中國(guó)城市公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)模式研究
——基于交易費(fèi)用的分析范式

張一楠，張壯，朱永興

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽蚌埠，233000；2.中共青海黨校，青海西寧，810001；3.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京，100142）

一、引言

2022 年政府工作報(bào)告提出，我國(guó)將進(jìn)一步提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高人民的生活質(zhì)量。黨的二十大報(bào)告指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化率同比增長(zhǎng)11.6%，2021 年末已經(jīng)達(dá)到64.7%，人均GDP 達(dá)到81 000 元。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市公用事業(yè)發(fā)揮了重要作用。部分學(xué)者甚至將城市公用事業(yè)的發(fā)展水平作為權(quán)衡城市發(fā)達(dá)與否的重要參考指標(biāo)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，人均GDP 處于1 000 美元到3 000 美元區(qū)間時(shí)，城市公用事業(yè)的需求也將處于高速增長(zhǎng)期。要滿足這一需求，我國(guó)必須加快推進(jìn)城市公用事業(yè)供給模式市場(chǎng)化改革〔1〕。其原因在于我國(guó)城市公用事業(yè)的供給模式分為網(wǎng)絡(luò)型與無網(wǎng)絡(luò)型〔2〕，前者主要是以一定物質(zhì)形態(tài)為載體或利用物理管網(wǎng)系統(tǒng)向社會(huì)公眾廣泛地提供生活必須品及服務(wù)的行業(yè)，可以被概括為市政及基礎(chǔ)設(shè)施事業(yè)；后者則主要包括由文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等部門組成的非物質(zhì)形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提供社會(huì)保障功能的行業(yè)，可以被稱之為公共服務(wù)事業(yè)。本文的研究對(duì)象屬于網(wǎng)絡(luò)型城市公用事業(yè)，主要涉及電力供應(yīng)、電信、煤氣、自來水、污水處理等行業(yè)，需要通過物理管網(wǎng)系統(tǒng)向社會(huì)公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)。

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，城市公用事業(yè)的物理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)本身具有成本弱增性（Subadditivity），這也是導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)具有自然壟斷性的根本原因。一旦生產(chǎn)組織具有壟斷性，就不會(huì)根據(jù)邊際成本（MC）等于邊際收益（MR）的原則來制定價(jià)格，此時(shí)壟斷者根據(jù)與自身相適應(yīng)的產(chǎn)量進(jìn)行生產(chǎn)就會(huì)產(chǎn)生“哈伯格三角”①哈伯格三角是指壟斷造成的社會(huì)福利凈損失，在貨幣邊際效用不變時(shí)，就是需求曲線下方，價(jià)格線上方和價(jià)格軸圍成的三角形的面積。，使得資源配置無效率，出現(xiàn)市場(chǎng)“失靈”問題。當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)“失靈”時(shí)，為了提高資源配置的效率，就需要政府進(jìn)行干預(yù)”〔3〕。回顧歷史不難發(fā)現(xiàn)，中華人民共和國(guó)建立之初，城市公用事業(yè)政企合一的營(yíng)建模式不可持續(xù)正是以上理論的真實(shí)寫照。彼時(shí)國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)模式的特征是“企業(yè)政府建、領(lǐng)導(dǎo)政府派、資金政府撥、價(jià)格政府定、盈虧政府負(fù)責(zé)”〔2〕，導(dǎo)致了效率低下、創(chuàng)新不足、管理落后等問題，并無法適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的需要。改革開放40 多年來我國(guó)城市公用事業(yè)建設(shè)的豐碩成果證明，社會(huì)資本利用特許經(jīng)營(yíng)，通過行政授權(quán)進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域，可以在允許壟斷的前提下，實(shí)現(xiàn)城市公用事業(yè)壟斷價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的統(tǒng)一。雖然早在2015 年我國(guó)就放寬了社會(huì)資本的準(zhǔn)入條件②《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。、簡(jiǎn)化了項(xiàng)目審批手續(xù)，但在基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)仍然面臨較大阻力。汪金東（2017）指出，隨著特許經(jīng)營(yíng)模式在我國(guó)城市公用事業(yè)領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用，諸如特許投標(biāo)階段的競(jìng)爭(zhēng)不充分問題、政府監(jiān)管不到位問題、企業(yè)資產(chǎn)處置不規(guī)范等問題也逐漸暴露出來并亟待解決。此外，劉相鋒、冉潔（2021）〔4〕的實(shí)證研究表明，采用特許經(jīng)營(yíng)模式營(yíng)建城市公用事業(yè)，如果缺乏政府與社會(huì)資本的有效協(xié)作機(jī)制，勢(shì)必增加協(xié)調(diào)成本，抵消特許經(jīng)營(yíng)制度的紅利。

通過回顧城市公用事業(yè)發(fā)展的歷史及相關(guān)文獻(xiàn)，本文認(rèn)為若要妥善解決城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式的現(xiàn)存問題，則需對(duì)其本身的形成路徑及發(fā)展機(jī)制進(jìn)行揭示與分析。本文試圖突破以自然壟斷與反壟斷為出發(fā)點(diǎn)，在“有為政府”與“有效市場(chǎng)”之間尋找平衡的傳統(tǒng)研究框架，以生產(chǎn)者與交易費(fèi)用理論為基礎(chǔ)，對(duì)“壟斷”與“特許經(jīng)營(yíng)”做出解釋性研究，并通過對(duì)交易費(fèi)用與“政府—市場(chǎng)”關(guān)系的闡釋，為理解城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的模式運(yùn)作與合約安排提供新的范式。

二、城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式的原理分析

（一）特許經(jīng)營(yíng)與自然壟斷

學(xué)界之所以探討城市公用事業(yè)的發(fā)展模式，源于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。該理論認(rèn)為，公用事業(yè)具有天然的壟斷性，因而，這種特征又被稱為“自然壟斷”。一旦生產(chǎn)組織具有壟斷性，無論是何因由，都會(huì)憑借自身的市場(chǎng)壟斷優(yōu)勢(shì)定價(jià)，進(jìn)而致使資源配置無效率。所以，學(xué)界需要找到一種有效的競(jìng)爭(zhēng)模式，來抵消公用事業(yè)的自然壟斷屬性給資源配置施加的負(fù)面影響。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)從成本角度解釋壟斷，支持城市公用事業(yè)實(shí)行壟斷模式的基礎(chǔ)是其自然壟斷性，而其背后的原理則是成本弱增性（Subadditivity），即隨著產(chǎn)量增加，總成本增加不明顯，邊際成本下降或緩慢上升，生產(chǎn)者直接成本隨產(chǎn)量的提高而下降。這一狀態(tài)短期雖然存在，但根據(jù)邊際產(chǎn)量遞減規(guī)律，當(dāng)存在多種生產(chǎn)要素時(shí)，其中一種要素不變而其他投入增加，邊際產(chǎn)量最初遞增，但在可變要素持續(xù)投入后，邊際產(chǎn)量會(huì)出現(xiàn)遞減。換言之，邊際產(chǎn)量遞減與邊際成本遞增具有一體兩面性。

由此可見，長(zhǎng)期內(nèi)直接成本依舊遞增。公用事業(yè)的壟斷性只是影響邊際成本遞增規(guī)律作用的時(shí)點(diǎn)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本弱增性僅僅解釋了邊際成本處于遞減階段、市場(chǎng)的容量有限的情況，無法完全解釋壟斷存在的原因。事實(shí)上，“規(guī)模經(jīng)濟(jì)是相對(duì)概念，被市場(chǎng)范圍嚴(yán)格決定。規(guī)模經(jīng)濟(jì)可能只存在于一個(gè)區(qū)域性或全國(guó)性的市場(chǎng)，對(duì)自然壟斷的判斷必須確定市場(chǎng)范圍”〔5〕。“壟斷，不管自然不自然，是不應(yīng)該從成本的角度看的。”〔6〕邊際成本遞增規(guī)律適用于所有生產(chǎn)方式，把短期邊際和平均成本遞減作為實(shí)行壟斷的依據(jù)，忽略了市場(chǎng)范圍的限定條件，是一種片面的靜態(tài)分析框架。正是認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)分析框架的缺陷，我國(guó)政府才以靈活的特許經(jīng)營(yíng)模式營(yíng)建公用事業(yè)，走出了一條獨(dú)特的發(fā)展道路。

（二）特許經(jīng)營(yíng)與公用性

選擇特許經(jīng)營(yíng)模式的另一大原因是提高資源使用效率。亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）揭示了政府建設(shè)維護(hù)大型公共工程的職責(zé)①亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中詳細(xì)討論了政府三項(xiàng)職責(zé)：保護(hù)本國(guó)社會(huì)的安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略；保護(hù)人民，不使社會(huì)中任何人受其他人的欺負(fù)或壓迫，就是設(shè)立一個(gè)嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)；建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程。，但沒有對(duì)此進(jìn)行原理闡釋。產(chǎn)權(quán)理論強(qiáng)調(diào)，城市公用事業(yè)具有負(fù)外部性，也就是在沒有約束的競(jìng)爭(zhēng)條件下，參與城市公用事業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的人數(shù)越多，供給城市公用事業(yè)的費(fèi)用或成本就會(huì)隨之提升，最終導(dǎo)致供給城市公用事業(yè)的收益下降，原則上甚至可以下降至零。此時(shí)就需要政府的干預(yù)，也就是政府利用一系列合約和制度安排，使負(fù)外部性內(nèi)部化、降低交易費(fèi)用、提高經(jīng)濟(jì)效率。具體而言，城市公用事業(yè)的前期物理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)投資量越大，最終消費(fèi)數(shù)量越多，固定成本就可以分散在每一單位需求上，因而也就越能獲得網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。然而，地役權(quán)帶來的產(chǎn)權(quán)界定及相關(guān)的交易費(fèi)用卻成為公用事業(yè)前期投資不得不考慮的“高昂”成本。“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。前款所稱他人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地，自己的不動(dòng)產(chǎn)為需役地。”〔7〕

當(dāng)需役地通過交易獲得或創(chuàng)造的價(jià)值超過供役地同一交易造成損失的價(jià)值時(shí)，雙方可以在一定的交易費(fèi)用范圍內(nèi)進(jìn)行有效的合約安排，提高土地利用效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)。城市公用事業(yè)的物理網(wǎng)管需要通過不同的樓宇、社區(qū)、街道、公園及行政單位，涉及多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體。地役權(quán)的確立，使得城市公用事業(yè)建設(shè)存在極高的交易費(fèi)用，需要政府參與其中進(jìn)行土地所有產(chǎn)權(quán)的界定，即供役地需要通過產(chǎn)權(quán)的分割或轉(zhuǎn)讓，把部分土地的使用權(quán)通過契約讓渡給需役地的產(chǎn)權(quán)主體。由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)規(guī)劃，可以減少私人間的談判成本，提高公用事業(yè)項(xiàng)目的營(yíng)建效率。有鑒于此，通過規(guī)范的招投標(biāo)程序，采用特許經(jīng)營(yíng)模式來發(fā)展城市公用事業(yè)是成本最低的選擇。

（三）特許經(jīng)營(yíng)的路徑選擇

特許經(jīng)營(yíng)成為我國(guó)發(fā)展城市公用事業(yè)的主要方式有其必然性。改革開放后，我國(guó)城市公用事業(yè)面臨兩種發(fā)展路徑。一種是西方一步到位式的改革模式——向社會(huì)公開募股，出售國(guó)有資產(chǎn)或?qū)?guó)有資本整體出賣給管理層，實(shí)現(xiàn)國(guó)家資本向私人資本轉(zhuǎn)移；另一種則是在保障國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的情況下，通過特許經(jīng)營(yíng)方式向私人部門購(gòu)買服務(wù)，并且不斷引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式改革。我國(guó)選擇了后者，這是交易費(fèi)用約束的必然結(jié)果，是在公有制經(jīng)濟(jì)與非公用有制經(jīng)濟(jì)之間靈活有效的合理安排。

國(guó)營(yíng)企業(yè)在改革開放前存在大量沉沒成本——國(guó)企員工與企業(yè)的永久性合約形成了勞動(dòng)力的沉沒成本，欠發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)使得難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律不健全；民營(yíng)經(jīng)濟(jì)資本量不足。在此背景下，一步到位的市場(chǎng)化改革存在高昂的交易成本。特許經(jīng)營(yíng)方式能夠保證國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)不變更，僅轉(zhuǎn)讓使用權(quán)與部分收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)供給效率的提高，是改革成本最低的路徑。另外，“在那些尚未建立成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，缺乏社會(huì)安全保障系統(tǒng)的國(guó)家，過快地實(shí)行民營(yíng)化改革可能會(huì)引起災(zāi)難性后果”〔8〕。如果改制費(fèi)用不是零，改制費(fèi)用越高，現(xiàn)存的運(yùn)作費(fèi)用較高的制度越會(huì)受到保護(hù)，如果另一種制度有較低的運(yùn)作費(fèi)用，這制度的采用要基于改制費(fèi)用低于改制后的制度運(yùn)作費(fèi)用的節(jié)省〔9〕，所以交易費(fèi)用應(yīng)該稱為制度費(fèi)用（Institutional Costs）。當(dāng)交易費(fèi)用逐漸改變時(shí)，復(fù)雜的合約也需要重新組織以適應(yīng)新的社會(huì)要求，這一過程被稱為制度變遷（Institutional Change）。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府可以靈活的利用合約安排，以較低的交易費(fèi)用，維護(hù)市場(chǎng)租值、調(diào)節(jié)管制范圍。因此，特許經(jīng)營(yíng)方式也是改革阻力最低的路徑。

（四）特許經(jīng)營(yíng)與租值消散

新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的開創(chuàng)者阿爾弗雷德·馬歇爾（Alfred Marshall）認(rèn)識(shí)到任何機(jī)器或貨幣都可以產(chǎn)生收入，因?yàn)榕c地租的概念相似，可以認(rèn)作準(zhǔn)租金或經(jīng)濟(jì)租金（Quasi Rent）。后來的經(jīng)濟(jì)學(xué)家就租金的概念達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為在物品天然稀缺性與人自私屬性的雙重條件約束下，一切能為使用者帶來收入的物品或信息都有價(jià)值，稱為租值。人與人的競(jìng)爭(zhēng)無處不在，沒有限制的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致租值消散。即“在沒有約束的競(jìng)爭(zhēng)情況下，競(jìng)爭(zhēng)的人足夠多，有價(jià)值的資源會(huì)因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)的費(fèi)用或成本的提升而下降，原則上可以下降至零”〔10〕。一般每家企業(yè)都有租值，每個(gè)企業(yè)相加得到整個(gè)行業(yè)的租值。但在沒有限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，整個(gè)行業(yè)的租值會(huì)部分或全部消散。以供水行業(yè)為例，若沒有進(jìn)入限制，有n(n＞2)家企業(yè)同時(shí)進(jìn)入市場(chǎng)，且每家企業(yè)的邊際成本相同。假設(shè)企業(yè)i的利潤(rùn)為Ri(i= 1,2,…,n)，產(chǎn)量為q1=q2= … =qn=q，每個(gè)企業(yè)的邊際成本均為C。在此基礎(chǔ)上，假設(shè)每個(gè)企業(yè)面臨的需求曲線是線性的并都對(duì)其有準(zhǔn)確的理解。設(shè)市場(chǎng)需求曲線為p=a-bQ(a＞0,b＞0,a＞c)，供水市場(chǎng)的總需求量表示為Q=n·qi=n·q。

企業(yè)i的利潤(rùn)函數(shù)可表示成：Ri(qi) = (p-c)qi=[a-b(n- 1)q-bqi-c]qi。當(dāng)企業(yè)i的利潤(rùn)函數(shù)的一階導(dǎo)數(shù)等于零時(shí)，企業(yè)的利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)最大化，即：a-c-b(n- 1)q- 2bqi= 0。由于假定每個(gè)企業(yè)的供給量相同為q=qi，因而有任一企業(yè)的產(chǎn)量為：

當(dāng)價(jià)格等于邊際成本時(shí)有p=c，此條件下的市場(chǎng)總需求量為，為了最后分析的簡(jiǎn)潔，令：，因而每個(gè)企業(yè)的均衡產(chǎn)量根據(jù)（1）式為：

進(jìn)而可得到在均衡狀態(tài)下的市場(chǎng)價(jià)格為：

三、城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式的合約安排

在資源稀缺條件下，理性人通過競(jìng)爭(zhēng)這一準(zhǔn)則來決定租值的享有，其具體形式取決于交易費(fèi)用與所獲租值的大小，無限制的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致資源的租值消散直至為零。因而，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的各種合約為了約束競(jìng)爭(zhēng)而被創(chuàng)造出來。通過上文對(duì)城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式的分析可知，特許經(jīng)營(yíng)是我國(guó)近年來城市公用事業(yè)的主要發(fā)展模式，其本質(zhì)是政府與企業(yè)之間的一種合約安排，它是政府與社會(huì)資本以提供特定的公用品或服務(wù)為對(duì)象，通過特許經(jīng)營(yíng)合約，彼此之間形成一種長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系。對(duì)此，何茜、周優(yōu)（2018）〔12〕認(rèn)為，盡管經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不確定性與信息不對(duì)稱導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)合約本身具有不完全性，但公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)合約還是能夠高效地提供和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，并且能夠有效緩解政府的資金壓力。

采用特許經(jīng)營(yíng)模式營(yíng)建城市公用事業(yè)需要成立項(xiàng)目公司或組織。交易費(fèi)用理論認(rèn)為，企業(yè)的存在是由于其節(jié)省了交易費(fèi)用。張五常（1983）〔13〕從微觀的合約角度給出了關(guān)于企業(yè)本質(zhì)的最合理解釋——一組產(chǎn)品市場(chǎng)合約替代了一組生產(chǎn)要素合約。生產(chǎn)要素是租賃（短期）還是購(gòu)買（長(zhǎng)期）對(duì)生產(chǎn)者來說是完全不同的。若設(shè)備、廠房是租賃合約，對(duì)其維護(hù)及監(jiān)管會(huì)產(chǎn)生額外費(fèi)用，再投資也需要考慮租賃合約的長(zhǎng)短及其產(chǎn)生的交易費(fèi)用高低；若設(shè)備是購(gòu)買合約，對(duì)其維護(hù)及使用就不需要監(jiān)管，但這也會(huì)導(dǎo)致其他交易費(fèi)用上升。合約的選擇就是對(duì)各方可預(yù)期到的交易費(fèi)用衡量下的結(jié)果——選擇生產(chǎn)什么、由誰來生產(chǎn)其實(shí)是在交易費(fèi)用的約束下對(duì)合約的選擇。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中政府的角色也需要放在合約的框架內(nèi)來理解。沒有哪個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家因缺少政府而取得成功，政府也是一種有關(guān)權(quán)利與義務(wù)的合約安排，它是為了提供某種服務(wù)或產(chǎn)品而進(jìn)行決策與管理的組織機(jī)構(gòu)。當(dāng)價(jià)格機(jī)制的交易費(fèi)用過高，就可由政府提供的合約取代市場(chǎng)與企業(yè)的合約。因此，政府和企業(yè)都是合約組合。在缺少政府時(shí)，城市公用事業(yè)市場(chǎng)的租值極易被侵蝕至零。而采用政府壟斷授權(quán)的方式，可以讓資源的配置逐漸趨近于帕累托最優(yōu)。

我國(guó)城市公用事業(yè)受到交易費(fèi)用的約束，歷次改革的底色就是政府與市場(chǎng)之間競(jìng)爭(zhēng)、合作的動(dòng)態(tài)過程。其中，特許經(jīng)營(yíng)克服了市場(chǎng)無限競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的租值消散，卻因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)界定轉(zhuǎn)移到壟斷企業(yè)而產(chǎn)生相應(yīng)的交易費(fèi)用。盡管如此，特許經(jīng)營(yíng)模式還是沿著降低交易費(fèi)用、提高社會(huì)租值的路徑逐漸改進(jìn)。下面以合約安排為線索，梳理了改革開放后，不同時(shí)期城市公用事業(yè)的發(fā)展特征，試圖為優(yōu)化特許經(jīng)營(yíng)模式的合約安排提供借鑒。

由表1 可知，任何制度安排和組織形式只不過是不同的合約安排，不同的合約條款，卻都存在交易費(fèi)用。不同的交易費(fèi)用約束決定了不同的合約形式與條款。政府與社會(huì)資本在我國(guó)城市公用事業(yè)發(fā)展的每一階段所呈現(xiàn)出不同的特征，其實(shí)是合約安排的不同。在近四十年的發(fā)展歷程中，不論政府管理部門的名稱如何變化，企業(yè)的技術(shù)手段如何進(jìn)步，總堅(jiān)持一條主線，即在城市公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，政府與企業(yè)一直被幾種合約緊密相連、相互協(xié)調(diào)。之所以會(huì)有不同的合約安排是因?yàn)榧s束條件不斷變化，改革過程中的復(fù)雜性、信息的不完全或不對(duì)稱都可能會(huì)導(dǎo)致交易費(fèi)用的增加，而后者則嚴(yán)格約束著城市公用事業(yè)改革的合約選擇范圍。從改革開放初期至今，政府與社會(huì)資本合約的形式雖然有變化，但總是朝著改進(jìn)資源配置效率的方向前進(jìn)。

表1 城市公用事業(yè)發(fā)展作三個(gè)階段的合約模式

四、結(jié)論與展望

（一）特許經(jīng)營(yíng)模式是城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的基本形式

城市公用事業(yè)是城市高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堅(jiān)實(shí)支撐。改革開放四十多年來，社會(huì)資本在特許經(jīng)營(yíng)合約的框架下，通過不同的合約設(shè)計(jì)來營(yíng)建城市公用事業(yè)，促使其市場(chǎng)化改革不斷推進(jìn)。其中，不論行政部門參與級(jí)別的高低，技術(shù)如何變遷，在城市公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，政府與企業(yè)一直被幾種合約緊密聯(lián)系。因而，政府與社會(huì)資本合約的形式雖然有變化，但總是以特許經(jīng)營(yíng)合約安排為基礎(chǔ)。歷史證明，如何持續(xù)推進(jìn)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營(yíng)合約中尋找答案。

（二）特許經(jīng)營(yíng)合約減少公用事業(yè)市場(chǎng)的租值消散

本文從微觀角度研究合約形式與鏈條，為理解城市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式的本質(zhì)提供了新的視角。其中，對(duì)交易費(fèi)用的考察是決定應(yīng)用何種形式合約條款的關(guān)鍵。交易費(fèi)用與租值消散是對(duì)立統(tǒng)一的——“租值消散要從競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的租值損失看。如果有應(yīng)該消散的租值存在，但這租值沒有消散，該分析一定錯(cuò)，沒有應(yīng)該消散的租值不一定對(duì)，但有則一定錯(cuò)”〔14〕。上文通過數(shù)理推導(dǎo)的方式證明，城市公用事業(yè)采用特許經(jīng)營(yíng)合約是為了減少由無限競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的租值消散。在此基礎(chǔ)上，引入招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保證市場(chǎng)租值的最優(yōu)化水平。這就為我國(guó)城市公用事業(yè)的協(xié)調(diào)運(yùn)行與良性發(fā)展，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提供了強(qiáng)勁動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)支撐。

（三）衡量交易費(fèi)用以明確特許經(jīng)營(yíng)的合約安排

交易費(fèi)用在序數(shù)排列下，不同觀察者對(duì)同一現(xiàn)象的判斷結(jié)果：如果現(xiàn)有甲與乙兩種同類的交易費(fèi)用且假定甲比乙的交易費(fèi)用更高，其他條件不變，不同的觀察者可以一致得出甲比乙高的結(jié)論，而這就意味著交易費(fèi)用在邊際上被度量。它還可以通過經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中被觀察對(duì)象的轉(zhuǎn)變來判斷——“交費(fèi)或制度費(fèi)用的轉(zhuǎn)變主要是用于解釋制度或合約的選擇，而資源使用及收入分配的分析應(yīng)該是基于有了這些選擇才處理”〔15〕。本文運(yùn)用了序數(shù)排列觀察法，在邊際上比較真實(shí)捕捉經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種細(xì)節(jié)，對(duì)比公用事業(yè)營(yíng)建過程中的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，并據(jù)此采用相應(yīng)的合約形式。城市公用事業(yè)前期投資易形成沉沒成本，因而使用縱向一體化實(shí)現(xiàn)合約內(nèi)部化，可以規(guī)避成本沉沒的風(fēng)險(xiǎn)，并節(jié)約交易費(fèi)用。在我國(guó)“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的構(gòu)建過程中，結(jié)合交易費(fèi)用與合約安排的分析框架，能夠糾正公用事業(yè)市場(chǎng)的資源錯(cuò)配問題，推進(jìn)其市場(chǎng)化改革。因此，降低風(fēng)險(xiǎn)的落腳點(diǎn)應(yīng)當(dāng)考察具有公用事業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)（交易費(fèi)用），而后設(shè)計(jì)出更加有利于資源配置的合約條款。

（四）明確政府在特許經(jīng)營(yíng)合約中的角色定位

城市公用事業(yè)中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)性的業(yè)務(wù)屬于壟斷性，其他則是可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。有學(xué)者指出在壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，私人企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的效率差不多，只有在可競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域私人企業(yè)才有明顯改進(jìn)效率的表現(xiàn)，即“沒有理論或者實(shí)踐能夠證明完全的國(guó)有化和完全的私有化哪一個(gè)正確，但是競(jìng)爭(zhēng)形成的外部壓力對(duì)于提高企業(yè)績(jī)效的作用卻是顯而易見”〔16〕。實(shí)際上，不同的合約安排決定著不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域之間的組合，而對(duì)交易費(fèi)用的考察是合約選擇的關(guān)鍵。對(duì)于新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，民間投資在投資中占主要部分，要發(fā)揮重大項(xiàng)目牽引和政府投資撬動(dòng)作用，完善相關(guān)支持政策，充分調(diào)動(dòng)民間投資的積極性。市場(chǎng)與企業(yè)遇到無法克服的交易費(fèi)用時(shí)，政府就需要發(fā)揮職能，提高資金和要素配置的靈活性，協(xié)調(diào)降低制度性交易成本。政府可在特許經(jīng)營(yíng)合約的框架下，降低公用事業(yè)項(xiàng)目的用地成本和資金成本；中期監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)行的法律和道德風(fēng)險(xiǎn)，避免城市公用事業(yè)的質(zhì)量不符合居民偏好；后期可以保障企業(yè)收益的獲取以及居民享受公用事業(yè)費(fèi)用的穩(wěn)定。