司法政策概念論

劉順峰

（湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081）

一、引 言

在1949 年陜甘寧邊區政府頒布的《司法政策及任務》中，將中國共產黨的司法政策具體描述為：“黨的一切政策，就是司法政策的依據，司法政策不能與黨的政策脫離，要分別來說的話，也只能說司法政策是具體地執行黨的政策，宣傳黨的政策，是維護黨的政策”。的確，在陜甘寧邊區法制發展史上，黨的司法政策對于建構邊區司法傳統、推進邊區社會治理水平和鞏固邊區政權穩定，都發揮了非常重要的作用①謝覺哉曾經提到，“司法是統治權的一部分。在新民主主義政治中司法和行政的關系尤要密切……司法是保證政策實施的一個方面，黨的政策由群眾中來又向群眾中去考驗。我們要了解政策的內容，應用于具體審判，同時又由各種不同情狀的案件中，發現政策的不足或不適，因而提出求得修正”。參見《謝覺哉日記》，北京：人民出版社，1984年版，第469頁、第556頁。。但是，如果我們從一種“大歷史觀”②陳金龍：《從第三個歷史決議看中國共產黨的大歷史觀》，《四川大學學報》（哲學社會科學版），2022年第1期。或者“系統論法學觀”③陸宇峰：《“自創生”系統論法學：一種理解現代法律的新思路》，《政法論壇》，2014年第4期。的視角出發，來回顧中國共產黨成立以來百年法學發展史與社會治理史④宋友文、王煜霏：《中國共產黨一百年社會治理發展歷程與重要經驗》，《思想戰線》，2021年第4期。，就會發現一個經驗性事實，即中國共產黨的司法政策，不但對中國共產黨黨內政治文化⑤肖政軍：《黨內政治文化：概念之辨與研究進路》，《湖湘論壇》，2020年第1期。，也對中國當下法學/法律理論范式的形成與發展，產生了不可忽略的影響。然而，縱觀學界既有關涉司法政策的研究，甚少關涉司法政策概念問題。基于此，在本文中，筆者將重點圍繞司法政策的概念辨析與闡釋進路展開探究，一方面，通過司法政策與其他相近概念的辨析，厘清這些概念之間的區別及聯系；另一方面，揭示司法政策概念的傳統闡釋進路及其內在缺陷，并嘗試提出新的闡釋進路，從而實現對“司法政策是什么”以及“為什么會這樣定義司法政策”的科學主義理解。

二、司法政策的概念辨析

司法政策是一個極為模糊的概念，蓋因它不僅運用于法學場域，且在政治學、歷史學、社會學場域亦經常被使用。與司法政策概念最易混淆的概念，主要有國家政策、民事政策和刑事政策。

（一）司法政策與國家政策

在關于司法政策的概念闡釋中，我們經常會看到“司法政策是由國家制定的……政策”的表述。不容否認，司法政策的制定主體是特定的國家機關，比如，最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大及其常委會，但司法政策卻并不等同于國家政策。可以說，國家政策作為一個概念或術語，在中國共產黨成立之后的很長一段時間內，無論是在法律實務界，還是法律理論界均沒有受到廣泛關注。這不僅表現在憲法性文件和憲法文本中或是沒有國家政策表述，或是對國家政策表述不甚清楚，還表現在法學界知識生產中有意或無意地對此概念的遺忘。新中國成立后，直到1986年4月12 日，第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的《民法通則》中，才初次出現“國家政策”的表述。由此，概念意義上的國家政策，才受到法律實務界與理論界關注。《民法通則》第六條規定，“ 民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策”，這是我國法律規范中第一次完整地表述“國家政策”一詞。該條規定又被學界闡釋為民事法律規范中有關國家政策的“法源條款”。但是，值得注意的是，在《民法通則》第六條中，國家政策卻不具有完全等同于法律的地位與效力，而只是作為“法律缺失”或者說“法律不能”之時的一種“替代規范”。縱然國家政策與法律有所區別，但在《民法通則》中將國家政策一詞寫進去，并將其與法律并列的事實本身，就表明國家政策“可以”發揮法律的規范性功能，只是受一定的條件限制。從這一點來說，國家政策似乎與法律之間具有相似性。只是，需要進一步思考的是，《民法通則》中為什么沒有規定司法政策可以作為民法的法源？換言之，就《民法通則》這一具體的法律文本而言，國家政策具有法源地位，是否意味著司法政策也同樣具有法源地位？對此問題，由于沒有其他具有法律效力的規范性文件予以進一步釋明，因此，必然會給學界帶來極大的爭論空間。或許是考慮到《民法通則》第六條有關國家政策的“法源條款”規定，可能會引起理解偏差，又或許是考慮到國家政策這一概念確實過于模糊，以至于若不厘清就無法將其準確地適用于司法實踐。2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會通過的《民法總則》中直接刪除了國家政策一詞。原本有關民法的“法源條款”規定，由“法律—國家政策”模式，變成了“法律—習慣”模式①2017年通過的《民法總則》第十條規定：處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習俗，但是不得違反公序良俗。。為什么民事法律領域的國家政策概念會被習慣概念替代？學界至今尚未形成一致意見。不過，民事法律規范對“法律關系主體平等性”以及“意思自治”等基本理念與原則的強調，卻為習慣替代國家政策做了法理言說。2020 年5 月28 日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《民法典》，也基本沿襲了2017 年《民法總則》中有關民法“法源條款”的規定，國家政策一詞亦不再出現于法典之中①《中華人民共和國民法典》第十條規定：處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗。。

綜上，筆者以為，國家政策與司法政策的區別在于：第一，法律規范意義上的國家政策概念，其出現時間要比司法政策概念晚很多。這種概念誕生時間的先后順序，反映了中國共產黨在治理國家與社會過程中，對國家政策與司法政策的總體觀念及政治態度的認知差異；第二，藉由陜甘寧邊區主要法律法規，以及新中國成立以來主要法律法規的實證分析會發現，國家政策在我國民事法律規范中經歷了作為“準法律淵源”到“非法律淵源”的過程，但是，司法政策卻一直沒有在民事法律規范中被直接作為“準法律淵源”。國家政策與司法政策在民事法律規范中的不同“命運”，在一定程度上可以說明國家政策是全局性的政策范疇，而司法政策則是局部性的政策范疇，國家政策的意義邊界要比司法政策更為寬廣；第三，從政策的適用場域來說，司法政策通常只在特定的與司法工作有關的場域適用，適用的主體一般是法官，法官對于司法政策的運用相較而言沒有嚴格限制。由于國家政策可以包括經濟、政治、文化、社會、生態等各個領域的政策，因此其所適用的場域不僅更為寬廣，適用的主體也更加多元。不過，對國家政策的適用一般要比司法政策的適用更加謹慎。因此，可以認為，司法政策是國家政策在司法領域的具體化表達，司法政策與國家政策是“種屬關系”；第四，司法政策與國家政策的制定主體不同。司法政策一般都是由國家特定機關，往往是由最高人民法院、最高人民檢察院等廣義的司法機關制定，而國家政策的制定主體一般是黨中央、全國人大、國務院、國家發改委等。

雖然司法政策與國家政策之間存在明顯差異，但二者之間也有一些聯系：第一，從內容上來看，司法政策與國家政策都是中國共產黨在特定時期圍繞國家與社會治理的主要任務與目標而制定的具體措施/策略，它們均以維護國家、社會與個人利益為根本出發點；第二，從制定過程來看，無論是司法政策，還是國家政策，作為政策的不同類型，它們都必須經由政策的設計、討論、確定與實施等各個環節，而且每個環節都指向司法政策與國家政策的制定目的；第三，從司法政策與國家政策的概念構成來看，政治性與規范性是這兩個概念中都有的重要質素。

（二）司法政策與民事政策、刑事政策

在我國法律理論與實務領域，民事政策與刑事政策也是經常被提及的關鍵概念。然而，與司法政策一樣，民事政策與刑事政策也是高度模糊化的概念。為了更清晰地呈現司法政策與民事政策、刑事政策的區別與聯系，有必要從歷史視角對民事政策與刑事政策在法律文本中的概念演變做一個清晰梳理。

1. 民事政策的概念演變

筆者經檢索發現，新中國成立以來，民事政策概念在法律文本中最早出現于1963 年8 月28 日最高人民法院頒布的《最高人民法院關于貫徹執行民事政策幾個問題的意見》之中。該“意見”中提到的民事政策，主要表達的是“民事審判過程中適用的政策”。在民事政策的關涉范圍方面，該“意見”主要結合當時我國民事案件的糾紛類型與特點，從“財產權益糾紛”“婚姻家庭糾紛”兩大領域對相關民事政策內容予以了規定。

將民事政策確定為民事審判過程中適用的政策，被最高人民法院1979年2月2日頒布的《最高人民法院關于貫徹執行民事政策法律的意見》所沿襲。在該“意見”中，有三處值得注意：第一，新中國成立以后至改革開放之前的一段時間內，民事政策在我國民事案件審判中發揮著如法律一樣的作用；第二，民事政策的范圍與民事法律的范圍基本重合。換言之，哪些是民事政策，哪些是民事法律，在實踐中無法厘清；第三，對于民事政策的違反，缺乏明確的制裁性規定。雖然該“意見”提出了要在司法實踐中貫徹執行民事政策，但并沒有對沒有貫徹執行，或者錯誤貫徹執行民事政策的可能性后果予以規定。從法理意義上說，其與法律的區別便由此凸顯出來。因此，從《最高人民法院關于貫徹執行民事政策法律的意見》中有關民事政策的表述來看，我們可對其所提及的民事政策概念做如下意義界定，即民事政策是國家特定機關制定的有關民事事務領域的裁判規范，其與民事法律的內容有相似性，但又不完全等同于民事法律。

將1963 年最高人民法院頒布的有關民事政策的“意見”與1979 年最高人民法院頒布的有關民事政策的“意見”做一對比可發現，民事政策的“民事審判”要素被完整保留了下來，但1963年的“意見”中更加強調民事政策概念的獨立性，而1979 年的“意見”雖然在正文中將民事政策與法律分開表述，但在實質上卻有意將民事政策與法律關聯起來使用。

在最高人民法院1984年8月30日頒布的另一部關涉民事政策的文件——《最高人民法院關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》中，我們發現，與1963年、1979年的兩部“意見”相比，有關民事政策的表述又有了一些變化。在《最高人民法院關于貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》中，民事政策與法律之間不再以逗號隔開，其在一開始便提到“為了準確地適用民事政策法律，正確、合法、及時地處理民事案件，保護國家、集體和公民的合法權益，我們根據憲法和有關政策法律規定的精神，以及各地的審判實踐經驗，就貫徹執行民事政策法律的若干問題提出以下意見”，這與1979 年頒布的《最高人民法院關于貫徹執行民事政策法律的意見》中將民事政策與法律以逗號隔開、分別表述明顯不同。1984年的“意見”與1979年的“意見”對民事政策的表述有所差異的原因，可能源于當時我國民事法律規范較少，大多數民事案件的處理，只能依據民事政策。因此，民事政策在實質意義上一直發揮著民事法律的作用。但是，將民事政策后面直接加上法律，在法律詮釋學層面卻可作兩種不同解釋：一種解釋是，民事政策與法律是兩個獨立性概念，之所以將二者并列，是因為它們都是“可以”適用的法律淵源，都可作為處理民事糾紛的裁決依據，但因為將民事政策置于法律之前，這便意味著在處理民事糾紛中應優先考慮援引民事政策，沒有民事政策或民事政策有漏洞時才可援引法律；還有一種解釋是，民事政策法律本身就是一個概念，民事政策與民事法律之間沒有區別，究竟是適用民事政策、民事法律，還是適用由國家特定機關制定的民事政策法律，取決于法官對案件事實及裁決目標的總體考量。就筆者對1984 年“意見”的詳細閱讀而言，更傾向于后一種解釋，即民事政策法律是一個整體性概念，原因在于，一方面，該意見主要關涉的是“離婚問題”“離婚時財產處理問題”“撫養、扶養、贍養問題”“收養問題”“房屋問題”“宅基地問題”“債務問題”“損害賠償問題”等八大民事領域；另一方面，這與我國當時整體的國家法制發展水平及法制理念有一定關系，即當時我國主要法律法規還較為缺乏，還停留在將政策治理作為主要治理方式的特定時代。

當前，我國各種現行有效的法律文本中經常能看到關于民事政策的表述，但都沒有對其給出明確定義，這也為法學理論界有關于此的討論提供了理由。比如，齊恩平認為，民事政策一般指的是國家特定機關對民事活動予以指導與規制的法政策①齊恩平：《“民事政策”的困境與反思》，《中國法學》，2009年第2期。。對此，楊蓉指出，這只是狹義的民事政策概念。從廣義上來說，所有對市民社會的建設與發展有所影響的政策都是民事政策，因此，民事政策可理解為指導市民社會生活與實踐的各項政策②楊蓉：《“民事政策”之再識與重構》，《云南師范大學學報》（哲學社會科學報），2013年第4期。。無論是狹義的民事政策概念，還是廣義的民事政策概念，學界至今尚未對此形成一致認知。

2. 刑事政策的概念演變

關于刑事政策概念，根據筆者對中國共產黨成立以來法制發展史的初步梳理發現，其最早在公開場合出現是1941年10月。時任陜甘寧邊區高等法院代理院長李木庵，提交了一份名為《為改進刑事政策，刑事案件允許人們調解息訟，維護社會和平，減少訴訟》的報告。而在1941年10月舉辦的陜甘寧邊區第一屆司法會議上，雷經天對1939年至1941年之間，邊區27個縣市所受理的4553件刑事案件進行了詳細分析，并全面統計了每一件刑事案件所關涉的罪名，在此基礎上，他提出“從這些統計數字中可以看出邊區之刑事政策”。從李木庵與雷經天等人對刑事政策的敘說中，我們會發現，他們均是將刑事政策理解為“處理刑事案件的方式與手段”，但是，有時候他們又會將民事案件納入刑事政策的表述之中，因為，他們對案件的分類除了運用民事案件與刑事案件的分類框架，還運用“政治原因案件”和“社會原因案件”的分類框架。所以，從廣義上來看，他們也會將刑事政策理解為處理刑事案件以及其他案件的方式與手段，但主要以處理刑事案件為主。

新中國成立后，刑事政策概念在法律文本中的出現，最早可追溯至最高人民法院1950年1月8日發布的一份司法解釋性質文件——《最高人民法院華東分院關于財產刑罰使用問題的指示》，其中提到，“……依照上述政策法令精神根本不能使用罰金處罰。尤其通奸處罰金更是奇怪現象，這樣濫用財產刑，則不僅不能達到懲罰改造警戒的刑事政策目的”。但是，此文件中的刑法政策概念，其含義卻不甚清楚。此后，在一系列法律文本中都可看到刑事政策的概念，比如，1951 年2 月15日《最高人民法院關于一人犯數罪如何量刑的問題的解答》、1990年10月23日《最高人民檢察院關于進一步加強自偵案件免予起訴工作的通報》、1996 年12 月31 日《最高人民檢察院關于印發檢察機關貫徹刑訴法若干問題的意見的通知》等，但其含義都較為模糊。直到2004 年12 月，時任中央政法委書記羅干同志在全國政法會議上明確提出了“寬嚴相濟的刑事政策”，并將其作為一項政治要求，刑事政策的概念問題才引起法律理論界與實務界的廣泛關注。在2005 年12 月的全國政法會議上，羅干同志對寬嚴相濟的刑事政策予以了解讀，他說：“所謂寬嚴相濟的刑事政策，是指對刑事犯罪區別對待，做到既要有力打擊和震懾犯罪，維護法制的嚴肅性，又要盡可能減少社會對抗，化消極因素為積極因素，實現法律效果和社會效果的統一”①李芳曉：《體現和諧之美的寬嚴相濟刑事政策》，光明網，https：//www. gmw. cn/01gmrb/2009-11/05/content_1003559.htm，2023.08.30.。實施寬嚴相濟刑事政策，是黨中央從構建和諧社會出發而對政法工作提出的明確要求②張智輝：《刑事法研究》，北京：中國檢察出版社，2018年版，第448頁。，寬嚴相濟刑事政策現已成為我國的一項基本刑事政策③基于黨中央對寬嚴相濟政策的定位，即基本刑事政策，刑法學界有很多學者習慣于將“寬嚴相濟”與刑法知識體系中的一個基本原則，即“刑法謙抑”關聯在一起，并認為二者在本質上是一致的。具體可參見孫國祥：《反思刑法謙抑主義》，《法商研究》2022年第1期。不過，也有學者認為，寬嚴相濟政策其實在我國古代刑事法制的理論與實踐中也可找到淵源，具體可參見黃春燕：《寬嚴相濟刑事政策古今考辨》，《南京社會科學》，2018年第2期。。與法律實務界習慣性地將刑事政策理解為刑事案件處理中的寬嚴相濟策略不同，法律理論界關于刑事政策的學理定義卻較為多元化④李希慧、焦陽：《刑事政策與刑法解釋的關系簡論》，《中南民族大學學報》（人文社會科學版），2014年第3期。。比如，王迎龍認為，刑事政策是社會需要在刑事領域的實踐表達，刑事政策的目的是為刑事訴訟規范體系的建構而服務的⑤王迎龍：《論刑事訴訟規范的刑事政策化》，《法學家》，2021年第6期。。張桂梅認為，刑事政策是指一種藉由合理配置社會資源，從而達到控制與預防犯罪的策略，對于效率的追溯是刑事政策概念的意義內核⑥張桂梅：《弱勢群體的刑事法律保護》，濟南：山東人民出版社，2016年版，第76頁。。筆者以為，無論學界如何爭論，對刑事政策的概念闡釋，都得要考慮作為其背景的1979年《刑法》的頒布。在1979年《刑法》頒布之后、1997年《刑法》頒布之前，我國刑法學界對刑事政策的定義，以馬克昌的觀點為代表。在馬克昌看來，刑事政策是指中國共產黨為了預防、打擊、減少以及消滅犯罪，在馬列主義和毛澤東思想指導下，根據我國特殊國情而制定的懲治犯罪的各種方針與政策⑦馬克昌：《中國刑事政策學》，武漢：武漢大學出版社，1992年版，第5頁。。但是，隨著1997年《刑法》的頒布，我國刑法學界對刑事政策概念的理解，不再僅僅圍繞國家層面的懲治犯罪而展開，同時也開始關注社會層面。對此，劉仁文強調，刑事政策是指代表國家權力的特定機關，為了維護社會穩定和實現社會正義，基于犯罪的預防、控制與打擊所制定的措施與策略①劉仁文：《論刑事政策的概念與范圍》，《中國人民公安大學學報》，2005年第1期。。從打擊犯罪與消滅犯罪，到預防犯罪與保護社會，刑事政策的概念內涵經歷了一個變遷過程。

3. 司法政策與民事政策、刑事政策的概念比較

雖然司法政策這一概念自其誕生之日起，也會隨著特定時代背景而發生一定的意義演變，但相較于民事政策與刑事政策，司法政策的概念變化相對不大。接下來，筆者將整體呈現司法政策與民事政策、刑事政策概念的區別與聯系。

第一，司法政策與民事政策、刑事政策的聯系。首先，雖然民事政策、刑事政策的概念，甚至包括司法政策的概念，至今在學界仍存爭論，但從它們的本質來看，民事政策、刑事政策與司法政策，都是國家政策的一種形式，或者說一種實踐表達。民事政策主要是在民事領域適用，用來指導民事案件處理的國家政策；刑事政策主要是在刑事領域適用，作為指導刑事案件處理的國家政策。所以，它們都是中國共產黨治國理政的方式與方法，是黨的政策在法律/法學領域的實踐化與具體化；其次，民事政策、刑事政策與司法政策，在價值功能方面都有一定的相似性。民事政策的價值功能，在于其可指導民事案件的處理，從而降低民事法律規范的理解成本與適用成本，提升民事案件的審結效率。同理，刑事政策的價值，在于其可指導刑事案件的處理，預防與減少犯罪，促進社會和諧穩定。司法政策的價值，在于其可更新司法理念、提升司法技術，促進司法文明和社會進步。所以，民事政策、刑事政策與司法政策，從價值層面來說，都可有力推動法律公平與正義的實現。

第二，司法政策與民事政策、刑事政策的區別。從字面來看，三者的區別主要體現在關涉領域層面，司法政策是司法場域的政策，民事政策與刑事政策分別是民事場域與刑事場域的政策。但進一步就這三個概念的范圍/范疇來說，司法政策主要適用于司法過程，是用來指導司法實踐的策略與原則，而民事政策與刑事政策不但可以適用于司法場域，作為法官裁決民事案件與刑事案件的依據，也可適用于立法場域，作為民事立法與刑事立法的基本指導綱領。甚至還可適用于行政場域，用來處理與行政糾紛有關的具體問題。所以，司法政策的概念范圍/范疇，要比民事政策與刑事政策狹窄。此外，再從這三個政策在我國法學/法律場域的具體適用，以及法律理論界與實務界對它們的觀念認知來看，雖然民事政策、刑事政策與司法政策在具體適用時，都會經過適用者的論證，但對刑事政策的適用卻更加謹慎，法官的自由選擇空間相對較小，援引刑事政策的法官，其風險意識一般會更強烈。相較于刑事政策，民事政策的適用空間更大，且替代“原則/規范”更多，援引民事政策的法官，其風險意識相對于援引刑事政策的法官而言，沒有那么強烈。司法政策的適用，不會像民事政策與刑事政策那樣，考慮現有的民事法律規范與刑事法律規范的具體內容，以及這些具體內容與民事政策和刑事政策之間的關聯，而是更加注重技術化，亦即如果適用某個司法政策，可能會出現怎樣的司法效果，這種效果如何在司法的法律性、社會性與政治性之間實現平衡。

在對司法政策與民事政策、刑事政策的概念進行整體比較后會發現，司法政策與民事政策、刑事政策都是變動性的概念，它們都會隨著中國共產黨治國理政理念的發展創新，以及中國社會的矛盾糾紛類型的演變，而不斷發生變遷。雖然從形式上看，它們的表述還是民事政策、刑事政策、司法政策，但是，各個概念的內在結構以及意義質素，卻在不斷重新組合。司法政策與民事政策、刑事政策，作為中國共產黨的政策在特定場域的具體表達，不但受既有立法、司法與行政理念、方式與技術的影響，也會影響未來立法、司法與行政理念、方式與技術的重新塑造。隨著中國特色社會主義法治體系的不斷發展，以及社會矛盾的類型與形式的不斷變化，法律理論界與實務界的關注焦點，可能會不再聚焦于民事政策、刑事政策與司法政策的概念辨析以及意義關聯，而是關注民事政策對民法理論與民事司法的影響，刑事政策對刑法原則與社會秩序的影響，以及司法政策對司法效率的影響等。

至此，藉由司法政策與國家政策、民事政策、刑事政策的概念辨析，我們大致可把握“司法政策是什么”。然而，它卻不能解釋與回應“為什么司法政策的概念是這樣的，而不是那樣的”問題。因此，若要進一步厘清“司法政策的概念本質”，我們還需從闡釋進路層面，對司法政策的概念定義方式及機理展開探究。

三、司法政策概念的傳統闡釋進路

目前，學界既有的關于司法政策的概念闡釋，主要是從政治學、法教義學進路展開的。雖然它們均對“司法政策概念的形成方式及機理”做了有效回應，但因其存在的內在缺陷，無法系統呈現司法政策的概念本質全貌。

（一）司法政策概念的政治學闡釋

1. 基本表達

“早在陜甘寧邊區時期，中國共產黨所制定的一系列司法政策便是圍繞著國家政策展開的”①中共陜西省委黨史研究室：《中共中央在延安十三年史》（上），北京：中央文獻出版社，2016年版，第547-551頁。，受此種傳統政治學敘事模式影響，國內學界有不少學者在對司法政策進行闡釋時，也循沿“國家政策”意義上的政治學進路展開。比如，張莉認為，司法政策是國家政策在司法領域的具體化，是國家司法機關結合司法工作的具體要求，圍繞特定的工作方針、策略、重點和原則及工作方向而展開的②張莉：《社會管理視野下的司法政策》，《中國司法》，2012年第11期。。劉武俊認為，司法政策實質上是公共政策，而公共政策又有廣義和狹義之區分。從廣義上來說，司法政策是指由特定國家機關所制定的關涉司法活動、司法管理與司法工作的各種公共政策。從狹義上來說，司法政策是指最高人民法院或者最高人民檢察院圍繞具體的審判工作與檢察工作而制定與頒布的各種政策③劉武俊：《司法政策的基本理論初探》，《中國司法》，2012年第3期。。還有一些學者雖然在其有關“司法政策”的定義過程中沒有標識出“國家政策”或者強調“國家政策”，但卻隱含了“國家政策”的視角。比如，齊恩平、李超以民事司法政策為具體考察對象，認為民事司法政策作為司法政策的組成部分，也是依據黨的政策而制定的，其是黨對特定時期社會、經濟、政治及各種形勢判斷的具體化體現④齊恩平、李超：《黨的政策、司法政策與民事司法嬗變》，《學習探索》，2010年第12期。。孫萬懷以刑事司法領域最受關注的“寬嚴相濟”政策為考察對象，強調雖然它在提出伊始具有明顯的司法性，但在實踐中卻漸漸演變為“基本刑事政策”，而“基本刑事政策”則是國家政策在刑事領域的體現⑤孫萬懷：《寬嚴相濟刑事政策應回歸為司法政策》，《法學研究》，2014年第4期。。李大勇基于行政訴訟的考察，對司法政策進行了探究，進而強調，司法政策作為國家處理司法問題的一種基本立場與態度，其制定主體雖然是司法機關，體現司法機關的角色定位與制度功能，但是，司法政策在本質上是政治性與法律性的統一⑥李大勇：《司法政策論要——基于行政訴訟的考察》，《現代法學》，2014年第5期。。

2. 內在缺陷

縱觀如上學者從政治學進路對司法政策作出的概念闡釋，不難看出其存在如下缺陷：第一，司法政策的政治學闡釋，究其實質，是將司法政策解釋為國家政策。但是，國家政策到底是什么？特別是國家政策與中國共產黨的政策有無聯系和區別？凡此問題，顯然很重要，但在學界既有對司法政策進行政治學闡釋的研究中，卻忽略了對這兩個問題的回應；第二，在對司法政策進行政治學闡釋過程中，有學者將司法政策的本質確定為公共政策，而且還從廣義和狹義視角分別對公共政策的含義予以界定。但綜合來看，無論是從廣義視角，還是狹義視角，若將司法政策闡釋為公共政策，那么，需要考慮的是，其“公共性”究竟如何體現？畢竟，司法服務是具有公共性的，司法管理是具有公共性的，司法工作同樣也具有公共性。因此，如果不對公共性的范圍予以確定，必然會擴大司法政策的含義范圍；第三，有學者從司法政策的屬性方面，嘗試對司法政策進行闡釋，并強調司法政策是政治性與法律性的統一。這的確較為契合傳統學界對司法政策的一般認知，但問題在于，既然承認司法政策是具有政治性的，而司法政策本身的司法特質又是具有法律性的，那么政治性與法律性的實踐場域在哪里？申言之，如果將社會性拋之在外，僅僅強調司法政策的政治性與法律性顯然是不合適的。

雖然司法政策的政治學闡釋存在明顯瑕疵，但并不能否認從政治學進路對司法政策展開概念闡釋的學術意義，蓋因它可在一定程度上回答“司法政策的概念為什么與國家政策的概念具有相似性”，以及“司法政策為什么被定義為國家政策在司法領域的具體化”問題。有關于此，還可結合我國政治體制特質來理解。眾所周知，中國共產黨不僅是新中國的締造者，是全心全意為人民服務的馬克思主義政黨，也是從人民群眾當中來，到人民群眾當中去，領導中國社會、經濟、政治、文化等各個領域建設的人民政黨①秦書生、李瑞芳：《新時代中國共產黨人以人民為中心思想的邏輯理路——基于“不忘初心、牢記使命”視角的分析》，《湖南大學學報》（社會科學版），2021年第4期。。在中國共產黨的執政理念中，有關司法的本質、目的和意義，不只是為了司法而司法，或者說為了法律而司法，而是強調司法既要為法律服務，也要為政治服務，為大局服務，為人民服務②方樂：《以人民為中心司法理念的實踐歷程及其邏輯意涵》，《法律科學》，2021年第4期。。所以，早在1939 年9 月陜甘寧邊區政府召開的司法會議上，時任邊區政府秘書長謝覺哉便在會上報告了我們黨的司法政策，其主要內容包括：司法是建立革命秩序最重要的工具；司法是制裁人的又是保護人的；司法上的制裁不是報復；司法要服從于政治，司法工作者要懂得政治，懂得政策③《新中華報》1939年9月12日。。此外，在陜甘寧邊區時期，由陜甘寧邊區中央局和陜甘寧邊區政府制定的一系列規范性文件中，都能看到對司法政策的政治性闡釋。的確，在那個特定的時代與歷史背景下，司法政策的存在，所敘說的主要就是司法工作作為國家法律乃至社會治理工作的一個方面，以及“可以”發揮的政治作用與意義。從學理意義上來說，司法政策的政治學闡釋，固然可為理解司法政策的概念本質提供一種思路與視角，但卻在一定程度上遮蔽了司法政策概念結構中的“法律”質素，因此，有必要從方法論層面予以重新審視與思考。

（二）司法政策概念的法教義學闡釋

1. 基本表達

國內學界對司法政策的法教義學闡釋，大致是循沿兩種不同分支進路展開的：一種是司法過程進路，其以司法政策的結構與類型多元為出發點，強調司法政策是司法過程中應該遵循的政策。比如，劉作翔認為，司法政策是國家有關司法如何工作的政策規定，它所關涉的范圍很廣，既有全國人大常委會工作報告中涉及的司法工作具體要求，還包括司法機關，特別是最高人民法院和最高人民檢察院所制定與發布的各種政策。易言之，舉凡與司法有關的政策規定，都是司法政策④劉作翔：《當代中國的規范體系：理論與制度結構》，《中國社會科學》，2019年第7期。。王晨認為，司法政策雖然是國家司法機關制定的、旨在解決特定問題的準則與策略，但是，司法政策在實踐中呈現出來的靈活性與動態性等特征，使其始終將公正價值作為追求核心。司法政策的應用可以解決法律的普遍性與司法的具體性之間的矛盾，反映國家有關訴訟的理念與制度①王晨：《司法公正的內涵及其實現路徑選擇》，《中國法學》，2013年第3期。。韓玉亭從司法政策的實踐性視角，即司法政策的創制來闡釋其含義，認為司法政策不但是謀求價值共識同構的過程，還是發揮各法院司法創造性與回應社會關切的過程。然而，司法場域的現實主義差異，恰好為法院參與國家公共政策創制提供了原動力②韓玉亭：《人民法院創制司法政策參與社會治理的動力溯源及路徑優化——以1071 項新冠肺炎疫情防控司法政策文件為中心的分析》，《政治與法律》，2021年第4期。。

另一種是法律規范主義進路，其以司法政策的法律性為中心，將司法政策視為法源意義上的規范體系，并認為其概念的內核是法律功能的發揮。比如，焦洪昌、潘堃認為，司法政策是我國憲法與法律體系的重要組成部分，其在本質上是一套規范體系，但卻主要適用于司法場域，它具有政治性規范與法律性規范的雙重意義屬性③焦洪昌、潘堃：《論司法政策的規范內涵、適用范圍和實際功效——以最高人民法院制定的司法政策為例》，《北京行政學院學報》，2021年第5期。。李紅勃認為，司法政策雖然是我國法律實踐中的一個高頻詞，但由于至今尚無權威性定義，因此應對其內涵予以嚴格界定。從形式上來說，可將其定義為特定的黨和國家機關制定與發布的指導司法工作的具體方針，但從內容層面來說，它與其他政策，如經濟政策、文化政策、社會政策等不同，其主要關涉的是司法場域。通過司法政策，可實現政治與法律的有效連接，從而發揮司法政策的法律功能④李紅勃：《通過政策的司法治理》，《中國法學》，2020年第3期。。李斯怡認為，司法政策是人民法院和人民檢察院為了特定目的與任務而采取的司法原則與舉措，但司法政策卻可通過具體的目標設置來規范法律的適用，保證法律的公正性，實現政策治理的法律效果⑤李斯怡：《司法政策的制定與實施——以基層法院的視角分析》，《湖北經濟學院學報》（人文社會科學版），2014年第5期。。

2. 內在缺陷

對司法政策的概念進行法教義學闡釋，是20世紀80年代初期我國提出司法改革以來，法學學術界對司法政策研究所使用的習慣性闡釋進路。司法政策的法教義學闡釋進路，可在一定程度上回答“為什么司法政策是司法過程中被法官所具體運用的政策”，以及“為什么司法政策的概念會與法律規范的概念關聯在一起”。但是，此種闡釋進路的缺陷亦非常明顯：一是司法政策的制定主體，除了司法機關，比如，最高人民法院、最高人民檢察院之外，還有全國人大及其常委會、地方人大及其常委會。換言之，雖然司法政策被冠以“司法”之名，但實踐卻證明其并不都是由司法機關制定的，它的制定主體是非常多元的。因此，如何將這些多元化的制定主體，納入司法政策的闡釋框架之中，法教義學闡釋進路未能予以回應；二是從法源意義上來闡釋司法政策，固然有一定的學術創新性，但是其必須要有法律依據。因為，人們不禁要問，司法政策有沒有作為“法源條款”被具體規定在法律條文之中？當然，國家政策作為“法源條款”被寫進法律文本，不等于“司法政策”就被寫進法律文本；三是借由“司法政策可為法律目標的實現提供支持”這一功能性表述，來凸顯司法政策的規范性意義，固然是合理的，但司法政策與法律公正性之間并不必然等同。司法政策的數量是豐富的，但其關涉內容卻并不局限于法律層面。在具體的司法實踐中，法官可能會面臨著既可適用法律，又可適用司法政策；或者既可適用這個司法政策，又可適用那個司法政策的境況。若對如上三個問題沒有進一步厘清，司法政策的法教義學闡釋，就會偏離司法政策的政策性與司法政策的司法性的雙重意義屬性的基本定位。

司法政策概念的政治學闡釋進路與法教義學闡釋進路，固然對把握司法政策的概念內涵與本質具有一定意義，但其缺陷亦較為明顯：它們對司法政策的概念定義，大都是循沿穩定性、客觀性與長久性的“機械法學”范式展開的，以為司法政策可以是且必定是一個意義穩定的概念，無論社會、政治、經濟與文化如何變遷，其意義內涵都會長期保持不變，人們都可以對其內涵作出一個先驗的定義。然而，基于法律現象的經驗觀察，會對這種“機械法學”的定義范式提出挑戰，由此，有必要嘗試提出一種新的契合中國法律/法學理論與實踐的新闡釋進路。

四、司法政策概念的社會科學闡釋進路

從社會科學進路闡釋司法政策概念，不但會獲得司法政策概念的全新理解，還可獲得對司法政策概念闡釋原理的系統認知。只是，作為一項學術嘗試，對司法政策的社會科學闡釋進路的討論，還得圍繞司法政策社會科學闡釋的“必要性與可行性”“關鍵詞”“定義”“本質”等核心質素展開。

（一）引入社會科學闡釋的必要性與可行性

眾所周知，在中國特定的政治、經濟、歷史與文化制度背景下，若要把握司法政策概念，得厘清一個前提性事實，即作為研究對象的司法政策，是在哪個場域被研究，以及在哪個場域被適用的？很顯然，無論是從研究對象層面，還是研究場域層面而言，司法政策絕不可能只與法學知識，或者政治學知識有關。從中國共產黨成立以來，特別是新中國成立以來的學科發展史視角來看，法學與政治學之間的關系一直較為緊密。長期以來，我國學界曾將法學視為政治學的組成部分。時至當下，雖然政治學與法學之間的學科差異較為明顯，但在法學界，作為一個學術流派的“政法法學”，卻始終對我國法學乃至人文社會科學研究發揮著重要影響①蘇力：《中國法學研究格局的流變》，《法商研究》，2014年第5期。。不論是法學與政治學之間的差異性，還是法學與政治學之間的相似性，借由法教義學或政治學進路來闡釋司法政策，在很大程度上呈現的是司法政策的“法學意義片段”與“政治意義片段”，而不是整體性的、完整的司法政策概念內涵。

相較于政治學進路與法教義學進路的單一性，社會科學進路是一種整體性進路，它將司法政策置于社會科學的總體知識、理論與方法視域中予以考察，由此帶來的必然是對司法政策概念的更加完整與清晰的認知。此外，以蘇力、侯猛、王啟梁、陳柏峰、尤陳俊等為代表的學者，一直呼吁并提倡法學/法律的社會科學研究，受他們的研究旨趣、思路與方法影響，國內學界已然形成了一個重要的法學學術流派“社科法學學派”。凡此均為社會科學闡釋進路的引入，提供了必要性和可能性解說。

（二）司法政策概念中的社會科學“關鍵詞”

運用社會科學進路來闡釋司法政策，并不否認政治學闡釋進路與法教義學闡釋進路的意義。所以，在對司法政策的概念進行社會科學定義之前，有必要對學界有關司法政策的概念闡釋做一個總體性觀察。通過觀察，我們會發現，無論是運用何種進路、基于何種立場，學界在定義司法政策概念的過程中都會以一系列“關鍵詞”表達司法政策的核心要義，這些“關鍵詞”包括：司法、國家、政策、規范、法律、準則、措施、方針等。如果我們再運用社會科學分析進路對這些“關鍵詞”進行學科意義上的類型化處理，會進一步發現這些“關鍵詞”大致圍繞三個“主軸”展開，分別是司法性、政治性、規范性。換言之，司法性、政治性、規范性是我們解開司法政策這一概念之鎖的“萬能鑰匙”。只要圍繞這三個“主軸”展開闡釋，就能作出比政治學闡釋進路、法教義學闡釋進路更為系統與縝密的司法政策概念定義。

（三）司法政策概念的社會科學定義

借由司法政策的社會科學關鍵詞“捕捉”，我們可進一步分析得出，司法政策的司法性，表達的是司法政策相較于其他政策，如經濟政策、社會政策、文化政策等的特殊性；司法政策的司法性，為司法政策的概念結構確定了邊界與范圍，使司法政策與國家政策，以及其他政策得以區別開來；司法政策的政治性，敘說的是司法政策的制定目的是為政治服務，司法政策可以是且必然是一種政治話語，這種政治話語在中國場域的表現是堅持中國共產黨領導、全心全意為人民服務；司法政策的規范性，強調的是司法政策必須以具體的舉措、措施、準則、制度、原則等規范表現出來，而不是以不成文法的習慣或慣例表現出來。作為特殊規范的司法政策，可以發揮“準法律”的功能。總的來說，司法政策的司法性，為司法政策的概念確定了內在邊界；司法政策的政治性，塑造了司法政策的外在特征；司法政策的規范性，彰顯了司法政策的現實功能。所以，從社會科學進路闡釋司法政策，既要考慮到司法政策概念的適用邊界，又要考慮到司法政策概念區別于其他相近概念的外在特征，還要考慮到司法政策概念的功能效果。由此，筆者認為，所謂司法政策，在社會科學的總體視角下，可被定義為：“特定國家機關，為實現中國共產黨治理國家與社會的各項任務而制定的適用于司法場域的特殊規范”。雖然此種定義進路與方式，完全不同于傳統學界對司法政策的定義，但它卻在一定程度上反映了學界普遍承認的有關司法政策的核心要素，以及司法政策本身就是一個跨學科概念的事實。當然，借由社會科學進路對司法政策概念進行闡釋，可能會陷入“整體性”一定優于“專業性”的認知陷阱。尤其是在當下普遍強調人文社會科學跨學科研究的重要性與必要性的學術語境中①熊浩：《域外調解的類型范式及其變遷的思想之根：基于法律人類學的視角》，《世界社會科學》，2023年第3期。，似乎用多個學科視角會比單一視角更加科學。但是，筆者運用社會科學闡釋進路來定義司法政策，并不是要創造一個“穩定的”“先驗合理與科學的”司法政策概念，而是針對既有闡釋進路中存在的問題予以揭示和分析，并結合社會科學的知識、理論與方法對司法政策概念所作出的一種新闡釋。這種闡釋進路本身及其所得定義，還有待學界展開進一步討論，因為，對概念進行定義的行為，本身就是一種學術冒險。問題的關鍵不在于要不要冒險，而在于如何將風險降到最低。

（四）司法政策概念的社會科學本質

無論是司法政策的政治學闡釋進路，還是司法政策的法教義學闡釋進路，均意在敘說并構建一個穩定的、客觀的與長久的司法政策概念。然而，司法政策概念的社會科學闡釋進路，卻拋棄了對司法政策概念的穩定性、客觀性與長久性的追求，將司法政策置于社會科學語境之中，以整體論視角來審視司法政策的概念本質，強調司法政策的概念本質在于變動性、主觀性與歷史性。變動性是指，司法政策的概念不是一成不變的，在不同時間與空間，它會以不同的意義面相表達出來；主觀性是指，作為闡釋對象的司法政策，始終會隨著闡釋者的闡釋方法、目的和意義的不同而呈現出不同的意義形式；歷史性是指，司法政策概念不會一直存在，它最終會隨著時間的推移而被其他概念替代，或者直接消失。變動性、主觀性與歷史性，不只是司法政策概念的本質，也是所有概念的本質所在。它打破了傳統學界，特別是法學界對概念確定性的追求，強調應以一種“開放社會科學”的方式面對司法政策概念與其他概念的互動與交流，以及在此過程中所發生的意義變遷。司法政策概念的變動性、主觀性與歷史性，不是一種純粹的學理層面的意義建構，而是在實踐中有著清晰的經驗表達。有關于此，通過對司法裁判中法官有關“司法政策”的援引便可發現。比如，有法官指出，“先刑后民”的司法政策，自誕生伊始，雖然其適用范圍一直在不斷擴大。但是，對“先刑后民”司法政策的解讀，應以現代法治理念為指導，構建一種權利本位的法律原則②浙江省麗水市中級人民法院（2008）麗中商終字第109號民事判決書。；再如，有法官認為，縱然當事人對司法政策的理解會具有主觀性，但司法政策本身卻還具有歷史性。能否適用司法政策，以及如何適用司法政策，需要考慮司法政策的制定背景與適用場域①最高人民法院（2021）最高法民終426號民事判決書。。

綜上，司法政策概念的政治學闡釋進路、法教義學闡釋進路，均無法完整呈現司法政策概念的本質，這為司法政策社會科學闡釋進路的引入提供了必要性，而法學界近20 年來不斷成長與壯大的社科法學派，及其逐漸形成的知識傳統，則為社會科學闡釋進路的展開提供了可行性。司法政策概念的社會科學闡釋進路，通過捕捉各種闡釋進路中都會提及的“關鍵詞”，以來建構新的司法政策概念。不過，與其他闡釋進路不同的是，司法政策的社會科學闡釋進路始終強調，司法政策概念是變動的、主觀的與歷史的，那種對于司法政策概念的穩定性、客觀性與永久性的定義嘗試，注定是要失敗的。或許，司法政策的社會科學闡釋進路，并不一定能獲得學界廣泛認同，但是，它卻克服了政治學闡釋進路容易忽略司法政策的“法律性”，以及法教義學闡釋進路對司法政策的制定主體、價值功能等“事實要素”的單向度關注等方面的缺憾，從而提供了一種更加整全與系統的方法論視角。

五、余 論

縱觀中國共產黨成立以來的百年法治理論發展史可發現，司法政策與國家政策、民事政策、刑事政策等概念之間，既有著緊密的意義關聯，又有著明顯的意義差別。厘清這些概念的意義關聯和差別，需要借由規范主義、歷史主義以及整體主義等多種視角。學界借由政治學進路、法教義學進路對司法政策的概念闡釋，雖能部分呈現司法政策概念的意義面相，卻無法完整揭示司法政策概念的意義本質。因此需要我們引入社會科學闡釋進路，對司法政策概念予以社會科學的整體闡釋。而且，隨著“人工智能”“數字法治”“算法規制”等一系列新論題的涌現，未來有關司法政策的概念起源問題，猶如法律起源問題一樣，其學理討論必將關涉更多學科領域②劉練軍：《法律起源的人性之問》，《濟南大學學報》（社會科學版），2023年第1期。，牽涉到的理論、知識、方法也更為復雜。這也要求法學學術共同體，始終立足于中國司法實踐，努力從中提煉出更多新理論、新知識與新方法，為建構中國特色司法知識體系與話語體系不斷貢獻智慧。