新時代韌性城市規劃探索

摘 要：追求高品質的生活是新時代每個城市市民的目標，但突發災害往往會直接降低人們的生活水平，讓人們在城市的生活倍加艱辛。因此，為了更好地統籌發展與安全，新時代需要將韌性思維貫穿城市規劃建設中。基礎設施完善、產業結構多元化、城市治理能力高效使韌性城市相較于普通城市在災害面前具有更多的優勢。基于此，探索新時代韌性城市規劃路徑，即加強城市應急基礎設施建設、完善城市交通布局、優化城市空間布局、強化城市應急預案和救援體系，旨在提高城市對災害的抵御能力，保障人民生活安全和福祉，推動我國城市邁向更加可持續、安全、智能的未來。

關鍵詞：韌性城市；城市規劃；突發災害

隨著全球氣候變化和各種自然災害的頻繁發生，城市面臨著前所未有的挑戰。在此背景下，韌性城市規劃應運而生。而如何在規劃中提高城市韌性，成為當下亟待解決的問題。

一、突發情況下一般城市規劃暴露的問題

“城市，讓生活更美好”是2010年上海世博會的主題，而地震、暴雨、臺風、冰凍等災害往往會打破人們的生活常態，降低人們生活的幸福指數。人們總把根源歸結于城市管理人員處置不及時、工作不得力等方面，其實相關部門管理人員即使竭盡全力，甚至在超負荷狀態下工作，有時也難以解決以上問題。尤其隨著氣候變化越來越無常，城市面臨極大的挑戰，在這些新型或者特大型災難面前顯得特別脆弱。而今，相關人員在進行城市規劃時，如果考慮到各類自然災害及人為災害，合理制定應對措施，增強城市的抵抗力，那么城市便會讓人們的生活更美好。從中足以看出韌性城市規劃的重要性。

二、衡量韌性城市的標準

隨著時代的發展，城市面臨的挑戰日益增多，如自然災害、人為事故、經濟波動等。韌性城市，即具備應對各種風險和挑戰的能力，能夠在逆境中保持正常運轉，甚至實現自我修復和發展的城市。那么，如何衡量一個城市的韌性呢？

（一）基礎設施完善

基礎韌性是指城市基礎設施建設，補齊城市基礎設施建設短板，統籌地上、地下空間開發利用，加強防洪排澇、水系駁岸等設施建設工作，用于提升城市防災減災的能力，從基礎設施角度增強城市韌性。基礎設施是城市運行的基石，包括交通、能源、通信等[1]。完善的基礎設施能夠在關鍵時刻降低災害對城市的影響，提高城市的自救能力。例如，東京在面臨地震等自然災害時，其完善的基礎設施能夠保障救援物資的迅速送達，以降低災害損失。近年來，我國也加大了對城市基礎設施建設的投入力度，一定程度上提高了城市韌性。

（二）產業結構多樣化

產業結構單一的城市容易受到經濟波動的影響，而產業結構多樣化的城市具有更強的抗風險能力。一是降低對單一產業的依賴度。產業結構多樣化可以降低國家對某一單一產業的依賴程度，從而減輕該產業波動對整體經濟的影響。在面臨國際市場波動、資源價格變動等外部風險時，多樣化產業結構能夠提高自身的經濟抗壓能力。二是提高產業附加值。產業結構多樣化有助于提高產業附加值，提升城市競爭力和抗風險能力。高附加值的產業往往具有較高的技術含量、創新能力和市場競爭力，能夠在國際市場上獲得更高的效益，為經濟發展提供更多支撐。三是促進產業協同發展。產業結構多樣化有利于產業之間的協同發展，提高資源配置效率。不同產業之間可以通過產業鏈、技術創新和市場拓展等途徑實現互動發展，降低產業之間的關聯風險。以深圳市為例，其擁有世界領先的科技產業，同時在生物、金融等領域也有較大發展，其在面臨經濟波動時仍能保持強勁的競爭力。因此，城市在發展過程中應注重產業結構調整，實現多元化發展。

（三）城市治理能力高效

城市管理者在危機時刻的決策和應對能力對城市韌性至關重要。城市管理部門應能夠利用大數據提早準備，借助發達的信技術和工具能及時應對各種挑戰，以減輕災害帶來的損失。城市是一個耦合的復雜系統，內部要素之間具有很高的依存度、關聯性。韌性城市建設不能只考察子系統的有序運行，還應重視不同要素之間的關系[2]。

三、新時代韌性城市規劃策略

（一）加強應急基礎設施建設

新時代城市應急設施建設應當包括消防、防汛、地質災害防治、公共衛生等多個領域，是保障城市安全和居民生命財產安全的重要手段。

1.提升公共服務設施的平戰結合能力

關于公共服務設施的平戰結合能力，我們應當對已有的設施進行多功能設置，例如體育館、公園、人防設施等場所，可以在特殊公共衛生事件中將其及時轉換為應急功能。這樣的設計可以在緊急情況下為大眾提供臨時住所，同時布設應急供水、供電等基礎設施，確保公共服務設施在特殊時期具備基本的應急能力。

2.加強防洪、抗旱、抗震、消防、防空等基礎設施建設

每個城市所處區域及易發災難各不相同，首先要深入了解當地潛在的災害風險，對洪澇、干旱、地震、火災、空襲等進行調查分析，為規劃提供依據。其次，根據調查分析結果，制定防災減災目標，確定所在城市針對避災需求的公共應急設施的布局、規模，在國土空間規劃的基礎上，充分考慮自然災害的規律、地域特點和經濟社會發展需求，統籌安排各類基礎設施建設，確保各項設施相互協調，形成綜合防護體系。例如：提高城市排水防澇能力，以應對強降雨等極端天氣；加強水資源調配，確保旱災時的供水需求；提高建筑抗震設防標準，降低地震帶來的損失；加強消防設施的布局和維護，提高火災防控能力；完善防空設施，提高應對戰爭和恐怖襲擊等突發事件的能力。

（二）完善城市交通布局

1.城市主干道與支路規劃側重點各不相同

主干道以通行機動車為主，對于規劃的救災干道、疏散通道等，應避免規劃路邊停車功能，在道路通行順暢的同時，保障應急救災通道的暢通。支路主要用于連接居民點與城市各生活功能區，且以步行、騎行為主，使居民以最短的距離與時間到達學校、菜市場、超市、醫院等。因此，支路不必規劃過寬，同時避免封閉式小區對支路便捷的影響。

2.提升特殊區域的交通功能

新建的體育館、公園、大型醫院可以考慮從陸地與空中甚至水路規劃立體交通，但城市中原有的這些場地由于城市擴張，大部分已處于城市中心。又考慮到災害發生時地鐵的局限性，城市特殊區域應以地面交通及空中運輸為主。對此，可以加強特殊區域的地面道路建設，同時將一些建筑物頂部改建成停放直升機的場地，保障災害發生時資源運輸道路的暢通。

3.為無人駕駛交通工具提供道路與場地

無人機、無人駕駛汽車將成為未來的重要產業，但城市現有的設施難以滿足這些交通工具的運行需求。無人汽車在垂直交通方面，如上下階梯等會遇到較多困難。因此，建筑物可適當考慮一些適用于垂直運輸的設計，為無人化運送物資提供便利。

（三）優化城市空間布局

目前，我國部分地區出現了人口密集、資源緊張等問題。因此，有必要調整城市空間布局，提高城市綠化率，合理控制人口密度，確保人們在享受高品質生活的同時，降低災害風險。

1.預留應急地塊

在城市中可適當預留應急地塊，其區位距離城市中心要適宜，在特殊時期可對該地塊進行建設，配置所需要的應急功能。為了讓閑置地塊發揮作用，平時這些地塊可用于建設簡易建筑，用作市民休閑時的健身、娛樂場所，如網球場、羽毛球館、舞廳等。一旦災害發生，這些場所能夠迅速轉變為應急場所，且原有的水電設施可以在特殊時期提供基本的生活保障。

2.根據人口密度配備相應的公共服務設施

對現有城市追求高密度的居住環境應適當控制，重點保障居住區周邊公共服務配套及應急避難場所能夠滿足地區人口需求。盡量在現有人口密度的情況下，完善應急服務設施和配套公共服務。而對于一些人口密度過高且無法在周邊增加公共服務配套設施的地區，應隨社會經濟的發展疏散部分人口，降低人口密度，保障在特殊時期有更多的人獲得安全。

3.適當加強綠地和開敞空間規劃

近年來，全國各地紛紛建設口袋公園。這些建在居民區的開放空間，給居民們營造了放松的良好環境，鼓勵大眾多多進行運動，使他們保持良好心態，對改善居民身心健康起到重要作用。更重要的是在特殊時期，這些不起眼的口袋公園能夠為居民提供就近的避難場所，同時也為空中投放物資提供便利場地。

4.控制高層建筑發展，增加多層建筑規劃

由于城市化及土地節約的需要，大量高層建筑應運而生。而從2022年始，中國人口出現下降趨勢。未來在規劃中，尤其是中小城市，應限制開發高層建筑，鼓勵開發多層建筑。不管是在居住的舒適度還是資源能源的節約度上，多層建筑都高于高層建筑，且遇到突發災難時，多層建筑中居民逃生的成功率更高。

（四）強化城市應急預案和救援體系

在災難發生期間，我國部分地區救援能力明顯不足，導致物資、醫療資源分配不均。為此，城市管理者應建立健全城市應急預案，提高應急救援能力，確保在各類災難暴發時，能夠迅速調動各方資源，保障人民生命安全。

1.提高城市應急管理部門的效率

城市應急管理部門需要加強各部門協作，制定相應應急管理方案，定期開展安全演練，以在災難發生時能夠及時啟動應急預案，做到迅速調動。同時，加強應急物資管理，提前制定準備清單，定期檢查應急物資儲備情況。

2.發揮建筑集群的聯動功能

在發生自然災害或人為災害時，網絡通信有時會受到限制甚至斷絕。城市生命線系統的各子系統之間具有較強的關聯性，其某一子系統受損的時候會影響到其他子系統，甚至導致其他系統罷工，以致出現“以點帶面”的輻射狀損毀[3]。因此，為了確保城市應急管理部門與其他部門相互聯絡，必須保持近距性。當前很多城市都有政務中心，以便民辦事為首要設計原則，可適當考慮將與應急管理相關聯的部門盡量集中設置，保障災時及時指揮聯動，減少因距離導致的聯動失能問題。

（五）發展綠色經濟和推動城市數字化轉型

發展綠色經濟和推動城市數字化轉型成為韌性城市規劃的重要方向。近年來，全球經濟頻繁受到各類災難的沖擊，導致經濟增長放緩，人民生活受到影響。在此背景下，發展綠色經濟被視為恢復經濟增長與保障人民生活的新動力。綠色經濟涉及可持續能源、環保技術、生態農業等多個領域，不僅有助于減少對環境的破壞，還可以創造就業機會，促進經濟轉型升級。相關部門應高度重視綠色經濟的發展，通過實施綠色發展戰略，推動產業結構調整，加大環保投入力度，逐步實現綠色經濟增長。

與此同時，城市數字化轉型成為提高城市治理水平的重要途徑。隨著科技的飛速發展，大數據、人工智能等先進技術在城市建設中的應用日益廣泛。通過大數據分析，人們可以實現對災害信息的實時掌握，為應對災難決策提供有力支持。例如：在城市防洪方面，利用大數據技術可以實時監測水位、降雨量等信息，提前預警潛在災害風險，為相關部門制定防洪措施提供依據；在城市交通領域，通過對交通數據的分析，可以實現對路面交通的智能調控，緩解交通擁堵問題，從而提高道路通行效率。此外，城市數字化轉型還能有效提升城市公共服務水平。借助物聯網、云計算等技術，城市基礎設施得以智能化，如智能路燈、智能垃圾分類設備等。這些設施可以實時收集城市運行數據，為相關部門的決策提供依據，提高城市管理水平。同時，市民通過智能手機、電視等終端，可以便捷獲取各類公共服務信息，享受更加高效、便捷的生活。

在韌性城市規劃中，發展綠色經濟和推動城市數字化轉型相輔相成，共同提升城市對災害的抵御能力。綠色經濟的發展有助于減少環境破壞，提高人民生活質量，城市數字化轉型能夠為相關部門提供更加智能化的治理手段。在應對各類災害的過程中，韌性城市規劃有助于確保城市運行的安全與穩定，為市民創造一個宜居、綠色、智能的生活環境。

四、結語

各類災害給城市規劃帶來了嚴峻挑戰，也為我們提供了反思與改進的機會。我們應該緊緊圍繞公共衛生設施、城市空間布局、應急預案與救援體系、綠色經濟和數字化轉型等方面，提高城市韌性。在全球氣候變化和自然災害頻發的背景下，新時代韌性城市規劃有助于提高城市對災害的抵御能力，保障人民生活安全和福祉。通過綠色經濟和數字化轉型的協同發展，我國城市將邁向更加可持續、安全、智能的未來。

參考文獻：

[1]王江波，溫佳林，茍愛萍.全球韌性城市規劃的目標特征研究[J].防災科技學院學報，2022（3）：1-16.

[2]吳佳憶，陳水生.城市韌性治理的理論意蘊與構建路徑[J].上海行政學院學報，2023（6）：50-59.

[3]陳潭，李義科.面向大數據驅動的城市生命線系統管理[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2020（5）：22-31，106-107.

作者簡介：

張怡然，南京市城市與交通規劃設計研究院股份有限公司助理工程師。研究方向：城鄉規劃。