我國南方豐水流域水權制度建設的若干思考

〔摘要〕 水權制度是推動水資源市場化配置和高效利用的重要基礎，我國已有水權制度體系主要基于北方干旱地區(qū)實踐建立，對南方豐水流域問題的關注度和針對性不足。文章從我國水權制度建設進程和演化特征入手，基于南北方流域的水資源特征差異，探討南方豐水流域水權制度建設的時代意義、世界價值和面臨的突出矛盾，重新梳理其理論邏輯和水權制度建設目標，對促進我國水資源優(yōu)化配置和流域經濟高質量發(fā)展具有重要意義。

〔關鍵詞〕 南方流域；水權制度；理論邏輯

〔中圖分類號〕F062.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）03-0059-09

引言

水權制度是統(tǒng)籌推進水資源市場化配置、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)保護修復面臨的最基礎制度，南方流域水資源量和江河湖庫規(guī)模均是北方的數(shù)十倍，跨行政區(qū)特征突出，從而水權類型和優(yōu)先序更復雜，水權配置難度更大，同時水權交易和節(jié)水潛力也更廣。現(xiàn)階段，我國水權制度建設實踐主要以北方流域為主，相關水權制度建設理論邏輯也以北方地區(qū)缺水流域展開，對南方豐水流域的理論研究和政策邏輯關注不足，且已有研究多從模糊產權（李家才，2017；趙麗娟，2014）〔1-2〕、產業(yè)水權（阮榮平等，2016）〔3〕、水流產權（王冠軍等，2017；張富剛等，2019）〔4-5〕等視角展開。也有學者關注到南方流域水權制度建設的現(xiàn)實問題，例如蔡尚途（2017）認為南方地區(qū)開展水權交易的迫切性不高，但局部地區(qū)缺水問題凸顯，應當運用水權交易手段從制度、技術、經濟等多個層面探尋解決之道〔6〕。田貴良（2017）認為水權意識薄弱、稀缺性價值難以發(fā)揮、總量控制壓力較小、法律法規(guī)不完善是我國南方地區(qū)水權制度改革的主要障礙〔7〕。

總體來看，已有研究對豐水地區(qū)水權制度建設理論邏輯和現(xiàn)實意義關注仍然不足。南方流域水資源相對豐富，但時空分布不均問題突出，在豐水背景下開展水權制度建設，解決局部和潛在的水資源配置問題，仍然面臨一定理論困境和制度盲區(qū)，亟需從制度針對性和有效性視角出發(fā)梳理南方流域水權制度建設理論邏輯。新時代新征程，水資源“三條紅線”管理的制度剛性約束增強水資源“三條紅線”是水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污。，流域水資源“指標”稀缺性突出，加快推進南方流域水權制度建設，必將成為促進我國流域生態(tài)保護和經濟高質量發(fā)展的關鍵所在。

一、我國水權制度相關政策演進的基本歷程和區(qū)域特征

自黃河“八七分水”至今，我國圍繞水權制度建設出臺了數(shù)十條政策文件，代表著水權制度建設的細化法理依據(jù)。1993年8月，國務院頒布《取水許可證制度實施辦法》（中華人民共和國國務院令第119號），我國開始推動全國性的水權制度建設，到2016年4月，水利部印發(fā)《水權交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156號），水權制度框架基本定型；再到2022年8月，水利部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于推進用水權改革的指導意見》（水資管〔2022〕333號），水權制度建設的系統(tǒng)性特征和時代性價值更加突出，各項政策舉措的核心內容逐漸豐富，實施范圍也逐漸拓展。詳見表1。

我國水權制度演進歷程是從北方地區(qū)的黃河、西北內陸河等流域逐漸推廣至全國，建設邏輯重點從缺水流域治理逐漸轉向提升水資源配置效率，核心內容是從水量分配拓展至水權實現(xiàn)的各個環(huán)節(jié)及利益方面。按最終生效的范圍可劃分為全國性制度和區(qū)域性制度兩條線索，兩條線索下，制度演進過程互有聯(lián)系也各有特點。

全國性制度建設演進歷程呈現(xiàn)兩個特點。一是政策指向從規(guī)范水權內涵到建立制度框架再到具體操作管理辦法，從水量管理走向取水權、用水權和管水權的配置，其制度核心在于對取水權的分配和管控，對其他環(huán)節(jié)則進行指導和建議。二是區(qū)域邏輯體現(xiàn)為自下而上的制度形成過程，即相關政策主要從缺水地區(qū)多輪次探索和實踐中得出，從二層次的水權分配和再分配走向分配、交易、收儲、保障、計量、監(jiān)管多環(huán)節(jié)系統(tǒng)化推進的一攬子改革，其政策舉措呈現(xiàn)細化、深化的趨勢。

區(qū)域性制度演進歷程也相應呈現(xiàn)兩個特點相關研究顯示，我國水權制度實踐最早從浙江東陽、義烏兩地開始，但并未形成較完善的制度性文件，因此并未納入討論。另，2016年11月發(fā)布的《水流產權確權試點方案》其核心內容是在地方開展水流產權確權試點，適用范圍仍然是區(qū)域性的。。一是政策指向從水量分配到水權轉讓再到水生態(tài)空間管理，涉水的資源權利逐漸成為水權框架范圍的規(guī)范對象，水權內涵和制度框架正在不斷拓展。二是北方地區(qū)特別黃河流域制度探索一直走在全國前列，引領全國水權制度建設方向和基本邏輯，探索相關制度內容。現(xiàn)實中，全國性水權制度方案實際也大多來源于北方黃河流域實踐，對解決缺水地區(qū)水資源配置問題有著較高的針對性和制度效率。

可見，我國水權制度建設探索存在一定的區(qū)域性偏向，雖然2014年全國水權試點工作啟動，南方部分地區(qū)展開了區(qū)域性水權制度實踐，但基于北方經驗的水權改革思路和模式在南方難以適用，試點工作進展緩慢、困難重重。這一困難在實際考察中非常突出。根據(jù)對珠江、長江等典型南方流域水權制度建設的調研還發(fā)現(xiàn)：由黃河流域的經驗上升為我國水權制度核心內容的“農業(yè)節(jié)水轉為工業(yè)水權”的做法和政策在珠三角就推行困難，南方流域社會普遍缺乏對農業(yè)用水的管控意識，因為珠三角是豐水區(qū)域，而且用水計量特別是農業(yè)用水計量監(jiān)測能力嚴重不足，如果說黃河水權的顯性特征是500多億方水全部“關”在水庫中分配的“庫區(qū)水權”的話，長江、珠江等南方流域水權的顯性特征則更表現(xiàn)為自然河流的“流域水權”特征。南方流域水權的多元性也比北方更加復雜，盡管長江有1萬億方水，但這1萬億方水還包括占絕大比例的航運水權。長江流域水資源量是黃河的20倍，水權及其交易模式的多樣性和復雜性遠超黃河，尤其是黃河因南水北調中線和東線輸入200億方水，相當于增加了黃河自身可分配水量340億方的60%，使得黃河水權交易和利益調整更多體現(xiàn)為增量改革和帕累托改進，這也是南方流域相對缺乏的政策機遇，長江、珠江等南方流域只能通過自身改革創(chuàng)新來推進政策調整。

二、南方流域水權制度建設的時代意義和世界價值

現(xiàn)階段，“三條紅線”管理成為我國水資源配置的核心制度和基本框架，南方流域水資源配置格局發(fā)生巨大變化，加之流域經濟快速發(fā)展涉水問題日益突出，南方流域水資源配置的剛性約束趨緊，水權制度建設的時代意義和世界價值凸顯。

1.三大時代意義

筑實后“三條紅線”時代的全國水資源配置策略軸心。2013年1月，國務院辦公廳印發(fā)《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，全國水資源配置進入制度約束時代，用水總量控制指標成為各地區(qū)發(fā)展必須考量的前置因素，南方流域豐水優(yōu)勢已然被顯著壓縮。對比南北地區(qū)水資源總量和用水總量控制指標情況也可以發(fā)現(xiàn)，從水資源總量看，近20年來南方年度水資源量均超過北方地區(qū)的4倍，差距在3倍以上，最大時則超過5倍。從用水總量控制指標看，2015年南方可用水資源量指標合計3773.75億方、2020年合計3997.42億方、2030年合計4094.04億方，分別是北方地區(qū)的1.46、1.48、1.41倍，制度約束下水資源“南多北少”對用水總量的影響差異已大幅縮小數(shù)據(jù)來源：《國務院辦公廳關于印發(fā)實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》（國辦發(fā)〔2023〕2號）。。2020年“三條紅線”考核指標進入新一輪考核周期和調整窗口，用水總量控制指標的剛性約束進一步加強，用水效率、水功能區(qū)納污等紅線控制水平也進一步提升。后“三條紅線”時代全國水資源配置格局可望基于制度約束展開，圍繞用水時序配置推進南方流域水權制度建設，進而與北方地區(qū)水權制度建設聯(lián)動，進一步筑牢夯實全國水資源配置策略軸心。

完善全球氣候變革下的我國流域水環(huán)境綜合治理框架。我國是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)，氣候極端性特征明顯，中高緯度的北方地區(qū)可能持續(xù)呈現(xiàn)出降水增加的趨勢，而較低緯度的南方地區(qū)可能呈現(xiàn)降水量下降的趨勢，“北濕南干”可能成為我國未來一段時間內面臨的新的氣候現(xiàn)象。在我國南方地區(qū)經濟發(fā)展和人口集中趨勢不斷加速背景下，降水量減少可能導致流域水生態(tài)環(huán)境進一步惡化，水質性缺水、工程性缺水問題進一步突出，流域綜合治理難度進一步加大。建立科學合理的水權制度從而推進水資源利用高效、公平和可持續(xù)，成為氣候變化下我國推進流域水環(huán)境綜合治理面臨的重要現(xiàn)實問題。

推動形成流域人民走向共同富裕的資源制度方案。流域是聯(lián)系我國各大板塊的重要紐帶，是我國區(qū)域戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實載體，更是我國經濟人口高度集中的關鍵區(qū)域。流域水權制度建設是推動水資源要素橫向流動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度方案，是促進流域生態(tài)保護和經濟高質量發(fā)展的可行方案，更是流域人民共享發(fā)展成果實現(xiàn)共同富裕的有效舉措。隨著我國水權制度建設逐漸深化、細化、廣化，西北地區(qū)廣大農戶已經普遍擁有定量水權，成為其辛勤勞動的心理依靠和致富增收的重要保障；南水北調中線工程向華北地區(qū)輸送大量優(yōu)質水源，為華北平原居民改善生活質量創(chuàng)造條件；東北地區(qū)流域治理和水權分配，使得松遼流域經濟發(fā)展煥發(fā)新生，水權制度建設已然成為北方流域富民強省的重要手段。南方流域水資源量大、質優(yōu)、用途廣泛，加快推進水權制度建設，可望進一步推進水權成為基本發(fā)展權的重要組成部分，從而助力流域經濟高質量發(fā)展，促進流域人民走向共同富裕。

2.兩項世界價值

推動構建以水資源為紐帶的人類命運共同體。2020年3月發(fā)布的聯(lián)合國《世界水發(fā)展報告》聚焦“水與氣候變化”，深刻闡釋水對實現(xiàn)全球經濟社會可持續(xù)發(fā)展目標的內在核心地位及關鍵紐帶作用，從水與衛(wèi)生設施的民生福祉視角指出水資源可持續(xù)管理面臨的眾多壓力，進一步提出水資源配置對于強化和促進每個國家履行減緩和適應氣候變化、降低災害風險、消除貧困和不平等承諾的重要作用。我國南方流域不乏大型跨境流域和入海流域，跨境用水關系以及河海關系均可在水權框架下進行配置和管理，特別在全球氣候和能源環(huán)境變革下，大型流域涉水資源問題逐漸廣泛化和尖銳化，基于“三條紅線”管控建立南方流域水權制度系統(tǒng)方案，可望為大型流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供路徑參考，從而推進構建以水資源為紐帶的人類命運共同體，為世界水環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展貢獻中國理念、中國方案。

拓展全球豐水地區(qū)水資源的配置邏輯。長期以來，我國水資源配置均圍繞缺水的北方地區(qū)展開，包括水權制度建設在內的各項政策方案均是基于水資源高度稀缺的前提展開，放眼全球也是如此。2021年聯(lián)合國《世界水發(fā)展報告》指出，認識、衡量和表現(xiàn)水的價值，并將其納入決策，對于實現(xiàn)可持續(xù)和公平的水資源管理以及聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中確定的可持續(xù)發(fā)展目標至關重要，并從水資源、水設施、水服務、水生產、水文化五大維度對全球水資源價值進行重新評估，將水資源問題納入全球水情下進行分析，將水資源配置問題拓展至豐水地區(qū)。我國南方流域屬于相對豐水地區(qū)，建設科學合理的流域水權制度，將為豐水地區(qū)水資源價值評估和合理利用提供可行制度方案，充分彰顯我國流域治理和資源配置的國際視野和世界胸懷。

三、南方流域水權制度建設面臨的矛盾關系

南方流域屬于豐水地區(qū)，人均水資源占有量是北方的3-4倍，流域跨行政區(qū)特征突出，水權及其優(yōu)先序更加復雜，不僅要考慮工農業(yè)和城鄉(xiāng)水權，還要考慮航行權、發(fā)電權以及“電調服從水調”的基本原則，水權制度建設面臨的矛盾關系更加復雜，集中體現(xiàn)在四個方面。

1.流域水權和區(qū)域水權的空間關系

流域是水資源的空間載體，也是水權制度建設的主要源頭；區(qū)域是用水戶的空間載體，也是水權制度建設的基本單元；將流域水權向行政區(qū)域進行逐級分配是水權制度建設的基礎工作，是水資源利用與水權制度在空間上的銜接。南方流域水權和區(qū)域水權制度的空間關系復雜，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是流域水權與區(qū)域水權空間銜接關系。北方流域以黃淮海水系和松遼水系為主，由相應流域水利委員會進行流域綜合管理，水權分配的體制邏輯清晰順暢，同一省份內一般只涉及1-2條大型流域，基層行政區(qū)域取水口統(tǒng)一管理，流域水權分配至區(qū)域后，區(qū)域當年可用水量則按流域水量進行同比例增減，有完整的計量設施保障區(qū)域水權實現(xiàn)，從而實現(xiàn)流域水權統(tǒng)領區(qū)域水權。南方流域水系復雜，干支流、上下游層次嵌套，跨界流域廣泛存在，往往一條大型河流的二級支流水量就相當于整條黃河，導致流域水資源與區(qū)域用水戶間的匹配關系錯綜復雜，使得流域水權與區(qū)域水權之間難以形成清晰的空間銜接，特別是上下游間水權關系更是千絲萬縷，同一行政區(qū)域在不同流域中面臨上游、下游多個身份，水權分配、實現(xiàn)和管理的難度較大。二是流域水權、區(qū)域水權、工程水權的空間層次關系。南方流域干支流水利工程密布，航運、電力、灌溉、調節(jié)等樞紐設施繁多，水利部長江水利委員會等機構僅管理流域干流，各大支流上工程管理單位配置的資源量非?？捎^，這些單位多為企業(yè)或事業(yè)性質，出于自身發(fā)展需要以及不同隸屬關系，成為介于流域和區(qū)域間的重要利益方，使得流域水權落實到區(qū)域的過程中產生新的空間層次，水權分配問題更加復雜。

2.取水水權和基流水權的時序關系

取水水權和基流水權本質是河道內外水權分配問題，南方流域河道內外水權關系相對復雜，關鍵在于河道內用水涉及航運、電力、生態(tài)、景觀等多個方面，用水需求量大，導致枯水期用水矛盾十分突出。目前已經開展的各大流域水量分配也主要是圍繞這一問題展開，對關鍵斷面的下泄流量進行數(shù)字化管控，其主要依據(jù)為航運、電力、生態(tài)等類別用水對河道徑流量的需求水平。但目前來看，長江、珠江等典型南方流域經濟發(fā)展和人口集中都存在加速趨勢，河道外用水規(guī)模提升已經明顯影響到河道內用水，而河道外用水屬于常態(tài)化取水，直接影響到航運、發(fā)電等對水位變幅相對敏感的行業(yè)。因此，河道外取水與河道內各個產業(yè)用水的時序和層次關系需進行統(tǒng)籌安排，從而實現(xiàn)水資源利用高效、公平和可持續(xù)，創(chuàng)新水權制度應為破題之道。

3.“三生”水權和產業(yè)水權的類別關系

目前我國將水資源利用分為農業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)四類，其中農業(yè)、工業(yè)用水均為服務于生產過程，生活用水則包含了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村區(qū)域的公共用水和居民用水，生態(tài)用水則主要包括濕地補水和河道沖刷，可見其劃分邏輯主要是根據(jù)水資源的“生命之源、生產之要、生態(tài)之基”的三大功能展開，并非基于實際的用水過程。南方流域各類產業(yè)的用水規(guī)模、時間和水質要求具有較大差異，涉水糾紛常常發(fā)生在不同產業(yè)或行業(yè)的用水規(guī)模和次序間，調節(jié)用水矛盾需從產業(yè)用水入手，細化“三生”水權至產業(yè)甚至行業(yè)水權層次，進而對經濟社會發(fā)展水平和結構進行識別和管控。特別是考慮到南方流域相比北方其航運、電力、化工、紡織等產業(yè)用水量明顯更大，航運、電力對水質要求較低，但生態(tài)、景觀、生活、農業(yè)灌溉則對取水水質有著一定要求，而農業(yè)、生活、化工、紡織等用水則對水質有著明顯污染，這樣的取水排水規(guī)模和時序引發(fā)的水質水量關系在不同河道表現(xiàn)出不同的矛盾問題，因此通過產業(yè)水權分配即控制取水許可審批規(guī)模從而優(yōu)化調整區(qū)域產業(yè)結構時，應當妥善協(xié)調各類用水關系及多方利益主體，保障流域整體發(fā)展利益。

4.生存水權和發(fā)展水權的層次關系

根據(jù)南方流域水權制度建設的基礎邏輯，其水權分配、實現(xiàn)和管理的關鍵在于對用水規(guī)模和時序的調節(jié)，這種規(guī)模和時序的調節(jié)體現(xiàn)在不同區(qū)域或不同用途間，因而有必要按最終用途將可分配水權進一步劃為生存和發(fā)展兩個層次。生存水權包括城鄉(xiāng)居民生活用水、農業(yè)基本用水和河道生態(tài)基流，是保障生命存續(xù)的基本權利；發(fā)展水權包括工業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)用水等，是促進區(qū)域經濟可持續(xù)發(fā)展的進階權益?，F(xiàn)實中，由于不同區(qū)域不同行業(yè)可能在同一時間對同一河段水量有較大需求，從而產生水事糾紛，當面臨農業(yè)灌溉擴容和人口增長等情況時，則需進一步權衡生存和發(fā)展水權的層次關系，結合農業(yè)和人口政策進行水權協(xié)調配置和科學管理。

四、南方流域水權制度建設的理論邏輯和主要目標

1.邏輯基礎

考慮到我國傳統(tǒng)水權理論主要是基于北方缺水地區(qū)情況構建，本質是圍繞水資源供給小于需求的用水關系展開。南方流域屬于豐水地區(qū)，區(qū)域用水關系與北方流域有較大差別，為應對上述矛盾關系，需重新梳理其理論邏輯和建設目標，這可從南北用水關系差異著手。

北方流域水資源貧乏，區(qū)域發(fā)展用水需求普遍難以完全滿足，水資源稀缺性突出，水資源管理必當以供定需，水權制度建設基于區(qū)域最大可用水量展開，水權制度約束與實際資源約束水平基本相當，水權分配與水資源配置的情況高度匹配，水權分配使得區(qū)域用水關系更加清晰有序；水權實現(xiàn)與水資源使用的過程基本重合，河道外取用水行為全程可控使得已分配水權能夠完整實現(xiàn)；水權管理與水資源管理的邊界基本吻合，水權管理成為涉水利益配置管理的基本準則，涵蓋水權分配、使用和管理的科學制度方案，能夠有效促進北方水資源配置高效、公平和可持續(xù)，從而支撐流域經濟高質量發(fā)展。

南方流域水資源豐富，區(qū)域發(fā)展用水需求能夠得以滿足并仍有富余，水資源稀缺性并未得到廣泛重視，水資源管理重點在于用水行為時序調節(jié)從而緩解區(qū)域用水矛盾，常態(tài)的水權制度方案難以解決多變的涉水問題，水權制度建設面臨基礎邏輯困局，具體體現(xiàn)在三個方面。一是水權分配缺乏科學參考，若照搬北方經驗基于區(qū)域最大可用水量展開則缺乏實際意義，水權交易等節(jié)水措施實施必要性不足。二是水權實現(xiàn)缺乏計量保障，南方流域整體用水計量設施不足且水系復雜難以實現(xiàn)用水全程監(jiān)管，水權分配方案難以落到實處。三是水權管理缺乏可控手段，南方流域水資源利用途徑和功能多樣，涉及水利、航運、農業(yè)、生態(tài)、自然資源等多個部門，對水權管控、監(jiān)督和激勵等機制設置和能力建設要求較高?！叭龡l紅線”管理下，全國各省區(qū)用水總量控制指標劃定，南方流域水權分配準則確立，水權稀缺性顯現(xiàn)，配合各流域水量分配和跨界斷面徑流保障，覆蓋全國的水權分配方案基本形成，隨著當下水流產權確權工作推進，重要水域、岸線等水生態(tài)空間范圍及其權屬劃定，南方流域水權分配困境破解邏輯基本形成，目前關鍵難題在于水權實現(xiàn)和水權管理，核心在于水權實現(xiàn)過程。

2.理論問題

南方流域水權實現(xiàn)的關鍵在于回答兩個問題，一是使用怎樣的理論邏輯來明確水權制度建設的基本目標，二是建立怎樣的制度方案以保障這一目標實現(xiàn)，這可從南方豐水流域用水矛盾和實際情況出發(fā)進行分析。南方流域水權實現(xiàn)過程與北方有較大區(qū)別，由于農業(yè)用水確權到戶短期內可行性不足，農業(yè)節(jié)水交易到工業(yè)城鎮(zhèn)的水權交易模式和精細化水權管理缺乏廣泛推廣基礎，加之復雜的用水利益關系，導致用水總量控制難以對實際用水行為形成較強的規(guī)制力量從而獲得較高的水資源配置效率。南方流域水權制度建設的基本邏輯應當是拓展傳統(tǒng)水權理論內涵，降低水權制度的精確性和去理想化，以水生態(tài)空間特征為基礎，對涉水資源和利益進行廣泛的制度安排，而非追求嚴格的資源權屬清晰。初步可進行區(qū)域水權、流域水權、灌區(qū)水權等細化實現(xiàn)，逐步根據(jù)水生態(tài)空間特征進行區(qū)域化的針對性制度建設。

3.主要目標

水權配置無體、水權使用失序、水權管理低效，構成南方流域水權制度建設的三方面基本制約，相應地，分水有體、興水有序、治水有效也成為南方流域水權制度建設的基本原則和主要目標。分水有體是指建立體系完善的南方流域的水權分配和交易制度，主要包括推進流域水量分配與區(qū)域用水總量控制的銜接，開展上下游、干支流、各區(qū)域間初始水權分配，河道內用水和河道外用水的分配等，創(chuàng)新推進以跨流域調水為標的的水權交易模式、上下游市場化水權交易模式、跨省區(qū)水權交易模式、取水權和排污權二元轉換制度等，適時探索以農戶節(jié)水和渠系防滲節(jié)水為標的的水權交易模式，建立體系完善的配水規(guī)則。興水有序是指建立秩序合理的南方流域水權使用制度，主要是根據(jù)南方流域水情區(qū)情優(yōu)化取水許可制度、項目水資源論證審批制度等，明確不同類型水權使用關系、權重及排序，完善“三生”水權使用制度、行業(yè)水權使用制度等，適時探索水權確權至農戶的登記制度，形成科學有序的用水時序。治水有效是指建立科學高效的南方流域水權管理和保護制度，主要包括用水戶水權使用監(jiān)管、獎勵與補償，水權分配和交易的監(jiān)測、資金籌集和清算，水權監(jiān)管的風險防范、糾紛處理和共建共享制度，進一步強化水量管理和水質管控，形成完整有效的管水策略。

五、結論與討論

南方流域水權制度建設核心在于對取用水權的廣泛性配置，關鍵在于分水、用水和管水，其中：分水有體是基礎，完善的水權配置體系能夠推進流域水資源高效利用，促進用水戶合理取水用水，同時讓水權管理有章可循。興水有序是核心，科學的水權使用秩序直接指導水權分配和交易，也是水權管理和保護的核心目標，其中生活和生態(tài)水權在使用秩序中前置需要水權配置和水權管理來協(xié)同實現(xiàn)。治水有效是保障，嚴格的水權管理和保護制度必須以水權分配和交易為抓手，依托流域治理手段和多部門協(xié)同，確保水權使用秩序符合區(qū)域發(fā)展和流域治理的要求。未來，水權制度建設和政策優(yōu)化方向需要從流域生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，將以上體系落實在具體的政策中，重點是水權制度與其他制度進行融合，特別是要與排污權制度、生態(tài)補償機制、產業(yè)調整機制、公眾參與機制、市場培育機制等相關制度相銜接，真正建成有體、有序、有效的南方流域水權制度體系。

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〔7〕田貴良.南方豐水地區(qū)水權制度改革的現(xiàn)實困境與推進對策［J］.水利發(fā)展研究，2017，（12）.

（責任編輯 周 俊）