高校專項債券發行探究及對策建議

黃淑玲

（廣西科技師范學院，廣西 來賓 546100）

高校在加強基礎設施建設、優化辦學環境過程中，開始積極拓展資金來源渠道，而其中一個重要途徑就是發行高校專項債券，這能為高校緩解資金難題提供新方向、新思路，而且高校專項債券發行過程中，無論是成本還是風險都相對較低，目前被各大高校廣為認可。不過在高校專項債券發行過程中還存在一系列問題，主要體現在發行規模、信息披露、規范管理以及風險控制等方面，因此，高校應當結合自身學校在管理過程中出現的問題，制定優化債券發行管理的對策。

一、高校專項債券的內涵

我國政府的一般公共預算資金主要由三部分構成，分別是“一般公共預算支出”“政府性基金預算支出”和“國有資本經營收入”。地方政府專項債券是由地方政府發行的用于特定項目建設的政府債券，主要包括普通專項債和高校專項債。高校專項債券歸納在地方政府專項債券范疇，并以政府性基金預算收入作為償債來源。與一般的債券相比而言，高校債券未被計入政府財政赤字之中，因此，其便具有更高靈活性[1]。高校基建以及各類教學設備和儀器配置中，高校專項債券發揮著重要作用，通過資金籌集，可有效減輕高校資金壓力。

根據對各省份高校專項債券發行信息的梳理，可以發現（以省級高校為例），高校專項債券的發行過程大致可分為以下幾個步驟。

第一，各高校根據自己的項目投資計劃，綜合考慮項目的利潤和融資的收支平衡等因素，對未來一年的高校專項債券的資金需要進行合理的測算和建議，并準備好項目的實施計劃，向教育廳提交。

第二，教育廳對各校專項債申請情況進行總結和審核，以高校建設發展規劃、中央和地方財政的投入為依據，并結合項目的收益和融資平衡等要素，對未來一年省高校專項債券的資金需要進行測算，并提交給財政部門進行審核。

第三，財政部門根據項目收益專項債券的發行標準，對項目進行嚴格篩選，并建立項目庫。項目甄選程序的特定要求包括：要求為公共院校，以省級重點院校為準，并得到教育廳和發改委的批準；項目的資金來源為財政，資金來源不少于20%；項目融資簡單，無違規增債現象，對債券審批及發行的時間周期進行全面考量，要與項目資金需求相匹配，特定的項目，其需求可能會有所變化。

第四，經省財政廳審查后，擬出全省高等學校發行專項債券的限額及社會福利資金的安排方案，報省人民政府核準，并按照規定報財政部。

第五，財政部門對地方政府公債進行信用評價與信息披露，確定發行計劃，制定《政府債券招標發行規則》，編制《政府債券招標發行兌付辦法》，出具發行債券的公開文件及評估報告。

第六，財政部門負責專項債券的發行，并將其發行情況向財政部報告。

第七，教育廳和財政廳按照國家的法律法規和管理制度，對高校專項債券的發行、使用和償還進行監督。保證項目收入與資金的自我平衡，做到專款專用。

二、高校專項債券的政策背景

地方專項債券指的是地方政府為項目建設發行的、在特定區域發行的專項債券。專項債券是指由省級以上人民政府向金融機構舉借的、承諾一定期限內還本付息的政府債務，具體可表現為政府性基金預算收入（包括政府性基金預算“平移”到一般公共預算支出）中的一部分；政府性基金預算支出中未納入政府性基金預算管理的教育、科技、文化、衛生、體育等社會事業領域項目建設資金；縣級以上地方人民政府及其部門在本級財政中安排，用于城市基礎設施等公益性項目建設和沒有收益的公益性項目的建設資金；地方政府以融資平臺公司作為發行專項債券募集資金，用于城市基礎設施和公共服務等公益性項目建設的部分等。高校專項債券在地方政府專項債券當中屬于項目收益專項債，其發行主要涉及以下政策背景。

一是2017年7月，根據財政部所發布的《關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預[2017]89號）相關要求，地方政府專項債務其余額嚴禁超過專項債務限額，專項債券分類發行過程中，主要由省級財政部門進行試點工作方案的制定。

二是財政部于2018年3月發布了《財政部關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預[2018]34號）。根據相關政策要求，地方可積極地在重大區域發展、保障性住房、鄉村振興、市政基礎建設、公立高校、公立醫院、交通等領域確定和相關條件相符的項目，嘗試著對相關項目進行收益專項債券的試點發行。此政策也對高校專項債券作出了明確定義，解釋其屬于項目收益以及融資自求平衡類型的債券。

三是財政部于2018年8月印發了《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》（財庫[2018]72號），根據相關政策，地方債券相關期限比例結構不再受到限制，地方財政部門在期限確定方面掌握自主權。

四是2019年6月公開發布了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，這項政策提出專項債券可當作和相關條件相符的重大項目資本金，并鼓勵與引導金融機構給予其配套融資支持。

五是財政部于2020年12月發布了《關于印發〈地方政府債券發行管理辦法〉的通知》（財庫[2020]43號），這項政策規范并統一了地方政府債券發行中的有關機構職責、發行與托管、信息披露及信用評級、發行期限和額度等內容。

六是財政部于2021年2月發布了《關于印發〈地方政府債券信息公開平臺管理辦法〉的通知》（財預[2021]5號），這項政策指出在財政部的帶領下實現中國地方政府債券信息公開平臺的建設，由此對地方債券信息公開工作加大規范力度[2]。

三、高校專項債券發行情況分析

（一）發行規模小

近年來，高校快速發展，面臨著越來越大的資本性支出，而目前我國每年所發行的高校專項債券規模相對較小，和高校實際需求有較大差距。特別是在一些高校舉債融資過程中，高校專項債券發行屬于唯一合法途徑，這種情況下就會出現融資缺口大、僧多粥少等情況，各個高校都對專項債券表現出很高的發行積極性，并且會將此項工作當做重點工作任務，無論是財務人員還是校領導均高度關注相關工作進展[3]。

隨著社會及經濟的不斷發展以及教育事業的加速改革，高校越來越關注加強校區建設，這也使得融資需求和專項債券額度兩者面臨更大的矛盾。至今為止，我國每年的專項債券發行額度依舊存在總量偏少現狀，在發債規模較小情況下，難以有效通過此途徑緩解高校債務壓力。

（二）信息披露不完善

在高校專項債券發行過程中，所涉及的環節比較多，包括財務報告發行、結果公示、風險管控、償付利息公示、跟蹤評級等，各個環節所涉及的信息當前尚未及時、全面地在規范化、統一化管理平臺當中公開披露，對于需要通過高校專項債發行獲取資金的高校來說，其在選擇專項債過程中會面臨較大困難。

（三）未對其名稱進行統一

經調查，自2020年年底以來，我國所發行高校專項債券其中共有15只債券其名稱當中包含有教育、高校、高等類型的字樣，而且發行主體分布在多個省份，主要是河南、云南、廣西、青海、新疆、陜西、吉林。結合專項債相關披露信息，并進行統計和分析，發現除了上述省份，其他很多省份也發行有高校專項債券，只是在命名方面存在著一定差異。比如對于高校專項債券，浙江省主要以其他項目收益專項債券來命名，安徽省以政府專項債券來命名，江蘇省是通過城鄉建設專項債券來命名的，體現出高校專項債券在發行過程中命名缺乏統一性、規范性，這將使后期專項債券規范化管理面臨較大困境。

（四）存在內部風險

由于高校在申請其專項債券之時，應當分批次執行，這就會造成高校的實際資金使用情況與其預計時間存在一定的“誤差”，可能項目的資金還沒有到位，就已經出現開工的情況，這就容易使項目建設中出現資金短缺問題，即便后續能夠順利到位，也經常出現資金閑置情況，并會由此引發資金被挪用等內部風險。另外在專項債券管理以及工程項目管理當中，若存在內部管理缺陷，如債券發行前期未扎實的做好準備工作，或者項目庫建設缺乏完整的管理體系，將不利于專項債券資金順利落地，并可能發生專項債券發行之后需要等項目等問題。

四、高校專項債券發行的對策建議

（一）部門協同，高效推進

在發行高校專項債券之前，高校要圍繞相關項目做好一系列準備工作，并要準備多項資料，主要有學校辦學規模、基本情況介紹等；近三年的高校決算報表；學校事業單位法人證書、學費收費標準文件、辦學許可證等；發展資金使用用途說明，比如相關資金要用于基建，需要準備基建項目投資預算表、立項書等項目有關的合同文件等。為更好、更充分地做好項目準備工作，高校可專門組建專項債務責任小組，小組成員主要由高校財務處、黨辦、審計處、招標辦、國資處、基建處、院辦等部門工作人員所組成，責任小組要確定各部門其工作職責，根據實際情況，綜合考慮多項因素，完善地建立定期會商機制以及協同工作機制，促使高校專項債券發行過程中涉及的申報、督查以及執行等各項工作能夠順利、高效地推進，并使資金使用更加規范[4]。

（二）信息披露，完善機制

在發行高校專項債券過程中，高校財務部門要注意在專門的、規范化的、統一的債券監控平臺當中，圍繞項目全周期信息完善制定、對信息披露機制進行二次明確落實，如此，才能確保各個環節“導出”信息的透明化、完整化，并在接受社會及政府監督背景下，進一步規范專項債券資金的使用，防止發生資金被挪動等問題。

（三）預算管理，專款專用

在高校專項債券發行過程中，高校財務部門要在規范、完善地建立相關融資機制基礎上做好預算管理以及限額管理，逐步針對高校專項債券其債務管理涉及的所有環節構建全覆蓋、環形管理體系，在加強預算管理基礎上，保證實現專款專用。

在財務管理實踐中，要實現開前大門以及嚴堵后門之間的有機協調，滲透疏堵并重原則，結合財務管理數據為高校專項債券發行相關決策的制定提供依據和建議，既要嚴禁無序舉債搞建設，還要求高校在依規、依法基礎上，通過合理發行高校專項債券實現融資目標，切實解決項目資金短缺問題，拓展資金來源，并有效地通過發行高校專項債券幫助高校節約項目建設融資成本，解決資金難題，拓寬籌資渠道，并有效提高債務風險的防范及化解能力。

通常情況下，高校基建項目其建設周期都超過兩年，為保證相關資金能夠適時分期到位，高校財務管理部門需要在發行下一年度的債券之前，基于項目投資概算以及年度項目預計進度對下一年度資金需求量進行準確、合理的測算，優化設計債券融資方案，在達到利息保障倍數以及壓力測試相關要求基礎上，盡量提升項目資金儲備量，防止由于資金缺位導致工程停工。

此外，高校在發行專項債券之前，財務部門要詳細地制定發行規劃，合理設置地方政府債券期限結構、發行安排頻次、全年總發行安排等，同時結合項目實際情況以及具體年度規劃統籌設置債券期限，同時高校財務部門要預先將資金需求上報給財政廳。高校專項債券在公開發行過程中，各地需要根據有關要求并結合項目相關政府性基金收入、債券市場需求、專項收入情況以及項目建設和運營周期等確定合適的專項債券期限。

其間，高校要對債券發行時間、期限、債券融資規模等加強科學統籌，基于融資規模以及資金獲取能力等合理安排資金，優化設置債券期限配比以及還款規劃等，保證債券資金使用合理、科學。

（四）識別風險，動態防控

在高校專項債券發行過程中，財務部門還要針對各個環節逐步加強風險識別，主要可運用項目生命周期分析法，全面查找并精準甄別可引發風險或潛在風險的因素，并對風險可能造成的后果與損失進行分析。

當高校財務部門在對生命周期分析視角下對高校專項債券進行風險分析之時，可參考財政部提出的立足借、用、管、還環節全面強化專項債券管理的相關要求，從高校專項債券申請到發行到資金使用再到項目建設直至項目管理最終償還債務的全過程，各項工作都劃分成借、用、管、還這幾個部分，針對每個部分明確標出可影響高校專項債券的重點，多加關注，圍繞相關重點可能存在的問題全面識別高校專項債券風險[5]。

以某高校專項債券為例，財務部門在通過項目生命周期法實現風險識別期間，相關的風險主要有政策法規缺乏指導力度、所編寫項目實施方案可能有漏洞、學校決策不夠科學等；用相關的風險主要有建設項目保持著較低的審批效率、項目施工效率偏低、資金使用率低等；管方面的風險主要有項目建設過程中缺乏足夠的管理能力、建設部門以及使用部門缺乏充分協調與溝通等；而相關的風險主要有項目收益具有不確定性、支出發生較大變動等。

在風險識別基礎上，高校還要加強動態防控，主要可圍繞專項債券發行建立風險管控小組，合理確定各部門職權以及風險管控職責，并對各部門工作加強統籌管理。與此同時，高校財務管理部門應當結合資金使用的實際情況，加強對專項債券的管理，其主要目標是預先加強風險防范，有效控制相關風險，最大化地提升項目產出效益，即以資金規范使用為基礎保證債券建設項目能夠按時按量地完工，獲得預期收益，并在確保融資平衡基礎上按時償還本息。在總風險管控目標建立基礎上，財務部門還要圍繞借、用、管、還這幾個環節對風險管理總目標進行分解，重點針對不同環節采取有效的風險管理措施，切實提升風險管控有效性。

此外，要基于高校內部控制體系，圍繞高校專項債券發行與管理，對其管理流程進行完善和制定，從而使債券管理工作人員的“責權對應”，進而切實提升風險管理效率。在制定風險管控流程期間，要明確各環節、各部門的管控任務與職責，程序化地開展債券管理工作，逐步實現風險管控目標。

為加大專項債券風險管控力度，高校還要合理建立風險處理機制，因為風險發生具有不可確定性，而且不能準確、完整地預知相關風險可能導致的后果，所以即便財務部門能夠科學評估相關風險，制定風險管理策略，也不能確保所有風險均被識別或所制定的風險管控措施均是有效的，對此，需要高校規范地建立風險處理機制，結合具體情況合理判斷并有效處理各類風險。

五、結束語

隨著高等教育事業的發展，雙高建設以及雙一流等項目也逐漸增多，而在此過程中，巨大的資金需求和有限的財政投入之間的矛盾更加尖銳，亟須創新與拓展高校融資渠道。發行高校專項債券是拓展高校融資來源的重要途徑，需要學校管理層、財務部門以及各相關方高度關注此問題，不斷優化與改進高校專項債券發行管理模式，保證債券發行和高校發展建設提出的融資需求更相匹配，并確保資金使用規范、合理，防控各項風險，切實提升資金利用率和使用效益，推進高校高質量、現代化發展。