高校黨風廉政建設制度執行力探析

邵彥敏 劉海濤

（吉林大學，吉林 長春 130015）

黨的十八大以來，隨著黨中央全面從嚴治黨要求的不斷深入貫徹落實，一系列反腐倡廉制度出臺，制度反腐成為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一個鮮明特征。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，高校黨組織積極推進黨風廉政建設和反腐敗工作，特別是在2017 年、2021 年中央開展兩輪中管高校集中巡視以來，高校反腐倡廉制度建設體系得到進一步鞏固和加強。然而，隨著百年未有之大變局的深刻影響以及社會經濟的不斷深入發展，高校依然存在被社會各種消極腐敗因素侵襲的風險，風清氣正的校園政治生態依然受到威脅，高校黨風廉政建設任重道遠。黨的二十大報告強調，要“完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，形成堅持真理、修正錯誤，發現問題、糾正偏差的機制”[1]。對于高校來講，要積極推進黨風廉政建設和反腐敗工作，以制度建設為切入點，完善制度規范體系，深化高校紀檢監察體制改革，提高制度的執行力。制度始于制定，成于執行。制度執行力是制度執行主體通過有效的執行將制度目標轉化為預期效果的動態能力。制度規定是制度的設計過程，制度執行則是制度的構建過程。制度的執行是制度規定的執行，通過制定規定明確相應的制度關系和角色定位（及其相互關系），引導和制約人們的角色意識和行為，更好地實現制度目標和制度效力。黨風廉政制度建設及執行同樣適用于相應的客觀規律。高校黨風廉政建設的制度規定及其執行情況關系到堅持和加強黨對高等教育工作的領導，關系到高等教育領域深入推進全面從嚴治黨要求，以及高?！盀辄h育人、為國育才”職責使命的落實，是一項極為重要的工作。本研究對高校黨風廉政建設制度執行力問題進行分析和思考，并提出提升執行力的路徑建議。

一、馬克思主義關于制度和制度執行力的相關闡述

在馬克思的制度思想中，制度來自物質生產實踐，隨著生產方式的演進而上升為法律。馬克思在 《致帕維爾·瓦西里耶維奇·安年科夫》的信中指出，“在生產、交換和消費發展的一定階段上，就會有相應的社會制度形式”[2]。生產力是推動社會制度發展的第一動力，推動制度發展的主體必然是代表著先進生產力發展方向的利益集團和階級。盡管制度表現為政治的、法律的、文化的東西，但其根源是社會經濟關系?！叭祟愒谏鐣镔|生產和社會生活過程中結成一定的組織，制度就是這種組織的構成形式?！盵3]社會基本制度是根本性的制度，決定著社會的性質和根本特征，這一層面包括了基本經濟制度、政治制度、意識形態和法律制度等。而社會基本制度要發揮作用，則須在其基礎上建立具體制度來實現。馬克思、恩格斯有關制度的思想具有普遍指導意義，為研究制度執行理論奠定了堅實基礎。列寧在推動黨的監督機構建設工作時也提出了有關制度建設的理論，他主張黨的監察機關從中央起應該形成制度、自成系統，認為這樣做“能夠實際地抵制地方影響，地方的和其他一切的官僚主義，使全共和國、全聯邦真正統一地實行法制”[4]。

在馬克思主義中國化的進程中，毛澤東等老一輩無產階級革命家對“制度”“制度執行”等方面進行了具有不同時代特征的總結歸納。毛澤東要求共產黨員有“認真實干”的精神，強調“抓而不緊，等于不抓”。[5]1938 年，毛澤東在中共六屆六中全會上強調加強黨內法規建設和執行的重要性，把黨的有關制度上升到黨內法規的高度。鄧小平多次強調制度特別是各種規章制度的重要性。針對許多部門工作中不規范、無章法的局面，他指出，“緊接著就要發動群眾把必要的規章制度建立、健全起來。這也是加強組織性紀律性的問題”“一定要建立和健全必要的規章制度”。[6]鄧小平多次強調要多干實事、少說空話，凡事都要落在實處。江澤民高度重視制度建設，他指出，“落實從嚴治黨的方針，不是一時一事的要求，必須全面貫徹于黨的思想、政治、組織、作風、紀律和制度建設的各方面工作”“要嚴格按黨章辦事，按黨的制度和規定辦事”。[7]在黨風廉政建設的制度建設上，江澤民深刻指出，“沒有完全形成有效的監督管理制度和機制”，因此他要求，“已有的制度要堅決執行并繼續完善，沒有的要趕緊建立”。[8]胡錦濤對制度執行也有過深刻闡述，他指出，“制度的效用取決于制度執行力”“抓好制度執行，既是制度建設的基本要求，也是檢驗制度建設成效的重要標準”[9]；要“使廣大黨員、干部領會制度精神、熟知制度內容，不斷增強制度意識，牢固樹立嚴格按制度辦事的觀念，養成自覺執行制度的習慣”[10]。黨的十八大以來，習近平把制度執行力提升到了新的高度，與制度建設一體形成了較為完整的理論體系，系統化地提出了制度執行力建設的新要求、新任務。2019 年，習近平在內蒙古考察并指導開展“不忘初心、牢記使命”主題教育時強調，“黨內法規不少，主要問題在于執行不力”“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性”“要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人”。[11]習近平多次就制度建設和制度執行力發表重要講話，他指出，“要用嚴明的紀律維護制度，增強紀律約束力和制度執行力。要完善全覆蓋的制度執行監督機制，強化日常督察和專項檢查”“要以有效問責強化制度執行”。[12]黨和國家領導人對制度執行力的相關論述，對高校加強黨風廉政建設制度執行力具有重要的指導意義。

二、高校黨風廉政建設制度執行情況及制約制度執行的因素

高校治理也是國家治理的重要組成部分。在堅持黨對高校的全面領導下，高校的黨風廉政建設是高校全面從嚴治黨的重要方面。黨的十八大以來，黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”“兩學一做”“不忘初心、牢記使命”主題教育、黨史學習教育，以及學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育等更是在思想意識上進一步推動了黨風廉政建設制度的執行。在全面從嚴治黨的要求下，高校在筑牢黨風廉政建設制度“籬笆”上達到了新的高度，制度執行力得到加強，高校普遍認識到強化黨風廉政建設制度執行力的重要性、必要性。雖然高校在制度執行上取得了較大進步，但是仍有多方面因素制約著高校黨風廉政建設制度的執行，這里面主要有制度構建、執行主體和執行環境等三個方面的因素。

1.制度構建因素

“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵13]良法才能善治，制度構建在根本上決定了制度執行的成效，這是影響制度執行的首要因素。制度構建作為制度頂層設計的重要一環，在制定過程中可能會存在以下問題。一是規劃問題。有的高校黨風廉政建設制度在設計中缺少全局性規劃，條款過于宏觀，易于理解但不易于操作，易于宣講但不易于落實；缺少前瞻性，對上級文件轉述或理解性表述較多，具體到本單位往往是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，甚至臨時起意，沒有考慮到制度的體系化建設，結果導致應當予以規范的沒有很好地規范、暫不具備規范條件的卻予以一定限制，形成了制度供給不足或供給過剩的局面，給制度執行造成困難。此外，制度之間在不同程度上缺乏協調性與銜接性，沒有很好地形成制度合力。二是內容問題。有的高校在制定制度時沒有考慮“落地”問題，缺乏可行性和可操作性，導致一些高校的黨風廉政建設制度存在“以文件落實文件”的情況，看著很好看，用著不好用；此外還存在修訂不及時的問題，沒有根據上級政策和本校實際情況的變化而及時調整制度內容。學校一些日常工作事務沒有相應的制度調整，出現制度落實盲區；還有些制度不適應或不完全適應學校工作實際情況，影響制度執行效果；某些制度之間甚至存在矛盾和沖突。三是程序問題。有的高校在制度制定過程中沒有廣泛征求意見建議，在涉及全校黨風廉政建設的制度制定上沒有很好地聽取基層黨組織、黨員、師生群眾的意見，制度制定過程中缺乏民主，制度執行不規范、不透明、不公正的情況也時有發生，導致基層黨組織和師生對有關制度的認可度不夠，在執行上自然積極性也不高。

2.執行主體因素

制度執行力的關鍵因素是執行主體。制度能否得到有效貫徹落實，落實是否到位，執行主體至關重要。高校黨風廉政建設制度的執行主體主要是行政管理人員，他們在制度執行上主要面臨兩種影響制度落實的情況。一是行政管理人員的能力水平。高校黨務政務工作一般實行科層管理，學校層面制定的黨風廉政建設制度或舉措需要學校各個單位部門層層予以貫徹落實。行政管理人員在認知水平和業務能力上存在差別，在實際工作中對黨風廉政建設制度存在理解不到位、執行方式方法不得當等問題，會使得制度的執行效果打折扣。解決行政管理人員認知水平和業務能力差別的主要辦法在于兩個方面：主觀上，思想政治教育還需進一步跟進和加強；客觀上，業務鍛煉和培訓仍然是必不可少的路徑和手段。二是行政管理人員執行制度的意愿。行政管理人員制度執行的意愿影響著黨風廉政建設制度執行的力度，這也是目前制度執行不力的主要原因。行政管理人員在畏難情緒的影響下可能存在形式多樣的逃避制度執行方式，如轉移約束執行，以協調配合工作為名轉移制度壓力和約束，要么將工作推給相關單位和部門，要么照搬照抄上級規定以傳達落實為名轉給下級單位；留有余地執行，在制定制度時搞文字游戲，給自己留“后門”以便于在執行中開脫責任，在制度制定上只有禁止性條款而沒有處罰性條款予以跟進，方便自己在受到制度約束時利用解釋權為本單位開脫；選擇性執行，對自己有利的制度規定堅決執行，對有難度、較麻煩或者無利益的制度就態度曖昧、躲躲閃閃不執行或慢執行，或者采取觀望態度，看別的單位怎么執行然后再決定自己如何執行；搞特殊性執行，強調本單位特殊性或遇到特殊情況，繞開制度或者把制度“變通”后再執行，等等。

3.執行環境因素

制度執行力與其所處的執行環境有著直接關系。執行環境對制度執行力有著正反兩方面的影響。一是正向的保障性影響。在一個政治生態良好的校園里，制度執行主體會自覺執行黨風廉政建設制度安排，同時各方面的監督力量也會以各自的方式開展監督。這種自覺執行和主動監督形成良性互動，能夠共同推動黨風廉政建設制度的落實。黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的要求下，高校紀委切實擔負起黨風廉政建設的監督責任，這也為高校黨風廉政建設提供了較好的監督環境，有力地促進了相關制度的執行。學校紀檢監察機構組織協調紀檢、監察、巡察、審計等部門，對涉及人、財、物的單位加強督促檢查，推動黨風廉政建設制度落實、檢查執行，高校在加強黨風廉政建設制度執行力上有了較大提高。二是反向的消減性影響。一方面，個別高校注重把建章立制作為工作的亮點和創新點，過于強調數量而忽視質量，只關注出臺多少制度而不重視如何把制度執行到位；也有的高校在制度執行上自降標準搞“選擇變通”，靈活性大于原則性，執行要求難以到位，執行效果與預期有差距。另一方面，高校是典型的“熟人社會”，師承關系、同鄉關系、同事關系、同學關系等較為復雜地交織在一起，“辦事找熟人”的思維在一定程度上存在，特別是遇到涉及團體利益或個人利益的一些制度時，更是有人想方設法托人“走捷徑”，或者直接找相關領導來解決問題，沒有按照制度辦事。由此，制度變成了一紙空文甚至形成了“破窗效應”，制度執行就會喪失制度文化氛圍，就像美國公共行政學家威爾遜（T.W.Wilson）曾經說過的，“執行一部憲法變得比制定一部憲法更要困難得多”[14]。

三、提升高校黨風廉政建設制度執行力的路徑

一般來說，制度執行要有三個要素，即執行內容、執行主體、執行方式。執行內容就是執行什么的問題，任何制度規定都需要當事人按照規定的要求行動，制度執行就是按照制度規定落實行動的過程。執行主體就是誰來執行制度的問題，這里包括制度執行的機構和分工，需要有專門的機構和人員來負責執行制度，負責執行的機構和人員有推進制度執行的權力，是制度執行的主要力量和制度的維護者。執行方式即如何執行的問題，這里包括程序和路徑。從制度執行的三個要素來看，提升高校黨風廉政建設制度執行力需要相應地從制度設計質量、制度執行主體能力和制度執行文化氛圍等方面尋求解決對策。此外，加強執行保障機制建設也是確保制度執行的必要舉措。

1.提高制度設計質量

一要以系統思維思考制度頂層設計，系統構建黨風廉政建設制度體系。在制定制度之前要有充分的調研和論證，按照科學、規范、嚴謹的工作程序，在廣泛征求意見的基礎上，依據上級要求、結合本校實際開展制度建設工作。二要及時修訂完善制度規定，堵塞制度漏洞，扎緊制度籠子。進一步加強制度“廢、改、立、釋”工作，促進制度的制定工作適應新形勢新要求的不斷變化；加強制度之間的聯動配套機制，形成有機的合理的有效運行制度體系。三要探索建立制度相關方參與機制，提高制度的效用性。在制度的制定上，不能讓制度的執行者成為制度的唯一制定者，必須建立制度的執行者、參與者和監督者共商機制，形成相互制約，避免集“運動員”與“裁判員”于一身。在實際操作中管得住人，管得住權，管得住事；執行上簡單明了，易記易行，不繁瑣，好監督。既有監督管理的依據，又有黨員干部遵守的規矩，不求華麗形式和空泛內容，能夠滿足實際工作需要；既有實質性要求，又有程序性規定，可操作、可執行、可掌控。同時，要避免落入“制度陷阱”。錢穆先生將我國歷史上制度多而不精、繁而無用甚至前后沖突的現象稱為“制度陷阱”。他認為，這是中國古代政治制度的一種怪圈，“一個制度出了毛病，再訂一個制度來防制它，于是有些卻變成了病上加病”[15]。要防止出現“錢穆制度陷阱”，就必須從構建制度體系的頂層設計著手，確保相關制度制定的科學性、決策的民主性、執行的徹底性和運行結果的有效性。

2.增強制度執行主體能力

切實提升制度執行主體的思想觀念與綜合素養，是提高高校黨風廉政建設制度執行力的首要問題。一要加強制度意識培養，使黨員領導干部深入學習習近平總書記關于思想建黨與制度治黨要同向發力的要求，樹立紀法思維和程序意識，帶頭維護制度的權威，作執行制度的表率，把制度執行作為落實黨風廉政建設責任的重要內容，嚴格執行各項制度，善于按照制度履行職責、行使權力、開展工作。二要嚴格執行考核制度，將制度執行力作為高校領導干部輪崗、提拔任用的重要參考依據。在領導干部特別是一把手述職述廉中，加入對制度執行情況的考核，要求其進行專題匯報或說明。選拔干部時，把有關制度遵守情況、執行情況作為重要參考項予以考察。壓實主體責任，提高主要領導人員的責任意識，落實主體責任和“一崗雙責”要求。三要通過加強警示教育與思想政治教育的貫通融合，提升制度執行主體能力。加大宣傳教育力度，提高廣大黨員干部遵規守紀的自覺性和堅定性。要把制度執行宣傳教育納入黨風廉政宣教格局，采取多種行之有效的形式，廣泛而深入地開展宣傳，通過宣傳教育讓制度執行深入人心，促進廣大干部做到帶頭執行、自覺維護。制度執行是一種手段而不是目的，制度執行本身是為了讓制度規定能夠得到遵守，從而實現制度目標和制度效力。

3.營造制度執行文化氛圍

制度是人類文明發展進步的重要成果之一，而制度的生命在于執行。將制度執行理念深入人心，就要以文化氛圍這一“軟環境”予以熏陶和培育。一是以黨的百年奮斗歷程教育黨員領導干部，推動黨風廉政建設制度執行走深走實。黨史蘊含著黨的初心和使命，蘊含著堅定的理想信念，蘊含著黨的建設寶貴經驗，蘊含著推動工作的精神、智慧和方法。黨風廉政建設各項制度的設計來源于對黨的全面領導歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的深刻揭示，來源于對黨的領導這一最本質特征和最大優勢的深刻揭示。只有學懂弄通做實，才能真正理解黨風廉政建設制度的實踐要求，才能通過黨史學習教育、主題教育不斷提升執行制度的自覺性和堅定性。二是將執行理念融入校園文化建設。高校的校園文化是海晏河清的政治生態和立德樹人根本任務的融合。以黨員領導干部為重點對象的黨風政風建設和以教師學生為主要對象的教風學風建設是校園文化氛圍的重要組成部分。高校素來注重精神引領，以文化人、以德育人是高校思政教育的重要方法。高校應當推動校園文化氛圍與制度執行的良性互動，以強有力的制度執行推動形成風清氣正的校園文化，以優良的人文環境和文化氛圍促進黨風廉政建設制度執行。三是把制度執行理念融入大學精神。大學精神是大學活動的特質性要求，是大學長時期積淀而成的穩定的、共同的追求、理想和信念。一所大學的大學精神對大學人的影響是強烈而深遠的，它根植于內心、融入每一個大學人的人格層面及其人生的各個發展階段。把規矩意識和制度意識有機融入大學精神，進而烙印在大學人的思想中，推動形成正確的世界觀、人生觀、價值觀，真正發揮大學育人育才的功能。

4.健全制度執行保障機制

健全監督機制，將各種監督方式有效銜接，綜合發力。鄧小平指出：“克服特權現象，要解決思想問題，也要解決制度問題?！盵16]學校黨委主責監督、紀檢監察機構主業監督、校內其他各類監督主體的監督有機貫通相互協調，形成“1+1+X”監督格局，解決監督“遠、弱、虛、散”的問題。在校黨委統領下推進決策民主化，建立以教師為主體、多方廣泛參加的校務委員會，負責決議和監督學校重大事項進展及根本性制度執行情況，防止權力過于集中，形成良好政治生態。一要加強各級領導班子內部監督。堅持健康的黨員民主生活，班子成員要認真開展批評與自我批評。學校要加強對中層領導干部的監督管理，學期或年度內要征求師生員工對中層干部特別是黨員領導干部落實黨風廉政建設各項制度的情況意見和建議；認真分析問題，拿出解決辦法，制定整改方案，檢查整改效果；推動校內巡視制度創新，巡視的全覆蓋與不定期的專項抽查相結合。二要依托教代會和工會為載體，深化校園政務公開。學校要定期召開教職工代表大會，征集提案，商討方案，決定重大事項，特別是將學校的財務狀況、人事任免、招生政策、基建工程、評優晉級等涉及學校建設發展和廣大師生切身利益的事項和決策進行公開；要認真聽取教職工的意見和建議，真正做到依法治校和民主治校。三要完善責任追究機制，增強制度執行的嚴肅性。一個好的制度，其本身應該包括責任追究內容，有權必有責，用權受監督，因違反制度而被追究責任是不可回避的環節。加強程序意識和留痕意識，做到檢查有記錄、追責有依據、問責有效果、結果有通報，切實增強黨風廉政制度的執行力。