“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的制度構(gòu)造

摘要：研究目的：針對“三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營性利用產(chǎn)生的土地增值收益，分析收益分配的理論依據(jù)及制度構(gòu)造。研究方法：實證分析法和規(guī)范分析法。研究結(jié)果：在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶依據(jù)宅基地使用權(quán)收益權(quán)能取得流轉(zhuǎn)增值收益，農(nóng)民集體依據(jù)集體所有權(quán)之收益權(quán)能參與收益分配；集體為成員提供共享利益構(gòu)成其分配收益的合理邊界。基于基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)以及再分配公平，政府應(yīng)當通過稅收方式參與二次分配。研究結(jié)論：為了保障集體和成員對宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的公平分配，立法應(yīng)對集體分配收益的最低比例、用途、資金監(jiān)管做出規(guī)定，同時賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自治決議空間。宅基地入市環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)戶繳納所得稅，再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)當由轉(zhuǎn)出方繳納土地增值稅，入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)宅基地流入方均應(yīng)繳納契稅。

關(guān)鍵詞：宅基地“三權(quán)分置”；宅基地流轉(zhuǎn)；增值收益分配

中圖分類號：D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）06-0050-08

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“要素市場化配置改革導(dǎo)向下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論證成與制度構(gòu)造研究”（22YJA820011）。

隨著宅基地“三權(quán)分置”改革試點深入推進，宅基地流轉(zhuǎn)以及經(jīng)營性利用帶來的土地增值收益如何分配引發(fā)廣泛關(guān)注。宅基地流轉(zhuǎn)增值收益產(chǎn)生于宅基地流轉(zhuǎn)入市及再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，以交易價格形式體現(xiàn)，既包括宅基地作為住宅用地流轉(zhuǎn)形成的收益，也可能包括流轉(zhuǎn)后宅基地經(jīng)營性利用產(chǎn)生的收益。因宅基地取得無償性和開發(fā)環(huán)節(jié)幾乎零成本，在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶以出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式流轉(zhuǎn)宅基地，所取得的收益本身就是宅基地流轉(zhuǎn)增值收益[1]。由此引發(fā)的問題是，宅基地流轉(zhuǎn)增值收益是否應(yīng)由農(nóng)戶全部取得？還是應(yīng)當歸農(nóng)民集體所有，抑或是在集體和成員之間分配？政府是否可以以及如何參與收益分配？

構(gòu)建兼顧國家、集體和成員的收益分配制度，關(guān)涉廣大農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。對此，國家政策文件提出：“創(chuàng)新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農(nóng)民長期分享土地增值收益的有效途徑” “建立健全宅基地流轉(zhuǎn)、退出、經(jīng)營等收益主要由農(nóng)民獲得的保障機制”①。部分改革試點對宅基地流轉(zhuǎn)所得收益的分配作出規(guī)定②，大多明確集體和成員參與收益分配并由成員獲得大部分收益，但分配基數(shù)、分配形式、分配比例、集體收益用途等規(guī)定不一；少數(shù)試點提及政府參與分配，但除個別規(guī)定③較具有可操作性外，其他基本表達為“按稅法規(guī)定上繳國家”④。由此可見，地方試點對于集體和成員之間的收益分配關(guān)系，以及政府參與收益分配的理據(jù)和形式等，仍然存在分歧。

宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配問題也逐漸引發(fā)學(xué)界關(guān)注[2]。部分學(xué)者對“三權(quán)分置”下農(nóng)民集體、集體成員和政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配展開研究，但對各方參與分配的理據(jù)尚存爭議，表現(xiàn)為農(nóng)民集體分配收益基于集體所有權(quán)之收益和管理權(quán)能還是基于地租理論，集體成員分配收益是基于宅基地使用權(quán)收益權(quán)能抑或是土地發(fā)展權(quán)，政府參與分配是基于地租理論、土地發(fā)展權(quán)還是管理權(quán)理論等，在具體制度構(gòu)建方面也存在一些差異[1，3]；也有學(xué)者將宅基地收益分配置于宅基地改革整體語境下加以研究，提出構(gòu)建“用途—權(quán)能—區(qū)位”三位一體的規(guī)范體系[4]；也有學(xué)者基于宅基地價值損失，對宅基地退出、整理過程中產(chǎn)生收益的分配比例進行測算[5-6]。總體而言，既有研究立足宅基地制度改革實踐，對于宅基地流轉(zhuǎn)討論語境和增值收益范圍認識不一，且從收益來源、地租理論、權(quán)利、公平正義等不同維度展開[7]，進而對分配理據(jù)、分配形式和具體制度建構(gòu)形成不同觀點。

從收益分配的一般理論出發(fā)，宅基地流轉(zhuǎn)增值收益初次分配體現(xiàn)按生產(chǎn)要素分配的規(guī)則，社會主體支付對價并占有、使用宅基地，農(nóng)民集體和農(nóng)戶作為宅基地權(quán)利主體參與對價（收益）分配，初次分配主要關(guān)涉集體和農(nóng)戶的分配權(quán)利及其相互關(guān)系；再分配需要發(fā)揮政府的收益分配調(diào)節(jié)和公共物品供給作用，重在解決政府參與分配的方式、形式和層級等問題。為此，本文聚焦農(nóng)戶獲得宅基地流轉(zhuǎn)增值收益之后的收益分配階段，對農(nóng)民集體、集體成員和政府參與分配的理論依據(jù)進行闡釋，進而結(jié)合地方試點探索經(jīng)驗，提出兼顧國家、集體和成員的收益分配制度方案。

1 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益

1.1 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地流轉(zhuǎn)收益

農(nóng)民集體和集體成員以及集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系是解釋宅基地流轉(zhuǎn)收益分配問題的邏輯起點。從農(nóng)民集體和集體成員的關(guān)系來看，集體土地所有制是一定范圍內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)成員在不可分割地共同占有集體土地的基礎(chǔ)上實現(xiàn)個人利益的公有制形式[8]。集體所有的權(quán)利主體是本集體成員組成的成員集體。集體成員通過行使集體土地所有權(quán)所實現(xiàn)的利益，既包括集體為成員提供的共享利益，也包括成員分享利益。集體成員共享利益呈現(xiàn)成員內(nèi)部的公益性，集體成員分享利益體現(xiàn)成員個人的私益性[9]。收益權(quán)是集體土地所有權(quán)的重要權(quán)能，農(nóng)民集體作為宅基地所有權(quán)主體，基于維護集體公有和實現(xiàn)集體成員共享利益的需要，應(yīng)當參與宅基地流轉(zhuǎn)收益分配。集體成員作為宅基地使用權(quán)人，理應(yīng)有權(quán)分享宅基地流轉(zhuǎn)收益。

從集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的關(guān)系及其演進來看，在宅基地“兩權(quán)分離”階段，宅基地使用權(quán)可以隨農(nóng)房出租，但轉(zhuǎn)讓限于本集體成員之間，抵押受到嚴格限制，處分和收益權(quán)能受到嚴格限制。按照現(xiàn)行法規(guī)定，宅基地使用權(quán)并無收益和處分權(quán)能①。但是，宅基地“社會保障功能弱化和經(jīng)濟價值凸顯”[10]，農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)利缺失，難以通過市場化交易方式公平參與分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，而且否認宅基地的資源要素屬性，也不利于閑置宅基地的盤活利用，堅持宅基地使用權(quán)單一保障功能的制度設(shè)計面臨現(xiàn)實困境。自宅基地“三權(quán)分置”改革政策推行以來，“賦權(quán)”成為宅基地制度試點改革的基調(diào)[11]。宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作持續(xù)推進②，政策文件強調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”“增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”，《土地管理法》規(guī)定集體成員可以盤活利用閑置宅基地，采取自營、出租、入股、合作等方式，將宅基地用于符合政策規(guī)定的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)③。這表明宅基地衍生的財產(chǎn)價值已蘊含于宅基地使用權(quán)的權(quán)利保護范圍之內(nèi)。賦予宅基地使用權(quán)收益權(quán)能以及轉(zhuǎn)讓、抵押等處分權(quán)能，成為完善宅基地制度的基本方向[12]。在此背景下，農(nóng)戶作為宅基地流轉(zhuǎn)交易相對人直接獲得流轉(zhuǎn)收益。

有學(xué)者認為，農(nóng)民集體在向集體成員分配宅基地以創(chuàng)設(shè)宅基地使用權(quán)之時，并未讓渡處分和收益權(quán)能，宅基地使用權(quán)賦權(quán)流轉(zhuǎn)相當于宅基地私有化，侵害集體宅基地收益權(quán)[13]。對此，筆者認為，結(jié)合地方試點做法來看，集體成員流轉(zhuǎn)宅基地并獲得收益，相當于“將一定期限的宅基地使用權(quán)交回集體后，通過分配受讓人向集體繳納的宅基地使用費而獲得補償” [14]，是集體成員享有的宅基地資格利益由實物形態(tài)向貨幣形態(tài)的轉(zhuǎn)化。

農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地并獲得收益，超越了宅基地初始取得的福利性和保障性特征。因此，類比劃撥國有土地建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓情境下土地使用權(quán)人補繳土地出讓金，流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶需要向集體繳納宅基地收益金，從無償占用變?yōu)橛袃斒褂谜兀匝a足宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能，同時保障集體收益權(quán)的實現(xiàn)。從改革試點實踐來看，大多明確集體分配收益的比例，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)以收益（調(diào)節(jié)）金等形式實現(xiàn)集體收益①。

1.2 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地經(jīng)營性利用增值收益

對宅基地經(jīng)營性利用增值收益的歸屬及分配，學(xué)界大多從土地發(fā)展權(quán)，即改變土地利用現(xiàn)狀并獲得收益的權(quán)利歸屬的理論視角加以考察，形成“漲價歸公”和“漲價歸私（集體所有）”兩種觀點。前者認為，土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)核是規(guī)劃和用途管制，屬于國家公權(quán)力，由此決定國家應(yīng)當參與土地增值收益一次分配，并基于社會公平的需要在二次分配中提高集體和農(nóng)民的收益水平。后者則主張土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，集體和農(nóng)戶應(yīng)當基于集體土地所有權(quán)直接參與一次分配，政府則通過稅收方式在二次分配中取得收益[15]。“漲價歸公”論強調(diào)土地增值的自然增值屬性和社會貢獻，但其可能忽視集體所有權(quán)的集體私權(quán)性，放大了集體所有的公有面向。“漲價歸私”肯定農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，但引發(fā)社會不公，偏離集體所有制的公有制性質(zhì)[16]。這兩種觀點在最終分配結(jié)果上都走向“漲價公私兼顧”，但在土地發(fā)展權(quán)的來源歸屬和收益分配制度構(gòu)建方面存在明顯差異。

從權(quán)利（力）發(fā)展演進的一般規(guī)律來看，規(guī)劃和用途管制是現(xiàn)代社會克服土地資源利用交叉外部性的制度工具，作為一項國家公權(quán)力，其產(chǎn)生晚于私人土地所有權(quán)。現(xiàn)代社會土地財產(chǎn)權(quán)是規(guī)劃和用途管制之下土地上財產(chǎn)權(quán)利的集合[17]。規(guī)劃和用途管制權(quán)力和土地財產(chǎn)權(quán)利雖然有密切聯(lián)系，但是二者分屬于公權(quán)力和私權(quán)利，不能因規(guī)劃管制權(quán)產(chǎn)生于國家對土地利用的限制而認為土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，也不能因集體土地權(quán)利受到限制而否認其財產(chǎn)權(quán)利面向。土地發(fā)展權(quán)應(yīng)歸屬于土地所有權(quán)主體，只不過其權(quán)利行使受到規(guī)劃用途管制所代表的公共利益的限制而已。國家并非集體土地發(fā)展權(quán)的主體，而且，相對于國家壟斷土地發(fā)展權(quán)，對集體和農(nóng)民賦權(quán)更有利于農(nóng)民權(quán)利保障，農(nóng)地法律制度變遷亦依循“還權(quán)賦能”的基本路徑。因此，集體土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當歸屬于農(nóng)民集體。

農(nóng)村土地集體所有不同于全民所有，其作為一定社區(qū)范圍內(nèi)的集體成員集體所有土地的權(quán)利形態(tài)，具有集體私權(quán)的權(quán)利屬性。雖然農(nóng)村土地集體所有先后服務(wù)于國家重工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，體現(xiàn)出作為國家權(quán)力和國家政策的土地集體所有的公有面向，但從土地權(quán)利制度演進歷程來看，其基本權(quán)利屬性已然確立[18]。在集體土地制度改革過程中，集體成員從集體獲得的土地使用權(quán)及所產(chǎn)生利益都直接與其個體財產(chǎn)權(quán)聯(lián)系在一起。承包地“三權(quán)分置”入法，集體產(chǎn)權(quán)制度改革股權(quán)設(shè)置以成員股為主且股權(quán)權(quán)能不斷完善，都是集體成員權(quán)利財產(chǎn)化的體現(xiàn)。

《土地管理法》第62條第6款規(guī)定已經(jīng)賦予集體成員土地開發(fā)權(quán)②。“三權(quán)分置”下農(nóng)戶宅基地使用權(quán)處分和收益權(quán)能彰顯，具有獲得宅基地經(jīng)營性利用收益的權(quán)能。社會主體對宅基地經(jīng)營性利用的權(quán)利，源自于集體土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)中蘊含的土地發(fā)展權(quán)。因此，農(nóng)民集體和集體成員可以在宅基地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)分享宅基地經(jīng)營性利用增值收益。在集體收益實現(xiàn)路徑層面，有學(xué)者提出應(yīng)由社會主體繳納土地調(diào)節(jié)金，以區(qū)別于農(nóng)戶向集體繳納的土地收益金[1]。筆者認為，這兩類集體收益性質(zhì)不同，但社會主體向農(nóng)戶支付的交易對價通常已經(jīng)包含經(jīng)營性利用帶來的宅基地價值增值，實踐中二者無法精確區(qū)分。

需要說明的是，土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，證成了農(nóng)民集體和集體成員參與分享宅基地經(jīng)營性利用增值收益的正當性，避免過度強調(diào)集體所有的公有面向引致農(nóng)民權(quán)益損害，但不能據(jù)此當然得出“漲價完全歸私”的結(jié)論。宅基地集體所有同時也具備公有制內(nèi)涵，對于宅基地增值中的自然增值部分，政府可以通過稅收方式將其收歸國有，以實現(xiàn)地利社會共享。

1.3 農(nóng)民集體參與分配宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的目的范圍

在“建立健全宅基地流轉(zhuǎn)等收益主要由農(nóng)民獲得的保障機制”的政策背景下，需要確定集體參與收益分配的目的范圍，以明確農(nóng)民集體和集體成員分配宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的邊界。基于集體土地所有權(quán)的集體私權(quán)性以及集體經(jīng)濟組織特別法人的公共性功能，集體應(yīng)當為成員提供共享利益，這為集體參與收益分配劃定了基本邊界。集體有組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為成員提供公共服務(wù)的義務(wù)①，且集體籌資可以彌補財政支農(nóng)的不足，確有現(xiàn)實必要性②。在宅基地流轉(zhuǎn)以及經(jīng)營性利用的背景下，集體承擔更多的公共服務(wù)職能，包括宅基地流轉(zhuǎn)管理、村莊規(guī)劃編制、村莊人居環(huán)境改造、基礎(chǔ)設(shè)施完善等[19]。這些公共服務(wù)的提供需要集體參與收益分配籌集資金得以保障。

集體參與分配宅基地流轉(zhuǎn)增值收益不同于集體收取宅基地有償使用費，二者在性質(zhì)和功能上存在明顯差異。從試點實踐來看，基于歷史原因形成的“一戶多宅”或者超面積使用宅基地，以及非本集體成員因繼承或其他合法方式取得宅基地，應(yīng)向集體繳納宅基地有償使用費；因參與集體內(nèi)部競價拍賣而取得環(huán)境資源稟賦較為優(yōu)越的宅基地，應(yīng)向集體繳納競價擇位費。就集體公平居住保障成員居住權(quán)而言，前者屬于個別集體成員占有、使用宅基地高于平均居住面積，或者集體外社會主體占有宅基地，超越了“量”的公平；后者屬于個別集體成員競爭性取得極差地租較高的宅基地，超越了“質(zhì)”的公平。因此，宅基地有償使用費和競價擇位費均屬于集體所有，應(yīng)當用于保障集體成員公平享有宅基地資格利益。

2 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的正當性分析

2.1 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的現(xiàn)實基礎(chǔ)

在促進鄉(xiāng)村振興、公共服務(wù)均等化等政策背景下，財政投入已經(jīng)成為農(nóng)村公共設(shè)施供給的主渠道。政府在改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施條件、提升人居環(huán)境水平等方面投入大量財政資金，優(yōu)化了宅基地的自然條件和生產(chǎn)經(jīng)營條件，提升宅基地價值，而宅基地價值增值最終轉(zhuǎn)化為農(nóng)民集體的宅基地財產(chǎn)利益，并隨著宅基地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)價值顯化。這為政府參與宅基地增值收益分配提供了基本事實依據(jù)。

以往宅基地盤活利用以政府主導(dǎo)為主要途徑，地方政府通過“增減掛鉤”推動宅基地整治、入市交易，獲得高額土地增值收益，農(nóng)民沒有平等談判話語權(quán)，存在宅基地強制退出和補償標準偏低等問題[20]。隨著宅基地“三權(quán)分置”政策深入推進，農(nóng)戶和社會主體就宅基地流轉(zhuǎn)達成交易，推動政府回歸服務(wù)者本位。從試點實踐來看，地方政府為宅基地流轉(zhuǎn)提供公共服務(wù)，包括組織編修村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證、制定綜合片區(qū)地價、搭建產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺、制定流轉(zhuǎn)規(guī)則、規(guī)范交易秩序等[21]。地方政府基于公共服務(wù)供給有權(quán)參與收益分配。

宅基地的經(jīng)濟價值及增值幅度因區(qū)位不同而呈現(xiàn)很大差異。相較于大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村以及自然生態(tài)稟賦優(yōu)越的村莊范圍內(nèi)的宅基地價值較高，市場需求和交易潛力巨大，這些地區(qū)的農(nóng)民不再作為弱勢群體，而是成為宅基地上的“食利階層”[22]。據(jù)學(xué)者研究，全國僅有5%的農(nóng)民可以從宅基地流轉(zhuǎn)中獲利，廣大區(qū)位條件較差的農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民基本被排除在外[16]。為此，政府可以通過再分配手段參與宅基地增值收益分配，以矯正不同區(qū)域宅基地權(quán)利人收益分配失衡，促進收益分配的實質(zhì)公平。

2.2 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的理論支撐

在宅基地流轉(zhuǎn)交易過程中，政府基于基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)以及再分配公平，應(yīng)當通過稅收方式參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配。首先，政府通過征稅方式將宅基地流轉(zhuǎn)增值中的社會貢獻部分收歸國有，以體現(xiàn)土地增值收益分配的公平性。土地增值很大程度上來源于國土空間規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投入、社會經(jīng)濟發(fā)展等社會貢獻。從宅基地增值的原因力來看，財政投入改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件引起的土地增值和非生產(chǎn)性因素導(dǎo)致的土地增值遠大于宅基地權(quán)利人的投入，但這并非權(quán)利人自身的“功勞”[23]。因此，宅基地增值更多地源于經(jīng)濟社會發(fā)展成果在特定位置宅基地上的集聚，應(yīng)通過合理機制實現(xiàn)土地自然增值收益社會共享[24]。

其次，稅收的目的是實現(xiàn)國家公共職能，提供公共物品，以滿足社會公共服務(wù)均等化的需要。提供農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)，是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要內(nèi)容，也是政府的法定職責③。地方政府基于公共服務(wù)供給者角色，有權(quán)參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配，這樣可以激勵地方政府從宅基地流轉(zhuǎn)的直接參與者轉(zhuǎn)向服務(wù)提供者角色，促進宅基地流轉(zhuǎn)交易順暢有序進行①。

再次，稅收具有調(diào)節(jié)收入分配、彌合區(qū)域發(fā)展差異的功能。針對宅基地流轉(zhuǎn)增值收益在不同地區(qū)和人群間的巨大差異，政府可以通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等方式對宅基地流轉(zhuǎn)交易初次分配結(jié)果進行矯正。一方面，政府通過稅收將農(nóng)民獲得的部分宅基地流轉(zhuǎn)收益轉(zhuǎn)化為財政收入，改變少數(shù)農(nóng)民坐享增值收益的不平衡現(xiàn)象；另一方面，合理確定參與收益分配的政府層級，通過轉(zhuǎn)移支付方式提高偏遠地區(qū)農(nóng)民收益水平，從而擴大再分配受益范圍，在更大程度上實現(xiàn)地利共享、共同富裕。

最后，政府通過征稅方式參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配具有必要性。鑒于現(xiàn)行法上宅基地使用權(quán)處分和收益權(quán)能受限，既有稅收法律法規(guī)并未將宅基地流轉(zhuǎn)交易所得納入課稅范圍。但是，在深入推進“三權(quán)分置”政策背景下，宅基地流轉(zhuǎn)交易行為具有收益性，理應(yīng)受到稅法調(diào)整。宅基地流轉(zhuǎn)交易勢必對地方政府的土地財政帶來沖擊，導(dǎo)致地方財政收入減少，因此，對宅基地流轉(zhuǎn)交易行為課稅，可以保障地方政府提供鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流轉(zhuǎn)交易公共服務(wù)的必要開支。從試點地區(qū)規(guī)定來看，對政府應(yīng)否征稅、稅收要素如何確定等問題也不盡相同，亟待稅收立法回應(yīng)。

有學(xué)者提出地方政府基于地租理論參與收益分配[1，3]。這種觀點考慮到地方政府投入對宅基地價格形成中的極差地租的貢獻，有一定的事實基礎(chǔ)，但可能忽視了地租理論的適用場景。根據(jù)馬克思地租理論，地租是“土地所有權(quán)在經(jīng)濟上借以實現(xiàn)增值價值的形式”[25]，是土地經(jīng)營者和土地所有者分離背景下，土地經(jīng)營者向所有者繳納的超額利潤。地方政府并非集體土地所有權(quán)人，而且政府財政支農(nóng)與以利潤最大化為目標的投資行為也存在根本差異，故難以套用地租理論對政府參與收益分配加以解釋。而且，依地租理論政府有權(quán)參與初次分配，但持論者僅闡述政府征稅獲得收益，論證邏輯并不自洽。

3 “三權(quán)分置”下宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的制度構(gòu)造

3.1 宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的基本要求

3.1.1 兼顧國家、集體和農(nóng)戶利益

“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，是農(nóng)村土地制度改革中土地增值收益分配的既定政策選擇②。為此，宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配應(yīng)處理好以下關(guān)系：一是初次分配和再分配的關(guān)系。宅基地增值需要通過交易過程實現(xiàn)收益變現(xiàn)，初次分配應(yīng)當體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)和效率原則，農(nóng)戶和集體在初次分配中分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，政府應(yīng)當通過稅收方式參與二次分配。二是再分配應(yīng)注重地利共享，追求實質(zhì)公平。其內(nèi)涵包括：政府、集體、農(nóng)戶和社會主體之間的橫向利益均衡；不同區(qū)位農(nóng)民群體的區(qū)域利益均衡；不同層級政府之間參與分配的縱向均衡。在再分配過程中實現(xiàn)利益均衡，需要合理確定稅種、稅率、納稅主體以及參與分配的政府層級。

3.1.2 統(tǒng)籌集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革

從宅基地經(jīng)營性用途③來看，鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿已屬于商業(yè)用途范圍④，集體經(jīng)營性建設(shè)用地依法可以用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性活動，二者形成事實上的共存和互競關(guān)系。考慮到農(nóng)村土地制度改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性，宅基地增值收益分配應(yīng)當與既有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金制度相協(xié)調(diào)。入市調(diào)節(jié)金按照入市及再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)土地增值收益的20%～50%征收，具有稅收的性質(zhì)⑤。宅基地流轉(zhuǎn)增值收益具有可稅性，可以考慮兼容宅基地流轉(zhuǎn)后居住和經(jīng)營兩類不同用途，采取累進稅率的辦法征稅。流轉(zhuǎn)后用于居住的，收益較低從而征稅稅率相應(yīng)較低；在增值收益較高的宅基地經(jīng)營性利用場合，征稅稅率應(yīng)當與入市調(diào)節(jié)金征收比例大體相當。這樣可以避免社會主體利用制度漏洞套利，有效協(xié)同宅基地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。

3.2 農(nóng)民集體和集體成員分享宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的制度構(gòu)造

在宅基地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)階段，集體和農(nóng)戶對社會主體支付的流轉(zhuǎn)對價進行分配，制度設(shè)計的關(guān)鍵在于規(guī)范集體參與收益分配的行為，以保障農(nóng)戶利益。為此，立法宜采取“法定+意定”相結(jié)合的方式，對集體分配收益的最低比例、用途、監(jiān)督等作出規(guī)定，同時賦予集體經(jīng)濟組織自治空間。

首先，應(yīng)規(guī)定集體向農(nóng)戶收取宅基地收益金的最低比例。從試點地區(qū)規(guī)定來看，集體參與收益分配的形式不同，分為土地增值收益調(diào)節(jié)（調(diào)劑）金、集體公益金、集體土地收益金等，繳納主體也區(qū)分為農(nóng)戶或者社會主體①。筆者認為，可以采取由農(nóng)戶向集體繳納宅基地收益金的方式。一方面，農(nóng)戶依交易合同直接獲得宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，其中既包括宅基地作為住宅用地流轉(zhuǎn)形成的收益，也可能包括流轉(zhuǎn)后宅基地經(jīng)營性利用產(chǎn)生的收益，明確不同用途下收益金的繳納比例，由農(nóng)戶向集體繳納即可；另一方面，與流轉(zhuǎn)合同經(jīng)集體備案或者宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移登記制度協(xié)同設(shè)計，方便集體知情并對農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地行為加以監(jiān)督。農(nóng)戶可以于辦理合同備案或者轉(zhuǎn)移登記手續(xù)前向集體繳納收益金。

與固定金額制相比，分成制更能反映因流轉(zhuǎn)用途不同產(chǎn)生的地租極差。集體收益金應(yīng)當不低于宅基地流轉(zhuǎn)對價的一定比例，具體比例由集體成員民主議定。而且，結(jié)合試點情況②來看，收益比例宜根據(jù)流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)用途不同而有所差別。收益分配應(yīng)體現(xiàn)風險和收益對等的原則，宅基地流轉(zhuǎn)形式不同，農(nóng)戶承受的流轉(zhuǎn)風險也不相同，從而影響集體取得收益的比例。在出租、入股等場合，租賃或者入股期限屆滿后農(nóng)戶可以重新取得宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶面臨風險較小，集體收益比例可以適度提高；在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓場合，農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)或者面臨較大失地風險，集體收益比例應(yīng)適度降低。宅基地流轉(zhuǎn)后用途分為居住和經(jīng)營性利用兩方面，宅基地增值幅度不同，對集體提供村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的內(nèi)容和要求亦有所不同，經(jīng)營性利用的集體收益提取比例應(yīng)當高于居住使用。

其次，關(guān)于集體收益金的用途。集體收益金的用途直接關(guān)系到分配比例的確定，也對集體取得收益后的使用行為構(gòu)成限定。因此，未來立法可以對集體收益金的用途進行概括式限定，基于集體參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益的權(quán)利基礎(chǔ)在于為成員提供公共服務(wù)，該部分集體收益也應(yīng)專款專用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居住環(huán)境改善、宅基地流轉(zhuǎn)管理等村內(nèi)公共服務(wù)。具體用途及使用方案可以由集體成員民主議定。

最后，關(guān)于集體收益金的監(jiān)督管理。試點地區(qū)規(guī)定將宅基地流轉(zhuǎn)增值收益中的集體提取部分納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，收益和使用情況列為集體決議和村務(wù)公開內(nèi)容，執(zhí)行集體經(jīng)濟組織會計制度，接受審計監(jiān)督和政府監(jiān)管③。目前，《集體經(jīng)濟組織法》正處于二審階段，其中有關(guān)集體財產(chǎn)經(jīng)營管理的規(guī)定④可以為宅基地集體收益金的監(jiān)督管理提供法律依據(jù)。

3.3 政府參與宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分配的制度構(gòu)造

在“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性顯化，流轉(zhuǎn)增值收益理應(yīng)納入征稅范圍，從稅種、稅率、納稅主體、稅款用途等方面進行制度構(gòu)造。

從現(xiàn)行稅法規(guī)定來看，與國有土地及其上房屋財產(chǎn)交易相關(guān)的稅種主要是土地增值稅、所得稅，契稅，印花稅等。這些稅種是否適用于宅基地流轉(zhuǎn)交易，不無疑問。有學(xué)者提出宅基地流轉(zhuǎn)交易應(yīng)繳納土地增值稅[1]，或者繳納土地增值稅和契稅[26]。筆者認為，基于前述調(diào)節(jié)收益分配、促進土地增值社會共享、提供產(chǎn)權(quán)交易公共服務(wù)多重目標，考慮到宅基地入市環(huán)節(jié)和再交易環(huán)節(jié)稅收規(guī)制目標和稅款征收可操作性的差異，宅基地使用權(quán)入市環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)戶繳納所得稅，再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)當由轉(zhuǎn)出方繳納土地增值稅，入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的受讓方均應(yīng)繳納契稅。

土地增值稅的征稅目的是規(guī)范交易秩序，調(diào)節(jié)土地增值收益。在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶向社會主體移轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，不存在投機倒賣破壞市場秩序的問題，宅基地增值額因缺乏歷史交易價格和交易現(xiàn)價對比而難以精確計算，且諸如土地開發(fā)成本、費用等扣除項目不易確定，因此，從征稅目的和稅款計算來看，入市環(huán)節(jié)征收土地增值稅存在較大難度。入市環(huán)節(jié)征稅的主要目的在于調(diào)節(jié)不同地區(qū)宅基地收益不均衡，以征收所得稅為宜。理由在于：所得稅是直接稅，具有調(diào)節(jié)收入分配的功能；所得稅優(yōu)惠措施和扣除項目可以視宅基地流轉(zhuǎn)及收益分配情況適時調(diào)整，滿足稅收調(diào)控的要求；所得稅中的財產(chǎn)所得采取20%固定比例稅率征稅，適應(yīng)流轉(zhuǎn)后居住和經(jīng)營性用途不同收益極差的征稅要求，也可以適度平衡更多向農(nóng)戶分配增值收益和社會共享地利之間的矛盾；所得稅屬于共享稅，通過合理設(shè)定中央和地方各級政府分稅比例，可以更好地起到調(diào)節(jié)區(qū)域收入分配和籌集農(nóng)村公共服務(wù)資金的功能，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)地利共享。因此，宅基地入市環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)增值收益宜征收所得稅。在具體制度構(gòu)造層面，可以將宅基地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶所得納入個人所得稅法調(diào)整范圍①：納稅主體是以轉(zhuǎn)讓、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，可以將戶主登記為納稅人；計稅依據(jù)是宅基地入市流轉(zhuǎn)收益中的農(nóng)戶所得部分，流轉(zhuǎn)價格可以根據(jù)流轉(zhuǎn)合同或者評估價格②確定；征稅稅率參照個人所得稅法規(guī)定，采取比例稅率；稅款繳納按次進行，由集體經(jīng)濟組織代扣代繳③。

在宅基地再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，社會主體以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、作價出資等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)并取得收益的，對增值額應(yīng)征收土地增值稅。這符合土地增值稅規(guī)范交易秩序、抑制投機行為的課稅目的，可以通過調(diào)節(jié)增值收益實現(xiàn)漲價部分歸公，提高地方政府財政收入。在制度構(gòu)造層面，納稅人為流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的社會主體；計稅依據(jù)是宅基地再流轉(zhuǎn)增值額，即流轉(zhuǎn)收入減除扣除項目之后的余額，扣除項目因取得價格、開發(fā)成本等相對確定而易于計算；稅率實行30%～60%的四級超率累進稅率。

宅基地入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的宅基地流入方應(yīng)繳納契稅。現(xiàn)行法規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移免征契稅④，其原因在于鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護糧食安全。相比土地承包經(jīng)營權(quán)，宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利屬性更強，盤活利用宅基地更多關(guān)涉私人利益而非社會公共利益。在制度構(gòu)造層面，宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)需要政府提供交易公共服務(wù)，應(yīng)當納入契稅法調(diào)整范圍；納稅人是宅基地流入方；計稅依據(jù)為流轉(zhuǎn)合同價款；稅率參照契稅法規(guī)定執(zhí)行，也可以適度減免。

政府在宅基地入市和再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收的稅款，應(yīng)當專項用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境提升改造、生活保障改善、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)等農(nóng)村公共服務(wù)和公益事業(yè)領(lǐng)域，以助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，促進共同富裕目標的實現(xiàn)。

4 結(jié)語

宅基地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營性利用產(chǎn)生的土地增值收益如何分配，是宅基地制度改革深入推進的重要命題⑤。宅基地流轉(zhuǎn)增值收益不僅由宅基地權(quán)利人憑借權(quán)利讓渡獲得，而且基于基礎(chǔ)設(shè)施投入、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)以及再分配公平考慮，政府應(yīng)參與分配。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，《土地管理法》第65條規(guī)定實際上賦予集體成員土地開發(fā)權(quán)。在宅基地入市環(huán)節(jié)，農(nóng)戶憑借宅基地使用權(quán)處分和收益權(quán)能，作為交易主體取得宅基地流轉(zhuǎn)增值收益，農(nóng)民集體依據(jù)集體土地所有權(quán)之收益權(quán)能參與收益分配，集體為成員提供公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等共享利益構(gòu)成集體分配收益的正當邊界。立法應(yīng)對集體分配收益的最低比例、用途、資金監(jiān)管做出規(guī)定，同時賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織決議自治空間，以保障集體成員收益分配權(quán)的實現(xiàn)。政府應(yīng)當通過稅收方式參與二次分配。宅基地使用權(quán)入市環(huán)節(jié)應(yīng)由農(nóng)戶繳納所得稅，再流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)當由轉(zhuǎn)出方繳納土地增值稅，宅基地受讓方應(yīng)繳納契稅。

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Institutional Design of Incremental Revenue Distribution from Rural Residential Land Transfers under “Tripartite Entitlement System”

LIU Hengke

（Department of Law， Taiyuan Normal University， Taiyuan 030619， China）

Abstract： The purpose of this study is to analyze theoretical foundation and institutional design of incremental revenue distribution from rural residential land transfers and use under the “tripartite entitlement system” reform. The research methods include empirical analysis and normative analysis. The results show that： in the process of initial rural residential land transfers， the rural households obtain incremental revenue based on the proceeds-seeking rights， and rural collective participates in incremental revenue distribution based on the proceeds-seeking rights of collective ownership. The rural collective provides sharing revenue to its members， which defines the legitimate boundary for its distribution of incremental revenue. Meanwhile， considering the infrastructure input， trading services for rural residential land transfers and redistribution fairness， the government should participate in the secondary distribution through taxation. In conclusion， it’ s essential to make provisions for the minimum proportion， purposes， and fund supervision of incremental revenue distribution by rural collective， while granting autonomy space to rural collective economic organizations， to ensure fair distribution of incremental revenue among rural collective and its members. Income tax should be levied on rural households who transfer rural residential land initially. In the process of rural residential land transfers， incremental land revenue tax should be levied on the transferers. Additionally， deed tax should be levied on the transferees.

Key words： “tripartite entitlement system”of rural residential land； rural residential land transfers； incremental revenue； distribution

（本文責編：仲濟香）

①參見2020年6月30日中央全面深化改革委員會審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》。

②也有部分試點規(guī)定，宅基地出租、轉(zhuǎn)讓或作價、入股等流轉(zhuǎn)收益，連同有償使用費、土地增減掛鉤和指標交易收益等其他收益，一并歸入集體所有的宅基地收益，由集體成員共同分享。參見2020年7月17日《龍門縣農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見》（以下簡稱《龍門意見》）；2021年11月15日《定遠縣農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《定遠意見》）；2022年10月19日貴港市《覃塘區(qū)農(nóng)村宅基地收益分配指導(dǎo)意見》（以下簡稱《覃塘意見》）等。

③2018年6月28日《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》（以下簡稱《德清辦法》）第45條規(guī)定，基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，受讓人應(yīng)當向縣人民政府繳納與契稅相當?shù)恼{(diào)節(jié)金，繳納比例為合同價款的1%；轉(zhuǎn)讓完成后，受讓人可以申請宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)登記。

④參見《覃塘意見》 《龍門意見》，2022年4月28日《五原縣農(nóng)村宅基地收益分配指導(dǎo)意見（暫行）》（以下簡稱《五原意見》）。

①參見《民法典》第362條、第363條之規(guī)定。

②參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》等政策文件的相關(guān)表述。

③參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》。

①參見2021年11月10日《汨羅市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實施辦法（暫行）》（以下簡稱《汨羅辦法》），2021年10月28日《湖口縣農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出試行辦法》（以下簡稱《湖口辦法》），《德清辦法》第44條，《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（以下簡稱《大足辦法》）第15條規(guī)定。

②2017年“中央一號文件”提出“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地”，與此相比，《土地管理法》第62條第6款規(guī)定“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。

①參見《農(nóng)業(yè)法》第10條、第19條，《農(nóng)村土地承包法》第15條之規(guī)定。

②《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出“逐步增加政府對農(nóng)村的公共服務(wù)支出，減少農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相應(yīng)負擔”，這說明集體經(jīng)濟組織仍是村莊公共服務(wù)的重要供給者。

③參見《鄉(xiāng)村振興促進法》第50條、第52條。

①浙江德清規(guī)定宅基地使用權(quán)受讓人繳納合同價款1%的契稅，具有借鑒意義。參見《德清辦法》第45條規(guī)定。

②參見中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善支持政策促進農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》、《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見〉的通知》等政策文件。

③參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》。

④根據(jù)《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，商業(yè)用地包括餐飲用地、旅館用地等。

⑤2019年7月16日《土地增值稅法（征求意見稿）》第2條將“出讓集體土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物，或以集體土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物作價出資、入股”納入土地增值稅課稅行為范圍。

①比如，汨羅、德清、大足、湖口規(guī)定由宅基地資格權(quán)人，即農(nóng)戶繳納收益金。參見《汨羅辦法》、《湖口辦法》、《德清辦法》第44條、《大足辦法》第15條之規(guī)定。義烏則規(guī)定由受讓人繳納，參見《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細則（試行）》第16條。

②比如，貴港市覃塘區(qū)根據(jù)用途不同區(qū)分集體和成員收益分配比例；湖南省汨羅市區(qū)分集體成員在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)和向集體外部流轉(zhuǎn)宅基地、非集體成員合法持有的宅基地向集體成員流轉(zhuǎn)和向集體外部流轉(zhuǎn)4種情形，分別規(guī)定了集體留存和成員分配的比例。參見《覃塘意見》第六條；《汨羅辦法》。

③參見《覃塘意見》、《五原意見》、《定遠意見》、2022年5月19日《定州市農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見（試行）》、2021年10月19日《江門市農(nóng)村宅基地增值收益分配指導(dǎo)意見》等試點地區(qū)文件。

④參見《集體經(jīng)濟組織法（草案）》（二次審議稿）第44—49條之規(guī)定。

①參見《個人所得稅法》第2條、第3條關(guān)于“財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”之規(guī)定。

②參見中國土地估價師與土地登記代理人協(xié)會發(fā)布的《農(nóng)村集體土地價格評估技術(shù)指引》。

③參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會計制度》會計科目“214應(yīng)交稅費”。

④參見《契稅法》第2條之規(guī)定。

⑤“健全宅基地收益分配機制”是宅基地制度改革試點的九大重點內(nèi)容之一，參見2020年11月17日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳《農(nóng)村宅基地制度改革試點工作指引》。