晚近國外少年司法改革趨向與中國之少年司法改革

姚建龍

（上海社會科學院 法學研究所，上海 200020）

1899 年美國伊利諾伊州通過了世界上第一部《少年法院法》，同年該州的芝加哥庫克郡成立了世界上第一個少年法院，標志著現代化少年司法制度從此誕生。在此后100 年的時間里，建立少年司法制度的各國的制度模式均是在福利原型和刑事原型[1]的基礎上加以改革發展。特別是晚近①此處的“晚近”在本文中的時間跨度是指近20 年來，也即2000 年以后的時期。以來，國外一些代表性國家的少年司法制度改革經歷了理念爭議及其實踐的轉向或回歸。當然，其中不乏始終堅持少年司法基本原則的踐行者。與此同時，我國少年司法改革最近20 年尤其是進入新時代以來也取得了諸多成績。鑒于此，有必要對晚近國外少年司法改革的新趨勢加以梳理總結和總體評價，并對比我國少年司法改革的變化及其特色，最終提出逐步推動我國獨立少年司法制度建立的改革發展建議。

一、代表性國家少年司法改革的最新動向

建立健全少年司法制度是一個國家司法體系改革發展的重要目標，其選擇模式如何直接影響本國司法體系和關聯社會制度體系的發展方向及其實施效果。為了更加直觀地了解國外代表性國家少年司法改革的最新動向及其理念變化，在此主要選取了美國、德國、日本、法國四個國家。它們均具有悠久的少年司法傳統基礎，并圍繞保護目的形成各自獨特模式而又經歷少年犯罪嚴重現實進而調整少年司法策略后產生不同的效果及其選擇。中國少年司法當前也面臨著嚴懲未成年人犯罪的呼聲，因此，借鑒、反思前述各國應對少年犯罪嚴重的不同策略及其成效，對于完善我國少年司法改革路徑具有重要啟發作用。

（一）美國福利本位模式下的嚴懲政策終結

美國作為第一個建立獨立現代化少年司法制度的國家，到1945 年其所有的州都通過了類似的《少年法院法》并建立起了獨立的少年法院。實際上，在此之前的1938 年，美國聯邦國會就已通過了《少年法院法案》。[2]可見，開展專門立法尤其是法典化已經成為美國少年司法體系制度化、專門化、獨立化的重要保障。當然，同樣也是對實踐探索成果的立法化總結。在具體的立法內容上，各州《少年法院法》大致都涉及了少年法庭管轄的范圍、少年法庭的審理程序、監護人、監護措施，對違法少年的處理、保護措施、教養和監護機構、收養、宗教選擇以及少年法庭的權力等內容[3]，整體上都堅持了福利主義和國家親權主義的少年司法基本理念，形成了少年司法與普通刑事司法完全分離的二元結構司法體制。

然而，20 世紀50 年代以來，少年司法的福利型模式開始逐漸遭受質疑，如美國1967 年的高爾特案（In Re Gault），標志著美國少年司法出現了與成人刑事司法趨同的“倒退”傾向。[4]尤其是在20 世紀70 年代后期，主流的美國少年司法刑事政策被嚴懲主義所逐步占據，使美國出現逐漸背棄少年司法福利傳統的趨勢。同時，也進一步激化了少年法院存廢的爭論。但值得一提的是，美國國會在1974 年通過的《少年司法與犯罪預防法》①分別是指：身份罪不應被認為是“違法犯罪”；把少年送入設施內只能作為最后的手段，身份罪少年不應被監禁，在成人監獄或矯正設施內的少年不應見到和聽到成年罪犯；替代少年法庭的方法應得到考慮和運用；憲法賦予少年的合法權利應得到認可。（See Curt R.Bartol，Anne M.Bartol，Delinquency and Justice，Prentice－Hall，Inc.，1998.p275－280.）（Juvenile Justice and Delinquency Prevention Act）則體現出了保護性犯罪預防思路，具體提出了非犯罪化、非監禁化、轉處和正當程序等四個方面的發展。由此可見，嚴懲刑事政策并未完全壓縮少年司法的保障發展空間。

進入21 世紀后，美國少年司法再次走向輕緩化。②如強調對兒童教育和矯治的獨特價值、擴張少年法院的管轄范圍、減少對少年非暴力犯罪的刑事化與訴訟化審理。（詳細內容參見田然、楊興培：《我國少年司法改革的理念重塑與制度構建——以美國少年司法制度的借鑒為視角》，載《青少年犯罪問題》，2017 年第1 期。）一方面，美國聯邦最高法院先后于2005 年、2012 年兩次推翻了下級法院的判決，宣告“對未成年犯適用死刑”和“對未成年犯適用終身監禁不得假釋”的法律違憲，應予廢除。這意味著美國刑法中兩項針對未成年人的嚴厲處罰條款失效。另一方面，美國自2011 年以后，諸多州都進行了綜合性的少年司法改革，少年司法的價值被重新定位為對社會和兒童的雙向保護，并倡導恢復性司法（Restorative justice）③聯合國預防犯罪和刑事司法委員會于2000 年通過的《關于在刑事事項中采用恢復性司法方案的基本原則》將恢復性司法定義為：采用恢復性程序并尋求實現恢復性結果的任何司法方案。其中，恢復性程序是指在公正的第三方的幫助下，受害人和犯罪人及有些情形下受犯罪影響的其他個人或社區成員共同積極參與解決犯罪所造成問題的程序；恢復性結果是指經由恢復性程序達成的協議，包括旨在滿足當事方的個別或共同需要以及當事方履行其責任并實現受害人重新融入社會的補償、歸還、社區服務等對策和方案。。美國至少有14 個州的少年法典規定了恢復性司法，且建立了大量的恢復性司法組織與機構。[5]相應地，美國的少年司法再次開始廣泛適用轉向處遇、縮短拘禁期限（平均不得超過15 日）、保護少年司法程序的正當性和擴大對少年犯的司法救濟，對少年的犯罪記錄采取廣泛的封存及消滅制度。[6]這些都證明菲爾德對少年法院將在20 世紀終結的預言破產。

還應當重視的一個嚴懲標志是未成年人移送制度（由少年司法程序進入普通刑事程序）的運用④例如，2013 年約有4000 名少年被告被司法移送至成人刑事法庭，這代表著1000 個少年案件中就有4 個被移送。（See Furdella Julie，Charles Puzzanchera.Delinquency Cases in Juvenile Court，2013.Washington，DC：Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention，2015.），其運轉機制包括三種：司法移送、檢方移送和法定轉移，適用該制度的理論基礎乃是傳統的報應刑論（恢復和威懾）和目的刑論（一般預防與特殊預防）。[7]就此而言，不僅忽視了未成年人與成年人在刑罰理論基礎上的不同，前者犯罪的成因具有家庭社會化、非理性化，而后者是身心成熟基礎上的理性選擇。而且，若將未成年人施加成人化的監禁，其代價是巨大的，正如美國少年司法和犯罪預防辦公室的說法，允許1 名青年因犯罪和吸毒的生活而輟學，每年要花費社會170 萬至230 萬美元。①Juvenile Justice and Delinquency Prevention Act Reauthorization 2018，URL：https：/ojjdp.ojp.gov/library/publications/juvenile－justice－and－delinquency－prevention－act－reauthorization－2018.（Accessed September 4，2022）.實際上，不僅進入少年司法程序的案件量相對有限，其中轉交普通刑事司法程序的則更少。以2017 年為例，進入少年司法程序的案件數為818900 件。其中，57%的案件以正式的少年刑事司法程序繼續進行（行為人被起訴），而不到1%的案件移送普通刑事法庭審理，也僅有53%的案件進入到正式審理程序。并且，判決也呈現出非監禁化，具體而言，63%案件被判處緩刑，28%案件判決家庭外安置，其他禁令9%②Characteristics of delinquency cases handled in juvenile court in 2017，URL：https：/ojjdp.ojp.gov/library/publications/characteristics－delinquency－cases－handled－juvenile－court－2017.（Accessed September 4，2022）.，更加突出少年司法的矯正功能[8]而非懲罰報應功能。而在未成年人移送程序寬松（盡管移送量不大）的同時，美國在2018 年也對1974 年《少年司法與犯罪預防法》進行了修正，其目的在于擴大該法案的范圍并促進其核心要求的實施。③Juvenile Justice and Delinquency Prevention Act Reauthorization 2018，URL：https：/ojjdp.ojp.gov/library/publications/juvenile－justice－and－delinquency－prevention－act－reauthorization－2018.（Accessed September 4，2022）.美國少年司法在反思嚴懲弊端，以神經科學、心理學等科學研究為基礎下，還是趨向于輕刑化，強調預防、分流和恢復。因此，總體上來說，美國少年司法的嚴懲政策正在終結，重新回歸到了福利本位的保護主義少年司法理念上。

時至今日，美國少年司法依舊保持著少年司法與刑事司法的二元結構，福利主義本位一直是美國少年司法的本色。而作為英美法系重要代表國家的英國，同樣也形成了少年司法法典化的發展路徑，先后通過了《兒童法》（1908 年）、《兒童和青少年法》（1933 年）、《兒童和青少年法》（1969 年）及《少年犯罪和失序法案》（1998 年），這也使得英國的少年司法由福利模式走向以YOT（少年犯工作組）為主要組織保障的協作模式。[9]這對于我國少年司法改革過程中如何更好地引入社會資源具有重要的借鑒價值。同時，還可以結合恢復性司法措施的體系性、全流程完善以充分保障少年司法的福利性。此外，作為典型的不成文法國家，美國、英國針對少年司法的專門法典化立法足見其對于罪錯未成年人保護性司法的重視及其落實力度。對于我國少年司法改革而言，在實踐探索已經形成中國特色模式的基礎上，通過專門立法推動獨立少年司法制度形成已經迫在眉睫。

（二）德國教育刑模式下的福利性體系融入

德國同樣是較早建立獨立少年司法制度的國家之一，柏林、法蘭克福、科隆等城市在1908 年就已先后成立了少年法庭，專門處理少年案件；到了1912 年，維特里希仿效美國模式，創立了德國第一所少年監獄，將少年犯與成年犯分管分押，對少年犯注重教育感化；在1922 年時，德國又制定了《兒童福利法》，該法規定了監護管教和教養院教養等教育措施。[1]到了1923 年，德國正式公布了《少年法院法》，其主要內容包括：其一，確立了教育原則和教育處分措施；其二，賦予檢察官對少年案件的起訴裁量權；其三，在地方法院或州法院內部設置獨立“少年法庭”。④應當明確的是，德國的少年法院是理論上的術語，實際上其是設置在不同法院的特別內設機構，與我國法院內部的少年法庭類似。（參見劉燦華：《德國、日本少年司法制度的變遷及其啟示》，載《時代法學》，2011 年第6 期。）至1953 年時，《少年法院法》已經過3 次修改，⑤1953 年德國將《帝國少年法院法》重新修訂為《少年法院法》，將刑事責任年齡恢復為14 周歲，緩刑制度得以重新確立。而最重要的創新是將少年法院法擴展適用于甫成年人（也稱年長少年），即已滿18 周歲不滿21 周歲的成年人。使德國少年司法制度呈現出向成人刑事司法制度靠攏的趨勢，從而逐步脫離了《少年福利法》；二戰后的1963 年至1975 年《少年法院法》又經歷多次修改，總體上朝著教育刑法的方向發展。[1]到20 世紀末期的1990 年之時，德國通過了《少年法院法之第一修正法》，在內容修改上包括廢除了不定期刑、擴大轉處程序和刑事和解的適用及限制審前羈押的適用等[10]，從而進一步強化了教育刑法理念落實的制度保障措施。

進入21 世紀以來，德國同美國一樣也經歷了所謂“少年犯罪日益嚴重需要嚴懲”的立法修改。例如，德國于2012 年通過的《少年法院司法處遇手段拓展法》[11]規定，允許在少年刑罰的緩科或緩刑（考驗）之外處以少年拘禁。具體情形包括：其一，為使少年清楚認識其罪責與再犯罪的后果所必要，告知、指示和義務都不能起到同樣作用。其二，為在一定期間內使少年脫離有害環境并助其為緩科或緩刑（考驗）做好準備所必要。其三，為在當下實現更好的教育效果或者為增進今后緩科、緩刑（考驗）期間教育的成功所必要。該制度的目的在于將之前的非法羈押合法化。當然，如果少年此前已經歷過長期拘禁或者較長期限羈押的，原則上不得在少年刑罰外課以少年拘禁。再如，德國在2013 年設置了“警告式拘禁”制度，即如果法院決定對少年犯罪人判處少年刑罰緩刑時，可以附加判處最長可以達到4 周的少年拘禁，從而提升少年犯罪人對自己罪行的感知度，避免少年刑罰緩刑因震懾力不足，淪為間接的無罪釋放。[12]對此，從理論上來看，少年刑法與成人刑法的側重點不同，即前者注重根據未成年人的身心特點采取不同的矯正措施以實現特殊預防，而后者盡管也強調特殊預防，但卻同樣有著通過懲罰來開展一般預防的濃厚威懾色彩。再從少年再犯預防效果的實證數據來看，德國的“警告式拘禁”制度的存在并沒有起到太大作用。并且，正如德國學者所言：“無論是從總體數量還是從嚴重的暴力犯罪的數量上來看，我們都無法得出近年來德國青少年犯罪數量上升的結論。”[12]由此可見，我國同樣也要警惕新聞媒體對未成年人犯罪個案的過度渲染性報道影響社會安全感知進而形成輿論回應型立法。

在羅馬法關于“兒童不能預謀犯罪”的古典學說以及由此形成的“少年宜教不宜罰”的理念指導下[13]，德國少年刑事司法堅持將防止少年再犯作為首要目的，其少年刑事程序和法律后果的設計乃是以教育為根本導向。具體而言，當前德國少年刑事司法體系涵蓋以下幾個方面的內容[11]：（1）參與主體除了傳統刑事司法人員外，還包括由福利局工作人員擔任的少年法院助理①少年法院助理的職責包括四個方面：一是調查少年的性格、家庭和社會關系、成長經歷等可能影響定罪量刑的情況，制作調查報告提交給檢察官或法官，為其作出決定提供支持。二是促進程序中止、避免羈押和監禁。三是在少年法院沒有另外指派人員的情況下監督少年完成指示和義務的情況。四是少年法院助理在整個刑事程序中以及程序結束后都要肩負起照料少年的職責。、教育權人和法定代理人，以確保刑事司法過程中教育思想和再社會化的貫徹實現。（2）刑事程序為了給教育少年留下空間，一方面賦予檢察官和法官非正式程序中止權，即符合特定情形②檢察官中止程序的情形是：少年罪責輕微且無追訴犯罪的公共利益；適合少年的教育措施已經實施完畢或者已經開始適用，或者少年致力于刑事和解；對少年進行訓誡、作出某些指示或課以某些義務就足夠；檢察官撤回起訴。而法官中止程序的情形是：終局性中止，即少年罪責輕微且無追訴犯罪的公共利益或少年尚不成熟而不負刑責；暫時性中止，即如有教育措施可用因此判決變得多余，或作出指示、課以義務即可，那么可以先作出暫時性的中止決定，待少年在規定時間內遵循了指示、完成了義務等才作出終局決定。之時，檢察官不起訴或者法官不判決結案；另一方面，為了盡早教育少年，賦予法官采取臨時措施的權利：首先是輕緩的教育命令，其次是將少年安置到幫教機構，最后是不得已的羈押③命令羈押必須同時滿足：一是嫌疑條件；二是一切可罰條件與追訴條件；三是具備特定的羈押理由比如逃跑的危險；四是符合比例原則。以作為少年拘禁的替代品。（3）原則上依次適用的三類刑事處分，即教育處分（包括指示和教育幫助）、懲戒措施（包括訓誡、義務和少年拘禁）和少年刑罰（包括緩科、緩行和假釋）。但一方面，這些措施對少年本身的干預并不一定是由輕到重的，換言之教育處分的干預可能不亞于少年刑罰；另一方面，這三類處分還可以結合適用，但也容易使得不同目的的措施結合而產生不好的矯正效果。（4）前科封存與消滅。一方面，被登記的只有少年刑罰，緩科少年刑罰的有罪判決以及保安處分。少年案件受到特別優待，大部分記載都只有五年的勾銷期限，個別例外是十年。另一方面，如果少年被判處的刑罰不超過兩年，緩刑或者假釋都成功，除涉及部分性犯罪外，法官應該在決定免予執行（剩余）刑罰的同時宣告污點消滅。從以上內容可見，德國少年司法獨立于普通（成人）刑事司法，但還是在刑事司法的框架內，并且教育刑法理念貫穿始終。

尤其值得強調的是，盡管德國的少年司法制度始終堅持了不同于美國福利模式的司法模式，但其中也融入了兒童福利理念與體系。比如，少年福利局有權參與少年刑事案件的審理，具體方式是承擔少年法官訴訟助理職責，向法庭提供涉罪少年的背景資料（家庭、學校、社會環境等情況），且有權向法庭提交對犯罪少年的處理意見。[14]再如，對少年犯的幫教，根據《少年法院法》，由少年福利局和少年幫助協會來共同開展，這些機構的少年幫助代表須向少年法院提出具體的涉及教育方面、社會方面和幫助層面的具體參考觀點。為此目的，該代表應該支持有關官署研究被告之少年的人格、發育狀況以及生活環境，并提出應采取的措施。[15]

通過對德國少年司法制度的演變梳理，應當明確的是，盡管不同于美國少年司法的“去刑事司法化”，但兩國少年司法在保護主義目的上都殊途同歸，致力于未成年人的罪錯矯治而非報應性懲罰。因而，對于未成年人犯罪，首先必須要摒棄報應刑的懲罰理念，要始終堅持教育刑理念。并且，重視少年司法運行過程中福利主義下專業化幫教人員及其幫教措施的跟進，這對于我國少年司法社工制度的改革發展具有重要借鑒意義。

（三）日本折衷主義模式下的嚴罰主義走勢

早在1880 年日本舊刑法中，就顯現出了少年犯罪與成年人犯罪區別對待的思想；1908 年日本新刑法實施后，制定《監獄法》并廢除了懲戒場，繼而在西方國家親權理念影響下設立了感化院；1922 年日本制定了第一部《少年法》，形成了以《少年法》為依據應對少年非行行為（類似于我國適用的罪錯行為概念）的保護處分和以《感化法》為依據應對其他需要保護少年的行政管轄的二元保護體制。[16]二戰后，日本參照美國《少年法院法》設置了司法屬性的家事法院，同時于1948 年對《少年法》進行全面修正，明確了保護處分優先、全案移送主義和人格主義。同1922 年的舊《少年法》相比，1948 年的新《少年法》主要有三個方面的改變[10]：第一，家事法院替代少年審判所（行政機關性質）成為少年保護處分的決定機關。第二，檢察官先議制度被廢止。第三，未滿20 周歲成為《少年法》新的適用年齡（原來為未滿8 周歲）。至此，日本形成了以保護處分為顯著特點的“福利＋司法”二元模式的少年司法制度。

進入21 世紀，為了應對發生的一系列嚴重少年惡性犯罪案件，日本對《少年法》 又進行了多次修正（2000 年、2007 年、2008 年和2014 年）①《未成年人司法法》立法建議稿課題組.域外法律文件篇（下）[M].自編資料，2019.602－638.，所涉具體修正內容主要包括：其一，將刑事處分可能的年齡從16周歲降低為14 周歲；對于16 周歲以上少年故意至被害人死亡的案件，原則上逆送檢察官。其二，將少年院的收容年齡從原來的“14 歲以上”修改為“大約12 歲以上”；而對于違反保護觀察相關規定的少年可以處以設施內處遇。其三，縮限少年法的管轄范圍，將危害少年福利的成年人刑事案件從少年法中刪除。其四，對于18 歲以下少年，由原先最高監禁限制為15 年至20 年改為可以判處無期徒刑。二是對于不定期刑的判處期限由5 年至10 年提高到15 年。由此可見，日本《少年法》的修正在整體上體現出了嚴罰主義的趨勢。而之所以出現這種轉變，在于日本少年司法制度深受美國少年司法制度影響而福利主義走得過快、過重。當然，日本少年司法制度的“少年法”本質依舊存在。但不容忽視的是，在嚴罰主義下，日本的少年非行行為雖然絕對數量有所下降，但再犯率卻始終保持上升趨勢，到2016 年仍然高達37.1%。[16]這對于正處于通過降低刑事責任年齡來嚴懲低齡未成年人犯罪的我國而言，無疑具有重要的參考價值，再次證明寄希望通過降低刑事責任年齡來遏制未成年人犯罪既無理論科學依據，同樣無法收到長遠的良好效果。此外，值得關注的是，日本于2023 年6 月6 日表決通過的《刑法》修正案，將“性交同意年齡”從13 歲上調至16 歲，目的是防止初中生等受到性侵。②日本修改《刑法》，“性交同意年齡”從13 歲提高至16 歲[N].南方都市報，2023－06－16.這也引發了我國是否需要調整目前14 周歲的性同意年齡的思考。

總體上來說，日本少年司法體系形成了“福利＋司法”的折衷主義模式。即便是全世界建立少年司法制度，各國也并不存在單一化的少年司法模式[6]，但他們均吸收了福利理念或教育理念以消解刑事司法本來所具有的“戾氣”，日本也不例外。而在處理程序上，除了需要判重刑的少年犯罪案件由家庭裁判所送交檢察廳，再由檢察廳向地方法院起訴外，其余涉未成年人案件違法犯罪及民事案件均由家庭裁判所處理。[17]在這一點上，我國臺灣地區也有類似規定，根據“少年事件處理法”，少年法院管轄事務主要分為審判及調查保護兩大類，審判包括少年保護事件③少年保護事件主要指少年虞犯事件和少年雖觸犯刑法但尚不足以移送檢察官按照刑事案件起訴的事件。、少年刑事案件兩種，分別由保護庭及刑事庭辦理；只有少年事件構成較重刑事案件的，才由法官移送檢察官起訴。[18]而調查保護由調查保護處辦理。由此可見，日本和我國臺灣地區都帶有較濃厚的福利色彩，與我國大陸少年司法制度存在重大區別，借鑒之時應當予以注意。[1]當然，日本和我國臺灣地區少年司法制度中的專門觀護制度及其機構設置，對于完善我國大陸的少年司法矯治措施體系具有重要參考價值。

（四）法國司法模式下教育優先傳統的回歸

法國最早關于少年司法的探索是涉及刑事責任方面的立法④即1810 年舊《刑法典》規定刑事成年年齡為16 歲，同時將辨別力作為判斷未成年犯罪行為人應否承擔刑事責任的標準；1912 年《關于少年法庭及監視自由制度的法律》取消了不滿13 歲未成年人的“辨別力判斷”問題，明確指出其無刑事責任。，到了1945 年頒布了獨立的《少年刑事法案》[19]，該法案堅持了“教育優先”原則，通過多次修訂⑤法國1945 年《少年刑事法案》先后經歷了九次修訂，即1958 年、1974 年、1993 年、2000 年、2002 年、2004 年、2007 年、2010 年和2011 年，在具體修訂內容上涉及較多條文的調整。逐步形成了專門適用于少年犯罪的獨立刑事司法制度：

（1）專門、獨立的審判組織體系。包括初審法院的少年法官和少年法庭、上訴法院的特別法庭（有專門的未成年人保護法官）及未成年人罪重法庭，管轄范圍涵蓋由未成年人實施的第五級違警罪⑥法國刑法典將違警罪分為五級，涉及侵犯人身、侵犯財產、危害民族、國家或公共安寧及其他等犯罪類型。其中，各犯罪類型的前四級違警罪由違警罪法院管轄。（詳細內容參見羅結珍譯：《法國新刑法典》，中國法制出版社2005 年版，第219－246 頁。）、輕罪和重罪，具體職權范圍有兩項：一是賦予少年法官發現真相沒有困難案件的調查權和先決安置措施裁定權，但不得對未成年人判處刑罰。應當強調的是，法國形成的是以教育和保護目的為主的處遇措施體系①包括適用于輕微案件的教育措施、適用于13 周歲以上被定罪未成年人的刑罰（監禁和罰金刑）和介于教育措施與刑罰之間的教育處分。。二是賦予不同法庭不同職責。其中，少年法庭的受案范圍包括：未滿16 周歲的重罪案件；未滿18 周歲實施的部分第五級違警罪案件和輕罪案件；裁定針對全體未成年人的保護、救助、監護和教育措施；針對10 周歲以上的教育處分；針對13 周歲以上的宣告刑罰（法定刑基礎上的減輕處罰）。未成年人重罪的受案范圍則是16 周歲至18 周歲未成年人實施的重罪。并且，可以審理前述案件中的成年人共犯。

（2）專門的刑事訴訟程序。法國適用于未成年人的刑事訴訟程序體現出了寬和與保護主義的特征。在調查階段：未滿13 周歲未成年人不得被拘留；而針對應處以5 年以下監禁刑的輕罪的13 周歲至16 周歲未成年人，也不允許延長拘留措施；律師可以全程參與幫助，法定代理人也有權隨時獲悉案件程序進程通知；在沒有進行公訴前，檢察官有權對13 周歲以上未成年人適用和解程序，其間還有權提出教育培訓、就學或日勤活動等措施。在預審階段：首先是涵蓋社會調查和醫療檢查的人格調查，目的是有助于查明真相和充分了解未成年人，進而對其采取針對性的再教育手段。雖然允許對未成年人采取先行措施，但先行拘留被嚴格控制。而在預審完成后，預審法官根據情況作出偵查終結裁定。在審判階段主要體現為：少年法官完成預審后，既有權在評議室親自審判，還可以選擇將案件移送到少年法庭。但若由少年法庭或未成年人重罪法庭審理，則審判程序應當簡化，且限制公開。尤其是對未成年人被告人所宣告刑罰必須遵守減輕處罰原則。

進入21 世紀，法國未成年人司法制度開始從注重保障未成年人權利向犯罪預防、維護公眾利益和保障未成年人權利并重的方向轉變。2002 年的《司法指導與規劃法》放寬了對10－13 歲兒童進行司法留置的條件，并設立了教育性懲戒措施，確立了不遵守規定或履行義務時的先行羈押制度、所犯罪可能被判處5 年以上徒刑時可拘留12 小時；還增加了對13－16 周歲未成年人的臨時居留制度、未成年人累犯盡快審判制度；此外，還建立了封閉式教育中心，其接收對象為13 周歲至18 周歲接受司法監管或者緩刑假釋考驗的未成年人。在2004 年通過的《關于與犯罪變化相適應的司法調整的2004－204 法》的主要調整內容是：（1）創設出庭受審程序。其適用條件是未成年人最高可被判處5 年監禁刑輕罪，且承認有罪。（2）新增“公民資格實習”作為刑罰。其適用對象是13 周歲至18 周歲的未成年人。此外，還提高假釋考驗，提出監禁替代措施，如戴電子手銬、參加公益勞動等。2006 年的《關于預防犯罪的法律》則設立了向成人制度靠攏的未成年人立即報到程序，并完善新增了禁止令、人格調查和后續強制教育等教育性懲戒措施；2007 年規定了未成年人累犯的最低刑期。[20]此后法國少年司法又逐漸再次回到重視未成年人教育矯治和社會化回歸上來。2015 年針對未成年人犯罪嫌疑人創設了正式處理前的見面溝通制度，讓檢察官和法院內的未成年人教育者與未成年人監護人進行溝通，內容包括涉罪前表現和下一步教育引導，從而保障未成年犯罪人將來能夠更好地成長和生活。[21]至2019 年，《少年刑事司法改革方案》②該方案的出臺是根據2019 年3 月23 日通過的《2018－2022 年司法規劃和改革法》的要求。標志著新一輪少年司法改革啟動。其重點內容包括：（1）明確刑事責任年齡（不滿13 歲可免刑事責任），加強公安機關說明責任；（2）縮短定罪判決作出的期限，兼顧犯罪預防與被害人保障；（3）增設教育性考察程序，提升懲罰個別化水平；（4）整合形成單一化司法教育措施，強化教育工作針對性和效果；（5）減少對未成年人的審前羈押，規范提升司法管制條件；（6）增強對有罪少年懲罰措施的針對性，突出刑罰教育屬性以促進有罪少年回歸社會；（7）增加父母協助處遇義務，追究父母缺席法庭責任。[22]從以上新的改革內容來看，法國少年司法重新回到了突出保護和教育的教育優先傳統，更加強調教育優先于制裁（而非報應主義）、個體化與個性化教育矯治和強化父母在司法與矯治過程中的作用。尤其是之前已經確立的未成年人作為嫌疑人期間的“見面溝通制度”值得我國公安機關加以借鑒，以及法院在對未成年人實施教育性懲戒措施和送入專門教養機構中的監督作用[23]，對于我國專門教育的完善同樣重要。

與此同時，國際社會也逐漸達成越來越多的共識。即除了在1990 年《兒童權利公約》確立了全世界兒童保護工作的最高原則——兒童最大利益原則，在具體領域，1985 年通過的《聯合國少年司法最低限度標準規則》（簡稱《北京規則》）確立了雙向保護原則①其基本精神是少年司法應視為是在對所有少年實行社會正義的全面范圍內的各國發展進程的一個組成部分，同時還應視為有助于保護青少年和維護社會的安寧秩序。雙向保護還要求會員國總的社會政策應努力促進少年福利、盡量減少司法干預，對觸法少年給予有效、公平、合乎人道的待遇。，以平衡保護與懲罰之間的關系。其后于1990 年通過的《聯合國預防少年犯罪準則》（簡稱《利雅得準則》）也明確了預防少年違法犯罪的六項基本原則②即突出關鍵部分原則、社會共同責任原則、積極參與原則、注重福利原則、非嚴重危害避免定罪量刑原則、社區服務防止優先原則。，這些原則所遵循的基本理念乃是通過尊重未成年人身心發展規律和福利主義的保護本位來預防未成年人違法犯罪，并非通過定罪量刑來威懾少年犯罪。在2004 年召開的21 世紀首次國際刑法大會決議同樣堅持了未成年人特殊保護的堅定立場。③該《決議》明確提出：第一，未成年人需要社會的特殊保護，尤其需要立法者、社會制度及司法制度的特殊保護，對年輕人需要適用特別的法律規則，社會對未成年人的干涉應始終把他們的最主要利益考慮在內；第二，完全刑事責任年齡應該設定在18周歲，這種刑事司法制度不應適用于犯罪時不滿14 周歲的人；第三，針對18 周歲以上的人所實施的犯罪，對未成年人適用的特殊條款可以擴大適用于25 周歲以下的人，針對有關個人的需要，可將教育措施或者對個人有矯正作用的替代性制裁措施所適用主體的年齡延長至25 周歲。我國作為負責任的大國，少年司法制度的建立必須始終踐行國際社會未成年人保護共識。

綜上可見，在美德日法等較早建立獨立少年司法制度的國家經歷了面對所謂“少年犯罪嚴重需要嚴懲”的呼聲并作出一定調整后（或收效甚微）又相繼回到了保護主義和福利主義的少年司法基本理念上。從整體上和本質上來看，這些國家的少年司法制度依舊存在以下共同特點：（1）獨立于普通（刑事）司法體系的少年司法體系。（2）以未成年人罪錯控制和預防為中心，且存在著向未成年人權益保護專門司法制度轉變發展的擴大化趨向，但仍然以未成年人罪錯為中心。（3）堅持福利主義和兒童最大利益原則，始終堅持保護主義優先。（4）特殊立法、機構、程序、人員是少年司法制度的核心要素。（5）以審判為中心，專門審判機構（少年家事法院）為運行中心。這些少年司法的共同特點和國際社會的保護共識是我國少年司法改革過程中必須借鑒的實踐模式和始終堅持的根本理念。

二、晚近以來我國少年司法改革的成就與特征

上海市長寧區人民法院在1984 年建立了新中國第一個少年法庭，將未成年人刑事案件程序與普通刑事程序進行分離，標志著新中國少年司法制度的誕生。時隔兩年之后的1986 年，上海市長寧區人民檢察院成立全國第一個少年起訴組，從而與少年法庭形成了職能對接的組織架構，使得中國少年司法制度的組織架構得以初步形成。此后至20 世紀末，我國以審判先行為特征的少年司法制度先后經歷了初步推廣期、黃金發展期和低谷困境期，但總體上還是呈現出從實踐促進立法、從依附走向獨立、從單一走向立體的發展趨勢。[1]自21 世紀以來，黨和國家更加重視包括罪錯未成年人在內的未成年人保護工作，尤其是黨的十八大以來，習近平總書記多次強調：“全社會都要了解少年兒童、尊重少年兒童、關心少年兒童、服務少年兒童，為少年兒童提供良好的社會環境。”[24]我國少年司法改革進一步實現了中國式的快速發展，特點突出、成績斐然。進入新時代，中國獨立少年司法制度的建立也迎來更加良好的發展突破機遇期。

（一）形成了檢察中心的少年司法改革特色

福利作為少年司法起源與建立的根本理念，為世界各國少年司法制度構建起自身獨特模式奠定了重要基礎，不論是福利原型抑或是刑事原型，為了回應社會防衛需求，經過多年調整發展大多形成了平衡懲罰與保護之間關系的帶有折中色彩的循環發展特征。[25]尤其是，不同國家少年司法的制度本位均是以審判制度為中心。相比而言，我國少年司法則形成“審判先行、檢察凸顯”[26]演變發展特點下的檢察中心模式。具體表現為以下幾個方面：

其一，未成年人檢察機構呈現出高位階自上而下的獨立化繁榮發展。在上海市長寧區人民檢察院于1986 年率先成立少年起訴組的6 年后，最高檢即在刑事檢察廳成立了少年犯罪檢察工作指導處，再到2015年成立了未成年人檢察工作辦公室，在2019 年更是成立了獨立的未成年人檢察廳（第九廳）。[27]而在未成年人檢察專門機構的地方建設上，至2021 年12 月，全國共有255 個市級檢察院和536 個縣級檢察院設立了獨立建制的未成年人檢察機構，1385 個市縣級檢察院設立未成年人檢察辦案組。①最高人民檢察院.未成年人檢察白皮書（2021）.https：/www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202206/t20220601＿558766.shtml＃2.截至2022 年底，全國四級檢察機關共有2207 個檢察院設立未成年人檢察機構（含辦案組）。②最高人民檢察院.未成年人檢察白皮書（2022）.https：/www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202306/t20230601＿615967.shtml＃2.由此可見，進入新時代后，我國未成年人檢察機構的專門化、獨立化發展勢頭強勁，為我國少年司法改革發展提供了堅實的組織機構保障。

其二，未成年人檢察職能圍繞未成年人司法核心職能之一的保護權使未成年人檢察權能實現了綜合性、立體化的伸展式強化。未成年人保護權乃是堅持兒童最大利益原則和最有利于未成年人原則對包括檢察機關在內所有未成年人司法關聯機關的應然要求，其目的是實現罪錯未成年人在內的所有未成年人群體的安全、健康成長。當前，我國未成年人檢察已經形成了肩負“主業”與“正業”相結合的少年司法職能，前者即辦案，評價指標是結案，而后者則是涉案未成年人的教育、保護、預防和救助工作，即“功夫在案外”。[27]當然，未成年人檢察并非無限擴張，未成年人檢察官也并非“全能檢察官”，而是在更多地發揮作為法律監督者在監督其他主體（涵蓋司法、行政和社會領域）涉未成年人司法保護職責履行上的“守夜人”。概括來說，未成年人檢察具有“國家公訴人”“國家監護人”“兒童權利監察官”[27]的三重保護角色。

其三，各層級檢察機關在未成年人檢察實踐探索過程中發揮著“領頭羊”“促制度化”的作用，制度創新明顯，保護成效顯著。比如：早在2004 年上海的長寧區檢察院等諸多基層院、福建廈門的同安區檢察院、浙江杭州和寧波的一些基層檢察院、江蘇的常州和南京的基層檢察院率先在本省（市）司法機關系統內試點未成年人刑事訴訟檢察環節中的合適成年人參與制度，其后也有上海地區基層檢察院牽頭將試點該制度引入偵查階段和審判階段。[28]引自但超越英國合適成年人參與制度呈現出全面覆蓋公檢法的中國特色。最高人民檢察院更是在2015 年發布《檢察機關加強未成年人司法保護八項措施》，提出構建內部聯動、銜接政法機關、跨政府部門及未保組織的未成年人檢察社會支持體系建設[29]；尤其是在2018 年與共青團中央簽署《關于構建未成年人檢察工作社會支持體系合作框架協議》基礎之上，并于2021 年11 月同共青團中央在全國80 個地區開展未成年人檢察社會支持體系示范建設。[27]再如：積極探索全面綜合未成年人司法保護，由單一辦理未成年人犯罪案件擴展至突出打擊侵害未成年人違法犯罪案件，尤其是主導構建了強制報告和入職查詢制度，通過強制報告辦理侵害未成年人案件2800 多件，推動密切接觸未成年人行業入職查詢740 多萬人次，解聘了2900 多名有前科劣跡的人員。[30]通過強有力的預防性制度，檢察機關將“大灰狼”擋在墻外，全面、切實為未成年人創造了安全成長學習環境。

相較于未成年人審判由于“吃不飽”曾一度面臨“關停轉并”的發展困境，未成年人檢察則緊扣未成年人司法的三項核心權能——診治權、教育權和保護權，形成了“五位一體”的職能體系，即未成年人檢察一體化。[27]而之所以能夠如此，得益于檢察機關居于訴訟監督主體地位及其享有多樣化訴訟職能，能夠全流程參與包括罪錯未成年人在內的未成年人保護，因而在我國少年司法改革過程中凸顯了重要作用。一方面，通過自上而下的專門化未成年人檢察部門的系統性構建，適應了少年司法改革中專門機構只能強化不能弱化的發展趨勢；另一方面，檢察機關通過刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察，進而通過未成年人檢察制度能夠實現對未成年人尤其是罪錯未成年人的全面性、綜合性司法保護。此外，檢察機關的未成年人檢察部門及其全面性職能在社會支持體系發展上也具有重要優勢。正是基于以上原因，我國少年司法改革經歷了審判先行到檢察凸顯的發展演變，形成了以檢察為中心的中國特色少年司法改革發展模式。至于最終趨勢是否要設置獨立的專門少年法院并不影響我國當前以檢察為中心的改革特征及其成效，專門立法才是形成我國獨立少年司法制度體系的當務之急。并且，未成年人檢察在我國當前及今后一段時期內少年司法改革當中的重要作用依舊舉足輕重、大有可為。

（二）實質內容由刑事司法拓展至綜合保護

現代化專門少年司法制度從美國起源，最初是為了解決普通刑事司法在犯罪未成年人上的應對弊端，其貫徹的是“為了少年福利”的福利本位，形成了區別、獨立于成人刑事司法程序的保護主義司法模式。與此相對應，行政主導福利模式則是將罪錯未成年人看作“困境兒童”，[31]因而其保障內容更加具有全面性、綜合性特征。而具體到我國的少年司法改革，經歷了檢察中心的特色演變之后，其實質內容已經由單一化、階段化走向綜合性、全面性的發展階段。

一方面，從少年司法組織體系來看，盡管少年審判組織沒有未成年人檢察機構從始至終強勁的發展勢頭，但其機構的調整也反映出少年審判內容的多元化嘗試。在1988 年5 月召開的首次人民法院審理少年刑事案件經驗交流會上，少年法庭的職能內容被定位于刑事審判；到1994 年末，部分少年法庭受案范圍擴展至涉未成年人民事、行政案件；10 年后的2005 年，最高法提出完善涉及刑事、民事、行政案件的組織機構，尤其是明確在具備條件的大城市，可以開展少年法院的設立試點；次年，在少年審判工作會議上明確了未成年人綜合審判庭試點；再到2010 年，最高法明確重申了對違法和犯罪未成年人的“教育、感化、挽救”方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則①但最高法發布的《關于進一步加強少年法庭工作的意見》當中，針對“違法未成年人”，少年審判并沒有實質性的改革內容，因而，地方法院也無法具體貫徹執行。；在2016 年最高法則提出少年家事審判改革試點。②少年法庭的“前世今生”[N].新京報，2021－03－18.進入2021 年，少年審判機構再次煥發生機，最高法“以上率先”，首先成立少年法庭辦公室，推動少年法庭“王者歸來”，其后各地先后成立獨立建制的少年法庭。③姚建龍.期待少年法庭王者歸來.https：/mp.weixin.qq.com/s/uFpKZyVLX9FgeqllwWvj2g.而在未成年人檢察領域，由最初的少年起訴組到2015 年12 月最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室成立后，全國各地未成年人檢察部門迅速發展，總體上構建起了四級檢察機關未成年人檢察工作專門機構。在其后2018 年的檢察機構內部改革中也并未對未成年人檢察部門進行撤并減，反而得到了地位強化，條塊化機構對接更加系統完善。從以上機構設置的綜合性發展來看，其承接的職責更加綜合化、全面化，突出未成年人保護目的，從刑事色彩濃厚的“小未成年人司法”走向統籌三大核心權能（診治權、教育權和保護權）的“大未成年人司法”。

另一方面，從少年司法具體機制的實踐探索來看，在具體工作內容上也具有綜合保護的特征。如在未成年人刑事檢察與審判領域，社會調查、審前幫教幫扶、審后回訪等機制得到推廣，尤其是檢察機關積極發揮檢察監督職能，針對食藥安全、校園安全、文化領域等易侵害未成年人權益領域，通過檢察建議、公益訴訟等舉措，為未成年人保駕護航。[26]又如，緊緊把握“案結事不了、功夫在案外”的少年司法福利主義保護理念，推動民事案件訴前調解、訴前調查等非訴程序。再如，在檢醫合作、檢校合作基礎上，刑事案件“一站式”詢問機制、密切接觸未成年人行業的入職查詢與從業禁止制度，為未成年被害人提供司法救助、法律援助，未成年人社會安置幫教、心理測評等一系列機制制度成效顯著。[26]這些都充分體現出我國少年司法機關在未成年被害人保護、社會支持體系建設等方面的日趨完善。

綜上可見，我國已由傳統的狹義刑事司法進而走向囊括被害人救助、特殊教育矯治措施、民事及行政案件等的綜合性未成年人司法。尤其是堅持恢復性司法理念，充分發揮社會支持體系的作用，構建起了廣義的未成年人司法模式。

（三）基本構建起初步獨立的少年司法制度

少年司法制度作為從根本上區別并獨立于普通（成人）刑事司法的未成年人特殊保護理念的產物，其是由概念系統（理念原則認可）、組織系統（專門機構保障）、規則系統（包括司法組織規則和司法活動規則）和設備系統（物質設施保障）所構成的“軟”“硬”兼備的大系統。[32]簡而言之，可將前述子系統的核心評價指標歸納為“專門立法、專門機構、專門程序、專門人員”，只有具備這些基本要素，也才能夠將所構建的少年司法制度評價為完全獨立的專業化少年司法制度。

以上述指標來評價我國當前少年司法改革的進展成效，可以說我國已經初步構建起少年司法制度：（1）在法律層面，我國的未成年人司法立法，具有典型的“專章”特征。比如，《刑事訴訟法》設置了專門的未成年人司法特色的“未成年人刑事案件訴訟程序”，而《監獄法》《社區矯正法》同樣有關于未成年人的專章規定。前述法律及配套措施在內容上，不僅有程序規范，也涉及組織性規范。[26]尤其是《未成年人保護法》與《預防未成年人犯罪法》的同步修訂，使得我國未成年人法律體系顯現出突出的司法屬性與福利屬性，為今后少年司法專門立法奠定了重要基礎。（2）在專門機構及其人員層面，不僅我國的未成年人檢察機構專業化建設成就突出，而且少年審判機構也再次迎來黃金發展期。同時，未成年人犯管教所、專門學校等機構也早已形成或迎來新改革。此外，公安機關也接受了一定的少年司法理念和形成了一定的專門工作機制。尤其是北京市公安局海淀分局和廣西欽州市公安局在積極推進未成年人警務改革。[27]整體而言，我國經過多年的少年司法改革發展，在機構專門化建設和人員配備上取得了長足進展。（3）在專門程序層面，我國也形成了諸多專業化、專門性的具體制度機制，且不亞于其他少年司法發展較早的國家。如合適成年人參與制度、未成年人附條件不起訴制度、專門教育制度、未成年人檢察社會支持體系等等。尤其是專門教育制度的確立，使得我國少年司法能夠更加有效地實現對全部罪錯未成年人的教育矯治，避免“一罰了之、一放了之”而影響少年司法的改革發展效果。

必須承認的是，我國并未構建起完全獨立的少年司法制度，具體表現為：其一，沒有制定獨立的少年法（至于具體名稱各國并不完全一致）。其二，作為獨立少年司法體系核心內容的“先議權”歸屬并未得到相關法律明確或實務部門一致意見。其三，司法制度的少年司法與普通刑事司法并列的二元結構長期沒有形成。其四，作為少年福利重要表現的社會支持體系有發展但還不完善，使得少年司法事務體量無法支撐起各環節少年司法專門機構的常態化運行。

我國之所以尚未形成完全獨立的少年司法體系，主要包括以下幾個方面原因：第一，沒有出臺專門的少年法，使少年司法無法形成涵蓋未成年人警務、未成年人檢察和未成年人審判全覆蓋的獨立少年司法體系所要求的專門機構、專門程序和專門人員。第二，國家對于未成年人“先議權”①“先議權”是指未成年人罪錯行為應當由哪一機關享有優先審查及實質決定權，這是少年司法的根基性問題。“先議權”的歸屬問題，實質上是少年司法的理念差異。具體而言，先議權的歸屬有兩種基本模式：一種是福利模式，即主張由福利行政機關享有“先議權”。另一種是司法模式，即主張由專門少年審判機構享有“先議權”，排斥控方（警察和檢察機關）的實質參與。盡管如此，兩種模式均奉行保護主義，主張對罪錯未成年人的教育矯治而非報應懲罰，只是在路徑上存在不同，殊途同歸于保護主義。（參見姚建龍：《未成年人違警行為的提出與立法辨證》，載《中國法學》，2022 年第3 期。）歸屬尚未明確，使得少年司法體系中的各部門、各事項無法形成高度統一、最大效率的合作運行機制，難以形成少年司法的最佳合力。第三，受限于行政體制，部分少年司法部門缺乏專門人員編制和經費物質保障，使得這些部門力不從心，無法將本部門的少年司法職責長期堅持下去。第四，尚未形成專門的少年司法改革工作考核機制，使得少年司法改革過程中部分機關被撤并，少年司法職能被弱化，在一些地區得不到根本重視。從以上原因來看，最迫切應當解決的便是少年司法專門立法，明確各有關機關的工作職責，理順部門之間的職能銜接，激發專門人員的使命感、責任感和工作積極性。

（四）未成年人法律體系凸顯福利主義司法

當前，我國已形成了以《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》為核心的未成年人法律體系，因此，完全重新制定我國專門的少年法既不現實也無必要。全國人大于2020 年下半年先后通過了最新全面修訂的《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》，使我國未成年人法律體系呈現出兼具保護型法律與司法型法律的發展特征，從而改變了原有“兩法”均具有綜合性且內容交叉、操作性差等弊端[1]，也為我國制定獨立的專門“少年法”——《未成年人司法法》奠定了重要法律制度體系基礎。

其一，福利主義司法保護是少年法區別于成人刑事法的根本之所在。縱觀世界各建立少年司法制度的國家，哪怕是刑事原型少年司法，其也秉持著少年法的初衷定位乃是保護罪錯未成年人而非報應主義的懲罰導向，否則，少年司法改革將失去根本價值理念支撐。從我國《預防未成年人犯罪法》的最新修訂來看，其堅持了福利主義司法化的修改導向，使其可操作性大大增強。具體而言，有以下進步：（1）堅持貫徹“預防為主、提前干預”的指導思想，細化未成年人罪錯分級制度體系，并相應健全分級干預的教育矯治措施，有利于避免“一罰了之”“一放了之”等簡單化、成人化處理弊端。（2）豐富強化對未成年人的重新犯罪預防，引入一大批相對成熟或域外先進的制度機制，如社會調查、合適成年人、社區矯正、安置幫教、社會觀護等等，做好與《刑事訴訟法》《社區矯正法》等法律相關內容的銜接。[33]（3）突出成人主體的法律責任，一方面，對實施嚴重不良行為未成年人的不稱職父母或其他監護人依法追究法律責任；另一方面，也明確了承擔職責的有關國家機關及其工作人員的多重法律責任，從而強化了家庭親權和國家親權對罪錯未成年人的保護責任，推動了未成年人司法領域福利理念的有效貫徹落實。

其二，福利主義社會保護②這里的“社會保護”是廣義上的，即司法保護之外的其他未成年人保護主體所開展的保護，如《未成年人保護法》所規定的政府保護、社會保護、學校保護等。是少年法高效實施的外部環境銜接保障。相對完善的未成年人法律體系應當包含未成年人福利法、未成年人保護法和未成年人司法法。反觀我國，當前未成年人法律體系主要由規定教育的《義務教育法》、規定保護機制的《未成年人保護法》和規定違法犯罪預防的《預防未成年人犯罪法》等三部法律構成。鑒于此，我國適宜將《預防未成年人犯罪法》司法法化，而將《未成年人保護法》福利法化[26]，如此一來，則可以理順“兩法”之間的關系，使《預防未成年人犯罪法》成為操作性強、適用效果好的中國“少年法”。與此同時，也可以將未成年人福利劃分為發展型（含教育）福利和保護型福利而分別健全立法，不必等到單獨制定專門的《未成年人福利法》來保障“少年法”的社會化銜接。此次最新修訂的《未成年人保護法》堅持了“福利法化”的完善思路，即將立法內容聚焦于對未成年人健康成長的保障責任，通過政策規則、人財機構等具體支持措施，積極貫徹國家親權理念，并監督其他未成年人保護主體切實履職[34]，為我國恢復性少年司法措施的完善和未成年人司法社會支持體系的健全提供了堅強的法律保障。尤其是明確規定了最有利于未成年人原則，成為我國涉未成年人一切領域包括少年司法領域的最高工作準則。由此可見，持續運用好最新修改的“兩法”對于破解我國少年司法改革的困局具有重要推動作用。

三、進一步推進中國特色少年司法改革之要義

通過晚近西方主要代表性國家少年司法發展歷程及最新改革動向與我國少年司法改革的進展及其成效比較來看，我國少年司法改革要實現完全獨立少年司法制度的建立，其當務之急、破局之策是制定中國特色的少年法——《未成年人司法法》，進而依法建立健全各有關少年司法機關及其專門職責，從而形成獨立少年司法與普通刑事司法并列的二元結構。對于這一目標的實現，我國前期少年司法改革已經積累了一定經驗和制度基礎，如多部門協作能力、以檢察為中心的自上而下實踐探索和專章形式的未成年人司法制度等等。尤其是2020 年對《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》的全面修訂，為我國少年法的盡快制定奠定了重要的法律基礎。當然，這些都離不開我國的政治制度優勢，尤其是黨對未成年人保護的高度重視和堅強領導。

（一）加快制定獨立中國特色司法法屬性少年法

對于我國少年司法改革而言，成立專門法院屬性的少年法院是最理想化的最終組織體系保障。[35]在當前較長時間內，我國少年司法改革過程中的最大困境是在于如何明確各機關專門職責，強化各部門之間專門協作，形成長效、有力的獨立運行少年司法機制及其合力，而這些必須要通過少年司法專門立法才能夠實現全面、統一的制度體系頂層設計。

如前所述，我國已經初步構建了少年司法制度，如專章形式的立法、專門的內設機構及其人員、階段化的專門程序，對于形成二元化的完全獨立少年司法體系問題的關鍵在于缺乏系統性的專門法律對未成年人司法的基本理念原則、涉未成年人司法各機關的專門職責及其措施保障、統一而高效銜接的程序機制等作出頂層設計，以有利于我國少年司法改革在專門立法的強有力保障下實現進一步的制度化、體系化、規范化、高效化發展。對于制定符合中國少年司法的專門法律——《未成年人司法法》，必須明確以下幾點內容：

第一，福利是未成年人司法法所不可背棄的部分，也是未成年人司法法的旗幟。[26]在《未成年人司法法》中首先應當明確對罪錯未成年人“宜教不宜刑”或“教育為主、懲罰為輔”的基本政策理念指導，以落實兒童最大利益原則和最有利于未成年人原則對少年司法的根本指導作用。只有將理念政策法定化，才能夠引起國家、社會和所有少年司法部門的高度重視與責任落地，尤其是完善發展恢復性少年司法制度措施體系。

第二，需要明確《未成年人司法法》的司法法法律屬性。世界各國的“少年法”無不在福利本位與刑事本位之間抉擇，其中，美國堅持福利本位而形成司法法屬性的“少年法”，而德國則堅持刑事本位，構建附帶福利色彩的教育刑屬性“少年法”，僅有極少數國家將本國的“少年法”直接命名為“福利法”。[26]對于我國而言，《未成年人保護法》具有福利屬性及福利法化的天然優勢，將《預防未成年人犯罪法》改造為司法性質的專門少年法具有合理性與現實可行性。當然，福利主義可以作為立法理念對立法內容形成良好的指導作用。

第三，明確《未成年人司法法》的內容應當具有綜合性，囊括被害人救助、特殊教育矯治措施、民事及行政案件等本體內容。[27]與此同時，還應當就未成年人司法社會支持體系的系統性發展作出頂層設計，從而構建廣義的中國特色少年司法法模式。否則，現有法律中的涉未成年人專章性法律規定便足以應對罪錯未成年人教育矯治的基本需求。應當強調的是，少年司法改革并不是單純脫離成年司法就大功告成，而是需要在二者分離之后擁有更加多樣化的保障機制措施來實現罪錯未成年人的有效教育矯治，這才是獨立少年法制定的初衷與最佳效果。

第四，應當處理好《未成年人司法法》中未成年人刑事處罰與《刑法》《刑事訴訟法》之間的關系。當前處理未成年人刑事案件的總體依據主要是《刑法》與《刑事訴訟法》的一般規定及其中關于未成年人的特別規定或專章規定，這些都是制定《未成年人司法法》所必須遵循的，不能夠作出比《刑法》和《刑事訴訟法》已有規定更嚴的規定適用于未成年人。概言之，《未成年人司法法》的制定目的是合法地、系統性地優先保護與特殊保護罪錯未成年人，絕不能為了保護而實際上限制了罪錯未成年人的更多權利或者適用的效果比成年人刑事訴訟程序更嚴厲。

而就當前我國少年司法改革的具體發展建議而言，秉持著為制定《未成年人司法法》積累有益經驗的目的，以實踐探索推動促進立法完善的檢察視角，檢察機關在少年司法改革過程過程中進一步探索創新的空間極大。一方面，有著西方主要代表性國家的有益制度借鑒。另一方面，在以檢察為中心的改革探索當中，未成年人檢察在新時代未成年人保護新格局下，圍繞“司法一條龍”“社會一條龍”[27]構建“大未成年人司法”[26]，進一步作出未成年人檢察的可為貢獻。具體而言，則是要發揮作為未成年人保護領域國家公訴人、國家監護人和童權監察官的角色和作用[27]，推動有關主體健全機構制度和有關機制的全覆蓋及高效銜接。

（二）助推公安機關探索獨立專門未成年人警務

設置專門少年警務機構，把少年犯罪和不良行為阻止在少年司法的早期階段，對于預防和治理少年罪錯行為具有重要作用。在具體機構設置上，主要有美國的少年警官及少年警官協會、英國警察部門的“少年部”、德國專管少年案件的“分局或部”，以及日本的“少年警察課”或“少年警察股”。此外，我國臺灣地區也設有“少年警察隊”。這些人員或機構的職責主要是對少年犯罪的預防、偵查，以及對不良少年輔導或移送等。[35]而我國大陸地區對于未成年人警務的探索，其機構設置與職責定位主要是預審，具體涵蓋立案、審前調查和審后監督考察。[36]由此可見，我國少年警務的探索不僅地域范圍有限，而且職責內容單一，專門獨立少年警務并未得到應有的重視，與未成年人檢察和未成年人審判不相協調，影響完全獨立少年司法制度的構建。

對于探索獨立的專門化未成年人警務機構及其多樣化職能，首先是要轉變理念，即要轉變警務活動核心僅是打擊違法犯罪的傳統理念，應當認識到現代化少年警務政策兼具治安防控和教育矯治。[37]相應地，除了懲罰措施外也需要采用多樣化的少年警務職能保障手段，如風險監測防控、保護性監管、教育矯治等等。從“大未成年人司法”的理念出發，公安機關同樣具有預防、處置、教育、處罰、保護等未成年人保護功能。[38]這對于未成年人警務全面性、綜合化內容的形成具有舉足輕重的推動作用，能夠改善成人警務比未成年人警務更加受到重視的傳統桎梏。

其次，為了避免案件量無法滿足專門少年警務機構的長期運行，綜合化的未成年人警務應當涵蓋罪錯未成年人教育矯治、犯罪預防、未成年被害人救助、未成年人社會性監管保護等。應當強調的是，未成年人警務的內容并非僅僅來自現行的《預防未成年人犯罪法》的預防和矯治教育職責，即便《未成年人司法法》制定后，未成年人警務的內容也應當擴展至《未成年人保護法》中所賦予其的保護職責，從而構建綜合性的未成年人警務，促進廣義少年司法制度發展，最終實現完全獨立的中國少年司法制度體系。

進一步而言，僅憑公安機關自主探索構建專門未成年人警務，其速度和質量無法跟上已經發展多年的未成年人檢察和未成年人審判的步伐。另一方面，公安機關繁重的成人化職能導致沒有更多的精力投入到專業化少年司法職能上來，以及其現有成人司法屬性的職能措施基本上能夠滿足違法犯罪未成年人案件的處置。鑒于此，在強化恢復性少年司法的“會面、補償、轉變”[5]理念及制度措施下，未成年人檢察部門在助推公安機關獨立的專門未成年人警務構建過程中，至少可以發揮以下三個方面的作用：（1）督促公安機關借鑒法國未成年人犯罪嫌疑人正式處理前的會面溝通制度，開展有未檢部門、少審部門和監護人參與的涉罪前表現和下一步教育引導工作。當然，對于偵查階段已存在的恢復性少年司法措施如調解、轉處等，[39]也應當履行法律監督，以保障自愿性和有效性。（2）將未成年人檢察社會支持體系建設向前延伸至公安機關（當然也要向后延伸至審判機關），增強公安機關在新修訂《預防未成年人犯罪法》實施后的矯治教育能力，同時還可以促進全流程的未成年人司法社會支持體系的共建共享，節約司法成本，提高社會資源利用效率。（3）為了避免公安機關在行使專門教育決定權時的不當強制性[31]，在《預防未成年人犯罪法》對專門教育的司法化不足的前提下，未成年人檢察部門可以通過行使法律監督權來監督公安機關專門教育決定權行使的正確性和合理性。以上建議乃是通過檢察機關已有職權來強化公安機關未成年人警務工作的專業化工作的提升擴容工作量，以達到既保障專門機構擁有足夠的案件量（業務量），同時也促使公安機關確保專門的、充足的人財物來保障運行。

（三）強化少年司法社工的專業化司法助理職能

社會工作與少年司法具有理念趨同、工作方法契合的天然結合優勢[40]，使司法社工成為我國少年司法“社會一條龍”建設過程中的重要專業力量。而當前，整體上我國司法社工遭遇合法性、資源性和專業性三類困境[41]，而在具體的人才隊伍建設上，也存在著系統規范化不足、專業化程度較低、區域化差異較大等現狀。[42]要改善這些問題，必須要強化專業化的肩負司法助理職能的司法社工體系性、規范化建設，避免少年司法領域公檢法機關的社會工作者化。[35]具體而言，應當從以下幾個方面著手：

第一，未成年人檢察機關應當依托未成年人檢察社會支持體系建設，率先推動少年司法社工的規范化建設，內容涉及地位的明確性與獨立性、職能的專業化與司法化、運行機制的規范化與制度化等等。而之所以要由檢察機關來推動少年司法社工的專業化、體系化建設，一方面是由于未成年人檢察的未成年人保護權能屬性適合居于主導推動地位，且具有“社會一條龍”和“司法一條龍”的實施路徑；另一方面則是因為檢察機關與團中央已經就未成年人檢察社會支持體系建立健全開展了系統性合作，在其中探索少年司法社工規范化、系統性建設擁有良好的各方面保障。

第二，少年司法社工規范化、體系化建設的關鍵在于突出其獨立地位與司法助理職能。司法社工不同于其他一般社工，其是聯結少年司法系統與少年福利系統的紐帶，是將福利理念注入少年司法的實踐手段，對于實現罪錯未成年人的轉介、分流與教育矯治具有重要的保障作用。對于國外經驗，尤其要借鑒德國的少年法院助理制度[11]，將我國的少年司法社工的地位明確為少年司法助理，將其職責定位于：（1）社會調查少年的性格、家庭和社會關系、成長經歷等可能影響定罪量刑的情況，制作調查報告提交給司法機關做參考。（2）制度化（如借鑒英國、德國、法國的被害人－加害人調解）[43]地盡早介入未成年人罪錯案（事）件，促進公安機關、法院或檢察院的程序中止，以盡可能減少未成年人被羈押和監禁。（3）配合司法機關監督未成年人對教育矯治措施的履行。（4）參與定罪判刑未成年人刑滿釋放后的社會化幫教。只有強化少年司法社工的專業性，才能夠強化其獨立少年司法地位和少年司法職能。

第三，在后續制定《未成年人司法法》之時，應當重視少年司法社工制度的規范化與法治化，具體則要重視以下幾個方面的設計：（1）對于在《未成年人司法法》中的規定形式，必須要設置少年司法社工制度專門節款（隸屬于社會支持體系專章），明確其屬性和法律地位。（2）少年司法社工制度是公安、檢察院、法院、司法行政等機關在未成年人司法上都需要倚靠的重要制度。因此，專門立法必須統一、暢通前述各部門之間的協作機制，形成少年司法運行的保障合力。（3）《未成年人司法法》應當明確重申檢察機關的法律監督地位和職責，既發揮少年司法社會制度總體建設上的骨干作用，又要起到各部門在具體機制落實建設和具體案件辦理過程中的法律監督職能，督促各有關涉未成年人司法的機關部門落實自身職責。

（四）探索少年觀護制度體系化建設的檢察模式

少年（社會）觀護制度作為我國未成年人司法“社會一條龍”建設的重要內容，其目的是將涉罪未成年人從司法程序中分離，通過保護處分以實現涉罪未成年人的非犯罪化、非刑罰化、非監禁化的有效途徑，有利于涉罪未成年人的社會化回歸。盡管我國《預防未成年人犯罪法》第52 條確立了取保候審未成年人社會觀護制度，也從基層法院和檢察院進行了實踐探索，但依舊存在突出問題，如缺乏層次性的非刑罰措施體系和幫教資源、觀護主體不明確、觀護基地類型單一且數量不均衡、觀護程序缺乏統一銜接標準、觀護手段不足、觀護效果評價標準不科學等等。[44]可見，盡快建立體系化、專業化的少年觀護制度對于罪錯未成年人的實質性分流具有積極的保障作用。

在借鑒層面，雖然日本正在經歷嚴罰主義傾向，但其歷史悠久的少年觀護制度[44]，對我國而言具有重要的借鑒價值：一是明確基本原則。包括處遇個別化原則、調查前置原則、處遇相稱原則和正當程序原則。二是明確多樣化的觀護主體。既包括公檢法各環節的分流決定主體，也包括具有公務員身份的觀護執行人（未成年人觀護官），還包括觀護輔助人，其可以由少年司法社工擔任。三是明確層次性、針對性的觀護手段。主要是指導監督和輔導援助。而實施場所，根據我國的現狀，可以以社區矯正為基礎[45]，以探索未成年人社區保護[46]為契機，開展社區觀護，此外還可以由專門的未成年人觀護幫教基地實施，甚至還可以嘗試家庭觀護，如此則更加有利于涉罪未成年人在不脫離家庭環境的情況下得到幫教矯治。除了上述可以借鑒之處外，還需要強調的是，應當將少年觀護制度與少年司法社工制度一起歸入未成年人司法社會支持體系當中進行專門化、體系化詳細設計。

至于具體的少年觀護制度建設實施路徑，建議采取未成年人檢察部門主導的檢察探索模式。一方面，少年觀護制度隸屬于未成年人司法社會支持體系的重要內容，而檢察機關當前正在與共青團中央開始體系化的改革試點，有利于少年觀護制度建設的高規格、系統性、多樣化探索。另一方面，未成年人檢察權能兼具普通檢察與未成年人檢察的多重屬性，通過未成年人檢察一體化，能夠有效協調各部門之間的關系。另外，尤其需要明確的是，2012 年《刑事訴訟法》修改新增了未成年人附條件不起訴制度，為少年觀護制度程序中的依法、有效分流提供了制度渠道，契合了當前以檢察為中心的少年司法改革特色，有利于少年觀護制度的盡早規范化、體系化和法治化。

四、結語

未成年人是國家、民族的希望和未來，建立起針對未成年人罪錯行為矯治與預防的獨立化少年司法制度是社會文明程度、國家司法現代化和人權保障程度的重要衡量標準之一。[35]與此同時，在推進少年司法改革進程中，兒童最大利益原則的貫徹落實也將促進整體國家制度體系和治理能力的不斷優化、提升。建立健全本國少年司法制度已經成為世界各國司法制度發展的重要任務。

對于我國而言，在已經基本建立初步獨立的少年司法制度的基礎上，獨立的專門立法已成為我國完全獨立少年司法建立的突破口，而在專門少年法制定之前，未成年人檢察部門依托“大未成年人司法”理念，發揮檢察權能在“司法一條龍”和“社會一條龍”建設中的作用，提出通過“補”未成年人警務的專門化建設不足的“短板”，同時強化未成年人司法社會支持體系中的重要制度建設完善，以適度的步伐和邊改革探索邊完善為專門立法積累經驗的思路來進一步推進中國特色少年司法改革事業的穩步發展。