《臨時(shí)約法》“因人立法”說考辯

摘要：“因人立法”是民國初期一大公案，本是袁世凱攻擊《臨時(shí)約法》的借口，但當(dāng)年政界和學(xué)界一些有影響的人士被袁世凱的說詞所蒙蔽，并為其所利用。《臨時(shí)約法》所確立的不是誤傳的內(nèi)閣制，而是總統(tǒng)制。袁世凱指責(zé)《臨時(shí)約法》屬于“因人立法”，完全是為了將來?xiàng)売谩杜R時(shí)約法》制造社會(huì)輿論。

關(guān)鍵詞：臨時(shí)約法；政體；總統(tǒng)制；辨析

中圖分類號(hào)：D929 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-4225（2024）01-0020-06

收稿日期：2023-12-01

作者簡介：陳永鴻，男，湖北公安人，法學(xué)博士，華南師范大學(xué)法學(xué)院教授。

一、問題的提出

“因人立法”是我國憲法史中一個(gè)極富爭議的問題，法學(xué)界和史學(xué)界都有學(xué)者論及，見仁見智，莫衷一是。所謂“因人立法”，是指中華民國臨時(shí)政府時(shí)期制定的《中華民國臨時(shí)約法》（以下簡稱《臨時(shí)約法》，1912年3月11日公布）是為了防止袁世凱獨(dú)裁專權(quán)，破壞共和，臨時(shí)參議院制定的旨在限制袁世凱權(quán)力的憲法文件。臨時(shí)參議院將1911年12月3日通過的《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》（以下簡稱《臨時(shí)政府組織大綱》）規(guī)定的總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。關(guān)于“因人立法”問題，學(xué)界存在兩種截然相反的觀點(diǎn)，肯定說認(rèn)為，《臨時(shí)約法》屬于“因人立法”，張學(xué)繼認(rèn)為“臨時(shí)參議院將《臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定的總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制”[1]；否定說則認(rèn)為，《臨時(shí)約法》采用責(zé)任內(nèi)閣制，是因?yàn)椤案魇⒆h員組成的國家立法機(jī)關(guān)在制定《臨時(shí)約法》時(shí)，大多數(shù)主張立法權(quán)優(yōu)先的責(zé)任內(nèi)閣制”[2]，并不是為了“以法限袁”。筆者對(duì)辛亥革命后臨時(shí)政府的立法活動(dòng)相關(guān)資料進(jìn)行了反復(fù)的研究，對(duì)上面兩種學(xué)說立論皆不敢茍同，希冀從史實(shí)和理論兩個(gè)方面予以澄清。

二、《臨時(shí)約法》“以法限袁”

缺乏事實(shí)支撐

目前學(xué)界認(rèn)為《臨時(shí)約法》“以法限袁”的史實(shí)材料是孫中山的私人談話記錄和蔡寄鷗所著《鄂州血史》中的一段話，但通過對(duì)這兩份材料進(jìn)行認(rèn)真分析后，我們發(fā)現(xiàn)問題并非那么簡單。

孫中山的秘書張競生曾回憶說：“我們對(duì)袁世凱，要講究方法，把他緊緊套住。袁是大官僚，狡猾成性，從前他曾受清廷排斥，今雖重新掌權(quán)，但他骨子里是要推翻清朝，這一點(diǎn)，和我們有共同的地方。至于他是否真心傾向民國，我是有懷疑的。對(duì)此，就必須認(rèn)真研究，拿出辦法來。我愿意讓出總統(tǒng)，只要他能擁護(hù)民國。我是用總統(tǒng)的名義，來換取他接受革命的宗旨的。說到這里，先生遂以詼諧的口吻說，這是給孫悟空戴上金剛箍，使他不能隨便作怪”[3]。孫中山的這段私人談話被認(rèn)為是支持“因人立法”最有力的證據(jù)。張競生是孫中山的私人秘書，這段話的真實(shí)性應(yīng)該沒有問題，但是，問題是孫中山的主張是否公開向參議院提出，并為《臨時(shí)約法》的起草者所接受，這一點(diǎn)沒有任何材料支撐，反而是孫中山極力否認(rèn)他對(duì)《臨時(shí)約法》的起草有任何影響。孫中山曾經(jīng)公開表示：“《臨時(shí)約法》中只有‘中華民國主權(quán)屬于國民全體’是他的主張，其余都不是他的意思，他不負(fù)這個(gè)責(zé)任。”[4]孫中山的表態(tài)極有可能是針對(duì)袁世凱當(dāng)選總統(tǒng)后攻擊《臨時(shí)約法》“因人立法”而做的回應(yīng)。其實(shí)，孫中山對(duì)袁世凱的人格和是否真心贊成共和持懷疑態(tài)度的私人談話也不能證明存在“因人立法”，他所說的“把他緊緊套住”和“戴上金剛箍”通常的理解應(yīng)該是從共和制憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的制約的角度來闡釋的。共和制憲法中的總統(tǒng)的權(quán)力本來就要受到立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的制約，美國是典型總統(tǒng)制國家，總統(tǒng)的人事任命要經(jīng)過參議院的同意，總統(tǒng)提出的法案，須獲得參眾兩院過半數(shù)通過。因此，孫中山的“把他緊緊套住”和“戴上金剛箍”話語是一種對(duì)共和制憲法權(quán)力制約模式的闡釋，不能作為“因人立法”的證據(jù)。

持“以法限袁”論者還翻出了當(dāng)年一位湖南議員的講話，這段話出自蔡寄鷗所著《鄂州血史》，其云：“尤其是就袁世凱的歷史上說，他的政治人格，有好多令人難以信任的地方……。今天改選總統(tǒng)，把革命大業(yè)，讓渡于一個(gè)老奸巨猾的官僚，這是我很痛心的事，也是我很不放心的事……。臨時(shí)約法，這時(shí)還在討論中，我們要防總統(tǒng)的獨(dú)裁，必須趕緊將約法完成，并且照法國憲章，規(guī)定責(zé)任內(nèi)閣制。”[5]200這段話是湖南議員在南京臨時(shí)參議院接受孫中山的推薦，選舉袁世凱為臨時(shí)大總統(tǒng)的會(huì)上發(fā)表的。持“以法限袁”論者引用這段話作為“以法限袁”的論據(jù)顯然是斷章取義，沒有注意到緊接著李肇甫反駁推翻湖南議員的觀點(diǎn)。“李肇甫起立說到：‘選舉總統(tǒng)為一事，國都和約法問題，又各為另一事，而且都是國家的根本問題，是要從長討論的事。我們?cè)诳偨y(tǒng)選舉尚未舉行以前，不能因?qū)θ藛栴}，牽涉別的問題。要曉得誰個(gè)當(dāng)選，這時(shí)候還料不定咧。’李肇甫的意見，為多數(shù)人贊成，于是進(jìn)行選舉。”[5]200因此，這個(gè)會(huì)議記錄表明“以法限袁”在參議院中并沒有形成共識(shí)，也難以說明《臨時(shí)約法》是“因人立法”。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為：“《鄂州血史》卻不是一部嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖穼W(xué)著作，而是一部歷史演義體裁的書……尤其不能作為歷史文獻(xiàn)征引為據(jù)。”[2]《鄂州血史》由中國社會(huì)科學(xué)院近代史研究所主編，在編輯說明中特別強(qiáng)調(diào)作者蔡寄鷗是辛亥革命的親歷者和參與者，同盟會(huì)員，蔡寄鷗也聲明：“這全靠我當(dāng)時(shí)親身的經(jīng)歷，或采訪所得，或當(dāng)時(shí)新聞與名人筆記的依據(jù)。”[5]2筆者認(rèn)為，蔡寄鷗當(dāng)然不可能經(jīng)歷所有記錄的事件，但對(duì)于其中重要的會(huì)議場景，他采訪了當(dāng)事人或借閱了名人筆記，由于當(dāng)事人去世、新聞報(bào)紙和筆記的失傳，這些重要事件的記錄資料就缺乏相互印證。蔡寄鷗不愧為做過當(dāng)年《民心報(bào)》《震旦民報(bào)》等著名報(bào)刊的編輯、主編，所以在遺作中做了特別聲明，免得后人對(duì)其真實(shí)性產(chǎn)生懷疑。

其實(shí)，能夠佐證蔡寄鷗的《臨時(shí)約法》并非因人立法的有力證據(jù)的是時(shí)任南京臨時(shí)參議會(huì)議長吳景濂的表態(tài)，吳景濂是《臨時(shí)約法》審議的重要見證人，他否認(rèn)“因人立法說”的陳述的證明力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過沒有參加《臨時(shí)約法》起草和審議過程的人的推理。吳景濂指出：“約法之精神，取美國制抑取法國制，經(jīng)討論磋商，為時(shí)甚久。于約法上，純采法國制度，三權(quán)分立。……約法上三權(quán)制度，與南京政府現(xiàn)行制度不同，世人不察，多謂約法所訂權(quán)限系為束縛袁臨時(shí)總統(tǒng)而設(shè)，故與南京孫臨時(shí)政府所行制度不同。袁氏倡之，國人不察而和之，發(fā)為怪誕議論甚多，以此批評(píng)約法。……議約法時(shí)，關(guān)于取美國制抑取法國制，當(dāng)時(shí)爭論甚多，有速記錄可證，并非為袁氏要作臨時(shí)大總統(tǒng)，故定此種約法，以為牽制。予始終廁身與議，故知之較詳。”[6]顯然，吳景濂的回憶是針對(duì)《臨時(shí)約法》頒布后來自于社會(huì)各界的質(zhì)疑，質(zhì)言之，是對(duì)《臨時(shí)約法》的“因人立法”批評(píng)的回應(yīng)。作為參議院的議長，他有責(zé)任還原事件真相，澄清歷史事實(shí)，這不僅涉及參議院全體議員的政治素質(zhì)與合法性問題，而且對(duì)作為中國歷史上第一部資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的憲法的科學(xué)性評(píng)價(jià)具有極為重要的意義。

三、《臨時(shí)約法》確立的政體

不是責(zé)任內(nèi)閣制

持“因人立法”論者認(rèn)為，《臨時(shí)約法》改總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制的目的就是為了限制袁世凱。在總統(tǒng)制政體中，總統(tǒng)掌握行政權(quán)，統(tǒng)率軍隊(duì)，參與立法，享有最高司法機(jī)關(guān)的法官提名權(quán)，而在責(zé)任內(nèi)閣制中，總統(tǒng)是虛位元首，不享有實(shí)質(zhì)上的權(quán)力。因此，《臨時(shí)約法》改總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制顯然是為了架空袁世凱，這就是典型的“因人立法”的邏輯推論。學(xué)界持這種觀點(diǎn)的人不少，張學(xué)繼認(rèn)為：“《臨時(shí)約法》‘因人立法’的表現(xiàn)之一，便是將《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定的總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制，這本是學(xué)術(shù)界公認(rèn)的事實(shí)。”[1]很可惜，《臨時(shí)約法》確定的政體并不是責(zé)任內(nèi)閣制，雖然很多學(xué)者會(huì)誤認(rèn)為是責(zé)任內(nèi)閣制，但談不上是學(xué)界公認(rèn)的事實(shí)，是總統(tǒng)制還是責(zé)任內(nèi)閣制，只要我們分析《臨時(shí)約法》文本的具體規(guī)范，問題就迎刃而解了。

第一，從臨時(shí)大總統(tǒng)行使權(quán)力的自主性看，總統(tǒng)是實(shí)位元首，享有實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，不是虛位元首。根據(jù)《臨時(shí)約法》，臨時(shí)大總統(tǒng)享有廣泛的權(quán)力，包括立法、行政和司法三個(gè)方面，而且這些權(quán)力都是實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，而不是象征性的權(quán)力。在立法方面，總統(tǒng)有權(quán)公布法律。《臨時(shí)約法》第三十條規(guī)定：臨時(shí)大總統(tǒng)，代表政府，總攬政務(wù)，公布法律。法律只有公布才發(fā)生效力，臨時(shí)大總統(tǒng)對(duì)參議院議決的法律享有否決權(quán)，雖然這種否決權(quán)不是最終意義上的（參議院可以三分之二以上的參議員的意見否決總統(tǒng)的決定），但對(duì)參議院還是具有一定的牽制作用。在行政方面，臨時(shí)大總統(tǒng)的權(quán)力非常廣泛，包括發(fā)布命令、統(tǒng)率軍隊(duì)、宣戰(zhàn)媾和、締結(jié)條約、制定官制官規(guī)、任命文武官員、大赦特赦等。雖然臨時(shí)大總統(tǒng)行使宣戰(zhàn)媾和、締結(jié)條約、任命國務(wù)員時(shí)需要征得參議院的同意，但在發(fā)布命令、統(tǒng)率軍隊(duì)、宣布戒嚴(yán)等方面可以自行其是，這與美國憲法對(duì)總統(tǒng)職權(quán)規(guī)定基本一致。

第二，從內(nèi)閣與議會(huì)的關(guān)系來看，內(nèi)閣不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而是對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，這表明《臨時(shí)憲法》確立的政體不具有責(zé)任內(nèi)閣制的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在議會(huì)內(nèi)閣制國家，內(nèi)閣成員包括總理對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)國家元首（總統(tǒng)）負(fù)責(zé)。“行政首長由立法機(jī)關(guān)選出，總統(tǒng)任命的內(nèi)閣閣員要對(duì)該立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”[7]333實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制的國家，內(nèi)閣由議會(huì)產(chǎn)生并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，日本憲法第六十六條規(guī)定：“內(nèi)閣行使行政權(quán)，對(duì)國會(huì)負(fù)連帶責(zé)任。”而《臨時(shí)憲法》第四十四條規(guī)定：“國務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任。”這里的國務(wù)員是包含總理在內(nèi)的，也就是內(nèi)閣是對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。從《臨時(shí)約法》規(guī)定的政府與參議院的關(guān)系來看，參議院對(duì)政府的制約較強(qiáng)，但并沒有超出總統(tǒng)制的范圍。一方面，參議院有權(quán)監(jiān)督政府，根據(jù)《臨時(shí)約法》第十九條的規(guī)定，參議院有權(quán)議決臨時(shí)政府的預(yù)算決算，質(zhì)詢國務(wù)員，要求查辦違法官員，彈劾臨時(shí)大總統(tǒng)或國務(wù)員。另一方面，參議院對(duì)臨時(shí)大總統(tǒng)行使權(quán)力進(jìn)行過程性監(jiān)督，臨時(shí)大總統(tǒng)擬定的官制官規(guī)、任命國務(wù)員和外交大使公使、宣戰(zhàn)媾和、締結(jié)條約、宣告大赦，須征得參議院的同意。除了制定官制官規(guī)和要求臨時(shí)政府查辦受賄違法官員這兩項(xiàng)外，其他須征得參議院同意的事項(xiàng)的規(guī)定顯示出模仿美國憲法的痕跡。

第三，參議院無權(quán)對(duì)政府提出不信任案，政府也無權(quán)要求解散參議院，這表明《臨時(shí)憲法》確立的政體根本不具備責(zé)任內(nèi)閣制特征。議會(huì)內(nèi)閣制的典型特征是議會(huì)可以通過不信任案迫使內(nèi)閣倒臺(tái)，而內(nèi)閣有權(quán)提請(qǐng)?jiān)捉馍⒆h會(huì)。英、德、日是典型的議會(huì)內(nèi)閣制國家，蘆部信喜認(rèn)為：“議院內(nèi)閣制，又稱議會(huì)政治……。其主要特征為：①行政權(quán)分屬于元首（君主）與內(nèi)閣（二元行政權(quán)），內(nèi)閣相對(duì)介于元首與議會(huì)之間，對(duì)其雙方負(fù)責(zé)；②議會(huì)的內(nèi)閣不信任決議權(quán)與元首（實(shí)際上是對(duì)其提供建議與承認(rèn)的內(nèi)閣）的議會(huì)解散權(quán)相互抑制，通過這種手段保持二者的權(quán)力均衡以及協(xié)作互動(dòng)（collaboration）的關(guān)系。”[8]議會(huì)內(nèi)閣制起源于英國，形成于喬治三世時(shí)期，以議會(huì)的提出不信任案權(quán)和內(nèi)閣提請(qǐng)解散議會(huì)權(quán)作為區(qū)別其他政體的重要表征。日本憲法第六十九條規(guī)定：“內(nèi)閣在眾議院通過不信任案或信任案被否決時(shí)，如十日內(nèi)不解散眾議院必須總辭職。”德國憲法第六十八條規(guī)定“如聯(lián)邦總理要求信任的投票的動(dòng)議未得聯(lián)邦議院大多數(shù)的同意，聯(lián)邦總統(tǒng)得根據(jù)聯(lián)邦總理的建議，在二十一天內(nèi)解散聯(lián)邦議院”。反觀《臨時(shí)憲法》，既沒有規(guī)定政府總理提請(qǐng)總統(tǒng)解散議會(huì)的權(quán)力，也沒有規(guī)定議會(huì)享有提出不信任案的職權(quán)，這與責(zé)任內(nèi)閣制相去甚遠(yuǎn)。

四、破解“因人立法”誤讀之謎

《臨時(shí)約法》既沒有確鑿的史實(shí)證據(jù)支撐，也沒有憲法條文的明確規(guī)定，為什么會(huì)產(chǎn)生“因人立法”的看法乃至社會(huì)輿論呢？學(xué)界對(duì)這一問題鮮有論及，筆者嘗試從以下幾個(gè)方面略抒管見。

第一，對(duì)《臨時(shí)約法》政體的誤解。早在制定《臨時(shí)約法》的時(shí)候，一些社會(huì)知名人士就誤認(rèn)為《臨時(shí)約法》采用的是責(zé)任內(nèi)閣制。康有為就說：“吾國責(zé)任內(nèi)閣制，……令總統(tǒng)垂拱畫諾，此為約法之意，蓋以制袁世凱也。”[9]谷鐘秀是臨時(shí)參議院議員，也是《臨時(shí)約法》（草案）的審查員，他在《中華民國開國史》中指出：“修改《臨時(shí)政府組織大綱》之名稱而為《臨時(shí)約法》，……其最重要者即《臨時(shí)政府組織大綱》采總統(tǒng)制而《臨時(shí)約法》采內(nèi)閣制也。蓋各省聯(lián)合之始，實(shí)有類似于美利堅(jiān)十三州之聯(lián)合，因其自然之勢(shì)，宜建為聯(lián)邦國家，故采美之總統(tǒng)制。自臨時(shí)政府成立后，感于南北統(tǒng)一之必要，宜建為單一國家，如法蘭西之集權(quán)政府，故采法之內(nèi)閣制。”[10]，由于康有為、谷鐘秀這兩位重量級(jí)政治人物都宣稱《臨時(shí)約法》采用的是責(zé)任內(nèi)閣制，且谷鐘秀還是日本早稻田大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)畢業(yè)，民間很容易將兩位的說辭奉若圭臬，這樣以誤傳誤，流傳至今。其實(shí)，民國時(shí)期的著名憲法學(xué)家王世杰、錢端升較早發(fā)現(xiàn)了《臨時(shí)約法》并非責(zé)任內(nèi)閣制，只是說得有點(diǎn)委婉，并未引起人們的注意，兩位學(xué)者指出：“民元《臨時(shí)約法》僅規(guī)定‘國務(wù)員輔佐臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)其責(zé)任’，而未聲明國務(wù)員應(yīng)對(duì)議會(huì)負(fù)總統(tǒng)的責(zé)任，說者遂有疑《臨時(shí)約法》所采為總統(tǒng)制；意為此種規(guī)定，系指國務(wù)員對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)而言。就當(dāng)是制定《約法》者的本意而言，《約法》所采為責(zé)任內(nèi)閣制，殆不容否認(rèn)；僅因他們對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的內(nèi)容缺乏充分的認(rèn)識(shí)，遂使制定《約法》者的本意，不甚明了。”[11]290王世杰、錢端升是民國時(shí)期研究憲法的知名學(xué)者，對(duì)《臨時(shí)約法》的制定過程應(yīng)該了解比較清楚，所以在論及這一重要問題時(shí)顯得格外謹(jǐn)慎，將制憲者的本意（采用責(zé)任內(nèi)閣制）和《臨時(shí)約法》的內(nèi)容（非責(zé)任內(nèi)閣制）區(qū)分開來，這比較符合事實(shí)。新中國成立后，史學(xué)界研究民國史的學(xué)者采納了內(nèi)閣制的觀點(diǎn)，王天獎(jiǎng)、劉望齡認(rèn)為：“這部‘效力與憲法等’的臨時(shí)約法改變了革命派原先的方案，將總統(tǒng)制改為內(nèi)閣制……。這就意味著內(nèi)閣對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，臨時(shí)大總統(tǒng)實(shí)際上并無多大權(quán)力。”[12]由于《臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定的是總統(tǒng)制，而在已明確袁世凱將要接任臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)起草的《臨時(shí)約法》卻采用責(zé)任內(nèi)閣制，顯然是為了架空袁世凱，屬于“因人立法”。

第二，孫中山、宋教仁等倡導(dǎo)責(zé)任內(nèi)閣制為“因人立法”提供了口實(shí)。1911年11月30日，各省代表在漢口舉行都督府代表聯(lián)合會(huì)，通過了《臨時(shí)政府組織大綱》，議決如袁世凱支持革命，就推舉其為臨時(shí)大總統(tǒng)。在議和期間，孫中山于12月25日回國，29日各省代表推選孫中山為首任臨時(shí)大總統(tǒng)。“孫中山就任臨時(shí)大總統(tǒng)后，深恐此舉對(duì)正在舉行的南北議和產(chǎn)生重大影響，特致函袁世凱解釋原委，以安其心，函中說：……公方以旋乾轉(zhuǎn)坤自任，即知億兆屬望，而日前之地位，尚不能引謙自遜，故文雖暫時(shí)承乏，而虛位以待之心，終可大白于將來，望早定計(jì)，以慰四萬萬人之。”[13]92從孫中山的電函可知，清帝退位和袁世凱就任大總統(tǒng)是南北和談的基本條件。孫中山根據(jù)《中華民國臨時(shí)政府組織大綱》（以下簡稱《臨時(shí)政府組織大綱》）就任臨時(shí)大總統(tǒng)，由于《臨時(shí)政府組織大綱》存在諸多缺陷，南京臨時(shí)政府決定起草新的憲法，“元年一月二十八日，各省代表蒞寧列席參議院者已達(dá)十七省……。該院正式成立后，即進(jìn)行制定臨時(shí)約法，以為組織大綱之代替。”[11]406-407在起草《臨時(shí)約法》過程中，總統(tǒng)制和責(zé)任內(nèi)閣制的問題又被提出來了，本來《臨時(shí)政府組織大綱》確立的政體是總統(tǒng)制，孫中山在就任臨時(shí)大總統(tǒng)前就主張實(shí)行總統(tǒng)制，反對(duì)內(nèi)閣制，他認(rèn)為：“內(nèi)閣制平時(shí)不使元首當(dāng)政治之沖，故以總理對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，斷非此非常時(shí)代所宜。吾人不能對(duì)于唯一置信推舉之人，而復(fù)設(shè)防制之法度。余亦不肯循諸人之意見，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計(jì)。”[14]孫中山卸任總統(tǒng)后，又主張實(shí)行責(zé)任內(nèi)閣制，前后不一致。“現(xiàn)就中國情形論之，以內(nèi)閣制度為佳。我國國民莫不主張政黨內(nèi)閣，視其議員為何黨之多數(shù)，以定國民之信用。”[15]宋教仁一直都是主張責(zé)任內(nèi)閣制，孫、宋的對(duì)責(zé)任內(nèi)閣制的支持，很容易被理解為南京臨時(shí)政府“因人立法”，違背議和時(shí)對(duì)袁世凱的承諾。

第三，“因人立法”最早由袁世凱明確提出，是為將來新的制憲擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力制造輿論。清末民初，基于1908年的《欽定憲法大綱》規(guī)定的“庶政公諸輿論”，政府對(duì)新聞報(bào)業(yè)的管制較之以前有所放松。“近代報(bào)刊在中國口岸城市出現(xiàn)之時(shí)，清政府聽之任之，與當(dāng)時(shí)日本對(duì)待外國人在日本辦報(bào)時(shí)的表現(xiàn)截然不同。”[16]當(dāng)時(shí)比較有影響的民間報(bào)紙有北京的《京報(bào)》《國民公報(bào)》，上海的《時(shí)報(bào)》《申報(bào)》，天津的《大公報(bào)》等，登載新聞和時(shí)評(píng)，成為民眾了解社會(huì)的重要渠道。孫中山高度評(píng)價(jià)了新聞媒體在辛亥革命中的重要貢獻(xiàn)。“此次中國推翻滿清，固賴軍人之力，而人心一致，則由于各報(bào)鼓吹之功。”[17]袁世凱是辛亥革命的親歷者，對(duì)新聞媒體的影響力應(yīng)該有深刻的體會(huì)，必然重視利用新聞媒體制造輿論，為己所用。武昌首義后，袁世凱認(rèn)為復(fù)出的時(shí)機(jī)到了，于是制造輿論給清政府施壓。“袁世凱顯然接受了楊度的建議，采取穩(wěn)健方針：表面維持清室，等待局勢(shì)發(fā)展再作決斷，并指使北洋軍事集團(tuán)到處呼吁，大造‘非袁不能撐持局面’的輿論。”[13]510在復(fù)辟帝制的過程中，袁世凱也非常注重輿論引導(dǎo)。“1915年8月，袁世凱御用報(bào)紙《亞細(xì)亞日?qǐng)?bào)》發(fā)表了袁世凱的法律顧問古德諾寫的《共和與君主論》，倫敦的《泰晤士報(bào)》、東京和國內(nèi)的一些報(bào)紙隨后予以轉(zhuǎn)載，立即引起強(qiáng)烈反響。”[13]515因此，從復(fù)出到復(fù)辟，袁世凱將新聞媒體通過制造社會(huì)輿論來實(shí)現(xiàn)自己的政治目的，成為其慣用的政治手段，在對(duì)待《臨時(shí)約法》的問題上，他必然會(huì)用到這一行之有效的方法。袁世凱指責(zé)《臨時(shí)約法》存在諸多缺陷，并將民初時(shí)期的社會(huì)亂象歸結(jié)于《臨時(shí)約法》對(duì)總統(tǒng)行使權(quán)力束縛過多。1913年12月15日，袁世凱在政治會(huì)議上公開表達(dá)了對(duì)《臨時(shí)約法》的不滿：“夫《約法》乃南京臨時(shí)參議院所定，一切根本皆在《約法》。而《約法》因人成立，多方束縛，年余以來，常陷于無政府之地，使臨時(shí)政府不能有所展布，已遂野心家之陰謀，置國家安危存亡于不顧，致人民重受苦痛。”[18]430袁世凱的這一講話作為“訓(xùn)詞”刊載于《政府公報(bào)》中，不僅為各級(jí)官員所洞悉，而且也必然傳至社會(huì)各界，其產(chǎn)生的影響力非同一般。袁世凱所說的“因人成立”也就是后來的流行說法即“因人立法”，就目前所能查到的史料，應(yīng)屬于最早在正式場合提出。

五、結(jié)論

行文至此，我們可以對(duì)“因人立法”做一個(gè)基本的判斷，袁世凱作為晚清時(shí)期的名臣，辛亥革命的發(fā)展走勢(shì)為他個(gè)人成為政治暴發(fā)戶提供最佳的歷史機(jī)遇，他借當(dāng)時(shí)社會(huì)知名人士如康有為、谷鐘秀、李慶芳等對(duì)《臨時(shí)約法》的批評(píng)（是否是袁世凱授意難以確認(rèn)），將《臨時(shí)約法》對(duì)政體的非實(shí)質(zhì)性的修正指責(zé)為“因人成立”，為日后廢除具有共和性質(zhì)的《臨時(shí)約法》并制定具有濃厚專制色彩的憲法制造社會(huì)輿論，但當(dāng)時(shí)學(xué)界特別是新中國成立后的歷史學(xué)者將“因人立法”作為革命黨人政治遠(yuǎn)見來予以詮釋和褒揚(yáng)，憲法學(xué)研究人員沿用了史學(xué)界的這一研究成果，以致誤傳至今。

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Analysis on the Viewpoint of “Legislation for Person” in the Provisional

Constitution of Republic of China

CHEN Yong-hong

（School of Law， South China Normal University， Guangzhou， Guangdong 510006）

Abstract： The issue of “l(fā)egislation for person” was a significant controversy in the early years of the Republic of China. Initially， it was used by Yuan Shikai as a pretext to attack the Provisional Constitution of the Republic of China. However， some influential figures in politics and academia were deceived by Yuan’s arguments and even manipulated by him. The governmental system established by the Provisional Constitution was actually a presidential systembut mistaken for a cabinet one. The reason why Yuan Shikai accused the Provisional Constitution of being “l(fā)egislation for person” was entirely to create public opinion for the abolition of the Provisional Constitution in the future.

Key words： the Provisional Constitution of the Republic of China; form of government; presidential system; analysis