關于全域國土綜合整治演進過程的思考

摘" 要：在全國大力推進\"千萬工程\"的背景下，全域國土綜合整治應運而生。全面實施全域國土綜合整治是全面振興鄉村的需要，也體現人民群眾對美好生活的期盼。該文基于全域國土綜合整治演進的過程，對全域國土綜合整治不同階段進行比較和分析，結合浙江省嘉善縣大云鎮開展全域國土綜合整治的實踐經驗，闡述全域國土綜合整治在助推鄉村振興道路上的示范引領作用，提出新時期全域國土綜合整治改進和完善的建議。

關鍵詞：全域國土綜合整治；演進過程；鄉村振興；轉變路徑；示范作用

中圖分類號：F303" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）06-0046-04

Abstract： Against the backdrop of vigorously promoting the \"demonstration of thousands of villages and the rectification of thousands of villages\" nationwide， the comprehensive rectification of the entire territory has emerged. The comprehensive implementation of the comprehensive improvement of the whole territory is the need of comprehensively revitalizing the countryside， and also reflects the people's expectation for a better life. Based on the evolution process of the global comprehensive land improvement， this paper compares and analyzes the different stages of the comprehensive regulation of the whole region， and combines the practical experience of Dayun Town in Jiashan County， Zhejiang Province in carrying out comprehensive land consolidation， and elaborates on the demonstration and leading role of comprehensive land consolidation in promoting rural revitalization， and puts forward some suggestions for the improvement and perfection of the global comprehensive land improvement in the new period.

Keywords： global comprehensive land improvement; evolution process; rural revitalization; transition path; exemplary role

全域國土綜合整治是在特定范圍內整體開展農用地整治、建設用地整治和生態保護修復，對閑置低效、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合治理的活動[1]。與以往的土地整治工作相比，全域國土綜合整治是以全域鄉村為中心，全域規劃、全面實施，通過全要素資源再分配，實現農村農業高質量發展，為鄉村振興戰略助力。本文梳理了不同時期土地整治工作的內容，分析了土地整治工作演變進程中的重大變化，闡述了全域國土綜合整治對全面推進鄉村振興工作的示范引領作用，提出了關于在全域國土綜合整治建設中的相關建議和意見。

1" 全域國土綜合整治演進的過程與內容

當前，全域國土綜合整治在全國各省市如火如荼地全面展開，其演進過程可以分為3個階段，即土地整理階段、土地整治階段和全域國土綜合整治階段。這3個階段逐步遞進，逐層深化，在新時期的背景下，土地整治工作被推上一個新高度，即全域國土綜合整治階段。

1.1" 土地整理階段（1999—2007年）

這一階段主要以農用地整理為主[2-3]，目的是單純地增加耕地數量和占補平衡指標，提高土地利用率，切實解決十幾億人口的吃飯問題。項目在建設過程中，地塊分散零碎，位于各個鄉村角落，建設類型單一，資金來源依靠國家和政府財政投入，項目實施過程中更多的是關注新增耕地面積，幾乎不考慮其他因素。

1.2" 土地整治階段（2008—2014年）

這一時期主要以農用地整理和建設用地整理為主[3]，積極開展占補平衡項目、增減掛鉤項目、高標準基本農田建設項目，目的不僅是確保耕地數量，守住耕地紅線，爭取占補平衡指標，助推城市發展建設，還要更加注重新增耕地質量，促進鄉村農業發展。與以往相比，項目建設過程更加規范化，從項目立項開始，到項目實施過程中的項目規劃設計變更或實施方案調整，再到最后進行項目驗收，每一步都有章可循、有據可依。項目區從農村地區發展到農村城鎮相結合，建設規模從零零碎碎到集中連片規模化，投資主體除了國家和政府外，也有一些國有企業，比如國投公司、水投公司。它們積極進入這一領域，不僅帶來大量資金投入，而且通過市場化運作，項目管理方式悄然發生變化，直接使得建設質量快速提升。從整體上看，項目區新增耕地數量上有保證，質量上有提升，附屬設施配套比較齊全，能夠滿足農業生產需要；從細部上看，田地之間的路、坎、渠等生產配套，在規劃建設中能主動為農民考慮，也愿意充分考慮農民的意見，體現了積極為鄉村農業建設服務的思想。

1.3" 全域國土綜合整治階段（2015年至今）

2015 年 5 月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，提出“編制實施全國國土規劃綱要，加快推進國土綜合整治”。這是對新時期開展土地整治工作作出的又一重大戰略決策。項目堅持規劃先行的原則，合理布局山水林田湖草等自然要素，優化鄉村生產、生活、生態空間，整村推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復，促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。

當前，浙江省全域國土綜合整治走在全國前列，不僅給各省市作出了很多示范項目和樣板工程，而且積累了大量寶貴的建設經驗，可復制可推廣。根據浙江省全域國土綜合整治開展情況[4]，項目整村規劃，整村推進，積極吸引社會資本投入，建設類型多樣化，堅持保護耕地的原則不變，堅持修復鄉村生態的原則不變，全方位打造宜居宜業的新時期國土整治新模式。

2" 全域國土綜合整治演進過程的比較與分析

縱觀全域國土綜合整治演進的3個階段，可以發現在土地整治工作發展過程中有以下重大變化。

2.1" 土地整治理念和目標的轉變

土地整理階段從最初的單純以增加新增耕地數量為理念，以解決人民溫飽問題為目標[5]，轉變到以新增耕地數量和質量并重為理念，以城鄉統籌發展為目標的土地整治階段，再到以堅持新增耕地數量和質量穩中有升，注重農村生態保護和修復為理念，以鄉村全面振興為目標的全域國土綜合整治階段。土地整治理念從量變發展到質變，目標從“以地為本” 轉變到“以人文本”[6]，深刻地反映了社會經濟發展對生態可持續性的迫切需求，對人與自然和諧共處的美好愿景。

2.2" 土地整治空間范圍的轉變

土地整理階段，項目是在鄉村范圍內展開；在土地整治階段，項目建設范圍擴展到城鎮；再到全域國土綜合整治階段，項目建設范圍發展到整村整鎮。空間范圍發生了從局部到整體，從平面到空間的轉變，體現了“人民日益增長的物質文化需求同落后的生產力之間的矛盾”到“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”之間轉變，反映了在鄉村全面振興的背景下，人民群眾對美好幸福生活的極大期盼。

2.3" 土地整治項目類型的轉變

土地整理階段，項目類型主要以土地整理、土地開發、土地復墾為主；土地整治階段，項目類型主要以占補平衡、提質改造、高標準基本農田建設、增減掛鉤等項目為主；全域國土綜合整治階段，項目類型主要以整體推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復為主。項目類型從單一性轉入綜合性，從簡單型轉入復合型，充分表明改善農村人居環境，優化鄉村生產、生活、生態空間是推進鄉村發展的現實需要。

2.4" 土地整治項目資金渠道的轉變

土地整理階段，項目資金來源于國家和政府投資；土地整治階段，項目資金來源不單是國家和政府投資，還有一部分來自于國有企業；全域國土綜合整治階段，項目資金來源可以是國家、政府和國有企業投資，也可以讓社會資本參入其中。按照市場化運營模式，爭取多方投融資，多渠道吸納資金。資金渠道由單一渠道到多渠道的轉變，彰顯著國家對改變鄉村面貌，實現農村高質量發展，助力鄉村振興的意志和決心。

3" 全域國土綜合整治在助推全面鄉村振興的道路上發揮著引領示范作用

習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”，浙江省始終牢記總書記的重要指示精神，始終踐行總書記的綠色發展理念，持續打造“千村整治、萬村示范”工程，造就千萬美麗鄉村，被聯合國授予“地球衛士獎”的“激勵與行動獎”。2019年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央農辦、農業農村部、國家發展改革委關于深入學習浙江“千村整治、萬村示范”工程經驗扎實推進農村人居環境整治工作的報告》，再次以國家正式文件確認在全國推廣“千村整治、萬村示范”工程經驗上的政治性和方向性。

“問渠那得清如許？為有源頭活水來”。全域國土綜合整治項目從形式上看是“千村整治、萬村示范”工程經驗在全國推廣的生動體現，從本質看是土地整治項目的升級版。只有牢牢掌握全域國土綜合整治的內涵，處理好“源頭活水”與“溝渠清水”的關系，才能在實施全域國土綜合整治項目中不跑調、不變樣，才能在助推全面鄉村振興的道路上發揮著引領示范作用。

3.1" 在全面推進鄉村振興的過程中堅持統籌統控，規劃先行

全域國土綜合整治以“山水林田湖草生命共同體”為自然要素，以村莊為人文要素，實施“全域規劃、全域設計、全域整治”。以自然要素為血肉，以村莊要素為靈魂，堅持統籌統控，落實村莊編制規劃，堅持規劃先行，在鄉村土地總體利用規劃的基礎上探索鄉村土地資源管理由粗放無序到精細有序的良性轉變方式。

以浙江省嘉興市嘉善縣大云鎮全域土地綜合整治項目為例，項目位于大云鎮繆家村中心河南側，規劃區面積2 500畝（1畝約等于667 m2） 。項目區內建設用地與農業用地交錯分布，零星圖斑散亂無序，既不利于農業生產，也不利于群眾生活；既不能提高農業生產效率，也不能提高群眾生活幸福感。大云鎮通過通盤謀劃，提出“一保四化”整治模式，即強化耕地保護力度，守住耕地紅線；加強資源結構優化，增添資源新動能；加強土地要素資源節約化，拓展國土利用新空間；加強產業美化，促進產業融合；加強村級收入紅利轉化力度，增加群眾福祉。在大云鎮統籌統控的指導下，編制村莊總體規劃，又對項目區內的產業功能布局進行規劃設計，首先確定項目區總定位為休閑農業觀光型示范區，再根據不同的產業類型進行分區域布置，最后在規劃編制方案中進一步將設計理念具體化、形象化、生動化。通過持續建設，堅持一張藍圖繪到底，堅持執行“一保四化”整治模式，實現了鄉村振興的美好愿景。

3.2" 在全面推進鄉村振興的過程中堅持定位明確，功能合理

全域國土綜合整治項在項目規劃編制階段要實事求是、因地制宜、找準定位，切不可不切實際、朝令夕改、定位不清。項目規劃編制過程中務必堅持以調查研究為定位基礎，多向群眾詢問請教；堅持以實地踏勘為規劃基礎，多向領導請示匯報。規劃設計方案既要充分體現群眾的愿景，也要充分滿足頂層設計的要求。因此，如何精準地設置項目區功能、明確項目區特征定位，對今后打造功能完善、特征明顯、風格協調的項目工程顯得尤為重要。

以浙江省嘉興市嘉善縣大云鎮全域土地綜合整治項目為例，項目區功能定位為休閑農業觀光型示范區，特征定位為集聚提升類。為了給下一步優化規劃設計創造了良好條件，也為了給鄉村振興產業布局打下堅實基礎，通過項目工程實施，項目區內建設用地圖斑由現狀43個直接清零，田塊片數由實現了由原來的256個降到52個，實現了土地資源由零到整，由散到聚的實質性轉變。項目區在外部空間布局上，與大云鎮農業開發區農旅規劃設計共同形成了“三園四區”的格局，即“三園”是指云農園、云谷園、云創園；“四區”是指休閑花田觀光區、田園風光體驗區、生態水鄉漫游區、全域土地整治繆家村樣板區。項目區在內部空間布局上，規劃設計了4個農業生產功能分區，1個集農業觀光、農業展覽、農事體驗和一二三產融合發展中心，形成了“四區一中心”的格局，即“四區”是指優質水稻種殖區、生態水果采摘區、特種水產養殖區、精品花卉培育區以及農產品品嘗、加工、銷售一體的一二三產融合發展中心。大云鎮通過明確定位，優化產業功能布局，合理規劃，有效降低了農業生產成本，提高了農業生產率和農產品價值，提升了農業附加值，增加了農民收入。

3.3" 在全面推進鄉村振興的過程中堅持以公為主，多管齊下

全域國土綜合整治是一項系統性工程，涉及自然資源、農業、水利、生態環境、交通和發改等多個部門，項目建設周期一般在2～3年左右，投資金額一般在3～5億人民幣左右。如何能將規劃設計編制方案里對美好生活的愿望保質保量如期繪制到項目區的土地上是政府的期盼，也是人民群眾的期盼。解決這個問題的關鍵在于摸清問題的實質，也就是要搞清楚兩方面問題，一是項目建設由誰來主導，二是項目建設資金由誰來投資。

項目建設的主導方應在信用等級、協調能力、公共利益等方面具有極強的保障能力，最佳的選擇對象就是政府。堅持政府在項目建設中的主導地位，能夠有效解決很多矛盾、糾紛等問題，能夠有效溝通各個政府部門推進工作，能夠最大程度保障人民群眾的根本利益。

項目建設資金投資應具有持續性、抗風險性、公益性等特征，符合條件的最優投資對象就是政府投資，或者是國有企業投資。政府投資或國有企業投資能夠保證項目建設資金鏈不斷裂，確保項目工程不爛尾。總體來說，堅持政府資金、國有企業資金為主，社會資金為補充，多渠道籌集資本，不斷充實資金庫，保障項目落地。

以浙江省嘉興市嘉善縣大云鎮全域土地綜合整治項目為例，項目在建設過程中以嘉善縣人民政府為主導，政府投資，并統籌使用自然資源、水利、交通、住建和生態環境等部門項目資金，同時支持引導社會資本的投入，大力尋找合作伙伴，主動對接，吸引了一批優質農業龍頭企業，旅游開發企業投資入駐，實現了“工作可持續、政府可承受、資金可平衡”的良好局面。

全域國土綜合整治能夠全面持續推進鄉村振興，是一件能夠造福人民群眾的好事，堅持以公為主，就是堅持保障人民福祉，堅持多管齊下，就是堅持項目快速落地。“眾人拾柴火焰高”，鄉村振興需要全社會共同努力。

3.4" 在全面推進鄉村振興的過程中堅持產業主導，振興為綱

全域國土綜合整治是一項民心工程，事關鄉村振興工作的成敗，也就說項目建成之后，能夠持續地發揮利國利民的作用，持續地提高百姓收入的效益，持續地產生振興鄉村的效果。從本質看，就是要有穩定的產業持續發力，能夠把“人”這一關鍵因素留得下來，帶得起來。堅持產業主導，吸納眾多農民就近就業，提高農民收入，實現產業興、經濟盛、百姓富的良性循環。

以浙江省嘉興市嘉善縣大云鎮全域土地綜合整治項目為例，項目區通過土地整治后，耕地實現了集中連片，形成了發展高效農業的條件，生產糧食、水果等農產品。為了實現產得出和賣得掉，項目區建立了農產品品嘗、加工、銷售一體的一二三產融合發展中心，并融入大云鎮農旅產業開發規劃，吸引更多人前來旅游觀光、研學考察，形成了良好的產業閉環。農民不僅以土地入股的形式獲得分紅，還可以在園區就業，增加收入。通過這種增收模式，農民愿意留下來發展，享受有家人常相伴的生活。全面推進鄉村振興，就是要實現鄉村有產業，鄉村有百姓，充滿了人間煙火氣。

4" 全域國土綜合整治演進過程的思考與啟示

全域國土綜合整治開啟了新時期土地整治工作的新模式，通過對全域國土綜合整治演進過程的比較和分析，以及在全面推進鄉村振興中發揮的作用，有以下思考和啟示。

4.1" 盡快完善全域國土綜合整治頂層設計，確保全域國土綜合整治內容不走樣

從土地整理階段和土地整治階段的項目建設情況看，山水林田湖草村等各要素之間相互分散，缺少融合，造成在各個單項工程完成后，在空間布局上不能形成統一和有效銜接，整體分布上相互之間不協調，造成這種現象的原因在于沒有統籌謀劃，缺乏頂層設計。以土地整理階段和土地整治階段的項目建設情況為鑒，全域國土綜合整治堅決不能走老路，要不斷完善頂層設計，確保整治內容原汁原味。

4.2" 盡快制定全域國土綜合整治相關規范，確保全域國土綜合整治效果不減弱

無規矩不成方圓，全域國土綜合整治項目是一項復雜的綜合性工程，涉及的問題內容多、種類多，相互交織。在推進項目實施的過程中，如何做到有的放矢，收放自如，就必須以全域國土綜合整治應該遵循的相關規范為依據和標準。在項目實施過程中一定出現很多這樣那樣的問題，如何確保全域國土綜合整治效果不減弱，解決問題的辦法還是要從相關規范上來尋找，這樣才能得到合情合理、合規合法的解決方案。

4.3" 盡快組建全域國土綜合整治管理部門，確保全域國土綜合整治成果惠民生

全域國土綜合整治的目的是促進耕地保護和土地集約節約利用，改善農村人居環境，助推鄉村全面振興。要實現這一重大目標，必須堅持以政府主導，部門之間全力協助配合，像這樣的戰略工程，在項目建設過程中，勢必牽涉很多部門，比如自然資源部門、農業農村部門、水利部門等。因此，如何協調各部門之間的關系、如何管理項目有序平穩高效實施、如何確保整治成果真正惠及民生和如何解決其他突發情況都是無法回避的現實問題。按照專項部門對口管理的原則，探索組建全域國土綜合整治管理部門的新模式，明確職責，落實責任，從源頭解決部門協調、項目進展、惠民生等問題[7]，真正做到為鄉村全面振興助力。

5" 結束語

在習近平新時代中國特色社會主義思想的引領下，全域國土綜合整治從無到有，既是對傳統土地整理的繼承，也是對傳統土地整理的升華。規劃要素從土地單一要素上升到自然復合要素，規劃空間從生產空間上升到生產、生活、生態空間，管理部門從國土轉變到自然資源、農業、交通、水利等多部門協作，資金來源從政府單一來源轉變到多渠道資金支持，一系列的變化旨在全面推進鄉村振興，建設幸福美好家園。

全域國土綜合整治是一場持久戰，各地資源稟賦特性千差萬別，除了江浙滬，其他地區也沒有成功的實施案例，都在摸著石頭過河，探索一條適合自己的發展道路，尋找項目體系結構建設、項目制度標準建設、項目平臺運營建設、項目考核機制建設和項目監督機制建設等諸多問題的答案，為更好服務社會、服務鄉村、服務百姓提供可參考、可復制、可推廣的系統性理論支持。

參考文獻：

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