淺析縣級人民政府在不可移動文物法律保護中的問題與對策

姚晨

摘 要：中國作為文物大國，在擁有大量的不可移動文物的同時，也因其保護成本較高，破壞行為復雜等原因存在許多不可移動文物法律保護方面的問題。在不可移動文物法律保護工作中，縣級政府有著舉足輕重的作用。其對不可移動文物保護工作的重視程度和支持力度直接影響當地不可移動文物法律保護工作的成功與否。因此，對縣級政府在不可移動文物保護中存在的問題進行研究并提出相應對策，對完善不可移動文物法律保護具有重要意義。

關鍵詞：不可移動文物；縣級政府；法律保護

中圖分類號：D922? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-2596（2023）11-0024-04

在漫長的歲月中，中華民族的先民創造了光輝燦爛的文明，為子孫后代留下了大量的文物、遺址等文化瑰寶。截至2022年國家文物局統計，我國共有6項世界遺產，76萬多處不可移動文物，1.08億件/套國有可移動文物。共有全國重點文物保護單位5058處，省級文物保護單位2.1萬多處，市縣級文物保護單位11.9萬多處。與極為豐富的文物儲藏相對應的，是我國的文物保護工作特別是法律保護工作的體量和難度巨大，縣級政府對文物的法律保護作用尤為重要。

根據《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）第一章第八條規定：國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區域內的文物保護實施監督管理。在實際操作中，由于省市級人民政府設置有專門的文物管理單位對本區域內的文物保護工作進行監督管理，而鄉鎮一級人民政府不論是財力和管理權限都相對有限，難以較好地承擔起相關職責，所以縣級人民政府在一定程度上成為我國文物保護工作特別是不可移動文物保護工作的重要執行主體。一方面，其是國家出臺的文物保護相關法律法規的具體執行者，另一方面又可以制定本地區的具體的文物保護規范性文件，是承上啟下的重要一環，在我國文物法律保護工作中起著不可或缺的重要作用。

一、縣級人民政府是文物保護法的重要執行者

縣級人民政府是國家文物保護法和省、市級文物保護法規的具體執行者。縣級人民政府通過明確文物保護責任，加強對文物保護工作的領導和監督，確保了文物得到有效保護。縣級人民政府所屬的文物保護部門和執法機構在其中扮演了重要的角色。

（一）文物保護部門負責區域內文物保護的具體工作

縣級人民政府下轄的如文物管理所，文化旅游局等具有文物保護職能的機構，是縣級人民政府文物法律保護責任的執行載體和具體部門，在文物法律保護工作中有著十分重要的作用。根據國家相關法律法規的要求，縣級人民政府在報請上級主管部門并取得同意后，可以根據自身需要和實際情況設置專門的文物保護機構，負責所在行政區域內的文物保護、管理、修復等工作。

文物保護機構可以在上級政府以及國家、省市級專業文物保護部門的幫助下，組織本行政區域內的文物保護力量，包括文物保護專業人員、文物保護志愿者等，確保文物法律保護工作的順利開展，為文物法律保護工作提供人員保障。縣級文物保護機構負責建設本行政區域內的文物保護基礎設施包括文物保護設備、文物保護中心、文物保護博物館等，作為相關工作的物質保障。文物保護機構具體負責日常的文物保護工作，包括管理、保護、修繕、開發和利用本地區的文物遺址、古建筑、古墓葬、石刻、壁畫等不可移動文物。

（二）縣級執法部門對文物法律保護工作的監督與執法

執法部門對文物法律保護工作的監督與執法具有非常重要的意義，主要表現在以下幾個方面：1.保障區域內文物安全。執法部門可以加強對文物保護單位和場所的巡查和監督，發現文物安全隱患和問題，及時采取措施予以處理；2.依法打擊文物犯罪活動。執法部門可以依法打擊文物犯罪活動，保護文物不被盜竊、走私等違法犯罪行為侵害，維護文物的合法權益。根據國家公安部相關數據，截至2022年12月底，全國公安機關累計偵破各類文物犯罪案件1700余起，打掉犯罪團伙310余個，追繳涉案文物3.7萬件，其中一、二、三級珍貴文物共3800余件，有力捍衛了國家文物安全；3.進行文物保護知識普及。執法部門通過對文物保護知識的宣傳和普及，可以提高公眾對文物自身和相關法律的了解，形成良好的社會氛圍和文化自信[1]。由此可見，執法部門對文物保護工作的監督與執法是非常重要的，其在保障文物的安全和完整性，維護文物的合法權益，推動文物保護事業的發展具有十分重要且無法替代的作用[2]。

二、縣級人民政府在不可移動文物法律保護中存在的問題

（一）縣級政府缺乏切實可行的相關規范

《文物保護法》作為保護文物的基本法律，為縣級的文物保護工作提供了相關的法律依據[3]。然而，由于很多縣級地方沒有本地的文物保護規范性文件和相關的具體執法依據，部分地區的文物保護工作往往會落入保護責任不明晰、相關規定不到位、法律執行不徹底的困境中，結果導致許多文物遭到損壞。

如《文物保護法》第七十條“有下列行為之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改。”由于部分縣級政府沒有設置文物主管部門，文物保護工作由教體、文旅、自然資源等有關單位共同負責，在實際執行中很容易相互推諉、扯皮，造成責任不明晰和對文物應有的保護缺失；再如第十二條“有下列行為的單位或個人，由國家給予精神獎勵或物質獎勵”，其共列舉了八類行為，其中一項為“在考古發掘工作中作出重大貢獻”，但是具體什么貢獻可以列為重大貢獻，法條中并沒有相關細致的說明。同時，《文物保護法》雖然列舉了八項行為，但是具體哪項行為可以獲得何種獎勵，《文物保護法》并沒有進行相關細致的規定。在這種情況下，如果沒有相應的政策性文件進行補充和細化，下級單位在執行時就會遇到很多困難，或不予執行，或執行不到位、不徹底。

同時，缺乏本地的文物保護規范性文件，也會對執法監督工作造成不利影響。不少不可移動文物都位于耕地、牧場等生產建設用地之中，《文物保護法》無法對每一處文物的保護范圍進行詳細規定，一些建設行為是否危害文物安全也就難以被界定[4]。

（二）縣級文物保護經費短缺

根據《文物保護法》規定，國家發展文物保護事業。縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加。根據財政部最新相關信息顯示，2023年國家文物保護資金預算已下達，用于文物維修保護、文物安防、考古、可移動文物保護等所需支出。數據顯示，預算合計共638333萬元，提前下達580494萬元，此次下達57839萬元。據了解，一般項目預算優先用于革命文物、石窟寺文物、考古、國家文化公園建設相關文物保護等項目。

全國重點文物保護單位、省級文物保護單位往往因其文物價值更高、更為珍貴而能夠獲得上級財政的專項經費，故雖然國家投入了大量的資金用于文物保護工作，但是刨除專項經費后，縣級人民政府可以使用的用于本地區不可移動文物的保護經費并不多。根據2020年福泉市政府網站公開數據，福泉市共有國家重點文物保護單位2處、省級文物保護單位4處、州級文物保護單位2處、縣級文物保護單位19處，不可移動文物173處。當年市財政下撥用于文物（非遺）工作經費12萬，每處文物保護單位平均只能分得0.44萬元。牡丹江市的情況則更為嚴峻，截至2023年初，牡丹江市本級登錄347處不可移動文物，其中位于城區內的僅17處，位于下屬縣域鄉鎮的多達330處。近五年來，牡丹江市共獲得國家、省、市財政文物保護專項資金13707.47元，即便全部平均撥付給位于縣域鄉鎮的文物保護單位使用，每處文物保護單位獲得的資金也不過41.53元。

（三）宣傳力度差，群眾配合度不高

當前，部分縣級政府的文物法律保護工作宣傳效果差，成效不明顯，群眾對相關內容了解較少從而導致配合度不甚理想，具體原因如下：一是一些縣級領導由于其他工作繁重，對文物普法工作的重要性認識不足，對本區域內的文物法律宣傳和保護工作安排布置落實力度不夠，部分單位及鄉鎮認為文物普法工作是軟任務、軟指標，重考核結果、輕宣傳實效的思想不同程度存在；二是普法工作發展不平衡。在文物法律保護宣傳工作投入大、效果好的絕大多數為省會城市或較大的地級市，縣級層面的相關工作與之相比存在較大差距，各種普法宣傳活動開展不平衡，從而導致宣傳效果較差；三是文物法律保護宣傳方式的創新有待加強。現階段，縣級政府的文物法律保護宣傳方式以利用微信、抖音、平臺公眾號等新媒體開展，但是相關內容不夠吸引人，多為生硬地“搬運”法條和案例，群眾的接受程度較差，效果不佳。同時，各文物執法部門面向大眾的平時宣傳活動開展得較少，主要是圍繞時間節點開展文物普法宣傳活動，甚至有些地區連這點都無法做到。

三、縣級人民政府加強不可移動文物法律保護的對策與建議

（一）制定本地區不可移動文物保護規范性文件

經過多年的法律實踐，我國已經形成了以《文物保護法》《文物保護法實施條例》，各省、市級文物保護法規組成的文物法律保護體系。根據相關規定，在《文物保護法》、省市級文物保護法規等上位法的基礎上，縣級人民政府可以針對本行政區域內的不可移動文物特別是古墓葬群、古城墻等出臺專門的規范性文件。

但就目前來看，縣級文物保護規范性文件制定的數量較少，其在文物法律保護工作中的作用還較為有限。其中相對知名的有針對特定的一處或幾處不可移動文物制定的《環江毛南族自治縣鳳騰山古墓群保護條例》，針對該行政區域內全部不可移動文物制定的《資溪縣不可移動文物保護管理辦法》，以及更為寬泛的，適用于該行政區域內全部文物的《魏縣文物保護管理實施辦法》，上述三份規范性文件都對其保護對象的保護范圍，管理規劃等都做出了較為詳盡的規定，很大程度上推動了當地的文物法律保護事業的發展，并且對其他地區具有很好的借鑒意義。

縣級政府出臺不可移動文物保護規范性文件對不可移動文物的法律保護工作具有難以替代的重要意義，其以縣域內不可移動文物保護的具體問題為導向、注重解決實際問題，可以更好地照顧到不同地區各自的文物資源情況、文化傳承背景、社會經濟發展水平等因素。其不僅完善了我國文物法律保護體系，還為縣級人民政府履行文物保護職責提供了政策依據和現實抓手。首先，規范性文件可以具體化相關不可移動文物的保護范圍及建設控制地帶，劃清界限分類管理；其次有助于精準把握對不可移動文物的損害行為；同時，還可以用保護條例使得不可移動文物的修繕、展示和后續利用工作更加規范有序。縣級出臺的規范性文件不僅可以指導和規范不可移動文物日常管理和保護工作，也是當地實際工作需要，是依法行政的具體體現。

（二）對不可移動文物法律保護工作提供財政支持

首先，縣級人民政府財政應為縣級不可移動文物保護提供必要的經費。一是充足的財政資金可以支持縣級人民政府出臺本地區的文物保護規范性文件。規范性文件的調研、起草工作歷時長、環節多、工作量大，人員經費保障至關重要；二是文物保護工作需要各種條件的保障，如文物修復、保護、監管、研究、展示、推廣、保險和儲備等。同時，由于不可移動文物的位置大多遠離城鎮區，較為分散，且不像可移動文物一樣可以集中管理，所以針對不可移動文物的各種實地走訪勘探的調研保護等工作往往路途遠，耗時長。這些工作需要相當的資金投入，特別是文物大規模修復和展覽活動往往更是需要大量的資金。政府提供的經費可以使得文物保護工作得到充足的保障和推動，從而達到更加深度和廣度的文物保護。

其次，政府應提供資金促進文物保護工作的專業化。文物保護工作十分專業化，需要有相關專業人員的規范性的技術和方法進行保護。對于許多小型文物保護機構和貧困地區來說，缺乏必要的專業知識和技術，無力采取有效措施進行文物保護[5]。政府提供財政支持可以促進文物保護工作的專業化，建立起專業的團隊，為文物保護工作提供必要的技術和人員配備。

再者，政府應給予財政支持改善文物相關設施和基礎設施的建設。文物保護和傳承的過程中，不僅需要專業人員的技術支持，還需要有相應的設施和器材來有效地保護文物。比如，在文物園內建設文物館、展覽展示及教育實踐區等，以及專門的文物保護坑、文物儲藏庫、文物鑒定中心、文物修復中心等，這些設施以及相應的設備設施的建設離不開政府的財政支持，政府的財政支持可以使得設施和設備更加完善，更好地驅動文物保護和展示。

最后，政府財政支持也可以在文物的宣傳和公益性工作中發揮重要作用。因為文物的保護管理工作需要國家和社會的共同參與和努力，文物保護一般有文化教育、會展、旅游等社會性需求。這些領域中的展覽、會議、主題活動以及各種公益性的工作和扶貧幫困活動，政府可以提供資金支持，為文物保護工作打下更加堅實的基礎。

總之，縣級人民政府的財政支持對于文物法律保護工作的可持續發展有著不可忽視的作用。政府應該總結經驗和需求，加大財政支持的力度，促進文物保護工作深度和廣度的增加，使文物得到更好的保護和傳承。

（三）進行文物法律保護宣傳，構建良好文物法律保護環境

文物的保護工作是國家文化建設的重要內容，是一項具有持久性的文化責任。縣級人民政府既是文物保護工作的基層主體，也在文物法律保護宣傳方面扮演著重要的角色。

縣級政府可以采取多種形式進行宣傳，如：張貼文物保護公益廣告，宣傳文物保護法律知識；組織各機關單位學習文物保護法律知識，邀請文物保護或法律方面的專家進行宣講；由團委和文物保護單位牽頭，在學校組織文物保護法律知識的小測試，采取紙質答題或網絡答題的形式，激發青少年喜愛文物保護文物熱情；組織法律知識的演講比賽或者可以展現文物歷史內涵和相關故事的文藝演出；向群眾發放宣傳法律知識的小冊子，配套一些宣傳各類法律知識的小禮物；利用各種社交平臺，發布普法信息，普及法律知識等。

縣級人民政府進行文物法律保護宣傳具有重要意義，其有助于提高公眾對文物法律保護的認識和重要性。通過政府對文物自身的歷史和價值，以及文物保護法律法規等進行宣傳，公眾可以了解到相關文物的歷史背景、獨特的文化價值和不同的保護方法等知識，認識到文物的保護不僅關乎歷史文化遺產的保存，還關系到國家的歷史和文化傳承。這樣，公眾就會更加珍惜文物，積極參與文物保護[6]。

政府進行文物法律保護宣傳還有助于提升國家文化軟實力。宣傳文物保護可以讓更多的外國友人了解中國的歷史和文化，增強國家文化的影響力和美譽度。同時，文物法律保護宣傳也是展示國家文化自信和文化軟實力的良好途徑，為國家在國際上的地位提升注入更多的正能量。

參考文獻：

〔1〕張舜璽.習近平文物事業法治思想研究[J].中國法學，2017（04）：5-22.

〔2〕扈孝勇，趙小玉.不可移動文物的現狀及司法保護——反思我國文物公益訴訟第一案[J].法律適用（司法案例），2017（20）：32-38.

〔3〕李袁婕.《文物保護法》研究40年回顧與前瞻[J].中國文物科學研究，2022（04）：2-9.

〔4〕戴佩佩.地方文物行政執法過程中的困境和對策[D].成都：四川師范大學，2017.

〔5〕劉劍釗.棗莊市省級及以上文物保護單位保護和利用情況研究[D].濟南：山東大學，2020.

〔6〕安娟.未定級不可移動文物保護法律問題研究[D].太原：山西大學，2017.

（責任編輯 徐陽）

Analysis of the Problems and Countermeasures of County-level People's Government in the Legal Protection of Immovable Cultural Relics

YAO Chen

（Inner Mongolia Minzu University， Tongliao 028000， China）

Abstract： As a big country of cultural relics， China has a large number of immovable cultural relics， but also has many problems in the legal protection of immovable cultural relics due to its high protection cost and more complex destructive behaviors. County-level governments play a decisive role in the legal protection of immovable cultural relics. Its importance and support to the protection of immovable cultural relics directly affects the success of the local legal protection of immovable cultural relics. Therefore， it is of great significance to study the problems existing in the protection of immovable cultural relics and put forward the corresponding countermeasures to improve the legal protection of immovable cultural relics.

Keywords： Immovable Cultural Relics； County-level Government； Legal Protection