“以政府為中心”的社會組織繁榮策略

甘海霞

（中共福建省委黨校福建行政學院 科學社會主義與政治學教研部，福建 福州 350000）

一、問題的提出

加快完善社會主義市場經濟體制的過程中，優化政府職能與完善市場分工始終是治理的核心要義，以社會組織等為代表的市場主體如何既實現更為自主的發展運行，又保持社會主義特點不動搖、不改變更是重中之重。2018 年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中就政社分工明確要求“推進社會組織改革。按照共建共治共享要求，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。加快實施政社分開，激發社會組織活力”。2022 年《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》進一步明確提出，要堅持有效市場、有為政府的工作原則，堅持市場化、法治化，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，強化競爭政策基礎地位，加快轉變政府職能。政社分開的過程既要求進一步明確政府在國家發展中的導向性作用，也對以社會組織為代表的市場主體發展提出新要求。在“有為政府，有效市場”的基本原則下，社會組織的動力發揮強調規模性、靈活性建設，也要求政府方向性、取向性引導力的進一步加強。[1]易言之，中國特色社會主義市場經濟體制下，社會組織的繁榮是助力社會發展的重要推動力，但其方向、取向和服務對象的選擇，以及行為實施過程必須全面嵌入黨政要素，必須以“政府為中心”展開具體行動策劃，由此堅持人民至上的基本立場，實現對公共利益的全面提升。

從社會組織的基本概念來看，其指由一定數量的社會成員按照一定的規范并圍繞一定的目標聚合而成的社會群體。[2]據民政部統計，截至2021 年我國已登記社會組織有90 萬個，這個數量是新中國成立初期社會組織的2 萬倍、改革開放初期的150 倍。而自2016 年9 月1 日《慈善法》實施以來，我國登記認定的慈善組織已超1 萬個。[3]不可否認，伴隨社會開放度和發達程度的不斷提升，我國社會組織總體規模呈現持續快速增長態勢，以《慈善法》《境外非政府組織境內活動管理法》和《志愿服務條例》為代表的管理律法出臺，也表明社會組織法制體系初步建立，組織運行將更具規范性。但從社會組織的區域分布和行業覆蓋來看，卻呈現出區域失衡、行業失衡的典型問題，東部地區得益于更為發達的經濟基礎而社會組織發展迅速，中西部地區相對落后；在行業覆蓋上，為民眾關注和重視的教育領域，社會組織發展更為全面，而在社會福利、社會工作等領域則相對匱乏。[4]就社會組織目前的服務效力來看，數量規模的急速增長并未帶來質量效果的同步提升，資金與專業人才的相對缺乏導致社會組織的專業服務能力仍十分有限，精準服務效度更無明顯改善，內部治理機制也存在混亂、滯后等問題，部分社會組織甚至無法保證對公益服務宗旨的堅定遵循。為更好地服務社會主義市場經濟發展，社會組織的發展目標就不能只是數量規模的持續增長，如何在壯大數量基礎、覆蓋更廣行業領域和區域范圍的基礎上，更為顯著地提升社會組織對公眾的服務質量，更精準、更迅速地回應社會訴求，助力政府管理效力發揮和政策落實，已成為現時代社會組織發展繁榮的新目標。

更細致地說，黨的二十大報告中明確提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，“健全共建共治共享的社會治理制度”，這要求社會組織既要為民眾提供更為豐富的社會治理參與渠道，又要通過提升各類公共服務可及性來實現共享，這是社會組織在新時代社會治理中更清晰的定位，且已然將社會組織的政治建設、服務質量提升至新高度。這也是國家為社會組織發展、繁榮提供的制度空間。而伴隨而來的治理實況卻是社會組織質量水平的嚴重不足，“兩手抓”的模糊場景無法保證社會組織對現代治理要求的有效回應。[5]尤其是社會組織數量規模迅速增長的過程中，政治監管和法律規范的相對乏力導致整個擴展呈現出“野蠻生長”特點，存在一定的亂象，與高質量發展目標存在差異。這也是社會組織發展面臨的現實空間。“制度空間”與“現實空間”間的巨大落差事實上導致了社會組織發展受限，并未充分展示其服務民眾的巨大潛能。新時代如何助力社會組織發展從“規模”轉向“質量”？如何既保持開放、吸收與發展性，同時更契合中國特色社會主義特征？如何有效、科學地以“政府為中心”展開具體工作，構建更具中國特色的社會組織發展機理？這些均是亟待解決的現實問題。社會組織繁榮的目標設定已不再局限于數量規模的不斷擴大，而在于活力維系和執行構建之間的更加平衡，由此形塑中國式社會組織持續發展模式，與國家在新時代所提出的高質量發展目標相呼應。

二、以政府為中心的社會組織繁榮要求

學界圍繞國家、政府與社會組織的關系展開了豐富研究，受西方政治學和社會學相關概念的影響，形成了國家與社會組織的多元主義、法團主義等理論，就社會組織的本土化構建問題形成了系列結論與主張。[6]在關于社會組織的性質上，法團主義、多元主義主張政社分離而強化社會自主性[7]，從社會組織的功能效用上則將其界定為行政體系的延伸，[8]由此也決定了政府在社會組織發展中的主導效應。基于結構功能主義視角審視政府與社會組織的關系則更能清楚地發現社會組織“依附式”地位與功能發揮。[9]即立足社會系統的制度體系進行不同組織的功能分析可以發現，政府將根據自身利益并結合不同社會組織性質、效力進行分類管控，繼而針對性地提供社會服務、滿足民眾訴求。如，對以工會、行業協會商會等為代表的功能性組織管控，應重在專業服務效力的提升；對城市居委會等社區性組織的管控則重在基層訴求的迅速反饋、反應與回應；以興趣組織為代表的非正式組織則重在社會秩序的嚴格遵循和民眾精神需求的有效滿足。在這一分類管理的過程中，政府、營利組織和其他力量都將是影響社會組織發展的重要環境因子，政府將憑借制度工具通過營造符合政治預期的環境，以對目標、體制、路徑模式等的干預和調控使社會組織運行發展更加契合國家意志并由此塑造合作性關系模式。可見，政府對社會組織發展事實上具有“發展”與“控制”兩種需求，前者表現為政府對社會組織服務效力的依賴、社會組織自身在治理過程中的議價能力；后者則表現為政府立足國家意志和發展目標對社會組織發展進行的引導與干預。如何使社會組織發展更契合國家發展目標則是根本訴求。由此，社會組織繁榮的路徑策略將主要圍繞“發展”與“控制”展開，以政府為中心的社會組織模式構建需既保持對國家意志、民眾訴求的充分回應，堅持人民至上，也需適應開放社會情境而包容吸收、迭代更新，保持與國際社會的充分交流。

（一）精準且專業的服務效能

社會組織是人們為了有效地達到特定目標按照一定的宗旨、制度、系統建立起來的共同活動集體，它有清楚的界限、明確的目標，內部實行明確的分工并確立了旨在協調成員活動的正式關系結構。這也就決定了社會組織有著自我必然的利益訴求和行動目標，政府對社會組織的需求建立于社會組織的社會價值創造，對其的控制則著重于利益訴求引導。結合新時代經濟社會發展目標，如何保持社會組織的開放性、先進性繼而始終維系向上活力是保障其社會價值創造力的前提基礎，而過于開放的環境情境又不免加速思想沖擊而出現認知偏差，如何通過必要的政治引導和取向管控而保持社會組織的運行秩序，則是政府管控的基本要求。[10]事實上，無論是開放下的活力維系，還是管控下的秩序保持，國家對社會組織的期許都在于更高的社會服務效力和聚合聯結功能，實現多元主體的共同參與和治理實施。這主要在于，更為精細的社會分工格局下，行政部門的主要職責在于宏觀引領和全局管控，相對繁雜的社會工作則有賴于社會組織所提供的更專業服務，尤其是慈善組織在聚合社會資源、鏈接社會力量、傳遞社會正能量上具有不可替代的獨有優勢。有效的政府管控應通過規范社會組織體制架構、人員管理、制度構建，避免其在意識形態、民族宗教等領域誤入歧途，正向發揮社會組織的社會價值創造效力繼而提升民眾幸福感和獲得感。

（二）開放且務實的學習姿態

社會組織的存續與發展植根現實社會形態，能否有效回應社會需求、滿足民眾訴求、實現社會發展才是檢驗組織運行效果的首要標準。[11]伴隨外部社會環境的急劇變化，社會組織同樣需要保持動態性，需要以開放的學習態度進行經驗吸收和教訓總結。既從不同政治制度的西方國家學習先進技術、管理理念，也從自我的實踐過程中摸索社會運行規律與發展趨勢，通過學習和培訓塑造社會組織強大的學習能力。更為深入地說，社會組織在學習中所獲取和掌握的經驗、方法，又將通過后續的實踐得以再次的論證和完善，助力組織運行進入新的階段，即實踐摸索將成為社會組織繁榮發展的基本前提條件。伴隨我國改革開放的不斷推進，最為契合的路徑模式更多將出現在“下一步”規劃中，“摸著石頭過河”是社會組織維系自我在動態開放社會情境中不斷進步的首要方法。[12]

（三）約束與激勵并存的策略措施

如果說開放且務實的學習態度保證了社會組織的外部吸收能力，約束與激勵并存的策略措施設計則意在實現對社會組織開放思想與行為的正向引導，繼而保證開放、學習和吸收的正向效果實現。換言之，越是開放、自主的社會行動空間，越是需要政府管理部門從制度層面進行認知、取向約束和行為管理，使社會組織的變革創新、廣泛吸收更具正向性、嚴謹性，確保社會組織管理的制度和政策體系在大膽包容和審慎嚴格之間保持平衡。以黨建引領、登記管理、年檢年報、聯合執法等為主要手段的管理機制，應重在政治性約束功能的充分實現，確保社會組織運行發展的服務初衷不變、人民至上立場不改，保持活力卻不陷入野蠻生長。以財稅優惠、等級評估、政府購買等為手段的激勵機制則意在保持社會組織活力與動力，給予其更大的資源助力和政策支持，形塑政治集權和行政性分權體制下社會組織務實性和靈活性選擇的運行機制。

三、活力正向維系：“開放務實”學習態度上的社會組織繁榮路徑

承上所述，高質量發展觀下的當下中國社會對社會組織寄予更高期望，希望其充分發揮專業服務優勢、聚合聯結效能而實現多元主體在社會公共事務上的充分參與，通過保持社會組織的開放、吸收與包容性而加速社會進步。[1]在此過程中務實做派是保證社會組織社會價值創造效力的又一前提基礎，無論是西方的先進技術，還是實踐過程中的經驗教訓，只要其適合我國國情、有益于公共利益，都可成為社會組織繁榮的可選路徑與模式方法，但中國特色社會主義性質又同時決定了務實做派與務實選擇須遵循人民至上立場和全面服務初衷，社會組織的價值創造更應遵循全面公平惠及原則而有效縮減區域差距。由此，開放務實學習態度上的組織繁榮需強調中國敘事，遵循國家意志并著力于意識形態風險防范。

（一）學習基礎上的中國敘事與中國話語

毋庸置疑，開放學習是保持社會組織先進性、發展性的基礎要求，來自西方發達國家的技術創新和理念創新，可形成有效參考和啟發而加速組織自我創新變革，其較為成熟的成果結論也在一定程度上減少了組織的試錯成本支付。西方國家在社會組織形態、模式上的創新變革則有助于進一步豐富我國社會組織類型，可為多元社會主體參與社會治理提供更為豐富的路徑渠道。無論是目前我國非政府組織的多元涌現，還是《企業所得稅法》中確立非營利組織免稅資格認定和捐贈免稅的制度，均離不開對國際社會的參考與借鑒。[4]

但也正如分析所言，務實做派對行為真實效果的強調與關注決定了“拿來就用”的思想或行徑并不可行，基于中國特色社會主義的鮮明特色，我國社會組織繁榮發展必須表現出與之相符的特性特征，必須圍繞“堅持黨的領導和尊重人民主體地位的有機統一，堅持以經濟建設為中心和全面協調發展的有機統一，堅持摸著石頭過河和頂層設計的有機統一，堅持改革發展和社會穩定的有機統一”，這一中國敘事和中國話語進行社會組織的本土特點打造。[13]更為具體地說，中國特色社會主義制度下，社會組織繁榮的前提是全面堅持黨的領導，基本目標在于滿足人民訴求、堅持人民至上，基本思路方法是實踐過程中的機制不斷完善，基本保障則是對國家目標的充分響應。社會組織的活力打造植根于人民也服務于人民，脫離了對廣大人民群眾訴求的有效滿足，而僅就部分利益群體進行價值創造，終將有悖于國家意志而被拋棄。這也再次表明，開放學習態度上的經驗、方法吸取固然是我國社會組織保持發展的方法之一，但遵循中國敘事和中國語言而展開具體活動，才是實現社會組織價值的根本基礎。這也就要求，在社會組織建設發展過程中，黨應進一步強化自身作為中國最大的政治優勢，完善黨建引領和黨建工作體制，實現社會組織發展目標與國家需求的深入契合，構建社會組織黨建引領體系，將黨建工作融入社會組織培育、運行、發展的全過程，確保對其價值取向和目標方向的絕對把控。

（二）認知差距收縮下的國家意志精準領會

就目前我國社會組織發展情況來看，雖然總體數量規模龐大但區域失衡、領域失衡問題依然較為嚴重，尤其是東西部地區差距較大。究其根本，正是在于地方、部門觀念差異造成了對社會組織重要性和發展方向認知的顯著差別。就經濟基礎來說，東部地區先發展的社會環境使得民眾需求更為精準和細化，其所要求的服務也更為明確和標準鮮明。由此，社會組織發展也就必然更為迅速。相對而言，中西部地區尚未形成更為細化的產業分工和服務分類，社會組織發展也就相應存在滯后性和模糊性。從領域分類來看，由于中央對教育、環保等問題的強調與關注，地方回應更為積極，由此產生的教育類、環保類社會組織也就更為豐富多元。對于中央并未著重強調的其他領域，地方重視度有限，也就相應造成相關社會組織發展不足，但這并非意味著民眾對此沒有訴求。

從黨的二十大報告中可以看出，中國共產黨從現在起的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。回應國家訴求、響應國家意志就必須首先實現地方間、部門間認知差距的縮減，領導觀念、風險感知和敏感性領域控制必須更加契合國家高質量發展目標和要求標準。與此同時，應在提升治理效果、加速經濟發展的基礎上，大力發展新技術、新產業、新業態領域，通過夯實社會基礎加大對社會組織的培訓扶持力度。只有各區域各領域各部門領導干部始終保持眼光、思想的開放性，保持對社會發展趨勢和動態變化的敏銳性，才能對國家高質量發展目標形成更深刻更全面的認知，也才能在提升經濟基礎和思想格局的前提下對社會組織繁榮形成現代化、動態化認知，加大社會組織培育發展基地建設、增加社會組織公益創投、完善社會組織培育發展基金等。在強化區域部門自身思維認知的同時，還應強化中央與地方的制度經驗交流，就地方展開的實踐摸索和“決策實驗”及時交換信息，確保“條”和“塊”間就制度環境、政策環境可始終保持動態前進態勢，繼而為社會組織創新發展提供更為有利的外部保障。

（三）制度權威強化基礎上的意識形態管控

社會組織必須具有一定的自主性才可更好地嵌入社會而有效回應需求，政社分開的實質就是權力分開，要求“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出”[14]，由此社會組織也才能更好地遵循社會規律而創新發展。但政府權力管控的放松也不免導致監督約束效力的同步下降，社會組織在更為開放的社會環境中將更容易受到多元思想影響而目標、初心堅守不足。加之，社會組織發展過程中本就對西方國家經驗模式借鑒較多，意識形態滲透更是難以防范。繁榮社會組織必然要求其進一步開放思想、視野而積極交流借鑒，如何在其中把好意識形態關事實上就關乎法律約束和黨建引領。既從律法規則層面就行為進行約束規制，也從思想認知和價值取向層面不斷引導，使社會組織在開放社會情境中能始終保持謹慎性、警惕性和自省力，確保繁榮成果能為民眾所真正享有。這就要求，開放學習的同時進一步強化我國社會組織管理的法律條例，完善社會組織內生、長效發展的制度和法律基礎，從法治層面就社會組織安全、穩健、正向運行提供必要的制度保障。結合行政管理和黨建強化，則可首先完成各級黨組織的“同圈同建”，成為引領思想認知的核心力量，打造核心“紅圈”層。在此基礎上圍繞“紅圈”將各類社會組織囊括其中，實現“紅圈”思想引領范圍、引領對象和引領效果的精準鎖定，使各級黨委在社會組織發展中起到“樞紐”和思想引領作用，凝聚黨建共識，發揮黨建合力。

四、秩序有效構建：“約束激勵”策略上的社會組織繁榮措施

中國特色社會組織繁榮離不開人民至上的基本原則和服從初衷，全面服務社會公共利益、滿足群體訴求，實現社會價值紅利的公平公正覆蓋是基本要求，這也決定了開放學習態度的正向有效性將建立于嚴格執行規范之上。越是開放包容的社會情境打造，越是強調取向、態度的嚴格把關；社會組織越是充分地吸收與運用外部經驗，也越是強調政治立場和政治追求，保持對黨對國家的忠誠品格，如此也才能增強對中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，固本培元、擰好“總開關”。

（一）彈性策略框架構建

開放社會環境中社會組織繁榮離不開更為自主的制度氛圍，政社分離是賦能社會組織、靈活行為實施的必然前提，尤其是“去政治化”的程度將直接決定社會組織的服務效能。[15]唯有真正將社會組織發展、繁榮置于社會環境中，以解決實際問題、滿足專門需求、回應社會民眾為首要任務，給予社會組織更大的自主決策權和行動空間，其才能充分關聯實際而務實學習、行動。但又如前述分析所言，賦能、放權和自主實施不免在開放思潮的沖擊下而模糊方向，社會主義的本質與要求需要社會組織優先服務于社會民眾而非利益至上，必要的制度約束和方向引導不可或缺。如果說開放態度意在賦予社會組織更大活力，政府管制則重在態度取向保障而維系社會組織運行的秩序性。活力與執行間的平衡歸根結底就是“放”與“管”間的松緊度調整，立足于國家性質需要對社會組織進行必要的政治性約束而保證社會主義特色，回應社會發展需求有序同時實現功能性激勵而放開思路做法。如此，社會繁榮策略的構建與實施將首先強調彈性管控框架的創新構建，以黨建、制度管控為主要手段的約束機制應通過更為民主的形式嵌入社會組織運行發展的全過程，諸如注冊登記、年檢年報、等級評估等管控方式的實施應由政府主導，但關注重點和把控重心卻優先服務于事物本身的解決而非政治要求，以政治的方式實現“去政治化”，正確處理管理和服務的關系。

（二）黨建引領全過程強化

既放開社會組織的行動實施空間，又明確實現必要的政治約束而保證社會價值創造為民眾所享有，堅持和完善黨領導社會組織制度和社會組織黨建工作體制就是核心關鍵。其目的并非是對社會組織發展的政治干預，恰好是邊界清晰、分工明確目標下的責任有效劃分，黨組織指導下的社會組織開展將有效保證其服務性和人民至上，在此取向下的具體行為路徑選擇則可依據事物和組織本身的特性而更具靈活性。2006 年就社會組織發展運行中央就已明確下發實施意見，要求完成“兩個覆蓋”，一是社會組織體制架構中黨組織的覆蓋率；二是社會組織活動過程中黨的工作覆蓋率。為保證黨建引領的全面性，明確提出社會組織中有黨員的，要單獨或者聯合建立黨組織；若社會組織中沒有黨員，則要專門派黨建指導員實現工作覆蓋。黨建引領在社會組織中的全過程強化其實質就是監管得更為細致與具體，就重大事件、敏感事件可實時進行指導和把關，將人民至上立場時刻貫穿社會組織工作，始終保證其在多元思潮沖擊下可以始終恪守初心使命。但也正如上述分析所言，賦能社會組織始終是其繁榮的基本前提，以政治方式保證“去行政化”方是有效約束的表征。那么，黨建、黨組織與社會組織的充分關聯就并非意在實現高度政治化，而是通過黨組織使公共資源更好地支援社會組織[16]，黨組織在監管、引導社會組織的過程中就應少行政思維、多統籌思維，少干預行為、多服務意識，少指令下達、多建議提醒，重在增強社會組織政治合法性和多元溝通能力。

（三）分類基礎上區別監管

彈性監管與激勵框架的構建還強調對不同性質、類型社會組織的區別化管理，黨建引領貫穿社會組織運行全過程的過程中，也可實現對不同問題的精準判斷繼而采取不同的約束、引導模式。政府在社會組織登記、年檢等過程中具有較大的裁量靈活性，這就可依據社會組織的“風險性”實施不同策略方法，結合社會組織自身的性質特點，秉持開放務實主義精神選擇更加契合的政策和策略來審慎發展社會組織，統籌發展與安全以防范化解風險。例如，對于敏感性領域的社會組織從其構建到年檢年報，政府部門都可對其采取更為嚴格與細致的把關審核，禁止其采取直接登記的方式進行創辦。而對于行業協會類、科技類、公益類、城鄉服務類社會組織，由于其較少涉及政治因素可優先采取直接登記方式助力其發展壯大。分類監管既符合賦能社會組織使其更具自主性的開放要求，又能通過對敏感性領域的重點監管而減少取向偏差，來自黨組織的提醒、監督與約束將更精準更明確地聚焦于取向、立場等方面，有效防范政治約束在技術、行為層面的過度干預。

（四）清晰邊界脫鉤不脫管

社會組織繁榮存在兩個基本前提：相當的自主空間和必要的政治約束，前者意在保持組織活力，后者重在實現組織價值。政府參與其中的基本要求也就是清晰界限范圍基礎上的政治有效約束和行為充分激勵。源自政府的管理措施應限制在意識形態和價值取向領域，堅決避免對社會組織專業化行為的干預，實現業務脫鉤而思想不脫管。這就要求進一步增強社會組織的市場主體性，使其在專業領域具備更強專業話語權而完善行業制度標準構建和自律性建設，增強組織活力、價值創造力而充分發揮行業引領效力。對于政府部門而言，就社會組織的形態架構、行業制度構建和專業標準創新，其應絕對放手而“去壟斷化”，在更為開放包容的社會情境中，“一行多會”的社會組織形態理應得到支持，政府應給予行業協會商會更大自主行動空間。在意識系統領域的“不脫管”則仍需回歸對原則性問題、敏感性問題的嚴格把控和密切監督，通過分類支持策略用好社會組織準入門檻和監管范圍，以實現培育和監管的動態平衡。

（五）前置身份審查靈活過程監管

社會組織活力與秩序間的動態平衡要求決定了政府監管應重在預防而具有適度前置性，通過事前身份的嚴格審查首先把好取向價值觀，確保社會組織后續發展的健康、正向。而在事中、事后監管上則應做好潛在風險危機的及時預警和有效防范，通過年檢、評估等環節防患于未然，對意識形態領域的偏差錯誤及時消解。在更為開放的社會環境中，“一行多會”的模式日益普遍，而對于政府而言則應在組織設置前期就其成立宗旨、發起人構成和預期活動范圍、活動能力進行嚴格審查審核，及時排除政治上風險較大和政治不合格者，避免其后續行為對社會秩序的干擾。這也可借助大數據技術，構建社會組織管理信息系統、國家社會組織法人庫，并將嚴重違法失信名單和異常名錄進行登記，構建相關數據庫以供日后管理參考。在事中、事后監管中，就意識系統領域的問題可通過成立的專門的黨組織實施進行，專業問題則可委托更為獨立和專業的第三方監管機構進行。結合社會組織的不同性質和特點，政府監管方式也可靈活創新，增加諸如信用監管、分類監管和抽查等創新方式，既節省成本又確保對不同社會組織敏感問題的有效覆蓋。