村莊規劃與土地綜合整治耦合機制研究

沈建超

(南京國圖信息產業有限公司,江蘇 南京 210003)

自1982年國家土地管理局發布《縣級土地利用總體規劃要點》以來,我國土地綜合整治工作經歷了1981年—1985年“重規劃”的起始階段、1986年—1996年“重協調”的發展階段、1997年—2009年“重工程”的演變階段和2010年至今的“重統籌”延拓階段。其間,對于土地綜合整治研究主要集中于整治概念演變、整治戰略研究、整治規劃設計、整治潛力分析、整治績效評價、整治意愿研究、整治工程類型與措施等方面[1]。高向軍等[2]對農村土地綜合整治中存在的問題進行了剖析;劉彥隨、馮應斌等[3-4]闡述轉型期中國農村土地綜合整治的基礎理論、模式探析、重點領域;王威等[5]論述生態文明理念下的國土綜合整治與生態保護修復方向包括空間結構調整、資源高效利用、生態系統保護修復、整治保護修復制度體系等。

《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》(自然資發〔2019〕194號)文件頒布,開展全域土地綜合整治,必須編制村莊規劃,并將各項整治任務納入村莊規劃[6]。學者對村莊規劃與土地綜合整治如何銜接進行了大量研究。趙守諒等[7]對村莊規劃與國土綜合整治規劃的銜接進行問題剖析,探討了從法定規劃體系、編制要點、技術指引、實施保障機制四方面加強銜接;宋依蕓等[8]基于村莊規劃與全域土地綜合整治相關的對比梳理,提出從范圍、指標、空間、項目、政策五方面村莊規劃與全域土地綜合整治的融合路徑;劉揚等[9]從高位統籌、剛性傳導與底線管控、系統修復、“三生空間”優化四方面探討了村莊規劃視角下全域土地綜合整治的實施;閭海等[10]梳理、總結了市縣、鄉鎮、村莊三個層級規劃對于全域土地綜合整治的管控內容、重點、上下傳導關系,探索驗證村莊規劃對整治的“三管控一傳導”技術方法。

現有關于土地綜合整治的研究內容詳實,并從規劃體系、傳導與管控、政策協同等多方面探討了國土空間規劃,尤其是村莊規劃,與土地綜合整治銜接、融合的路徑。但現有研究對于村莊規劃的編制內容,尤其是用地布局、基礎設施規劃、環境整治、產業布局規劃,如何傳導至或約束土地綜合整治方案的編制,缺乏理論和實證層面的研究。

1 南京市土地綜合整治實踐與問題

1.1 南京土地綜合整治實踐

“十三五”時期,申報啟動棲霞區八卦洲街道全域土地綜合整治國家級試點項目;實施高標準農田項目72個,耕地質量提升項目105個,提高了耕地質量,增加了糧食產能,改善了農田生態環境;實施農村建設用地復墾超4 666.67 ha,優化了城鄉建設用地布局;實施工礦廢棄地復墾約200 ha;落實耕地占補平衡制度,實施耕地占補平衡項目超13 333.33 ha,補充耕地約2 666.67 ha;完成高陽河等骨干河道治理,南河、百水河等水環境整治提升,水環境質量明顯改善;扎實開展寧安和寧啟鐵路沿線環境整治和綠化工作;重點實施長江沿線廢棄露天礦山生態修復工程,累計治理歷史遺留礦山約24 km2,礦山生態環境逐步向好。

1.2 問題總結

南京市土地綜合整治問題突出表現為缺乏規劃協調,土地綜合整治方案確定周期長。具體包括如下方面:一是土地整治利用方向確定周期漫長,土地整治涉及林地、溝渠、農村道路、設施農用地、農村住宅用地等,與主管部門、所有者、使用者達成整治一致意見所需溝通時間長,成本高;二是配套設施缺乏片區、村域統籌,當前土地綜合整治實施范圍以一個或多個村民小組為主體,整治方案所確定的田間道路、灌溉渠系、排水渠系等亦僅考慮實施范圍內,缺乏片區或者村域層面考量,造成配套設施不成體系。

2 村莊規劃與土地綜合整治耦合路徑

2.1 土地綜合整治方案編制內容解析

根據《全域土地綜合整治實施要點(試行)》《全域土地綜合整治試點實施方案(試行)》,全域土地綜合整治實施內容包括農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復、鄉村歷史文化保護、產業布局和引入等。江蘇省在遵循國家整治實施要點基礎上,明確全域土地綜合整治實施內容包括農用地整治、建設用地整治、生態保護修復、公共空間治理、其他工程。為便于理解,將土地綜合整治中所涉及專業性語言轉化為規劃的一般語言。

農用地整治、建設用地整治涉及將低效林草地、園地、低效閑置建設用地整理成耕地、調整建設用地布局等土地利用布局等內容,生態保護修復涉及優化鄉村水系、林地等土地利用布局內容。即土地綜合整治方案中,不可避免需要明確整治后的用地布局方案。

農用地整治中,涉及土地平整。土地平整一般包括耕作田塊布置(條田、梯田)、田面平整度、田面坡度、土地平整單元等內容。即按照地形和田間設施布局情況,將零散破碎耕地按照條田或梯田形式整治成田型規整、田面整齊的大塊耕地。此中涉及地形的調整,需要統籌確定豎向設計。

整治方案中,需要統籌考慮灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保護工程等農田基礎設施建設工程布局、建設規模、建設標準。即針對于耕地,完善服務其的“給水”“排水”“道路”等交通市政基礎設施。

鄉村歷史文化保護或公共空間治理,包括村容村貌改善、鄉村公共空間治理、特色空間塑造等內容(見圖1)。

產業布局和引入,包括落實農林漁牧副農業發展空間、一二三產業融合發展空間。即在整治范圍內落實產業發展的空間布局安排。

2.2 村莊規劃與土地綜合整治耦合路徑研究

根據江蘇、北京、廣東、浙江、四川等省市村莊規劃編制技術導則(指南),村莊規劃編制主要包括用地布局、規劃分區(用途管制分區)、耕地和永久基本農田保護、公用設施規劃、道路交通規劃、公共服務設施規劃、產業發展規劃、人居環境整治等內容(見圖1)。

在村莊規劃乃至鄉鎮(街道)國土空間規劃層面協調新增造林綠化空間、耕地進出平衡方案、耕地占補平衡方案,明確整治建設用地分布與規模,協調公路(農村公路)、基礎設施建設,形成用地布局規劃方案,傳導至土地綜合整治用地布局方案。

人居環境整治、公共服務設施規劃、產業發展規劃與土地綜合整治的內容形成對應關系,兩者在編制技術要求、內容深度、表達形式上基本一致,可實現村莊規劃對土地綜合整治方案編制的直接傳導。

耕地和永久基本農田保護方面,根據村莊所處地區地形、水文特征,在規劃中提出條田、梯田等不同田型調整建議。

公用設施方面,可在給水、排水、供電、通信、燃氣、環衛等傳統市政公用設施規劃基礎之上,增加灌溉與排水工程設施干、支農渠、農溝及主要泵站、閥室、調節坑塘的規劃方案。

道路交通方面,在現有的道路等級基礎之上,將主要的田間道路納入,并進一步明確道路工程、道路豎向設計要求。

3 村莊規劃對土地綜合整治方案傳導路徑

村莊規劃以行政村為基礎單元進行編制,而行政村面積差異較大,且行政村相較于城市社區,地類圖斑平均面積相對較小,更顯破碎。耕地田型調整所涉及的田型規模、田面平整度等指標要求,難以直接通過用地布局方案表達。農田灌溉與排水工程可分為干、支、斗、農、毛五個層級,斗渠、農渠與田間道路直接影響耕地田型劃分,但在村域尺度難以表達。

因此,可借鑒城市地區控制性詳細規劃編制單元-街區劃分方法,結合當前土地綜合整治方案編制尺度,將行政村劃分為多個整治單元,并將田型規模、田面平整度、斗渠、農渠、田間道路等建設要求、建設規模抽象為類似于容積率、建筑密度的整治單元控制指標,實現對土地綜合整治方案的控制傳導。

3.1 整治分區劃分

借鑒已有研究成果,可采用村民小組歸并、流域單元劃分(見圖2)、泰森多邊形(加權泰森多邊形)劃分(如圖3所示)等方法,結合現狀地物和土地綜合整治要求,將村域劃分為若干個整治單元,整治單元規模以滿足農業規?；a需要為宜。

村民小組歸并。結合“二調”數據,對村民小組邊界清晰、規整的行政村,以主要公路、水系、村界為邊界,劃分整治單元。

流域單元劃分。對于高程變化較大或水網較為發達地區,可根據水文分析將村域劃分為多個規模適度的流域單元,以流域單元作為整治單元(見圖4)。

泰森多邊形劃分。對于地形平坦、村莊村民點分布基本符合齊普夫定律的地區,可將村莊建設用地進行融合,以面積為標準,利用HT-Index方法[11]將融合后的村莊建設用地從高至低劃分為不同的規模層級,利用軟件制作泰森多邊形。然后循環將低層級的村莊建設用地所對應的泰森多邊形融入高層級泰森多邊形,融合后泰森多邊形面積滿足規?；a為止。

在上述所分析的整治單元基礎之上,分析單元內整治能否滿足兩個“5%”[12]的要求,并結合現狀已建成主要道路(在建、擬建主要道路)、現狀自然河流水面等現狀地物,進一步細化、優化整治單元范圍。

3.2 管控指標體系構建

將對土地綜合整治具有重要影響,而在村莊用地布局方案里難以表達的重要工程,通過凝練重要控制指標的方式,通過整治分區明確建設要求,從而實現村莊規劃向土地綜合整治方案管控傳導的過程。

根據土地綜合整治所涉及工程內容,可形成的管控指標包括:新增耕地規模、耕地質量平均等別提升值、耕作田塊選型、田面平整度、田面坡度、灌溉水利用系數、支渠(溝)農渠(溝)線密度、田間道路線密度等。各整治單元根據所處地形特征、已開展土地綜合整治情況,合理選擇管控指標(見表1)。

表1 管控指標體系表

4 結語

對土地綜合整治所涉及的農用地整治、建設用地整治、生態保護修復、鄉村歷史文化保護/公共空間治理、產業布局和引入進行深入剖析,轉化為一般的規劃語言,形成與村莊規劃的耦合銜接關系。在村莊規劃中,結合現有土地綜合整治項目的實踐,提出整治分區的劃分方法和管控指標體系構建內容,作為村莊規劃向土地綜合整治項目的傳導方法。建議在實施層面,充分利用各部門涉農項目與資金安排,有條件的村莊以全域土地綜合整治方式,一次規劃、統一申報、統一實施,推動土地綜合整治按規劃實施、管理。其他地區結合增減掛鉤、耕地進出平衡、高標準農田建設、農田水利工程建設、造林綠化等政策、項目,一次規劃、分類申報、分期實施。