土地承包權退出背景下農民市民化問題與策略

摘" 要：引導農民退出土地承包權，加快土地流轉速度是實現我國農村土地集約化和農業機械化的關鍵，農民只有完成市民化才能擺脫“半工半農”身份，安心退出土地承包權。目前，我國農民市民化過程中還存在農民職業繼續教育不足、城市戶籍準入條件限制、農民自身市民意識不足、職業技能薄弱等問題，阻礙著農民市民化。應對上述問題，應當降低城市戶籍準入條件、改進農民職業繼續教育、培養社區參與意識、加強農民職業技能培訓。

關鍵詞：退地；土地承包權；農民市民化；城鎮化；農民

Abstract： Guiding farmers to withdraw from land contract rights and accelerating the speed of land transfer is the key to the realization of rural land intensification and agricultural mechanization in our country. Only by completing citizenization can farmers get rid of the status of \"part-time workers and half-farmers\" and withdraw from land contract rights with peace of mind. At present， there are still some problems in the process of farmers' citizenization， such as insufficient vocational continuing education， restrictions on urban household registration access conditions， lack of civic awareness of farmers， weak professional skills and so on， which hinder farmers' citizenization.

Keywords： withdraw from land contract right; land contract rights; citizenization of farmers; urbanization; farmers

當前中國農村面臨著前所未有的變革，其中最重要的一項政策是引導農民退出土地承包權。這一政策實施要旨在于推動農村土地的集約化利用，為農業現代化提供更為靈活的土地資源配置方式。從發達國家農業發展經驗來看，要貫徹落實這一問題的關鍵在于引導農民進入城市并完成市民化。

1" 退地農民實現市民化的現實必要性

2020年我國城鎮化率為63.89%[1]，對比歐美發達農業國家80%以上[2]城鎮化率還存在一定差距，城鎮化進程仍需進一步加快。在城鎮化過程中，大量農民進城就業，一方面，將大量剩余勞動力從土地中釋放出來，促進了農民的非農就業；另一方面，與農民就業非農化相對應，農業收入占農戶家庭總收入的比例在不斷減少，農民對承包地的依附性不斷減弱，從而為農地承包經營權退出提供可能[3]。農民退出土地承包權，在促進土地流轉，提升土地集約化使用，優化農村生產結構的同時，自然產生部分農村剩余勞動力，而要幫助緩解剩余勞動力問題的關鍵，是引導他們向城市非農產業轉移。

國家發展改革委在《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中強調，“要促進農業轉移人口有序有效融入城市，提高農業轉移人口市民化質量”[4]。然而，我國在城市化高速推進的同時，因為農民市民化機制不完善，許多退地農民進城后無法快速完成市民化，長期處于半工半農狀態，既無法融入城市也不能退回農村，進而導致剩余農民不敢輕易退出土地承包權。實現土地集約化和農業機械化的目標又要求引導基于家庭聯產的小農戶退出土地承包權，而要引導農民退出土地承包權，首先必須協助他們實現市民化。幫助退地農民市民化，需要多方合力共同努力推進。首先，在制度層面上，應減少城市與農民之間的制度隔閡，確保退地農民與城市居民平等享受社會權利，如戶籍、社會保障、教育、醫療等權利。此外，還應該在政治、文化、心理層面，通過教育教化等方式，幫助退地農民在思想意識、文化素質、職業技能等方面實現市民化轉變[5]。

2" 農民市民化過程中存在的問題

當前我國退地過程中農民市民化存在的問題主要有兩個方面：一方面是農民在完成土地退出后進入城市，因為政策和其他社會保障制度不完善而無法完成市民化。具體表現為城市戶籍準入制度限制和農民職業繼續教育與市場貼合度不足，城市戶籍準入制度的限制使得農民在城市的生活受到限制，而農民職業繼續教育與市場需求的不匹配則使得農民在城市中找到合適的職業變得更為困難，農民在客觀條件上難以融入城市；另一方面，體現為農民自身條件存在缺陷，農民市民化意識不足和職業技能薄弱，缺乏對城市生活的了解和適應能力加上不符合城市現代化勞工市場的需求，使得農民在主觀上難以真正融入城市。

2.1" 城市戶籍準入條件限制

我國絕大部分城市尤其是大城市都在農民市民化過程中進行嚴格的城鄉分治戶籍制度。但是，自2016年我國發布了進一步推進戶籍制度改革的實施意見以來，各地普遍取消農村與非農戶口區分，部分城市地區放寬落戶條件[6]，從外部條件上看，退地農民進入城市務工并完成市民化似乎不存在制度性阻力，然而他們要想真正融入城市，變成名副其實的市民，卻任重道遠。戶籍制度沿襲已久，城鄉二元結構與社會保障不均等問題，并不能因為戶籍制度放松便立刻消除，農民進城后無法和城市居民享有同等的社會保障與公共服務，農民不敢完全退出土地承包權，徹底與土地失去聯系，農民市民化進程勢必受到影響[7]。此外，部分城市實施的“積分入戶”制度，而此制度的受益群體主要還是各種高素質并擁有更多社會資本的群體，對于農民而言，由于受教育水平和知識技能的限制，很難滿足落戶所需要的教育背景指標和就業、住房指標，在短期內無法實現落戶。一旦農民無法成功落戶，接踵而來的子女教育問題、購房、異地入學和異地高考等問題又自然浮現。這些問題不解決，農民的后顧之憂將難以消除，農民的市民化進程受到阻礙，繼而又導致農民不敢輕易放棄土地。而不能退地，土地集約化又無法完成，鄉村振興戰略就更難實施。

2.2" 農民職業繼續教育貼合度不足

農民職業繼續教育在我國發展時間較短，目前普遍存在市場貼合度不足的問題。具體表現兩方面：一是對企業需求跟進不及時，教學內容和方法長期不更新，接受教育的農民在勞工市場上難以找到合適的職業。另一方面，由于農民自身學習能力不足，而大部分職業繼續教師缺乏師范教育經驗，教學實踐經驗和專業領域實踐經驗都較為缺乏，不能充分考慮農民實際情況進行有針對性教學，導致農民學難適需、學無所用，無法幫助他們在城市中找到工作。此外，我國職業繼續教育制度不完善，尚未出臺有關農民職業與繼續教育培訓的保障政策和措施，接受過職業教育的農民僅占農民總數三成左右。由于配套政策不完善，農民教育經費難以保障，加上農民自身收入水平不高，承擔學費的能力不足，以及大部分農民工尚未認識到職業繼續教育的重要性，導致參加職業繼續教育的農民非常有限。另外，部分農民由于沒有掌握適合城市發展的知識技能，只能從事勞動密集型工作，時間沒有保障且流動性較強，影響參加職業繼續教育的連續型[8]。農民無法找到適合的工作，自然不能融入城市，完成市民化。

2.3" 農民自身市民意識不足

社區作為進城農民在城市生活的主要活動場所，良好的社區教育環境可以在業余時間為進城農民與城市居民之間搭建互動交流平臺，幫助其建立城市歸屬感[9]。然而，2020年我國農民工檢測調查報告顯示，進入城市的農民中只有29.3%參加過社區組織的活動，其中25.4%偶爾參加，這主要是受農村傳統觀念和教育環境的影響，大部分退地進城后的農民仍延續之前在農村的生活方式和觀念，沒有接受城市文化和規則，再加上部分社區無意識地忽視這一群體，導致這批農民被劃分為城市邊緣群體，加深了他們對城市認同感和歸屬感的缺失。還有部分農民思想觀念保守，重土厭遷，受一些因素影響而被迫失地進城，對城鎮文化和市民生活方式難以適應，也沒有想要轉變身份，只把定居城市作為自己進城的最終目標，自然也不愿意去融入社區。農民在進入城市工作之前對城市美好生活滿懷期待，渴望成為市民中的一份子，然而現實卻與期望相距甚遠，加上自身文化水平不高，自我調節能力有限，面對陌生的環境，農民容易在心中產生焦慮和恐慌，并且會時常產生城市生活不如意、離城返鄉的想法。不能在角色定位和文化規則上認同市民身份，退地進城的農民很難對城市產生真正的歸屬感，自然也無法把城市當成自己家園來建設和奉獻，只是視城市為短暫的工作場所和棲息之地，最終還是會像落葉一樣回到故鄉。

2.4" 農民職業技能薄弱

新時代退地進城的農民對比上一代農民受教育程度明顯提高，部分農民接受城市教育，可以從事的工作不再限制于建筑、環衛等行業，但大部分農民文化程度和掌握的職業技能仍然有限，與我國城市經濟社會發展需求依然不匹配，與市民群體和現代市民要求也相差甚遠，職業技能仍處于較低水平，無法承擔更高質量工作要求。2020年農民工監測調查報告顯示，在全體農民工中，具有高中及以上文化程度的只有28.9%，由于大部分退地進城的農民學歷和文化程度較低，特別是一些年齡較大的農民，他們當中有部分人至今不會使用智能手機，缺乏職業技能的農民在高度緊張的城市就業市場中處于劣勢地位，往往只能從事一些比較辛苦的體力勞動，例如第二產業中的制造業、建筑業和第三產業中的交通、餐飲、外賣等其他對技能需求不高的工作。此外，由于進城農民獲取信息渠道狹窄，學習職業技能途徑相對有限，職業選擇面較窄，就業門檻低、很難邁入高門檻行業，同時“在完全流動的競爭勞動力市場，廠商不愿意資助培訓，由此陷入‘低素質-低收入-低人力資本投入’的惡性循環中”[10]。

3" 農民市民化過程的策略

3.1" 降低城市戶籍準入條件

城市對進城農民進行戶籍限制，主要是受制于城市發展水平，沒有足夠的空間和配套設施去接納更多的市民。因此，推動城市戶籍準入制度改革，首要條件就是促進經濟發展，增加城市接納能力，為更多人口提供居住和就業機會，提升對的退地農民吸引力，同時要進一步消除城市工作對進城農民的制度性限制，實現進城農民與城市居民平等就業。其次，繼續改革城鄉二元戶籍制度，部分城市中的退地農民難以滿足落戶條件可以適時放松。比如有些城市落戶要求必須滿足住房條件和學歷條件，然而在當前高速上升的房價和農民較低收入矛盾中，退地農民要滿足城市落戶要求的住房條件幾乎難以實現。因此，針對進城農民，可考慮將住房條件降低，由原有購房改為租房定居[11]。在學歷條件方面，城市針對進城農民工作經驗豐富但總體學歷水平較低的特點，適當轉換落戶要求，將學歷條件轉化為重點考察農民實際工作經驗和年限。最后，保障進城農民子女平等受教育權。退地農民子女教育問題是阻礙其市民化的一大重要原因，大部分農民擔心退地后子女無法在城市中正常接受教育而放棄市民化。因此，在推進農民市民化的過程中，要求政府及相關部門確保廣大進城農民子女能享受同等義務教學待遇，合理分配城鄉義務教育財政權，將進城農民子女義務教育發展經費納入財政保障范疇和財政預算體系，在財政上予以一定傾斜[12]，切實解決進城農民子女在城市的教育問題。

3.2" 改進農民職業繼續教育

保障農民接受職業繼續教育，提高農民勞動素質和工作技能，是農民能夠融入城市的關鍵。具體可從以下方面著手：第一，政府健全教育培訓法律法規，建立農民職業繼續教育激勵機制，提高進城農民接受職業教育的積極性，充分保障進城農民接受職業繼續教育的權利，在現有職業教育的基礎上重點增加“退地農民市民化”的職業教育培訓板塊，為進城農民提供系統化、個性化的繼續教育學習體系夯實基礎。第二，建立經費保障制度，政府應當把進城農民職業繼續教育經費納入財政預算，制定職業教育經費管理和撥付制度，規定各部分按比例撥付教育經費，同時積極拓寬職業繼續教育經費融資渠道，由政府、用人單位和農民三方按比例承擔費用，以此解決農民因擔心費用過高而放棄繼續教育機會的問題。第三，制定完善培訓內容和方法。職業教育院校要充分結合產業結構轉型升級對職業和崗位需求，重新調整專業內容和教學方法，制定適合農民的教學方式和適應農民的教學實踐，防止農民因教育內容不符合市場需要；教學方法不適應而拒絕參加職業繼續教育。第四，安排合理的崗前培訓和職后教育。職業院校應建立教師教學發展中心，專門負責并落實教師崗前培訓與職后教育制度。職業教育教師除了要學習基本理論知識外，還要加強對教師基本功、教學方法等培訓，保障基本能夠勝任教學工作。同時向教師開展在職培訓，定期針對在崗職業教師進行教學方法和技能培訓，促進教師更新教學方法和理念，不斷提高教學能力[13]。

3.3" 培養農民社區參與意識

社區是進城農民生活和交往的基本區域。幫助農民在意識層面融入城市對于其市民化至關重要。而要在意識層面完成市民化，首先要培養農民的社區參與意識。社區主管部門應結合農民自身情況，充分考量在生活中存在困難的農民并予以支持，并通過與政府協作溝通，解決農民最關心的就業、子女教育和社會保障問題。此外還應保證退地農民參與社區活動的效能。部分社區常因退地農民文化水平較低或其他原因忽視這一群體的參與權利，進而使得這部分農民不再愿意參與社區活動。因此在社區治理過程中應當保障進城農民的基本權利，傾聽退地農民的社區參與需求。只有當退地農民的建議和意見有機會被采納，才能激發他們參與社區活動的積極性。針對退地進城的農民角色轉換不及時和心理沖突，社區應該通過多種形式的社區教育活動對農民進行幫助，并適時調整教育培訓策略，促進農民角色身份認同轉變。此外，社區還可以在退地農民適應新環境和新工作方面提供幫助，通過社區教育改變退地農民的認知并幫助他們學會處理人際關系，學習新技能，努力從各方面提升自己，盡快適應城市生活。

3.4" 加強農民職業技能培訓

退地農民完成市民化的關鍵在于勞動素質、職業技能能夠適應城市發展需求。受制于職業技能和自我調節能力，退地進城后的農民往往在激烈的城市就業過程中處于劣勢地位，尤其在現代公民學歷普遍提高的時代，缺乏適合城市發展的職業技能導致進城農民很難完成高質量結業，阻礙了他們市民化。因此，政府要加大農民的職業培訓力度，各部門妥善分配教育經費，對愿意參加職業培訓的農民予以適當經費補貼，避免農民因擔心培訓費用過高而拒絕參加職業培訓。在教育培訓內容上，不僅局限于基本的文化素質、崗位培訓和職業技能教育，還應包括對城市的制度、規則，市民素養的教育和學習[14]，幫助進城農民盡快調整心態，適應城市。政府和職業院校應加強職業教育工作宣傳，引導農民積極參與職業技能教育。針對農民流動性強、文化水平低的特點，充分利用報刊、電視、互聯網短視頻、小程序等媒體，廣泛宣傳職業教育政策舉措，在宣傳介紹時應盡量選擇農民能夠理解的語言，幫助進城農民了解并接受職業技能培訓提高職業技能，獲得工作崗位，以適應城市生活，盡快完成進城農民到城市市民的角色轉換。

4" 結束語

習近平總書記在黨的十九大報告中講到“必須清醒看到，我們的工作存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰。主要是：發展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決”。退地農民市民化問題看似復雜，其本質仍是城鄉、區域發展不平衡和社會保障不平等問題。正因如此，越來越多的農民自發進入城市務工，越來越多的農民家庭搬遷到城市居住，想要成為城市市民。然而擺在農民面前的現實卻是，進入了城市未必享受其他市民一樣的保障和待遇，未必就等于自己成為市民。鄉村振興發展戰略要求零散經營的農民退出土地承包權，讓位于能夠進行土地集約化經營的新型職業農民。現有在農村經營土地的主體人群是“不能或不愿進城的農村老弱病殘群體以及進城后不愿或不能在城市體驗安居而返鄉的農民工”[15]，要引導這類群體退出土地承包權進入城市完成市民化是一項長期任務和過程，不僅僅是農民的身份、居住環境、戶籍的轉變，還有一系列思想觀念、行為模式等方面的轉型和變遷。退地農民市民化需要各方共同參與，通過長期努力，克服這一過程中會遇到的諸多困難，才會實現真正意義上的市民化。

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作者簡介：左靖文（1997-），男，碩士研究生。研究方向為農民教育。