資源鏈條中產權的有序流動。國有建設用地供給鏈條中，規劃、計劃、審批、供應各環節多是交叉并進，土地供給并非理想中沿著鏈條呈單一線性流動。供應鏈條中任一階段銜接不暢，均可能導致土地產權無法順利流向下一參與主體，出現滯留于產權公共域的現象；依據產權流動問題產生的階段時序，可將其細分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ種類型（圖1）。

批而未供土地對應于“批—供”銜接不暢。首先，從產權流動的第一階段來看，國家通過立法規定了集體土地轉為國家所有的制度通道，但因歷史形成邏輯上農民對土地產權的合法擁有[18]，使得以城市發展建設為主導目標的地方政府必須要兼顧考慮多元化的農民主體利益表達，因此實踐中時常出現盡管已取得國家機關合法批復，卻因不同利益主體難以協調而出現無法順利實施土地征轉的現象。此時，土地資源處于一種名義上為國家所有但實質仍由集體占有使用的復雜形態，即處于農村集體和國家所“共有”的產權公共域I內。其次，從產權流動的第二階段來看，土地征收后仍有無法順利進入市場供應的情況。這主要是由于中央政府要求地方政府帶項目報批，但通常審批周期較長且流程復雜，存在著諸多不確定性，因而可能在部分通過審批的項目中出現一些項目主體不實、勘查邊界有出入，或是因市場環境變化導致主體滅失或用地需求縮減等情況；原供需關系失效或不再匹配，致使該部分疊加社會經濟屬性的土地資源無法按計劃向市場主體供給，即處于政府間“共有”的國有產權公共域Ⅱ內。

閑置土地產生于“供—用”銜接不暢。從產權流動的第三階段來看，盡管在此環節土地使用權已通過公開出讓、劃撥等方式流向私有產權域，但由于部分市場主體可能不具有按計劃推進用地開發和生產建設的意愿及能力，土地開發停滯處于閑置浪費的狀態。依據我國法律規定，土地使用權的順利讓渡須以履行土地開發條件為前提，對于超過約定動工開發日期滿一年未開發，或已動工開發但開發建設用地面積不足總面積三分之一、已投資額占總投資額不足25%、且中止開發滿一年的，即可認定為閑置土地，并由政府依法收回或采取其他處置措施。因此，對于閑置土地，市場主體并不全部擁有自由支配使用合法土地的權利，其使用權仍處于政府部門有權處置的范疇，可將其理解為暫處于政府與市場主體所“共有”的產權公共域III內。

需要指出的是，在經濟運行關系中，產權公共域的存在盡管常見但并非必然形成產權流動桎梏；通常產權公共域所具有的權利界限不清、權利關系不明等問題可以通過法律或技術等手段部分予以解決，從而消除或縮減產權公共域空間、釋放產權流動潛能[19-20]。然而，在批而未供與閑置土地形成過程中，受制于管理理念或立場局限[21]和政策制度設定的管制規則，行政配置資源鏈條中的產權流動存在著阻礙。

具體而言，在集體與國家所“共有”的產權公共域I，地方政府通過組織實施征地實現產權流動，但因征地補償安置或規劃政策調整等不具備供地條件的，根據現行政策，這部分土地以兩年為時限期滿后批文自動失效，而無法直接納入集體建設用地入市、城鄉統一建設用地市場等進行流轉，政府對城鄉土地市場的管制在此形成了第一層產權流動壁壘。在政府層級間“共有”的產權公共域Ⅱ，因無法有效對接市場需求而產生的無效供地，受到中央政府“定向供給”的技術管制和國有土地一級市場的嚴格管制，使得地方政府無法隨意變更土地規劃用途及地塊信息，更難以在短期內通過市場化方式匹配新的用地主體進行再次出讓，政府對土地用途的定向管制形成了第二層產權流動壁壘。在政府與市場“共有”的產權公共域Ⅲ，閑置土地除政府協商收回以外，還可以通過國有土地二級市場進行產權流轉，但也受到諸多規則限制。如出讓土地進行轉讓的，需完成開發投資總額的25%以上或滿足一定建設用地開發條件；而現實中，不少土地閑置難以滿足轉讓條件，即便勉強開發到一定程度，也未必與潛在市場主體需求相一致、甚至面臨拆除平整再進行重新動工的可能。此外，土地轉讓時涉及用途變更的增值收益分配機制模糊不清[22]，也在一定程度上抑制了更多市場主體進入二級市場的積極性。國有土地二級市場產權流動通道受限、政府對土地開發利用強度的管制等形成了第三層產權流動壁壘。

3 成因機制：存量用地背后的深層次原因分析

產權流動壁壘的存在導致土地市場供需無法有效銜接。部分土地在“批”“供”環節未能順暢進入市場，在“供”“用”環節未能順利進入生產經營，使其打上了存量閑置土地的“標簽”、暫處于公共產權域內，導致政府行政配置土地資源的直接效率損失；但究其根源，還在于長期以來土地管理制度框架下的地方政府決策失靈與中央政府總量管控與用途管制之間產生的結構性摩擦。

3.1 地方政府的供需角色分析

另一方面，在指標分配環節，地方政府作為供地指標行政配置鏈條上的需求方，基于區域社會和經濟發展規劃和訴求、土地要素市場需求評估等，需要最大程度獲得中央政府的供給政策支持，向中央政府報送潛在城市建設用地增量需求總量Q’D地方，與中央政府形成供地指標行政配置環節的一對一供需雙方關系。中央政府則根據國土空間規劃總體安排，綜合考慮區域耕地保護、土地利用結構優化、經濟增長、城鄉統籌等因素，確定地方城市建設用地增量Q’S中央。

這種兼具土地要素市場供給方和供地指標行政配置環節需求方的特殊角色[23]，使地方政府需要有效對接微觀市場主體、精準把握區域社會經濟發展需要、充分向中央政府溝通爭取供地資源，并依法開展用地報批、有序組織實施征地、精準實施用地供應，進而成為影響城市建設用地資源配置效率的關鍵角色。

3.2 地方政府的需求特征分析

成本收益考慮使地方政府存在以自身供地需要替代土地要素市場需求的行為。這是因為，地方政府作為行政配置土地資源鏈條中承上啟下的關鍵角色，在參與中央政府供地指標分配的過程中，如不考慮尋租成本，則委托代理機制下獲取供地指標的成本幾近為零；在從供地指標到進入土地要素市場的過程中，所需付出的成本為相對較低的征地成本，以及“三通一平”“五通一平”等土地開發配套的最低基礎設施建設成本；而在土地要素市場供給環節，則可以高于征地成本和基礎設施建設成本的土地使用權出讓價格獲取“超額收益”。政府主導型經濟發展方式、土地財政增長模式和政治錦標賽、晉升考核等激勵機制會激發地方政府“經營”土地的沖動，使其在以“公共利益”為導向、代理著區域內各經濟參與主體和各社會關聯方的集體理性、妥善平衡各種合理訴求和矛盾（如城市與農村、當前與長遠、發展與保護等）；但同時，作為城市建設用地的壟斷供給方，地方政府通常基于成本收益考慮，以“理性人”的角色最大化的爭取供地指標來實現其經濟發展、財政收入增長等訴求。具體來看，地方政府在“規劃—計劃—審批—供應”鏈條中，不僅通過報送計劃指標、供地計劃等正式行為，還會通過打報告、游說、尋租等非正式行為影響上級政府決策。地方政府在綜合考慮土地要素市場潛在需求基礎上，基于遠景規劃疊加經濟增長和產業發展需要，以期獲得更多的增量指標分配；也即是說，市場對土地的多元化需求被“代表”并“形塑”成為政府以發展為導向的需求特征，并最終呈現出Q’D地方>QD（pij）的現象。

3.3 央地政府間的供需關系博弈

中央嚴管控政策背景下，需求替代行為導致土地要素市場總量失衡和結構性失衡現象，進而形成了土地要素進入市場前政府行政配置產生的效率損失。在信息不對稱的環境和一對多的土地要素市場供需結構下，充分評估市場“真實有效”土地需求具有較大難度；且在供地指標獲取幾近零成本和“超額收益”的刺激下，“理性”的地方政府會將注意力更多關注于供地指標的爭取和土地支配主動權的掌握，通常利用審批環節將其用地意愿投射到部分潛在的用地項目，或是先將部分用地審批下來后再考慮實際用地，而因永久基本農田占用審批難度加大、農用地征轉周期較長等，更易加劇導致申報用地需求與實際使用不匹配等問題。同時，當前委托代理與監管的制度設計還存在權責利“留白”的模糊地帶[24]，使得地方政府在城市建設用地所有權行使方面與中央政府存在競爭博弈成為可能；特別是省級政府實質審批權的獲取，使得多數“打包”或單獨選址項目能夠通過合規合法形式審查，成為批準用地。而中央政府為消除信息不對稱所采取的“定坐標”等定向管控手段，使得地方政府部分用地需求即便通過審批程序，也可能產生項目預設與實際用地有出入的情況，造成項目落地的現實阻礙，從而導致總量和結構性失衡現象的存在。

總量失衡方面，中央政府基于地方政府用地增量需求核定地方用地規模指標，在中央核定的地方城市建設用地增量可全額供給的前提下，Q’S中央 = QS地方（pij，yi，si）。然而，地方政府對市場需求總量的替代增加了“批”“供”環節銜接不暢的可能，使城市建設用地供給數量存在Q’S中央 > QS地方（pij，yi，si）>QD（pij）的關系。其中Q’S中央 - QS地方的差值部分進入國有土地的產權公共域I內，QS地方 - QD的差值部分進入國有土地的產權公共域Ⅱ內，即導致批而未供情形的存在和土地要素市場總量失衡的現象；特別是部分中西部省市地方報批用地規模普遍大于實際需求，造成的土地資源浪費現象更為突出[25]。

結構失衡方面，地方政府對市場需求結構的替代增加了“供”“用”環節銜接不暢的可能，最終微觀市場主體需求與供地結構不一致、項目地塊與選址地塊范圍不一致等，使相應地塊難以匹配生產經營、或難以用于其他主體和其他用途，導致微觀企業均衡或合意條件下的土地需求Q*D = ∑Q*dij（pij）與QS地方結構不匹配，Q*D與QS地方的差值部分進入國有土地的產權公共域Ⅲ內，即存在閑置土地和土地要素市場結構性失衡的現象。同時，據調研了解，當前增存掛鉤政策執行中由于處置存量用地核定的土地計劃指標不允許跨年度結轉，為避免計劃指標浪費或被統籌調劑，個別地方政府仍有盲目安排計劃指標超需求組卷報批用地的慣性，還會產生新的批而未供和閑置土地問題[26]。

4 解決方案：完善國有土地要素市場化配置機制

地方政府對以地謀發展的路徑依賴、對新增建設用地指標的“渴求”，以及中央政府基于發展與保護的目標權衡及制度制衡[27-28]，使得土地資源在進入要素市場前、在要素市場供給中存在著供需關系總量失衡和結構失衡問題。盤活批而未供和閑置土地，降低政府行政配置土地資源的直接效率損失，需要有效發揮政府的基礎性作用和市場配置資源的決定性作用，著力破除制約政府供給與市場需求良性結合互動的產權流動壁壘，從增量到存量的時間脈絡下，持續完善國有土地要素市場化配置機制。

4.1 以市場需求為導向推進計劃管理方式改革，從源頭減少存量用地產生

以城市發展邊界為剛性管控，以市場需求為導向，有時序地供給新增計劃指標，有助于在源頭上減少存量用地產生。具體而言，為縮減地方政府申報供地指標需求和土地要素市場需求之間的偏差（即min（Q’D地方-QD））、減少需求替代產生的總量失衡問題，應規范地方政府申報用地需求標準，結合當地實際發展需要和建設能力、特別是補充耕地和建成高標準農田的底數嚴格實行以補定占、先補后占，避免盲目擴大供地規模而造成土地閑置浪費；優化建設用地增存掛鉤政策機制，明確將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮批次用地規模的重要依據，明確供地標準和執行措施，并逐步減少新增指標分配，減少增量依賴。同時，為減少需求替代產生的結構性失衡問題，應建立相應的后評價和獎懲機制，激勵地方政府以有效供地為遵循，確保項目“真實有效”且可在規定期限內及時落地；也可考慮在規劃管控前置、空間管控為重的基礎上，試點給予地方政府靈活調整土地社會經濟屬性的制度空間，以更好在規劃框架內匹配微觀市場主體的用地需求。

4.2 以市場效益為導向調整央地管理職責，逐步放開存量用地產權管制

以市場效益為導向，以消除產權流動壁壘為目標，調整央地管理職責，逐步放開存量用地產權管制。對于陷入產權公共域Ⅰ內的存量用地，以牢牢管住永久基本農田、堅決守住耕地紅線為前提，考慮部分打通存量建設用地與耕地區位調整的政策通道，探索高強度開發地區耕地異地代保、空間布局騰挪置換的實施機制[29]。對于陷入產權公共域Ⅱ內的存量用地，可考慮給予地方政府更大的存量用地處置權限，簡化二次審批，賦予存量規劃調整的一定自主權；對于不在限制性、禁止性用地目錄之內的項目類型，對其企業主體的供地方式可采取協議供地方式、宗地劃分和合并的靈活處理方式。對于陷入產權公共域Ⅲ內的存量用地，應鼓勵地方政府探索國有土地二級市場創新，可在抑制原用地企業“囤地炒地”行為的基礎上，探索“先動工后流轉”“帶押過戶”等多種方式鼓勵轉讓或合作開發，促進新用地主體進入盡快投產建設，讓二級市場更好地發揮“存量”優化調整的作用[30]。此外，鼓勵地方制定城市存量用地“一張圖”，通過稅費等政策引導市場主體優先選用存量閑置用地進行開發利用，探索實行“增存聯動”的創新供地模式。

4.3 以配置效率為導向健全相機決策機制，鼓勵存量用地的產權流動

建立健全建設用地配置效率評價體系，對地方政府土地政策執行情況、行政配置鏈條產生的效率損失等進行動態評價，并建立相應獎懲措施。如考慮允許依存量配置的計劃指標結轉至下年使用，并制定“控制指標”作為當年新產生批而未供和閑置土地的規模上限，防止新增低效用地；考慮引入“消化周期”概念并分檔制定鼓勵政策[31]，周期越短獲得獎勵越高，對完成情況較差的原則上暫停新增計劃指標配置；考慮強化土地執法和問責管理，逐步形成真正的壓力傳導機制和存量建設用地盤活挖潛倒逼機制等。同時，健全完善閑置土地的流轉及退出機制。對于因政府原因或不可抗力導致閑置的，由政府部門與土地使用權人進行充分協商，視具體情形及雙方意愿[32]選擇延長動工時間、有償收回、地塊置換、調整規劃、安排臨時利用等多種處置方式，幫助企業合理調整規劃條件和設計條件，保障企業順利投產經營。對于因企業自身原因未能按計劃使用的，如企業明確意愿退出，可以通過政府回購或建立流通渠道將土地權利轉讓；如若企業仍有意愿投入建設，可考慮風險基金緩釋、引入其他市場主體參與等形式幫助企業周轉。

5 結論與討論

批而未供與閑置土地是行政配置土地資源的直接效率損失，表現為產權流動壁壘下土地要素供需結構的失衡，但根源還在于長期以來土地管理制度框架下政府行政配置土地資源的局部失靈。正視政府失靈產生的“絕對低效”用地問題，健全國有土地要素市場化配置機制，打破制約政府供給與市場需求良性互動的產權流動壁壘，讓市場力量更好發揮微觀國有土地要素市場的資源配置作用，政府更好發揮在宏觀社會經濟調節和建設用地總量、結構調控的基礎性作用，是從源頭減少存量用地產生、提升土地要素配置效率的關鍵。同時，以構建面向存量用地的資源循環利用機制為目標，以更加適應市場需求變化的資源配置方式打通“增量—存量—增量”的土地要素流動渠道，也是對資源節約戰略和綠色發展理念的深刻詮釋和具體實踐路徑。然而，新時期面臨安全、發展和保護的多重目標權衡，委托代理機制下央地政府決策偏好差異的存在難以避免[33]，政府行政管制是否能夠和市場機制配置有效互補、各級政府之間是否能夠在中央土地政策框架下良性互動，仍是值得長期關注和討論的重要議題。

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Government Failure， Property Right Transfer Barriers and Formation of Extant Urban Construction Land

CHEN Si1，2

（1. Consultation Research Center， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China； 2. The Research Center for Land Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purpose of this study is to analyze the administrative mechanism of land resource allocation from the perspective of property rights transfer， to provide a solution to the “absolutely inefficient” land problems， such as approvals without supply and idle land. The research methods include theoretical analysis， policy text analysis， empirical analysis and logical induction. The research results show that： 1） from the allocation of land supply index to the entry of land factor market， the full transfer of property rights is an important prerequisite for realizing the efficient allocation of land resources by administration. However， the existence of property right transfer barriers， make the supply-demand structure unable to connect effectively， and cause a proportion of land temporarily into the public domain of stateowned rights. 2） Local government failure induces inefficient land use. Based on the cost-benefit consideration， local governments substitute demand for land factor market， which partly leads to total and structural imbalance of land factor market， resulting in efficiency loss of administrative allocation. In conclusion， to improve the efficiency of administrative allocation of land resources， the core is to build a more complete market-oriented allocation mechanism of state-owned land elements under the temporal transition context from the newly-added land to the extant land.

Key words： extant construction land； land allocation efficiency； property right transfer； government failure

（本文責編：張冰松）