近代中國國家治理與全球治理體系的關系及理論思考

侯中軍

學界對于國家治理與全球治理之間的關系早有關注，既有研究認為，在民族國家時代，全球治理需要主權國家間的協同合作，國家治理也需要在全球治理的框架內找到自身民族國家的利益點，維護各自的主權和利益。在中華民族走向偉大復興的征程上，學界需要系統深入研究和回應國家治理、全球治理中的諸多理論問題及實踐問題。習近平總書記在黨的二十大報告中提出，我們“展現負責任大國擔當，積極參與全球治理體系改革和建設”，“堅定維護以聯合國為核心的國際體系”“以國際法為基礎的國際秩序”“以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則”，“增強中華文明傳播力、影響力”。①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，人民出版社2022 年版，第45、60 頁。

探討近代以來中國參與國際體系演變的歷程，發掘中國政府及中國人民對世界歷史發展的貢獻，可以從法理上為中國參與全球治理體系夯實基礎，從學理上落實二十大報告中提出的參與全球治理體系改革和建設的倡議，維護中國在以聯合國為核心的國際體系中的地位，并進一步提升中國在國際上的影響力。此種探尋，正是要“尋找中國國家治理的歷史線索”，通過交叉學科探究社會科學與史學的互動。②周雪光：《尋找中國國家治理的歷史線索》，《中國社會科學》2019 年第1 期。在此，在嘗試分析并提出一些基本理論問題的基礎上，聚焦“一戰”以來中國國家治理與全球治理關系的互動歷程，展現中國參與全球治理體系改革的脈絡，并由此展望當代中國參與全球治理體系改革的可能路徑。

一、思考近代中國國家治理與全球治理關系必須回答三個問題

探討思考近代中國國家治理與全球治理之間的關系，從理論上而言，有三個基本問題必須回答。

第一個問題就是，主權是否是最大的國家利益？

對該問題的學理思考事關近代中國國家治理與全球治理關系的核心問題。這一問題背后的基本思路是：為了實現全球治理是否需要放棄國家主權？或者說是否需要讓渡部分國家主權？全球治理體系下的主權國家間的協同合作是否意味著在某個歷史階段國家需要讓渡或出讓自己的部分主權？國內學者基于正義及秩序概念之間的關系曾對此有過梳理，并認為“正義是秩序的應有之物”，“一個秩序如果沒有一定程度的正義，這種秩序的合法性是存疑的，即使不去推翻它，至少要求去改變它”。③陳志敏：《人類命運共同體視角下的全球治理與國家治理》，《中國社會科學》2016 年第6 期，第15 頁。通過反思英法等建立起來的殖民統治體系，可以為此問題提供一個思路。新航路開辟后，隨著工業革命的發展，西班牙、葡萄牙、荷蘭最先走上殖民擴張的道路，英、法緊隨其后，后來居上，向全球擴張。憑借武力和強權，英、法等最終在全球建立起一個殖民統治體系，尤其是英國甚至有了“日不落帝國”的稱號。此種基于殖民擴張而建立起來的殖民體系，飽含了包括印第安人在內的眾多原始部落民眾的血淚，也將亞非拉等廣大國家定位于原料產地和商品傾銷市場。從本質上而言，各殖民統治政府的建立，已經將各殖民地原有主權的大部分或一部分剝奪了。進入20 世紀后，風起云涌的亞非拉民族獨立運動是對非正義的殖民體系的有力回應。

從國際法史的角度看，在近代中國亦出現過主權是否可以分割這一問題。鴉片戰爭以來，列強通過系列不平等條約獲得了若干租界和租借地，并在甲午戰后劃分了各自的勢力范圍。回溯歷史，近代中國被迫割讓租界，出讓了市政管理權，實際意味著出讓了行政權。列強通過片面最惠國待遇和領事裁判權，破壞了中國的主權完整，實現了其所謂的“條約體系”。

第二個問題是，近代中國國家治理及參與全球治理的主要歷史任務是什么？

學界至今對此并未有較為清晰的定義。近代中國的國家治理有多重任務，政治、經濟、文化、社會、邊疆、民族等，但這些種類的任務，橫向比較，在其他國家同樣存在；縱向比較，在近代以前的封建王朝時期亦同樣存在，不能構成近代的特色。鴉片戰爭以來，列強通過不平等條約，實現了對華的經濟及政治控制，中國淪為半殖民地半封建社會。①關于列強在華條約制度及特權，參見李育民：《近代中國的條約制度》，湖南人民出版社2010 年版。在一定程度上，中國成為非正義的“全球殖民統治體系”內被奴役那一部分。中國近代的社會性質決定了首要的矛盾是帝國主義與中華民族的矛盾、封建主義與人民大眾的矛盾，②毛澤東：《中國革命與中國共產黨》，中原新華書店1949 年版，第6 頁。因此，國家治理體系主要解決的也是這個矛盾。具體而言，是廢除列強在華特權，實現中華民族的完全獨立。可以認為，近代中國的國家治理實際面臨著兩大任務，一是民族獨立，二是實現工業化和近代化。近代中國的歷史演進主要圍繞著這兩大任務而展開。兩大任務又有先后，在民族獨立未能實現之前，很難說存在完整的國家治理。近代中國國家治理的完成，首先要建立在民族獨立的基礎上。這又牽涉到近代史研究中革命史范式與現代化范式的問題。

第三個問題是，殖民勢力東來以后，中國在參與全球治理體系時的身份與地位如何？

殖民勢力東來以后，中國在全球治理體系中的身份和作用是值得深入思考的。中國是參與治理，還是被迫服從于西方殖民統治體系？在很大程度上，我們可能屬于后者。在“一戰”以前，中國事實上參與了那個時代的“全球治理體系”即殖民體系，但基本上是以被束縛者的身份參與，甚至被迫出讓部分國家主權。“一戰”是現代意義的全球治理體系開始構建的時間節點，在“一戰”之前，存在區域性的國際合作組織，但那只是圍繞專門的區域或業務展開，尚未形成涵蓋全球的體系。隨著歷史的發展，眼下真正的全球治理體系已經逐漸形成，應該思考，作為正在崛起中的大國，中國是否能為全球治理體系提供其他國家可接受的治理經驗或公共產品。

參與全球治理目的在于保持主權及獲取國家利益，而當國家治理能力落后，遠不能支撐其參與全球治理的需要時，所有向外的輸出均難以產生效果。辛亥革命爆發后，清帝發布退位詔書，民國成立。為了獲得列強承認，民國政府全面繼承了晚清政府的所有條約、外債及合同，民族完全獨立的任務遠未完成。中國國家治理的目的事實上并未發生變化。民眾對于執政者落后的國家治理能力不滿。這種落后，體現在兩大近代的主要矛盾未能解決，兩大任務未能完成。革命爆發的根本原因固然是救亡圖存，但從制度上而言，是因為北洋軍閥政府、南京國民政府國家治理能力的落后與無能。

二、參加國際聯盟開啟了中國參與全球治理體系建設的歷史大門

中國自身在舊民主主義時期的抗爭和歷次對外戰爭，一方面是在試圖擺脫列強對華的不平等條約體系，另一方面也是在為爭取平等參與全球治理體系發出自身的聲音。應該認為，“一戰”以前的全球治理，事實上是不合理、不公正的。盡管有了禁毒公約、萬國郵政聯盟等專門性國際組織，也有了區域性的聯盟，但整體上，叢林法則仍居于主導地位。這也是“一戰”爆發的原因之一。

自第一次世界大戰以來，中國一直是全球治理體系的重要參與者。1914—1918 年的第一次世界大戰是第一次真正意義上的全球性戰爭，帝國主義各國因分贓不均而爆發了此次大戰，中國北洋軍閥政府也被裹挾其中。為了能夠收回被日本以參戰為借口攻占的青島及膠濟鐵路，中國為參加戰后和會做了各方面的努力，尤其是派遣了14.5 萬名華工參加協約國的戰場后勤工作，為協約國最終取勝做了重大犧牲。華工在“一戰”西線戰場，冒著炮火，在艱苦的環境中從事極為危險的工作。①中國參加“一戰”的過程，參見侯中軍：《中國外交與第一次世界大戰》，社會科學文獻出版社2017 年版。華工參加“一戰”，被學界譽為“東方文明拯救西方文明”，也是中國大規模融入世界體系的開始。

在結束第一次世界大戰的巴黎和會上，美國總統威爾遜力主創立國際聯盟（簡稱國聯）。中國作為戰勝國，在《國聯盟約》上簽字，成為國聯的創始會員國。國聯是第一個真正意義上的全球性國際組織，強調通過國際法解決國家間的沖突，要求締約國允諾“承受不從事戰爭之義務”“維持各國間公開、公正、榮譽之邦交”“嚴格遵守國際公法之規定，以為今后各國政府間行為之規范，在有組織之民族間彼此關系中維持正義并恪遵條約上之一切義務”。②《國際聯盟盟約》，載《國際條約集（1917—1923）》，世界知識出版社1961 年版，第266—267 頁。1921 年8 月，北洋軍閥政府駐國聯代表顧維鈞被選為行政院主席，中國全方位參與了國聯事務。“1920 年代北京政府在國聯的參與，實為中國在國際政治組織中參與的初始階段，這個歷程有其重要的意義與影響。”③唐啟華：《北京政府與國際聯盟1919—1928》，臺北東大圖書公司1998 年版，第7 頁。

中國是“一戰”后國際體系的遵守者和踐行者。中國參與國聯，成為凡爾賽—華盛頓體系的一員，意味著聲明遵守“一戰”后形成的國際秩序。“一戰”后的中國，希望能夠擺脫列強對華的不平等特權，致力于自身的國家建設。關稅自主運動及法權會議召開，都是此時中國為提升國家地位、改善國際關系所做的努力。為霸占中國，打破凡爾賽—華盛頓體系的限制，1931 年9 月18 日，日本發動“九一八事變”。中國訴諸國聯，求助美國，希望制裁日本，阻止日本侵略。利用規則的漏洞，日本否決了國聯出臺的所有實質性制裁決議。中國以自身的犧牲和抗爭，向國際社會證明了國聯機制在維護全球和平方面的短板。中國的教訓為國際社會建立一個更為合理的國際政治經濟新秩序提供了借鑒。

三、參與創建聯合國并成為安理會常任理事國，夯實了中國參與全球治理體系改革的歷史基礎和法理基礎

抗戰廢約的實現是中國通過國家治理參與全球治理的重要節點，學界已經習慣將抗日戰爭視為中國復興的樞紐，其意義也正在于此。1937 年7 月7 日，盧溝橋事變爆發，日本最終發動了全面侵華戰爭。當時中國政府從未放棄向國聯控訴，也一直呼吁美國的干預，而國聯已經名存實亡。1939 年9 月1 日，德軍突襲波蘭，第二次世界大戰正式爆發；1941 年6 月22 日，德國撕毀《蘇德互不侵犯條約》，進攻蘇聯，蘇德戰爭爆發；1941年12 月17 日，日本偷襲位于美國夏威夷群島珍珠港的美軍太平洋艦隊，太平洋戰爭爆發。至此，第二次世界大戰發展成真正的全球性戰爭。中國與美英一道成為反法西斯聯盟的一員。為激勵中國人民的抗戰意志，在中國“苦撐待變”的艱難歲月中，廢除在華不平等條約，爭取中國國家的平等地位，是中國政府一直追求的目標。同為反法西斯盟國，不平等條約的存在使得中國與盟國交往時在法理上處于不利地位，與中國作為主要抗戰大國的身份是不符合的，不利于世界反法西斯同盟之間的團結與合作。④抗戰廢約的過程，請參見王建朗：《中國廢除不平等條約的歷程》，江西人民出版社2000 年版。

“二戰”進行期間，羅斯福總統已經在考慮戰后國際安全組織的問題即成立聯合國以便替代已經名存實亡的國際聯盟。1944 年9 月，敦巴頓橡樹園會議上，中美英蘇討論了戰后安全組織的基本草案。鑒于國聯的教訓，中方建議應建立一個強力有效的國際組織。在會議公報中，中方的提案要點有多處體現。①金光耀：《國民政府與聯合國的創建》，《中國社會科學》2003 年第6 期。

1945 年2 月，英美蘇三國舉行雅爾塔會議，決定召開聯合國制憲會議，并明確了安理會常任理事國的一票否決制。雅爾塔會議還決定了其他問題，如處置德國問題、波蘭重建問題、遠東問題。雅爾塔會議基本上解決了戰后和平與秩序重建問題。

在舊金山制憲會議上，中國支持對侵略進行定義，嚴格聯合國會員退會的規定，要求履行憲章所規定的一切義務，要求設立國際空軍，但均未被采納。“聯合國的成立是人類歷史上的一件大事，是世界的一大進步”，“中國參與創建聯合國及永久性地擔任安理會常任理事國，體制性地標志著中國跨入大國行列，影響深遠”。②王建朗：《中國抗日戰爭史》，第五卷“戰時外交”，社會科學文獻出版社2019 年版，第352 頁。

聯合國各附屬機構及其各專門機構，如安理會、國際法院、國際貨幣基金組織、國際勞工組織、聯合國教科文組織等仍然在繼續維持著當今世界的運行。同屬于雅爾塔體系產物之一的關貿總協定，曾是當今世界最重要的多邊貿易協定，后被世界貿易組織取代。在這些專門機構中，中國都扮演著舉足輕重的角色。深度參與聯合國機制，是中國參與全球治理體系改革的歷史基礎和法理基礎。

四、展望：以中國經驗參與全球治理體系的改革和建設

中國參與全球治理體系改革是否被認可，如何被認可，決定著我們下一步的對外關系構建能否成功實現。廣大發展中國家及大多數發達國家對當下全球政治經濟格局不滿意，意味著需要中國提供目前體系內不能令人滿意或不能讓絕大部分國家滿意的公共產品。

中國改革開放的經驗，全民脫貧的經驗，已經為廣大發展中國家提供了東方的樣板；中國明清兩朝的朝貢體系，為新型的國際關系提供了歷史的樣板。上述兩方面都是中國基于歷史經驗可以為全球治理體系改革和建設提供的理念。

如何參與，通過何種理念參與全球治理體系，中國5000 年文明史可以為我們提供借鑒。傳統的朝貢體系為中國參與和構建全球治理體系提供了豐富思想資源。明清以來，以朝貢體系為特征的傳統中國外交框架，屬于中華優秀傳統文化。在殖民勢力東來之前，它維持了東亞漢字文化圈內長時期的和平和公理正義。明清以來，朝貢體系的內在學理表明，該體系并非歷史糟粕，有其可取之處。學界目前對朝貢體系的批評扭曲了朝貢體系的歷史價值，主要是受外國學界的影響。構建新形勢下的國際關系格局，實現中國在國際上的外交話語權，傳統的朝貢體系可以為我們提供借鑒。應以“王道”對“霸道”，讓全球實現“王道樂土”，而非一家獨霸。

無獨有偶，美國權威智庫也從歷史中尋求智慧和借鑒。美國智庫在分析當今的中美之爭時，其宏觀分析框架仍是基于歷史而做出的。著名美國政治學者、前助理國務卿、前助理國防部長、“軟實力”概念的提出者小約瑟夫奈，在最新的研究中認為，當今的中美競爭與三個歷史時期的世界歷史存在類似之處：伯羅奔尼撒戰爭史時期的斯巴達與雅典、“一戰”前巴爾干危機中的兩大陣營、冷戰起源時期的美蘇。小約瑟夫奈特別強調，尤其與“一戰”前巴爾干危機中的兩大陣營具有高度的同質性。當今的世界格局正是從“一戰”演變而來，中國正是從“一戰”開始真正參與全球治理體系。③Joseph S.Nye，Jr，How Not to Deal with a Rising China：A US Perspective，International Affairs，98：5，2022，pp.1635-1651.

中國共產黨的二十大報告是一個有機結合的整體，各個部分之間是互為保障的，必須系統研讀，周密判斷。為落實報告中提出的參與全球治理體系改革和建設的倡議，繼續維護中國在以聯合國為核心的國際體系中的地位，并進一步提升中國在國際上的影響力，中國學界可以從三個方面著手開展工作：一是從基礎研究方面，須深入了解中國自“一戰”以來參與國際體系演變的歷程，發掘中國政府及中國人民對世界歷史發展的貢獻；二是從應用對策方面，全方位研判涉及祖國統一時對中國參與全球化治理可能帶來的正反兩方面的影響；三是基于近代以來的歷史經驗，加快構建中國話語和中國敘事體系，講好中國故事。

參與全球治理體系改革，其本質在于成為全球規則的制定者和維護者，最終取決于對美競爭的勝利。參與全球治理體系，固然是需要以自身國力為基礎，但從歷史和法理基礎論證中國作為負責任的大國參與全球治理的必需和必然，可以賦予中國以天然的合法性。

在探究大歷史視域下中國國家治理的歷史經驗與實踐的同時，如何將中國參與全球治理體系與中國自身的國家治理結合起來考察，是一個具有重要意義的課題，目前的研究還是很不夠的。當下所需要做的，是深入研究中國近代史上的國際交往案例，對中國從落后走向復興與世界格局變化之間的密切聯系進行充分論述。