基于效能導向的基層治理創新邏輯

何顯明

超大規模國家治理的復雜性以及并聯式的現代化進程,決定了沒有任何一種人類社會既有的體制或方案能夠有效應對轉型期中國基層治理面臨的挑戰。將西方社會幾百年變遷歷程濃縮在幾十年里,中國基層治理面臨的問題必然是層出不窮,我們也很難發展出一種標準化的治理模式來應對各地迥異的治理情形,治理資源匱乏、治理工具失靈將成為基層治理的常態,基層治理創新將長期伴隨著中國現代化的整個過程。這是趕超型超大規模國家基層社會治理獨有的難題。我們只能順應長時段的社會文明演進趨勢,以治理效能為導向去探索和完善形態多樣的基層治理機制。

如果說浙江是觀察中國基層治理內生性演進軌跡及其演化趨勢的重要窗口的話,那么浙江桐鄉持續10年的“三治融合”實踐,則為理解浙江基于效能導向的基層治理創新邏輯提供了一個典型案例。經歷了幾十年的問題倒逼式的多元化的探索實踐之后,在典型經驗的大范圍推廣、擴散以及創新經驗的迭代升級過程中,浙江的基層治理創新實踐逐漸進入到集成化的新階段,融合、整合構成了基層治理創新的主要推進方式。桐鄉“三治融合”既迭代升級了群防群治的“楓橋經驗”、網格化管理組團化服務的“舟山經驗”、村務監督制度化的“后陳經驗”、民主懇談的“溫嶺經驗”、以民主促民主的“杭州經驗”,又吸納了“領導干部下訪接訪群眾”的“浦江經驗”,以及浙江多地挖掘地方文化資源、強化德治功能的實踐經驗,成為基層治理創新的集成化方案,為探索更完善、更系統的中國特色基層治理模式提供了一個很好的基礎。從桐鄉“三治融合”探索實踐來看,浙江以效能為導向的基層治理創新貫穿著三大基本議程。

一是多元治理主體的協同共治,建構和優化以政黨為中心的社會多元主體合作治理的治理結構及其制度框架。“現代國家發展的一個普遍特點是面向社會的持續滲透?！?1)克里斯多夫·皮爾遜:《論現代國家》,劉國兵譯,中國社會科學出版社2017年版,第64頁。正是這種強大的滲透能力,使現代國家穿透了傳統社會那種橫亙在國家與民眾之間的重重障礙,滲入到了社會生活的各個領域、各個角落,得以根據國家組織和推動現代化的意愿,有效地汲取社會資源、動員社會大眾、控制社會秩序。這是我們理解基層治理邏輯的基本前提。政黨在國家和社會中的全面領導地位,以及國家在社會生活各個領域、各個層面的全面嵌入,決定了變動中的中國基層社會不是基層群眾自發性的人際互動場景,基層秩序不是民間力量主導的自組織秩序,基層治理也不可能是單純的基層群眾通過民間組織實現自我管理的過程,而是國家與社會之間以及社會多元行動主體之間多形態的互動網絡,是黨領導下的多元治理主體合作治理過程。

在工業化、城市化和市場化進程中,伴隨著生產方式和社會交往方式的深刻變革,傳統的與血緣關系、宗法關系、地緣關系及宗教信仰相關聯的社會團結紐帶和整合機制快速解體,社會成員在掙脫了原有社會關系束縛的同時逐漸淪為孤零零的原子式個體。幾乎所有國家在現代化進程中都發生過這樣一種社會碎片化現象,都曾面對“社會是如何可能”的難題,經歷過社會秩序的重構過程。工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的疊加,現代化與后現代化的同時態并存,使當代中國社會變遷的劇烈性和深刻性達到了世所罕見的程度。僅僅在一代人的生活時間里,生產方式、生活方式、社會關系模式及思想觀念的革命性變革,就塑造出了社會生活的全新樣態,塑造出了社會個體、社會組織全新的生存和發展邏輯。立足市場經濟條件下社會秩序的生成邏輯,建立有中國特色的社會治理體系,是中國式現代化的重要組成部分,其基本前景是“完善共建共治共享的社會治理制度,實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動,建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。(2)《習近平談治國理政》第 4 卷,外文出版社2022年版,第 338 頁。這就需要在擺脫那種國家吞噬社會的局面的同時,克服社會與國家的對抗性思維,以互嵌、合作、協同的視角審視、重塑國家與社會的關系。

對于有著“強國家弱社會”歷史背景的中國來講,國家與社會關系的重構以及社會治理模式創新經常面臨的一個現實性挑戰,是在基層社會治理遭遇復雜性難題,基層社會秩序受到某種威脅時,極易滋長社會治理的再國家化傾向。近些年,社會治理的再國家化以及基層自治的行政化現象,已經引起學界的廣泛關注。強化國家對基層穩定的干預,雖然使基層社會的安定有序有了強有力的支撐,卻往往導致社會活力、社會韌性明顯不足。社會治理是一門科學,管得太死,一潭死水不行;管得太松,波濤洶涌也不行。要講究辯證法,處理好活力和秩序的關系?！耙粋€現代化的社會,應該既充滿活力又擁有良好秩序,呈現出活力和秩序有機統一。”(3)習近平:《在經濟社會領域專家座談會上的講話》,人民出版社2020年版,第9頁。顯然,當下基層治理創新的核心議程依然是處理好國家與社會的關系,這在后疫情時代顯得尤為迫切。

黨領導人民有效治理國家,是中國國家治理體系現代化的根本議程,也是基層社會治理現代化的根本議程。通過充分發揮黨的領導,以及政黨組織社會、驅動社會的優勢,中國成功地擺脫了“現代性意味著穩定而現代化意味著動亂”(4)塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》,王冠會等譯,生活·讀書·新知三聯書店1989年版,第 41 頁。的悖論,創造出了經濟持續快速發展過程中社會長期穩定的奇跡。黨的領導是中國基層社會治理的最大特色和優勢,但加強黨的領導并不是黨組織包辦基層治理,黨組織在基層治理中扮演的是“元治理”式的角色,發揮的是引領性、樞紐性的功能。黨組織“總攬全局、協調各方”,本身就意味著確認“各方”,即基層治理的多元主體的存在,意味著尊重和支持多元治理主體各司其職,發揮各自不可替代的作用。行政力量的適度介入,本身也是基層治理的內在要求,特別是在推進城鄉一體化的公共服務體系建設等方面,地方和基層政府發揮著重要的作用。但過度依賴行政力量來建構和維系基層社會秩序,甚至基層自治組織也演變成為行政末梢,疲于應付自上而下的行政指令,基層治理的活力就會受到極大抑制。黨的二十大報告突出強調了“提升社會治理效能”的問題?；鶎由鐣卫淼男?無論從國家還是社會角度來講,都必然是“安定有序”與“充滿活力”的統一。這就需要高度重視社會秩序的內生機理,積極探索政府治理同社會調節、居民自治良性互動的機制,拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道,探索寓秩序于活力之中的有效制度安排。

桐鄉的“三治融合”實踐在推動基層社會的多元共治、積極拓展民主協商的治理功能、落實“民事民議、民事民辦、民事民管”、破解基層治理過度行政化方面取得了良好的成效。2021年,中共中央、國務院印發的《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》,明確提出要“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與,自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。構建多元共治的治理結構,健全黨組織領導下的多元治理主體角色功能的整合機制,需要在各地實踐中逐步明晰多元主體在基層治理中的功能定位、相對明晰的行為邊界以及合作機制,在充分發揮多元治理主體不可替代的治理功能的基礎上,提升基層治理的整體效能。

二是多元治理資源的優化整合,充分挖掘、吸納多元治理資源,拓展基層治理創新的制度空間。公共事務從管理到治理的變遷過程,反映出一個重要現實,就是今天“不論是公共部門還是私人部門,沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需的那部分知識與信息,也沒有一個個體行動者有足夠的知識與能力去應用所有的工具”。(5)蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》,吳愛明等譯,中國人民大學出版社2001年版,第68頁?；鶎由鐣幱诳焖僮儎舆^程中,傳統的基于血緣、親緣、地緣等社會關系準則對人們行為的影響不斷弱化,現代文明生活秩序卻還在艱難的生成過程中,無論是單靠國家的行政力量還是民間的力量,都不足以塑造出既安定有序又充滿活力的基層社會。一方面,利益格局以及個體利益實現方式的多元化,需要以民主協商、民主決策的方式來調節、整合社會多元利益關系,以法律規范作為控制利益沖突的“硬約束”,民主和法治在基層社會治理中的作用日益突出。另一方面,半熟人社會人際關系的維系和社會行為的調整,或多或少依然受到民間“權力的文化網絡”的制約,德治作為柔性的社會治理機制,依然可以借助新的載體來發揮作用。桐鄉在“三治融合”實踐中建立起來的“一約(村規民約)兩會(鄉賢參事會和百姓議事會)三團(法律服務團、道德評判團和百事服務團)”,既以百姓議事會、法律服務團等載體來培育基層群眾的民主觀念和法律意識,又廣泛借助村規民約、鄉賢參事會、道德評判團等傳統性資源,來營造社區共同體的公共意識。這種治理方式基于有效性的原則,盤活了基層社會現有的治理資源,將它們整合進基層治理過程中來,既契合民間的生活習慣、傳統風尚,又順應了現代文明發展的趨勢,大大豐富了基層社會實際可運用的治理資源以及制度創新的空間。

基層社會生活秩序變遷的現實場景,是熟人社會正在向陌生人社會演變。陌生人社會的降臨,既是社會人際關系以及社會個體現實生活環境、生活方式的深刻變遷,也是社會成員心理秩序的一場深刻變革。吉登斯認為,個體的生存需要獲得一種“本體性安全”,這種“本體性安全”是“大多數人對其自我認同之連續性以及對他們行動的社會與物質環境之恒常性所具有的信心”“一種對人與物的可靠性感受”(6)安東尼·吉登斯:《現代性的后果》,田禾譯,譯林出版社2000年版,第80頁。。陌生人社會的出現使越來越多社會成員喪失了對人和物以及整個生活場景的可靠性感受,這是現代人精神困擾的重要根源。在社區范圍內,熟人社會的陌生人化并不是絕對不可逆的,在特定條件下,陌生人社會同樣可能在一定程度上實現“再熟人化”。這里的關鍵是挖掘治理資源,通過拓寬社區公共事務治理的參與渠道健全各種形式的人際互動機制。

基層社會多元治理資源的有效整合,需要有適宜的載體和運行機制。在桐鄉的“三治融合”實踐中,無論是法治還是德治,都不是在相互獨立的軌道上運行的治理體系,而是共同嵌入在基層自治制度之中,這使得多元的治理資源被有效地整合進了基層組織主導的治理過程,基層自治制度的功能也因此得到了有效激活。基層自治制度的建立和發展,是改革開放以來中國基層民主政治建設的重要突破,也是全過程人民民主活力的重要體現。“有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦?！?987年通過的《村民委員會組織法(試行)》和1989年通過的《城市居民委員會組織法》,都將村民自治和城市居民自治的內涵界定為“自我管理、自我教育、自我服務”。一個有活力的社會必然是能夠實現自我管理、自我教育、自我服務的社會。釋放社會活力,整合治理資源,最有效的途徑就是推進以基層自治為核心的民主建設。黨的二十大報告明確提出要“積極發展基層民主,健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制,完善基層直接民主制度體系和工作體系”,為基層民主建設開辟了廣闊前景。加強基層全過程人民民主建設,聚焦基層治理存在的突出問題,健全民主參與渠道,豐富民主參與形式,探索形成各領域豐富多彩的民主協商機制,不僅可以有效激發全體社會成員的智慧,調動和匯集社會個體以及社會成員共同擁有的多元治理資源,而且有助于打破陌生人社會原子式個體以自我為中心,相互疏離、封閉的生活樣態,促進社會成員的互動交流。

三是多元治理工具的融合賦能,以治理機制的整合創新提升基層治理的整體效能。當前基層治理缺的不是治理工具,而是多元治理工具融合賦能的有效機制。隨著治理重心的下移和治理資源的下沉,運用于基層治理的,不僅有基層黨組織的思想灌輸、組織動員,基層黨委政府圍繞綜治工作施展的行政手段、法律手段,基層自治組織廣泛運用的情感溝通、利益調節,還有鄉賢、能人的示范帶動,等等。如果各種治理工具能夠根據特定的治理情景進行有機整合,形成相互賦能的局面,基層治理的整體效能就能夠得到極大的提升。2019年6月,《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》提出要“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣,健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。桐鄉“三治融合”的成功經驗就是在充分發揮多元主體的參與積極性、有效整合多元治理資源的過程中培育出了系統化的基層社會治理機制,并以多元治理工具的綜合運用實現了整體治理效能的提升。郁建興教授牽頭的研究團隊在對桐鄉“三治融合”實踐的跟蹤研究中概括出了桐鄉“黨建為核、自治為基、法治為要、德治為魂、智治為器”五種治理機制。桐鄉治理實踐追求的是五種治理機制動態平衡與有機統一,其目標正是多元治理機制、治理工具在相互融合中實現相互賦能。

在治理工具的開發、利用中,數字技術占有越來越重要的地位,通過嵌入數字技術實現智治,已經成為基層治理創新的重要方式。數字技術的嵌入,在提升基層政府對基層社會動態信息的獲取能力和治理事態的研判能力,賦能社會成員需求表達、資源獲取,搭建基層政府與基層群眾協同共治平臺等方面,顯示出了廣闊的前景。但是,目前一些地方基層治理創新實踐也存在對數字技術過度依賴的現象。數字技術是中性的,但其運用必然受到治理理念和治理結構的深刻制約。從總體上講,數字技術運用對資金投入和專業人才的特殊要求,決定了地方和基層政府才是將數字技術嵌入基層治理的行動主體,數字技術運用首先體現的是地方或基層政府的意志,其功能自然也側重于實現基層安定有序。“現代國家的特色就是反思性監管國家活動的極度膨脹?！?7)安東尼·吉登斯:《民族-國家與暴力》,胡宗澤、趙力濤譯,三聯書店1998年版,第254頁。在吉登斯看來,在現代國家,任何一項技術進步都有可能迅速轉變成為國家伸向微觀社會生活領域的權力觸角的自我裂變機制,幫助國家提升滲透、監控社會的細密化程度,使行政力量日益進入日常生活的細枝末節,滲入最為私密的個人行動和人際關系。數字技術如何合理、適度地嵌入基層治理,對國家與社會關系的重構提出了新的挑戰。數字終端之間的交流,替代不了社會行動主體之間面對面的互動交流,對數字技術的過度依賴會制約基層自治制度的運作,妨礙社區共同體歸屬感的營造,助長基層治理的形式主義現象。因此,推進基層智治,探索的重心應當更多地轉向以數字技術服務于基層治理共同體建設,轉向建立健全更為迅捷的訴求回應機制、更具剛性的治理責任機制、更有效的協同治理機制。