中國基金會的多重制度邏輯沖突及其治理

張奇林 孫 蔚

基金會是現代慈善的重要主體,也是進行第三次分配、實現共同富裕的重要抓手。自2004年《基金會管理條例》頒布實施以來,中國基金會的發展進入快車道,越來越多的個人、家族、企業和組織設立了基金會,開展慈善公益活動。截至2020年12月31日,全國基金會總數達8565家,其中,非公募基金會6893家,顯而易見,非公募基金會是基金會發展的主體力量①。基金會行業的捐贈接收額達720億元,占當年社會捐贈總額(1534億元)的46.9%,基金會成為最大的社會捐贈接收主體②?；饡P注的領域豐富多樣,除了教育、醫療和扶貧等傳統領域外,還涉足環境保護、文化藝術和科學研究等諸多新興領域。在近年來的減貧和抗疫事業中,基金會彰顯出強大的生命力和使命感,擴大了自身在公益慈善領域的影響力。但還需要看到,基金會作為一種慈善組織形式引入中國后,在和中國慈善事業不斷融合的過程中,出現了中國特色的基金會發展問題。如:官辦基金會在去行政化背景下呈現出市場化和社會化兩種不同的轉型方向[1];當企業發生業務變更時,企業基金會為適應企業需求擴增和刪減慈善項目[2],這些都可能會導致基金會的使命出現漂移。在基金會的內部治理方面,由于長期忽視基金的保值增值問題[3],導致這方面的理論研究和實踐能力都比較欠缺,并在很大程度上影響基金會的長遠發展。既有研究大都以某類基金會為研究對象,或從籌資[4]、運作[3]、分配[5]、績效[6]和效率[7]等具體環節和面向展開研究,缺乏對影響基金會行為的組織場域和制度邏輯的整體思考。鑒于此,本文基于多重制度邏輯理論,通過剖析基金會的底層邏輯及其與特定場域下基金會特定邏輯之間的沖突,探究困擾基金會可持續發展的使命漂移、保值增值等問題產生的原因及其對不同類型基金會的影響,進而提出促進基金會可持續發展的具體策略。

一、基金會的多重制度邏輯

制度邏輯是指能夠解釋、影響和塑造組織的認知和行為的社會層面的文化、信念和規則[8]。組織所處的制度環境往往是多元的,碎片化和競爭化的制度環境生成了多重制度邏輯。早期的研究認為,多重制度邏輯造就了不兼容的現狀[8],視多重制度邏輯環境為組織的威脅。隨著對多重制度邏輯的認知不斷深化,既往默認多重制度邏輯間相互矛盾和沖突的觀點也發生了改變。混合組織研究的興起意味著多重制度邏輯存在兼容和互惠[9]。多重制度邏輯在組織中表現出的沖突、兼容或互惠狀況,取決于它們在組織中的實際作用[10]。

混合組織是秉承多重制度邏輯的組織形態。根據既往研究提出的混合組織光譜,光譜的兩端是純粹非營利特性的社會組織和純粹商業特性的商業組織,中間根據其混合性質劃分為具有創收行為的非營利組織、社會企業、社會責任擔當型企業和踐行社會責任的營利性企業[11]。具有創收行為的非營利組織屬于弱混合組織,不同元素之間表現出核心和邊緣的關系[11],基金會就是此類弱混合組織。

2004年,由中華人民共和國國務院令第400號公布的《基金會管理條例》(以下簡稱《條例》)將基金會定義為“利用自然人、法人或者其他社會組織捐贈的財產,以從事公益事業為目的,依法成立的非營利性法人”(參見《條例》第二條)。同時,該《條例》規定,“基金會應當按照合法、安全、有效的原則實現基金的保值、增值”(參見《條例》第二十八條)。由此可見,基金會是以為目標對象提供社會價值為使命,主要依靠捐贈及其增值部分維持運行的混合組織。公益邏輯和市場邏輯(資產管理邏輯)是基金會的底層邏輯,對各種類型的基金會具有普遍影響。這里所說的公益邏輯是基金會的本質邏輯,代表了公益部門的制度邏輯。基金會的公益邏輯主要體現在公益來源、公益宗旨和公益用途三個方面[12]。市場邏輯是基金會作為混合組織在公益之外的另一面,代表了資產管理和市場運作的邏輯?，F代基金會在非營利部門的獨特之處是引進和吸收了公司法人治理結構[13]?；饡敭a的本質是公益信托財產。因此,基金會應遵循信托制度的理念進行財產管理,通過有效的商業運作形式實現基金保值增值,從而提高公益財產的經濟效益和社會價值。概言之,基金會的市場邏輯是通過資產運作實現保值增值,是資產管理的邏輯。

除了基金會共同的底層邏輯外,不同類型的基金會在不同的制度環境下形成了具有一定差異性的特定邏輯。按照發起主體或資金提供主體的不同,中國基金會可分為系統型基金會(占比32.8%)、個人背景型基金會(占比30.8%)、企業型基金會(占比19.7%)、學校型基金會(占比13.9%)和社區型基金會(占比2.7%)③。系統型基金會是由官方背景的機構發起成立,與相關政府部門關系密切,受政府邏輯的影響較大。個人背景型基金會由個人發起創立并由發起人或其家族成員直接參與運營管理,受個人邏輯的影響,體現個人慈善意志。企業型基金會由企業發起創辦、提供資金,并且由該企業直接參與運營管理。企業型基金會服務企業盈利目標,帶有濃厚的企業邏輯。學校型基金會由相關學校或校友發起成立,服務該校教育事業,有鮮明的學校邏輯色彩。社區型基金會是維護社區公眾利益、服務于社區事業發展的基金會,受社區邏輯的影響,可以有效撬動社會力量參與社區治理[12]。

整體而言,中國基金會制度邏輯間的復雜性決定了其有別于外國基金會和中國其他類型的社會組織。在中國基金會的發展過程中,底層邏輯和特定邏輯相伴而生,共同形塑了基金會的行動模式和生存樣態。同時,多重制度邏輯間的沖突也制約和威脅著基金會的可持續發展。

二、基金會多重制度邏輯沖突衍生出的主要問題

1.公益邏輯和特定邏輯的沖突及其所造成的使命漂移問題

組織根植于制度環境中。混合組織同時受到不同制度邏輯的影響,在運行過程中面臨制度邏輯間的矛盾和張力,多重使命目標之間可能會存在難以彌合的沖突性和不兼容性,容易出現使命漂移的問題[14]。所謂使命漂移就是基金會關注領域的變化偏離了基金會的公益使命。公益邏輯是基金會的本質邏輯,而解決社會問題、創造社會價值的公益使命是公益邏輯的關鍵要素。然而,受特定邏輯的影響,一些基金會缺乏自主的戰略導向以推動公益使命踐行,并因此形成公益失靈的現象,進而導致使命發生漂移[14]。具體而言,系統型基金會和社區型基金會各自所體現的政府邏輯、社區邏輯與公益邏輯相融共存,并行不悖。而個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會中往往會因個人、企業和學校各自特定邏輯的變化帶動公益邏輯的變化,從而引致基金會的使命漂移問題。

第一,從價值取向上看,個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會各自所具有的特定邏輯與公益邏輯有著本質上的不同。一般而言,個人邏輯首先考量公益慈善對自己身份、地位、形象的影響;企業邏輯首先考慮的是如何實現股東利益最大化;學校邏輯則往往需要以捐贈校友的意志為主導性因素。這些邏輯在作為主體邏輯發生作用時,難免會與公益邏輯產生矛盾或沖突。

第二,從運行機制來看,個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會都是由各發起主體建立并直接參與運營的,基金會的收入高度依賴發起主體。因此,發起主體與其基金會始終保持密切關系,基金會一般要服從發起主體的業務安排。這種資源依賴性被認為是使命漂移的重要關聯因素。當發起主體的目的與基金會的公益使命存在不一致時,發起主體可能會迫使基金會轉向與原有組織使命不相關的項目,從而帶來使命漂移的風險。由于個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會與其發起主體存在不對等的權利關系,所以上述基金會不得不優先考慮和滿足發起主體的要求,從而使自身在戰略選擇的自主性上受限[15]。

第三,從內部治理結構來看,基金會中的利益相關方被不同的制度邏輯所激勵,對組織目標持不同的期待,并因此引發治理沖突。理事會是基金會的核心決策機構,基金會的戰略方向和年度工作重點都通過理事會決定。治理團隊的背景邏輯在很大程度上塑造了他們的理念和價值觀,并成為制度的載體[15]。在系統型基金會和社區型基金會工作的成員大多數與政府邏輯和社區邏輯的公益導向保持一致,因此,他們在指導基金會運作的過程中往往更重視公益性。而個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會的理事會成員大多由發起主體中的成員擔任,一般會優先考慮發起主體的利益或有利于發起主體的資源獲取程度,進而使個人邏輯、企業邏輯和學校邏輯成為主導的制度邏輯,并在決策過程中最大程度地主張對發起主體有利的方案,而相對忽略公益使命。

2.資產管理邏輯和公益邏輯的沖突以及與之相關的基金保值增值問題

基金會是以公益財產形式存在的財產集合,通過市場化運作實現財產保值增值是其生命力的重要體現。中國基金會的資金來源渠道包括捐贈收入、投資收益、政府補助收入、限定性收入和海外捐贈[4];其中,投資收益是基金會收入的重要來源之一,也是保障基金會開展有效公益活動的主要收入構成。就目前的發展情況而言,中國基金會的投資意識和能力都相對較為滯后,相關政策和實踐都處于探索階段。2019年,中國1524家基金會保持投資行為,占該年基金會總數的27.3%,而絕大多數基金會選擇的資產類型為貨幣資產,基金會的投資收益偏低。2019年,中國基金會投資收益僅占總收入的5.6%④。

這在很大程度上說明了作為基金會底層邏輯之一的資產管理邏輯在中國基金會的發展中沒有發揮應有的效應。其根源是代表市場和效率取向的資產管理邏輯與代表公平取向的公益邏輯之間的沖突和認知偏頗。比較普遍的認知是,用于公益目的的資產不應與市場有染,也不能承受投資帶來的風險。相比較而言,個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會因其發起主體的“先天基因”和市場取向,有一定的資金運作基礎,其保值增值意識和能力略強于系統型基金會和社區型基金會,資產管理邏輯與公益邏輯的沖突相對較弱。而系統型基金會和社區型基金會長期依賴政府的資助,公益財產獨立性不強,政府邏輯、社區邏輯與公益邏輯的兼容與融合抑制了資產管理邏輯,從而使其投資行為保守,投資效率低下,保值增值的辦法不多,資產管理長期被忽略,甚至嚴重滯后。而且,當前的制度環境也在一定程度上弱化了基金會的資產管理邏輯。可從以下兩個方面展開具體分析。

第一,關于基金會的基金保值增值,尚缺乏明確的投資規制。中國現行的法律法規,如《基金會管理條例》《中華人民共和國慈善法》《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》等僅對基金會資產管理提出“合法、安全、有效”的原則,而對其他方面的要求,缺乏具體的約束和指向,給予基金會極大的自主權。在系統型基金會和社區型基金會對資產管理比較陌生且能力不足的情況下,如果沒有具體的規則和學習的標桿,那么這樣的自主空間只會讓很多基金會無所適從[16]。

第二,制度的正向激勵不足,負向激勵則令從業者難以承受,引發其保守心理。在公益邏輯的主導下,基金會從業人員常常被置于道德高地之上,被混同于志愿者,從認知和制度上都不允許他們獲得較高的市場報酬。因此,現行法律法規限制基金會從業人員的薪酬,如財政部、稅務總局《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》規定,包括基金會在內的非營利組織“工作人員平均工資薪金水平不得超過稅務登記所在地的地市級(含地市級)以上地區的同行業同類組織平均工資水平的兩倍”,基金會從業人員薪酬一般低于企業,正向激勵明顯不足,加之基金會福利待遇和穩定性比不上機關事業單位,對優秀人才缺乏吸引力,導致專業的投資人才匱乏,投資效率難以提高。從負向激勵來看,《基金會管理條例》規定,“基金會理事違反本條例和章程規定決策不當,致使基金會遭受財產損失的,參與決策的理事應承擔相應的賠償責任”。由于公益邏輯的影響,公益資產投資的風險和損失往往被放大,投資損失要擔責的警示深入人心。基金會管理者一般選擇風險較低的資產管理方式,系統型基金會和社區型基金會的理事更偏保守,由于擔心投資行為和財產流失被追究相關責任,大多數從業人員為了避免出現投資損失的情況,寧愿不投資。

三、基于多重制度邏輯沖突的基金會治理之策

如上所述,中國基金會發展中出現的使命漂移問題和資產管理問題都與基金會的公益邏輯有關。因此,在基金會的治理中,既要堅持和維護公益邏輯,又不能唯公益邏輯。把握制度的“松”“緊”平衡是從根本上消除基金會多重制度邏輯沖突、破解基金會治理困境、提升基金會治理效率的關鍵。

1.從促進公益邏輯與特定邏輯兼容入手破解使命漂移問題

第一,健全監管制度。囿于對資源的依賴,個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會相對而言較易忽視公益使命,需要通過嚴格監管來約束上述基金會不忘初心。制定相關監管制度應要求基金會明確組織宗旨和業務范圍,同時在項目評估和監督中嚴格確認基金會的業務范圍是否有所改變;加強信息披露標準建設,要求基金會在年度工作報告中,如實填報項目進展情況、變更情況和項目資金的接收分配情況,接受社會和輿論監督。

第二,加強基金會的公益身份認同。由于基金會的特殊性,個人背景型基金會、企業型基金會和學校型基金會的公益身份認同存在“先天不足”,基礎不牢,需要通過制度建設促進基金會對公益身份的深刻認同。為此,應要求基金會立足自身公益使命,加強公益戰略的制定和執行,培養其長期性、專業性、自主性和獨立性的運作意識和能力,強調自身慈善形象打造,培育其核心競爭力,樹立行業口碑。

第三,完善基金會內部治理結構。要通過吸納一定比例的發起主體之外的專業人士加入基金會管理團隊來健全組織治理,達到治理平衡,有效防范公益項目的流失和公益使命的功利化。同時,應進一步理順發起主體與基金會之間的關系,明確各自職責和使命,促進發起主體與基金會的良性互動,推動公益邏輯與特定邏輯的兼容。一方面,基金會要接受各發起主體的全面監督,保持透明運作;另一方面,發起主體不應干預基金會的獨立運作和發展,主動維護基金會的組織主體性。

2.從提高基金會資產管理能力入手實現基金保值增值

第一,增強基金會從業人員對投資理念的認同。為避免“坐吃山空”,應明確通過投資實現基金保值增值是基金會的職責和義務?；饡Y產的市場化運作與基金會的公益使命并不矛盾,資產的保值增值不僅為基金會履行公益使命提供了經濟基礎,還可避免因資源依賴導致公益使命被侵蝕?；饡Y產面臨的最大風險不是投資波動,而是基金貶值和“坐吃山空”。因此,可以將“實現資產保值增值是基金會的職責和義務”寫進相關法律法規。另外,投資虧損要擔責的負向激勵也是基金會從業人員抵觸投資的一個重要原因。實際上,自2019年1月1日起施行的《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》已對此進行明確回應:“只有當慈善組織在進行投資決策或開展投資活動時未依法依規且造成損失的,相關人員才會被追究責任。”⑤這一規定的落實既可規范投資行為,明確責任界定,又可打消基金會從業人員的投資顧慮。

第二,進一步明確基金會投資的相關規定。與以往的法律法規相比,《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》對包括基金會在內的慈善組織的投資行為做出了更多更細的規定,但對投資范圍、投資比例等沒有具體規定。因此,可以對基金會的投資范圍和投資比例進行適當限制,明確要求基金會購買與其風險承擔能力相匹配的產品,對基金會投資的適當性進行監督;敦促基金會行業在法律法規的基礎上出臺更加細化、更具可操作性的資產管理制度,明確規定流動資產管理、固定資產管理、其他資產管理、投資管理、管理責任等項目。

第三,提高基金會從業人員資產管理的能力。一是放寬薪酬限制,吸引優秀的資產管理人才加入基金會隊伍。為此,還需進一步完善與之相關的法律法規具體條文,如允許基金會在選聘專業人才時有適當的操作空間,提高基金會從業人員的薪資彈性。二是與專業機構結成聯盟?？蛇m當給予基金會將財產委托給專業投資機構進行投資的自主權和空間,支持基金會與投資機構形成良性互動。三是組建行業聯合會?；饡筛鶕闆r組建行業聯合會,在經濟基礎好且基金會發展較為成熟的地區可進行試點。如,2019年,全國首個基金會行業促進組織——深圳市基金會發展促進會正式建立,該組織的一個主要目的就是幫助基金會解決資產管理問題。

注釋

①④參見楊團、朱健剛:《中國慈善發展報告(2021)》,社會科學文獻出版社,2021年版,第79—84頁。②參見楊團、朱健剛:《中國慈善發展報告(2022)》,社會科學文獻出版社,2022年版,第22—24頁。③截至2019年12月31日,有6666家基金會已知類別信息,括號中的比例數據來自由楊團、朱健剛主編的《中國慈善發展報告(2020)》(社會科學文獻出版社2020年版)第106—107頁。⑤根據《中華人民共和國慈善法》,基金會是一種慈善組織形式。