宅基地有償使用制度探索:問題、挑戰與應對

摘 要：始于1988 年在山東德州等地開展的宅基地有償使用制度試點，1993 年被全面取消;2015 年首輪農村宅基地制度改革試點再次被提上日程。2020 年新一輪宅改試點方案啟動后，各試點地區采取穩慎態度穩妥推進，取得初步成效的同時，也暴露出一些共性問題，包括有償使用收費范圍擴大化、收費對象瞄準錯位化、收費標準存在一定的隨意性、收費起征點“一刀切”等。究其原因，既有對宅基地有償使用的性質和法理依據的認識不清，也有對宅基地政策變遷的歷史節點把握不準，以及基礎性工作不扎實、不到位。未來應順應城鎮化、非農化不可逆轉的態勢及建立健全城鄉融合發展體制機制的內在要求，強化有利于增進最廣大農民利益的指導思想，強化有利于構建城鄉住房保障一體化體系的頂層設計，將有償使用的重點瞄準非農經營性宅基地和一些發達地區新增宅基地的分配，有償使用的標準應堅持于法有據，分區域、分人群穩步推進。

關鍵詞：宅基地;有償使用;土地制度改革

中圖分類號：F321. 1;F287. 8 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2024）04-0001-08

土地制度是國家的基礎性制度，農村宅基地制度是農村社會穩定的基石，關系到廣大農民群眾的基本生存權益和財產權益。進入21 世紀，黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”后，黨的十八屆三中全會對農村宅基地制度改革作出重要部署，2014 年底召開的中央全面深化改革領導小組會議審議通過關于宅基地制度改革試點工作的意見，2015 年經十二屆全國人大常委會第十三次會議授權，在北京市大興區等33 個縣（市、區）正式啟動農村宅基地制度改革（以下簡稱“宅改”）試點。宅改的一項重要內容是探索宅基地的有償使用制度，對象是因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，組織實施者為農村集體經濟組織。2020 年，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《深化農村宅基地制度改革試點方案》，啟動新一輪農村宅基地制度改革試點，將改革試點擴大到104 個縣（市、區）和3 個地級市。按照黨中央、國務院的決策部署，此輪改革試點于2024 年4 月結束。

圍繞宅基地的有償使用制度，各試點地區立足當地資源稟賦、發展階段和制度遺產，因地制宜，積極探索。以山東禹城、浙江義烏、江西余江、云南大理等地為代表，對不合法、不合規多占的宅基地以及變性為經營性用地的宅基地等進行合理收費，在審批新宅基地時，引入市場化機制，形成了一批具有地方特色、體現資源占有公平性、資源利用有效性和可持續性的有償使用辦法。其中，一些上升到了制度層面，不僅有利于美麗鄉村建設、閑置宅基地盤活及土地利用效率提高，而且有利于強化農民合法權益保護，促進鄉村社會和諧穩定。

2021 年以來，課題組陸續調研了北京、浙江、河北、吉林、安徽、內蒙古、貴州、海南等省份的若干試點縣（區），進鄉入村，與縣鄉村各級干部及一些農戶開展座談和訪談，發現各試點地區對于宅基地有償使用收費的性質存在不同認識，加之中央宅改試點方案對于宅基地有償使用收取的對象、范圍及標準沒有作出具體規定，鼓勵地方因地制宜開展探索。一些試點地區中出現了指導思想、基本原則和對象瞄準等方面的偏差，影響了農民的獲得感，甚至對宅改產生了懷疑，成為鄉村治理的潛在隱患。

從未來發展看，以構建城鄉居民住房保障一體化體系為總目標，以推進宅基地供給從單純的福利保障制度逐步過渡到農戶綜合權益保障為改革導向，不斷完善宅基地有償使用制度，對統籌新型城鎮化，實現城鄉融合發展，具有重要的現實意義。

一、改革開放以來宅基地有償使用政策演化的簡要回顧

中國農村宅基地有償使用的探索始于20 世紀80 年代末90 年代初。20 世紀70 年代末，國家在農村全面實行家庭聯產承包責任制，并大幅度提高農副產品收購價格，允許農村發展非農產業，農民長期被壓抑的生產積極性得到空前釋放。在加大農業投入的同時，積極發展鄉鎮企業，農民純收入實現了超常規的增長，從改革前1978 年的134 元，增加到1984 年的355 元，翻了一番還多。農戶生活條件改善后，農村地區掀起了大規模建房熱潮。在普遍缺少建設規劃的情況下，很多地區出現亂占耕地、浪費和超前消費土地建房的現象。據當時農業有關部門的不完全統計，1985 年，農村耕地面積急劇下降，總量達到1 500 多萬畝，而非農業建設用地迅猛增加，達到了480 余萬畝，形成新中國成立以來非農用地的一個高峰。針對此，1986 年國務院下發了《關于加強土地管理、禁止亂占耕地的通知》，并于同年成立國家土地管理局，加強土地使用的宏觀管理。

1988 年，國家土地管理局借鑒城鎮土地有償使用制度，在山東省德州等地開展農村宅基地的有償使用制度試點，按照宅基地使用面積收取一定費用，試點范圍先后涉及全國二百多個縣的部分鄉、村。1989 年，國家土地管理局向國務院提交《關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，提出進行農村宅基地有償使用試點，強化自我約束機制，同時對收費標準、使用費管理等提出了具體辦法。1990 年，國務院批轉了《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，提出要“確立農村宅基地有償使用試點”，以規定用地標準為界線，進行差別性收費，強調宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度;用之于村，使用得當”的原則，實行村有、鄉管、銀行立戶制度。同時還提出，現有住宅有出租、出賣或改為經營場所的，除不再批準新的宅基用地外，還應按其實際占用土地面積，從經營之日起，核收土地使用費。文件發出后，全國除了少數邊遠貧困地區外，各地普遍開展了宅基地改革試點工作。當時政府將宅基地使用收費的性質定性為行政收費，從執行情況看，效果不佳。農民對宅基地的祖業觀強烈，加之同期農村中“三提五統”帶來農民負擔重，試點地區收不上費，有償使用制度推行不下去。1993 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》指出，減輕農民負擔不單純是經濟問題，而且是政治問題，關系到國民經濟的發展和農村乃至全國的政治穩定，農村宅基地有償使用收費和農村宅基地超占費被列入到該通知的122 項農民負擔項目的名單中，從此被取消。直到2015 年國家啟動了首輪農村宅基地制度改革試點，探索宅基地有償使用制度又被重新提了出來，一個主要的動因是宅基地資源的浪費狀況仍舊嚴重。有數據顯示，改革開放40 余年，我國農村人口減少約2. 39 億人的同時宅基地面積卻累計增加超過3 000 萬畝[1] ，大量宅基地閑置甚至被荒棄，宅基地閑置浪費問題嚴重。因此，如何提高宅基地資源的有效利用率，成為無法回避的話題。

二、新一輪宅基地有償使用實踐探索中的問題與挑戰

2020 年新一輪宅改試點方案啟動后，圍繞宅基地有償使用制度的改革與探索，各試點地區總體采取穩慎態度穩妥地推進，少數試點地區根據當地實際，甚至采取了暫緩推行的做法，試點地區大多選擇若干村莊小切口開展有償使用的探索，以重點解決閑置宅基地盤活、村莊環境再造、土地資源節約利用等問題，取得了積極成效。但在試點中，也暴露出了一些共性的問題和挑戰，值得引起關注和思考。

1. 有償使用收費范圍擴大化。有償使用宅基地制度，顧名思義，是要建立起宅基地使用權人有償使用農村宅基地的制度，按照中央對宅改試點的統一部署，重點解決歷史上因不合規（法）而形成的超標多占、一戶多宅的問題，落實農戶的宅基地使用權，提高宅基地的使用效率。如海南省文昌市發布的《農村宅基地有償使用指導辦法（ 試行）》（2021），對因歷史原因造成的超標多占、一戶多宅等情況采取有償使用與不動產確權登記相結合的方法，讓農戶通過向集體經濟組織繳納一定數額的有償使用費，獲取其超占宅基地使用權。

但少數試點地區，尤其是欠發達地區的個別試點，重蹈舊路，沒有考慮歷史維度，直接擴大有償使用的收費范圍。其做法是，以本省（自治區）頒布的農戶宅基地面積的法定下限標準作參考，按照低于該標準的一定比例，規定本村的農戶無償使用的宅基地面積，并以此為準，簡單地對本村農戶“劃線”，對農戶“超標”使用的宅基地面積全部進行統一收費，并通過村民自治的方式將其合法化。如西部某縣某宅改試點村在村規民約中規定“戶均占地面積不超過120 平方米”，經全村股東代表大會議定，對超出面積實行階梯型收費，所獲收入納入村集體，用于公共開支。結果全村農戶大都被收費，造成很多農戶不滿甚至抵制，他們反映，宅基地改革不僅沒有讓農民獲得實際收益，反而增加了經濟負擔。村干部反映，向農戶征收有償使用收費，造成干群關系緊張。

2. 有償收費對象瞄準錯位化。試點地區在探索宅基地有償使用制度中，一個有代表性的做法是，以本地區農村集體產權制度改革后，確定的農村集體經濟組織成員為主要參考，那些未列入本村現行集體經濟組織成員的人員單獨列出，作為有償使用的基本對象。因《農村集體經濟組織法》尚未公布，現行村集體經濟組織成員的界定主要以本地區產權制度改革的政策文件為參考。

從歷史上看，這些所謂的非集體經濟成員構成復雜，形成方式多元化，很多曾經就是原集體經濟組織成員，宅基地的合法資格權人。依據國家現行法規和中央政策，強調不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等“三權”作為農民進城落戶的條件。如果簡單地針對現行非本村集體經濟組織成員普遍收費，不充分考慮宅基地資格權人歷史的演化，容易造成對宅改現行政策的誤讀，導致對有償使用對象瞄準的錯位。

我國農村宅基地資格權人制度可以追溯到1955 年《農業生產合作社示范章程草案》。該草案初步確立了以勞動群眾社員為基礎的宅基地資格權人制度，形成了公（增量）私（存量）二元的宅基地制度。1956 年《高級農業生產合作社示范章程》頒布后，全面推行土地生產資料的公有制，社員成為合作社的所有者和集體所有土地的所有者，但高級社示范章程同時規定社員房屋地基不必入社，雖然社員新修房屋需用的地基由合作社統籌解決。因此，這個時期仍然維持著勞動群眾社員為宅基地資格權人及宅基地公私二元的制度。人民公社時期，我國農村宅基地資格權人擴大到覆蓋農村的全部人口，因為根據當時人民公社的有關規定，戶籍在農村的人口自動地成為人民公社社員，享有政治、經濟、社會等基本權利，符合條件的均可以申請無償宅基地，并且無限期地使用。按照1962 年黨的八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》（史上簡稱《六十條》），宅基地一律不準出租和買賣，但房屋永遠歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權利。

改革開放初期，國家對于宅基地資格權人有了新的變化，1986 年頒布的《土地管理法》首次使用“農村居民”概念，宅基地資格權人按照戶籍，分為農村居民、非農業戶口居民和華僑三類人員。1990年1 月《國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》縮小了宅基地資格權人的范圍。該通知嚴格限定在農村領域，之前允許的有非農業戶口的，不再批準宅基地;那些已經“農轉非”的人員，要適時減核宅基地面積;農村干部蓋房，僅限于直系親屬是農村戶口。這更加體現出宅基地保障農村人口的基本福利功能。

進入21 世紀后，《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發〔2007〕71 號）對資格權人作出了更加嚴格限定，“農村住宅用地只能分配給本村村民”，從此宅基地資格權人基本與本集體經濟組織成員重疊，出現兩者不同一的主要是戶籍在本村但不是本集體經濟組織成員的村醫和民辦教師等個別群體。

因此，如果沒有厘清宅基地資格權人在不同歷史階段的標準變化，直接按照現行“非集體經濟組織成員”的標準作為有償使用收費的依據，則造成了對合法資格權人權益的侵害。

3. 有償收費標準存在一定隨意性。一些試點地區有償使用的收費標準參照當地農村宅基地的基準地價進行，如海南文昌規定按照當地住宅用地基準地價的40%進行核算。但很多試點地區有償使用的收費標準是根據農民可接受的標準制定的。如中部某省試點市規定，本集體經濟組織成員收費0. 5～1 元/ 平米，非本集體經濟組織成員繼承獲得的，按同標準收費，其他方式占用的按1～2 元/ 平米收費。同時，一些試點地區的收費標準存在一定的隨意性。如中部某省的一個試點縣，按照5 元/ 平米標準征收超占面積，因農民抵觸情緒大，后降至1元，全縣累計收取300 余萬元，涉及200 余個村莊，實際收費標準為平均每平米0. 4 元左右。實施宅基地有償使用，對強化新建宅基地的審批監管發揮了積極作用，但因很多村莊采取不收費政策或者因村干部、農民抵觸，無法實施。縣政府對于那些已經收上的有償使用費采取了謹慎態度，要求單獨設立專門賬戶，專款專存（留），要求不得使用，等待上級政策精神。

因此，如果僅僅從農民可接受的角度出發制定收費標準，就失去了有償使用收費的改革意義;如果單純參照城市地價標準體系進行收費，農村宅基地市場交易體系不健全，準確地講，并沒有形成一個有償交易的宅基地市場，參考城市區域的收費辦法難以取信于民，因而收費標準面臨理論依據不足的挑戰。

4. 有償收費起征點存在“一刀切”現象。1982年全國人大頒布的《憲法》首次確立了宅基地集體所有。同年國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》首次提出了宅基地使用面積的標準問題，該條例的第九條明確規定，“社員建房用地，由省級人民政府根據山區、丘陵、平原、牧區、城郊、集鎮等不同情況，分別規定用地限額，縣級人民政府根據省級人民政府規定的用地限額，結合當地的人均耕地、家庭副業、民族習俗、計劃生育等情況，規定宅基地面積標準”。因此，當時宅基地面積的標準劃分，綜合了當地的區位條件、資源稟賦、生產生活習慣以及文化傳統、家庭人口規模等多種因素。

1986 年6 月25 日第六屆全國人民代表大會常委會第十六次會議通過《土地管理法》（同時明令廢止《村鎮建房用地管理條例》），第三十八條對農村居民的宅基地使用標準作了明確規定，“農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閑地。使用耕地的，經鄉級人民政府審核后，報縣級人民政府批準;使用原有的宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府批準。農村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。該法強調了宅基地使用的來源、性質及審批程序，不同地類性質，有不同的程序。占用耕地建房的，審批程序最為嚴格。對于宅基地的面積規定，基本是延續已有的面積標準。

1998 年8 月29 日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂《土地管理法》，首次在第六十二條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，“一戶一宅”從此被法定化。雖然對宅基地面積的法律規定未變，仍是“不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，但對于建房的宅基地審批程序更為嚴格，全部要求“經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準”，并且強調宅基地來源的合規性，“應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃”。對于涉及占用農用地的，批準的行政級別提升，要“由市、縣人民政府批準”。

由此可見，關于超標面積，1982 年后才出現。各省（自治區、直轄市）規定的宅基地面積標準，是1987 年《土地管理法》實施后才出現的新概念。至于“一戶多宅”概念，1998 年修訂的《土地管理法》才出現。為此，一些試點地區充分考慮了按歷史階段制定超標面積的標準，如海南文昌市《農村宅基地有償使用指導辦法（試行）》（2021），按照當地宅基地政策的變化，將宅基地的有償使用分為1982 年2 月13 日前、1999 年9 月24 日前及2019 年11 月28 日前三個時間段，并依次按照免征、50%、100%等三個檔次，收取宅基地有償使用費。

但也有不少試點地區在制定有償使用標準時，僅以現行狀況為參考，特別是大量試點地區對于“一戶多宅”的確定沒有考慮不同歷史時期政策演化的變量，采取了一刀切式做法，使得有償使用的實施造成了新的不公平問題。如具有代表性的某試點縣出臺《農村宅基地有償使用的指導意見（試行）》規定，收取范圍包括以下三種情形：“一戶一宅”超出標準面積（省定200 平米）的占用部分，“一戶多宅”總面積超出標準面積占用部分，及非集體經濟組織成員通過繼承農房或其他合法方式實際占用部分。其中，起征標準為超過標準面積的1%～30%，具體標準由村民代表大會決定。村民代表大會通常根據不同農戶超標的比例，進行累進式的階梯型收費。由于農戶建房主要是在改革前的老宅上，以現行標準衡量，面積普遍偏大，最終形成了農戶普遍超標、需要繳費的現實，結果導致廣大農民的嚴重不滿。為緩解干群矛盾，同時也要完成宅改試點任務，該試點縣選擇了只針對黨員干部戶的超標面積試行有償收費，合計不超過5 萬元，但也因此失去了有償使用收費的公平性和合理性。

三、宅基地有償使用制度中存在問題的原因探析

試點地區在探索宅基地有償使用制度中存在的問題與挑戰，原因是多元的，既有理論上和法理上的模糊認識和爭議分歧，也有實踐中對政策變遷把握得不準確，以及基礎工作的不扎實、不到位。

（一）對宅基地有償使用的性質認識不清

從已有研究文獻看，構建宅基地有償使用制度，主要是基于改革現行集體成員資格權無償取得且無限期使用的宅基地供給制度[2] ，以解決城鎮化中帶來的大量宅基地閑置、荒蕪、無序化使用，“空心村”現象，以及鄉村治理中存在的“一戶多宅”“建新不拆舊”等突出問題，以促進土地稀缺資源的有效利用和節約集約化利用，落實宅基地集體所有制內在要求的成員間的公平性，防止私利侵占公權力[3-6] 。研究重點聚焦在宅基地有償使用的重要性和現實意義，如何進行有償使用，如何確定收費標準[7-8] 。相對而言，學界對于宅基地有償使用的性質研究不多。

從學理上分析，宅基地有償使用性質的確定應源于宅基地的制度屬性。當前農村宅基地制度具有雙重屬性：一方面，延續傳統的集體經濟組織成員的社會福利保障屬性;另一方面，宅改以來賦予集體經濟組織成員宅基地的財產權屬性。前者體現的是成員間占有資源的平等性和公平性，后者則體現的是成員對稀缺資源有效使用的效率性。具體在一個集體經濟組織內部，凡是具有同等資格權的集體經濟組織成員，應享有同等的資源占有權和使用權。凡通過不合法和不合規手段多占、多用，或轉變宅基地保障屬性的農戶，村集體應針對不同的情形對他們進行收費，性質嚴重的（如所占宅基地已經荒廢掉或存在嚴重不安全隱患的） 應被收回。宅基地作為稀缺資源，應體現出應有的使用價值屬性和市場價值屬性，長期閑置不用，甚至被荒廢的宅基地應該尋求新的使用途徑;將保障性住房轉化為商業性用途的或參與市場化交易的，應該對其增值部分按一定比例收費，其結果是促進集體經濟組織的收入增加。但是不能像有的試點村那樣，將其作為拓展集體經濟收入的來源渠道，更不應單純為了體現集體所有制的公有屬性對農戶進行宅基地的有償使用收費，因為當前的宅基地制度仍然是一種無償供給制度。

（二）宅基地有償使用的法理依據不清

當前對宅基地有償使用的法理依據主要是2019 年修訂的《土地管理法》的第六十二條，該法條規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。……農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊規劃，……農村村民住宅用地，由鄉（鎮）人民政府審核批準;……國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”。按照此法律規定，宅基地有償使用應是法律實施后，存在的一戶多宅、面積超占、少批多建、未批先建、少批多建等情形。

法不溯及既往是我國實施法律法規的基本原則，并被寫入了2000 年3 月15 日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》。2023 年3 月13 日第十四屆全國人民代表大會第一次會議最新修訂的《中華人民共和國立法法》第一百零四條，“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往”，這符合現代國家普遍采取的法律不溯既往原則，即不以現在生效的法律去規范其生效前的行為和事件，更不能以違法的不利規定去追究和處罰過去合法的行為和事件，否則將違背人身和財產關系平等保護原則，造成一方利益獲得的同時損害另一方利益，并且更不利于社會穩定。

因此，構建和落實宅基地的有償使用制度，遵循法不溯及既往的基本原則是制度設計的底線，這意味著有償使用的對象，主要是基于懲罰性緣由。“一戶多宅”、超占、非集體經濟組織成員等的確定，均應當以當時的法律法規或村規民約（缺乏法律依據的）為基本依據，而不是改革后的相關政策法規。特別需要強調的是，基于大量農戶的宅基地地址是源于世代家族遺產的繼承或對家族財產的細分，農戶對于宅基地是“祖宅” “祖屋” 的觀念強烈[9] 。雖然很多試點地區在村里掛出“宅基地是集體財產，不是祖業”的宣傳橫幅，但從課題組在多地的現場調研和農戶訪談情況看，“祖宅”“祖屋”的觀念根深蒂固，非一朝一夕能從根本上改變。

（三）對宅基地政策變遷的歷史節點把握不準

從上分析可知，新中國成立以來，農村宅基地政策變化起伏大，宅基地的資格權人，經歷了合作化運動的農業勞動生產者，到人民公社時期的農村人口，再到改革開放初期那些祖籍在農村的海外華僑和城市人口，直至21 世紀以來回到農村集體經濟組織成員的封閉化過程。其背后反映的是宅基地制度資格權作為一種復合性權利屬性的變化：從社會主義建設初期保障農民成員最基本的生計，到社會主義制度全面建立后實現居者有其屋的公民基本生活保障，再到社會主義建設發展時期強調“一戶一宅”的平等居住權。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對土地制度改革作出總體部署，在構建城鄉統一建設用地市場的總目標下，提出了保障農戶宅基地用益物權，由此加速了農戶宅基地資格權從成員保障權向成員保障權和成員財產權復合權的轉型[10] 。

因此，建立宅基地有償使用制度，應充分考慮不同時期國家政策的演變和未來的發展趨勢，針對不同的歷史階段、“資格權人”范圍的歷史變化，采取不同的有償使用辦法，而不是簡單采取一刀切的做法，否則會造成傷害部分宅基地使用權人的合法權益，并帶來不良的社會影響，違背了宅改的初衷，直接影響了農村社會的穩定。

（四）基礎性工作不扎實、不到位

按照中央深改委2020 年新一輪宅改方案，首先是要摸清家底，這是宅基地改革最基本的基礎性工作，但試點地區普遍存在財力不足、專業人才隊伍缺乏、宅基地管理隊伍人員少等條件的制約，進一步增大了宅改摸底的難度。面對多重困難，大量試點地區的政府專項列支宅改資金，在政府機構改革中強化宅基地管理隊伍建設，聘請市場化的第三方團隊進行勘測，以確保宅改工作按部就班推進。但也有很多試點地區基礎性工作做得不扎實、不到位，表現在基礎信息調查多是局限于摸清農戶宅基地的四至、面積等物理存在形態，沒有涉及宅基地背后的產權來源、產權人的歷史變化等。因為對農戶宅基地產權關系的摸底需要村集體大量人力的投入，而相當多的試點村莊不具備這種條件，導致基礎工作缺口大。在沒有充分摸清歷史情況、把握當時建房政策（如存在地方政府因生態維護考慮，鼓勵農民擴大建房面積以發揮防沙固沙作用的情形），直接開展有償使用費的收取，則將引致一定的社會不穩定風險。

2022 年中國社會科學院農村發展研究所中國鄉村振興綜合調查 （CRRS 2022）課題組對黑龍江、山東、河南、廣東、寧夏、陜西、浙江、安徽、四川、貴州等10 省（自治區）50 縣304 個村莊近3 800 農戶的抽樣調查統計結果顯示，98. 23%的樣本農戶擁有自己的宅基地，近90% 的宅基地用于農戶自住，69. 35%的宅基地存在于1982 年前。樣本戶“一戶一宅”占比為82. 28%，“一戶多宅”占比為17. 72%。其中：廣東一戶多宅占比最高，達到4 成以上;其次是安徽，占比近3 成;寧夏占比最低，不足5%;其他省樣本戶在10% ～20%。從戶均宅基地面積看，黑龍江、河南、山東、廣東4 省的樣本戶均高于本省規定的上限面積標準，寧夏、陜西、安徽、四川、貴州、浙江6 省區除安徽為上限面積的近8 成外，其他省均為9 成以上[11] 。

因此，農村宅基地以一戶一宅、自住為主體，宅基地來源主要是繼承祖業，宅基地面積相對較大、大多超標或接近本區域規定的面積標準上限，是中國目前農村宅基地的基本現狀，也應是探索宅基地有償使用制度的基點和出發點。

四、未來展望與對策建議

（一）順應城鄉融合發展大趨勢

黨的二十大報告指出，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。探索構建宅基地有償使用制度，在堅守土地公有制不改變、農民利益不受損的底線基礎上，應樹立大歷史觀，順應中國式現代化的發展大勢。

1. 順應城鎮化、非農化不可逆轉的態勢。國家統計局發布的最新公報顯示，2023 年中國常住人口的城鎮化率達到66. 16%，農業占GDP 的比例下降到7. 2%，這意味未來農村人口將繼續不斷地離開農村進入城鎮，農村勞動力繼續大量外出轉移，并由此帶來農村閑置宅基地的不斷增加。中國社會科學院CRRS 2022 的抽樣調研顯示，57. 69%的村莊存在廢棄的宅基地，其面積平均占樣本村莊宅基地總面積的5. 57%[11] 。

因此，構建宅基地有償使用制度，應聚焦加速推進宅基地要素的有效利用和優化配置，節約土地資源，提高農村稀缺土地的利用效率。

2. 順應建立健全城鄉融合發展體制機制的大勢。破除計劃經濟時代形成的、城鄉割裂的傳統二元住房保障制度，構建城鄉居民公平、平等地獲得基本的住房保障體系，是建立健全城鄉融合發展體制機制的重要內容。住房權是包括中國政府在內的世界各國通行的人權保障的基本內容，不同于西方文化，住房對于中國人，它有著特殊的文化內涵，擁有屬于自己的房子，是人生必須完成的一件大事。從制度頂層設計看，居民的最基本住房保障應當是由各級政府統一提供，而不是依靠村莊集體自我的力量。因此，宅基地有償使用制度的改革方案，應體現出現代文明社會的公平性，促進城鄉居民平等發展。

（二）具體建議

1. 強化有利于增進最廣大農民利益的指導思想。習近平總書記在紀念毛澤東同志誕辰130 周年座談會上的講話中指出，中國式現代化是全體中國人民的事業。要堅持人民主體地位，把維護好、實現好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。宅基地改革也是一樣，應堅持貫徹落實2020 年新一輪宅改方案的指導思想，順應時代發展大勢，繼續穩慎地推進、完善農民與土地的關系，堅持以有利于增進最廣大農民利益為改革指導思想，不偏離方向。

2. 強化有利于構建城鄉住房保障一體化體系的頂層設計。宅基地有償使用制度的構建，應有利于促進構建城鄉公平、平等的城鄉居民住房保障體系，與構建城鄉融合發展的體制機制改革相協調。遵循公平、高效的基本原則，將現行“應保盡保”的宅基地無償供給制度作為改革過渡時期政策，而不是繼續加以強化。應借鑒城市職工保障住房改革的做法，從以宅基地供給的無償福利性保障功能為主，向著宅基地供給的有償財產性功能逐步轉型。

3. 有償使用應重點瞄準非農經營性宅基地和一些發達地區新增宅基地的分配。宅基地有償使用的客體應重點瞄準轉化為非農經營性用地的宅基地和新增宅基地分配。其法理依據來自《民法典》，按照該法第三百六十二條的相關規定，宅基地主要用于保障農村居民的生活住房占地，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。宅基地轉化為非農經營性用地，意味著宅基地的性質發生了根本性變化，從傳統的生活為主、兼具家庭農業和手工業生產的二重屬性，轉化為單純營利性導向的經營為主。針對此，農村集體經濟組織作為宅基地所有權人代表，應組織全體村民代表大會，制定有償使用制度和相應的收益分配制度，體現土地稀缺要素的市場價格。

因此，有償使用制度更應聚焦強化非農經營性宅基地的有效利用。在停止福利分宅基地的過渡時期，可以借鑒浙江義烏、德清、紹興等很多發達試點地區的經驗做法，率先在一些土地供給不足、人地關系緊張、農民可支配消費能力強的發達地區，對于新增宅基地供給采取有償獲得制度，在全縣（市）域范圍內，競價選位，其溢價收益全部歸本集體經濟組織所有，其收益可以主要用于改善村集體經濟組織的公共品供給、增加集體經濟組織成員的財產性收入等。同時它也倒逼加快發展村民集中式建房制度，節約土地資源，提高土地的利用率。

4. 有償使用的標準應堅持于法有據。應堅持依法、依規制定宅基地有償使用費收取的辦法。在解決歷史遺留問題中，對于不履行審批手續而違規占有宅基地、或不按批準面積超標占有宅基地的，無論面積大小，應堅持一律進行有償收費的基本原則。但在實際操作中，可以保持一定靈活性。應充分考慮當時不少地方政府和村集體對宅基地建房管理缺位的歷史背景，只要農戶宅基地建房沒有侵害到集體的公權力（如建在老宅上，超標面積不大），可以經村民代表大會討論批準，免除收費。但對于那些占用村集體的公共空間、違法建的相對獨立的附屬設施，如宅院外的廁所、小倉庫、圈舍等應予以拆除。同時，應避免通過繳費，將不合規劃、違法占有的宅基地合法化的做法，在確權頒證中，堅守住底線。進一步地，對違法占有的宅基地征收有償使用費，本質是“罰金”屬性，并不應成為有償使用的主要對象。

對于現宅基地資格權人在當時歷史條件下合法超標、超占的面積，應借鑒海南文昌經驗，結合確權頒證，通過有償使用一次性收費（按現行法律規定的使用年限），通過確權頒證合法化，既強化了集體資源的公平性占有原則，增加了集體收入，也有利于保護廣大農民的合法權益，還容易被廣大農民所接受。

而對于因繼承財產形成的一戶多宅，應參照城市居民合法繼承房屋財產的做法，在一次性補齊相關費用后，予以確權，向繼承人頒發房產使用權證。

5. 宅基地有償使用應分區域、分人群地穩步推進。考慮到中國農村農民群體城鎮化進程、宅基地資源稟賦、地區發展水平等巨大的差異性，從實際出發，宅基地有償使用制度可以分區域、分人群地穩步推進。

借鑒城鎮職工福利房改革和北京等試點地區的改革經驗：對那些在城鎮有穩定就業、具備城鄉融合條件的農村居民，直接納入城鎮居民基本住房社會保障體系，如申請公租房等，并按照租用面積，繳納有償使用費用;對那些公共設施和公共服務完善、已經具備城鎮化條件的地區，引導村民建小區、實現集中居住，對原宅基地進行有償置換或彌補差價;對在未來一段時期內，仍將繼續保持農村已有生產生活狀況的廣大傳統農區，應以提高現有宅基地的有效利用為重點，通過宅內分戶、符合規劃下的擴層數以及擴面積等形式，實現符合當地人均居住標準的戶有所居，同時繼續維持原有無償使用的狀況;對有條件新批宅基地的，可根據其區位、供求狀況、受讓人生活水平等多種因素，選擇競價有償使用或繼續無償供給。

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責任編輯：張 然

基金項目：農業農村部“農村宅基地制度改革與試點評估”（2023）