發達國家“碳邊境稅”綠色貿易壁壘及中國應對※

董小君 唐蕊

內容提要：2022年12月以來,美國、歐盟及G7紛紛出臺并推動實施“碳邊境稅”,全球各國碳中和承諾的“軟約束”正轉化為“硬約束”。其戰略意圖,一是制定有利于發達國家的國際氣候規則,二是通過碳價維護本土產業的國際競爭優勢。“碳邊境稅”的本質是以氣候治理為名的綠色貿易壁壘,一旦落地,會與現有國際經貿規則和全球氣候治理規則發生沖突,并對高碳產品出口形成顯著沖擊。現階段,中國有必要考慮征收以二氧化碳排放量為直接稅收客體的企業碳稅。需要考慮的問題,一是碳稅實施方式是“獨立型”還是“融入型”?相較而言,將碳稅融入現有環境保護稅,且作為與大氣污染稅目并行的新稅目,既可避獨立稅種之短,又可彰顯國家降碳的決心,還可使環境保護稅超越“污染防治稅”而名副其實。二是碳稅開征時間是2026年還是2030年?相較而言,2026年開征,可有效避免國內因減排投入產生的溢價流出,還可將稅收用在鼓勵企業節能碳減排上,完善中國的碳定價機制。

2022年12月12日,G7發布“氣候俱樂部”計劃,建立以“國際目標碳價”為核心的氣候同盟。2023年4月26日,歐盟理事會投票通過碳邊境調節機制(CBAM),計劃于2026年1月正式開征“碳邊境稅”,且于2023年10月正式進入過渡期,直至正式征稅過渡期結束。與此同時,美版碳關稅《清潔競爭法》(CCA)預計2023年完成立法,2024年開始正式執行。目前看,推行碳邊境稅已經是大勢所趨,全球各國碳中和承諾的“軟約束”正轉化為“硬約束”。我們應未雨綢繆,及早設計中國版的碳稅方案,以防減碳投入成本的外溢。

一、 碳邊境稅的理論基礎與研究現狀

碳邊境稅,是指碳排放限制嚴格的國家對來自碳排放限制相對寬松國家和地區的進口商品征稅,又稱碳關稅。碳邊境稅表面上是源于各個國家碳定價機制的差異,其本質是貿易保護下的綠色壁壘。最早是2007年由法國總理多米尼克·維德爾潘提出,目的是對《京都議定書》參與國中沒有有效執行的國家進行懲罰,懲罰方式為對其進口商品征收額外的稅,以維護歐盟自身的國際競爭力水平。隨后碳邊境稅一直被熱議,直至2023年歐美先后出臺碳邊境稅政策。

1. 碳邊境稅的理論基礎

溫室氣體排放引起的氣候變化是一種典型的負外部性現象。碳排放活動的參與者通常只考慮自己的利益,而忽略其排放所帶來的負面影響。為了糾正這種負外部性,需要內化這些環境成本,按照“污染者付費”的原則采取措施,促使環境破壞者為自己行為造成的后果負責,將環境成本內化到其經濟活動中去。

溫室氣體作為全球公共品,其負外部性由全球共同承擔。由于各國之間經濟實力、能源結構、發展階段等方面差異較大,難以統一進行負外部性管理,導致不同區域的成本內部化程度不同。從外在條件來看,各國應對氣候變化缺乏有效約束機制。自《京都議定書》簽署以來,世界各國長期無法達成一個多方認可的減排政策,同時各國也不能有效完成減排任務。從內在條件來看,碳減排缺乏內生的激勵,這是由于“搭便車”現象廣泛存在且難以避免。所謂“搭便車”,描述的是在缺乏強制或激勵措施的背景下,個體不會或很少會主動參與到爭取集體利益最大化的行動之中。對應到氣候治理中,世界各國的最優方案是自身不減排或極少減排,同時要求其他國家減排,自身既不會付出過多代價,又能享受他國減排帶來的好處。

“搭便車”問題是解決全球氣候治理的關鍵所在。Nordhaus(2015)提出建立“氣候俱樂部”可以有效解決國際氣候治理中出現的搭便車現象,其中關鍵機制是激勵內部成員國參與減排,并對非俱樂部成員國進行懲罰,這也是一種將負外部性內在化的一種方式,以打消非參與國的“搭便車”意圖。他提出了兩種具體的懲罰方式,即碳責任機制(也稱差別關稅機制)和統一關稅機制。碳責任機制是指國家間進行貿易時,俱樂部成員國對非成員國征收碳關稅,其征收依據是進口貨物的碳含量(倪娟,2016),其主要目的在于減少碳泄露。比如歐美發達國家對來自碳排放限制相對寬松國家和地區的進口商品征碳邊境稅。統一關稅機制是俱樂部成員國對非成員國出口的所有商品征收統一的關稅。這種方式的懲罰性質更強,覆蓋范圍更大。但尚未有實踐證明氣候俱樂部能夠解決“搭便車”問題。

2. 碳關稅的研究現狀

2007年法國總理多米尼克·維德爾潘首次提出碳關稅,主要針對未遵守《京都議定書》和未承擔減排義務的國家。自此學者們對于碳關稅的討論一直未停止過,討論內容主要集中在兩點,一是碳關稅的合理性,二是碳關稅的影響。

關于碳關稅的合理性討論在于碳關稅是否能解決碳泄露問題。碳泄露是指在不同國家減排政策各異,導致碳密集產業從氣候政策嚴格國家和地區向外轉移。學者們對此意見不一,尚未形成統一的意見。支持者認為,碳關稅政策是一種良好的環境政策,可以有效防止碳泄漏,從而減少全球碳排放,減緩全球變暖。例如,Drake (2018)認為碳邊境調整措施不是貿易保護主義政策,而是一種良好的環境政策,實施碳關稅可以減少全球碳排放。M?rsdorf(2022)研究發現歐盟碳邊境稅可以控制三分之二的碳泄露,剩余的三分之一不是由競爭力驅動的,而是由能源價格效應驅動的,無法通過碳邊境稅措施來抵消。更多的學者持有反對意見,因為碳關稅會導致較高的碳減排成本和較高的碳泄漏率(1)碳泄漏率是指非減排國增加的碳排放量與碳減排國減排量的比值。(林伯強和李愛軍,2012;Yang和Peng,2017),對世界二氧化碳減排的貢獻相對較小,甚至實施碳關稅并不一定會減少全球的碳排放(Fang等,2020),而且會對發達國家和發展中國家的貿易競爭力和福利都產生不利影響。

關于碳關稅實施的影響主要集中在以下三個方面。一是碳關稅對碳排放產生的影響并未形成定論,多數研究發現碳關稅對全球的碳排放并未產生消極影響(Drake,2018),但是從碳排放強度角度來看產生的影響并非如此。二是單邊碳關稅實施會導致減排成本從發達國家轉移到發展中國家(B?hringer等,2018),變相地轉移了發達國家的減排責任,加大了發展中國家減排的難度。三是部分學者使用CGE模型模擬碳關稅沖擊帶來的經濟影響,發現碳邊境稅的實施將會使發展中國家因出口總額下降而遭受到巨大損失(Perdana和Vielle,2022)。從經濟影響來看,歐盟碳邊境稅實施將會沖擊中國的國內生產總值,損失可達1.86億美元(王謀等,2021);在國際貿易層面,征收碳關稅增加中國企業的成本,打擊對歐關聯企業出口能力;從全球氣候治理層面,歐盟碳關稅將削弱中國的氣候話語權, 干擾低碳發展計劃進程(徐昕和吳金昌,2023))。

總體上,已有文獻研究多數集中在模擬碳邊境稅產生的影響,以及從全球氣候治理規則層面分析碳關稅,這為本文后續的研究提供了一定的基礎。但較少對比分析歐美發達國家實施碳邊境稅的機制、底層邏輯等方面。與已有的研究相比,本文的邊際貢獻在于:一是本文從歐美發達國家碳邊境稅的底層邏輯和戰略意圖出發,細致對比歐美發達國家的碳邊境稅機制的設計;二是從碳稅角度出發,設計出應對碳邊境稅的中國方案,并基于中國現階段的事實,從時間維度上給出了具體的應對方案。

二、 發達國家“碳邊境稅”的底層邏輯及戰略意圖

目前,歐美已經發布了碳邊境稅的具體方案,二者在主要內容上存在著差異,具體來看體現在征收行業、征收基準線和標準、碳關稅稅率、豁免機制、不履行后果、稅收用途六個方面:① 征收行業。歐盟碳邊境調解機制CBAM征稅范圍覆蓋鋼鐵、鋁、電力、水泥、化肥和氫6大行業;美國CCA征稅范圍覆蓋化石燃料、精煉石油產品、石化產品、肥料、氫、己二酸、水泥、鐵和鋼、鋁、玻璃、紙漿和造紙、乙醇等,征收產品逐漸從初級產品擴大到加工產品。兩者覆蓋行業范圍基本一致。② 征收基準線與標準。歐盟CBAM主要是針對進口商品全部碳排放征稅,以“絕對碳排放強度”為標準;而美國CCA以美國產品的平均碳含量為基準線,僅對產品超出基準線的部分排放征收邊境碳稅,以“相對碳排放強度”為征收標準,同時適用于進口商和國內廠商。歐美兩國都強調出口國提供可監測、可報告、可核查的碳排放核算數據。相較而言,歐盟CBAM具有更強綠色屬性。③ 碳關稅稅率。歐盟主要以歐盟與出口國間的碳價差額作為稅率,以2023年4月碳價為例,歐盟對中國征收稅率約為88美元/噸二氧化碳;美國則是以固定價格形式,起初以55美元/噸二氧化碳征收,而后每年上浮5%。④ 豁免機制。歐盟對已加入歐盟碳市場或與歐盟碳市場掛鉤的國家實施征收豁免。美國僅對“最不發達”國家和地區的產品減免碳邊境稅。目前G7正積極推進CBAM對集團國家內部的豁免。⑤ 不履行后果。運用懲罰機制賦予減排成果一定的排他性。歐盟規定,若進口商未經注冊進口CBAM覆蓋行業的產品,或未按期足額繳納CBAM證書,或在申報過程中提供虛假信息或材料的,將被處以3倍罰款,并補足未交的CBAM證書,即“補一罰三”。⑥ 碳邊境稅用途。歐盟將碳邊境稅的收入主要用于歐盟的經濟復蘇和綠色投資,緩沖新冠肺炎疫情、經濟危機、俄烏沖突等多重財政壓力,尚未就支援發展中國家進行具體說明;美國計劃將碳邊境稅的25%用于支援發展中國家,75%用于投資碳密集型行業,推動本國傳統行業的綠色化、數字化轉型。

“碳邊境稅”設計的底層邏輯是為了解決“碳泄露”問題。所謂“碳泄露”,是指在不同國家減排政策各異,導致碳密集產業從氣候政策嚴格國家和地區向外轉移。針對碳泄露,歐盟現有機制主要是免費分配歐盟排放交易計劃配額;未來,為確保進口產品和國內產品的同等碳定價,CBAM將逐步取消免費津貼。2026-2034年從補貼97.5%逐年削減,直至完全取消,具體見圖1。2023-2026年為過渡期,給進口商和生產商提供了時間上的緩沖。在歐盟逐步收緊直至取消各產業免費碳排放配額的過程中,企業碳成本將隨之提升,高碳產品價格也會升高,從而導致企業選擇從歐盟外部進口高碳產品或將高碳產品的生產線轉移至歐盟以外碳排放要求尚未建立或者較低的國家和地區。CBAM則通過對進口高碳產品增稅的方式,均衡歐盟境內外高碳產品的用碳成本,以減少碳泄漏的發生。

圖1 歐盟配額分配比例變動

“碳邊境稅”戰略意圖,一是制定有利于發達國家的國際氣候規則。歐美在綠色發展領域占據先發優勢和技術優勢,在該領域倡導和制定的任何規則,均有可能成為全球規則。通過碳邊境稅,歐美國家可以制定合乎自身利益的規則,迫使發展中國家接受他們的標準。一旦實施,歐美現行的一系列與碳排放相關的方法、措施和制度標準將在國際上獲得較大的話語權,同時使歐美境內的碳定價方式通過碳邊境稅將其效力拓展到國際范圍,將使得發展中國家國內的碳市場設計、履約機制和方法制定變得非常被動,使得歐美從源頭上掌握碳減排的主導權和控制權,搶占碳定價的制高點。二是通過碳價維護本土產業的國際競爭優勢。征收碳邊境稅前,發達國家往往因為碳價高,碳密集產業喪失國際競爭優勢,甚至相關產品被境外產品取代。據世界銀行統計,截至2023年4月,歐盟碳價格為96.3$/tCO2e,而中國碳價格為8.15$/tCO2e,可見碳價差異巨大,低碳價國家生產成本優勢明顯。低碳價國家可以將原本應用于減排降碳領域的資金,用在優化產品或降低最終售價等方面,存在競爭優勢(李萬強和王思煒,2022)。征收碳邊境稅將會拉平兩者成本或拉近兩者碳價差距。

在上述戰略意圖下,要求發展中國家碳價達到發達經濟體的水平,是不可能且不合理的。一個國家的碳價應與該國減排目標所對應的邊際減排成本相關,邊際減排成本的差異是由各個國家的減排目標、發展階段和經濟結構差異導致的。歐盟于1990年、美國于2005年實現了碳達峰的目標,而大多數發展中國家距離碳達峰還有2～7年。中國目前還沒有實現碳達峰,所以是排放強度控制,但是那些實現碳達峰的發達國家已經開始總量控制,不同國家所處的階段不一樣,碳交易價格不同是正常的。縱觀歐盟碳價的變化趨勢,在過去很長的一段時間歐盟碳價是位于較低水平的,自2018年開始碳價出現上升的趨勢,直至2022年2月達到最高碳價為109.35$/tCO2e。歐盟碳價逐步高升的原因主要有三,一是對碳配額總量的嚴控,歐盟取消國家分配計劃,采取總量控制的形式統一歐盟范圍內的碳排放量,將配額直接發放給排放源;二是碳配額的稀缺性大幅提升,歐盟制訂了長期減排規劃,引入市場儲備機制,配額總量每年下降幅度由1.74%提高至2.2%;三是獲得碳配額的成本增加,歐盟逐漸取消免費分配占比,不斷提高拍賣占比,并計劃于2034年實現全部配額的有償分配。這三方面因素支撐了近年來歐盟碳價的穩步上漲。目前發展中國家碳定價起步晚,碳價尚處于起步階段,正如歐盟初始碳價一樣位于較低的水平,現階段要求發展中國家實行同等的碳價水平是不合理的。歐美征收碳邊境稅政策并未能將發展中國家的這種處境考慮在內,只是推動著新興國家的碳價上漲,將會打亂這些發展中國家的碳減排節奏。

三、 碳邊境稅對現有全球經貿格局的沖擊

“碳邊境稅”是世界上首個將氣候變化與國際貿易捆綁在一起的新機制,是發達國家收割“低碳紅利”、遏制新興經濟體發展的利器,本質是以氣候治理為名的綠色貿易壁壘。一旦落地,未來全球產業競爭、能源市場、資本流動、國際貿易都將圍繞碳邊境稅形成新的運行規則。

1. 對國際經貿規則的影響

一是與WTO“國民待遇”原則沖突。美國CCA適用于進口商和國內廠商,巧妙規避了這一沖突。歐盟則對內部產品的碳排放實施碳交易機制,對外部產品實施CBAM。CBAM對外部產品征收的碳稅價格與內部碳交易機制的價格相掛鉤,且后者又為歐盟高排放產品提供了8年免費配額,明顯違背WTO的非歧視規定和國民待遇原則。二是與WTO“最惠國待遇”原則沖突。歐盟承認進口國家由政府制定的顯性碳價,在生產國繳納的碳成本可以等額抵減,與歐盟減排標準一致的國家將享受免稅待遇。目前G7氣候俱樂部聲稱,共同向外部成員征收關稅,而集團國家內部卻享受豁免權力。美國CCA主要針對碳減排力度不如美國平均的產品,美國經濟的碳密集度比其貿易伙伴低近50%,中國經濟的碳密集度是美國的3倍多,印度幾乎是4倍,因此對于不同國家進口產品征收不同水平稅率,違反最惠國待遇原則。

2. 沖擊全球氣候治理規則

歐美發達國家征收碳關稅沖擊了國際氣候治理的基本原則——自愿減排原則和責任公平原則。全球氣候治理行動初衷是各國根據實際能力自主貢獻減排目標。《巴黎協定》軟約束下,幾乎所有主要經濟體都自主提出了減排貢獻。但在《巴黎協定》之外,歐盟又要單獨實施碳關稅,無疑是對《巴黎協定》多方共識的背離,其碳關稅措施的單邊屬性更是對全球氣候治理多年來形成的締約方協商一致原則的挑戰。其本質是轉移應對氣候變化所承擔的責任和義務,強迫或間接導致發展中國家承擔不合理減排義務。《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》都明確規定各國在全球應對氣候變化進程中承擔“共同但有區別的責任”原則,歐美發達國家的碳關稅方案要求各國承擔完全一致的碳價成本,這是對“共區原則”的否認和挑戰。

3. 對高碳產品出口形成顯著沖擊

從貿易角度看,發展中國家涉CBAM商品出口額占總出口額的比例普遍高于發達國家,而中國成為歐盟CBAM納管產品最大進口來源國。參考歐盟官方發布文件中附錄一所列清單,根據國研網國際貿易數據計算出歐盟碳邊境稅所覆蓋6個行業自華進口的金額和比例(見圖2)。2022年歐盟碳邊境稅覆蓋行業自華進口額占歐盟全行業自華進口總額的3.21%,其中鋼鐵行業占2.42%,鋁行業占0.74%,化肥行業占0.05%,水泥行業占0.0006%,電力行業和氫行業為0。2022年歐盟碳邊境稅覆蓋行業自華進口額為211.14億美元,其中鋼鐵行業為159.23億美元,鋁行業為48.38億美元,化肥行業為3.49億美元,水泥行業為0.04億美元。在歐盟實施碳邊境稅的情景下,以進口產品隱含的碳排放乘以相應碳邊境稅稅率來進行征稅時,根據王謀等計算的中國出口歐盟的隱含碳排放為3.21噸(王謀等,2021),如果按照2023年4月歐盟碳價與中國碳價差距88美元/噸計價,中國需要支付給歐盟282.48億美元碳關稅。此外,歐盟對各行業早已進行了長期的研究,并列出2021-2030年63個具有高碳泄露風險的細分行業,主要涉及采礦業和制造業兩大行業,覆蓋了約96%的工業排放。如果歐盟未來將碳邊境稅的范圍擴大到所有的高碳泄露風險的行業,此時按照歐盟“碳泄漏清單”行業的4位碼計算,影響的出口總額為501.34億美元,占2020年中國出口總額的12.81%,碳關稅金額高達36.19億美元。

圖2 歐盟碳價格變動趨勢注:碳價格數據來源于ICAP組織,中國碳價水平選擇為2023年4月碳價格,用于對比目前中國碳價水平和歐盟歷史碳價水平。

圖3 歐盟碳邊境稅覆蓋行業自華進口占比和金額

從行業維度看,歐盟CBAM初期將覆蓋水泥、電力、化肥、鋼鐵、鋁和氫等6個行業,其中鋼鐵和鋁的出口影響較大。據CBAM清單和中國海關統計數據計算,2022年中國出口歐盟和美國鋼鐵及其制品的總金額分別為183.28億美元和172.65億美元,占總出口份額的9.77%和9.20%,從總量看影響程度位居第一。2022年中國出口歐盟和美國鋁及其制品金額分別為53.66億美元和47.18億美元,占總出口份額的12.74%和11.20%。從歐美的動向來看,2021年G20峰會美歐達成關于“特朗普232鋼鋁關稅”案的和解協議,這是世界上首次將鋼鋁產能過剩和碳排放兩者捆綁在一起的協議。其中美歐雙方相互取消鋼鐵關稅,限制來自中國等鋼鋁生產過剩國家的產品進入歐美市場,并推動建立全球鋼鋁行業的碳俱樂部,以期共同制定鋼鋁行業貿易規則,這將對中國鋼鋁行業帶來進一步的制約。其次,短期內水泥和化肥的影響較小,但長遠來看,碳關稅的影響將不容小覷。2022年中國電力、氫出口歐盟的金額為零,化肥出口金額為21.75億元,占總出口份額的0.058%;水泥出口金額為0.43億元。俄烏危機后,俄羅斯禁止化肥出口,歐洲市場化肥供應緊缺,中國作為僅次于俄羅斯的化肥出口大國,化肥出口到歐盟預計保持長期增長的趨勢。

從企業維度看,根據清華大學能源環境經濟研究所的估算,碳邊境稅的實施可能會使中國鋼鐵和鋁業的出口成本增加約6.8%。此外,據中國最大的鋼鐵上市公司寶鋼股份在其《2021年氣候行動報告》中預測,如果按照每噸80歐元的二氧化碳稅收標準來計算,該公司每年將支付4000萬至8000萬歐元(約合人民幣2.82億至5.64億元)的碳邊境稅(周萃,2023)。若未來CBAM覆蓋范圍進一步擴大至機械、電子器件和車輛等下游產品,則將對中國整體出口造成更大壓力。

四、 中國有必要考慮征收以二氧化碳排放量為直接稅收客體的企業碳稅

碳邊境稅的實際征收依據為各國碳定價機制的差異,這將倒逼中國逐漸完善碳定價機制,使本國逐漸接近國際碳價機制。中國已經建立了全國碳交易市場,碳稅制度尚未構建。碳邊境稅傳導到國內出口企業,相當于國內征收碳稅。中國有必要考慮征收以二氧化碳排放量為直接稅收客體的企業碳稅。從稅制結構的角度來看,目前中國已存在多種與溫室氣體治理相關的稅種,如資源稅、車船稅等。然而,令人遺憾的是,并沒有一個稅種直接針對二氧化碳排放量征收稅收(徐昕和吳金昌,2023)。這樣因為征稅客體缺乏針對性和明確性,這也導致在碳邊境稅的認定標準中,這些稅收費用無法被抵扣。現階段,征收以二氧化碳排放量為直接稅收客體的企業碳稅,顯得十分必要。為此,亟需解決兩個棘手問題。

1. 碳稅實施方式:“獨立型”還是“融入型”

國際層面對碳稅的稅種設置,主要有獨立稅種和融入稅種兩種模式。獨立型碳稅指對碳排放獨立課稅,不依附于其他稅種;融入型碳稅指的是將碳排放融入現有稅種,形成隱形碳稅(張寶,2023)。

方案一:“獨立型”的碳稅模式。碳稅單獨立法,與現有環境稅種并行適用,芬蘭、瑞典、挪威、丹麥、荷蘭和波蘭這6個在全球最早推出碳稅的國家中,挪威和丹麥采用了獨立稅種模式。就中國現行稅制改革看,獨立碳稅模式雖具有稅制體系完整、減排目的明確、象征意義顯著等優勢(張寶,2023)。但中國現有保護環境的稅種與碳稅存在較大關聯性,在征稅對象上存在重疊的問題。在稅收法定原則約束下,一步到位進行獨立碳稅立法,也存在著立法成本高、協調難度大、實施成本高等弊端,很難將之作為碳稅改革的優先選項。

方案二:融入型的碳稅模式。目前,中國《環境保護稅法》規定的應稅污染物,僅指向大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲,使得該法實際上成為“污染防治稅法”。這里需要討論的是,是將碳稅作為大氣污染物稅目的子稅目,還是作為與大氣污染稅目并行的新稅目?前者主要面臨的挑戰是溫室氣體可否歸入大氣污染物?溫室氣體與大氣污染物具有同源性,多來自化石燃料燃燒。《京都議定書》規定了6種溫室氣體,其中甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化合物同時又是大氣污染物,但中國法律并未將溫室氣體作為大氣污染物。故而,將碳稅作為大氣污染物稅目的子稅目,并非合適的選擇。后者既可避獨立稅種之短,又可彰顯國家降碳決心,同時也使環境保護稅超越“污染防治稅”而名副其實。但也面臨挑戰。一是碳稅與《環境保護稅法》稅制體系難以兼容。當前的環境保護稅,總體上建立在污染防治理念基礎之上,其關于征稅范圍、計稅依據、稅收減免的規定基本上不適用于碳排放。二是與環境保護稅的征管體系不兼容。環境保護稅現有環境監測體系和法規標準僅適用于各類污染物,碳排放的法規標準和統計監測體系尚未建立,碳稅征管將面臨巨大挑戰。不過,中國生態環境部在《關于加快建立統一規范的碳排放統計核算體系實施方案》中提出,到2023年初步建成規范的碳排放統計核算體系,這將會為未來碳稅制定提供立法實踐基礎。

2. 碳稅開征時間:2026年還是2030年

美國CCA實施雖然較歐盟早兩年,但CCA的征收是相對碳含量(即出口產品與本土產品碳排放差額),只要中國生產產品和美國平均含碳水平一樣,即可免征碳邊境稅。因此,我們應重點考慮歐盟碳邊境稅的2026年作為中國碳稅的開征時間。根據發達國家碳稅征收經驗,芬蘭、挪威、瑞士、英國、法國、加拿大等發達國家都是在“碳達峰”之后征收碳稅(具體見表1),因此還需要考慮碳達峰2030年這個時間點。

表1 各國碳達峰碳中和及碳稅實施時間

方案一:在2026年開征。優點是,可有效避免國內因減排投入產生的溢價流出,還可將稅收用在鼓勵國內企業節能減排上,完善中國碳定價機制。缺點是,時間緊,壓力大。但如將歐盟CBAM中2026-2034年免費配額逐漸削減階段,同步設置為中國碳稅過渡期,可有效緩解初始征收碳稅的不適應性。國際上,芬蘭在碳稅實施初期確立了稅率遞增策略,初期與當前的稅率水平相差近17倍,大大減緩了碳稅改革過程中的政治阻力;而同期進行碳稅改革的荷蘭,由于一開始就設定了較高稅率水平,實施中遇到巨大阻力。因此,過渡期間,宜采取低稅率遞增方式,2030年碳達峰實現后可適當加大碳稅力度。

方案二:2030年碳達峰后開征。該方案特點是,一旦實施碳稅,需較快對接國際標準,短期內碳稅需要調整到較高水平才能免于征碳關稅。雖然該方案為碳稅政策準備工作留出較為寬裕的時間,也為中國盡快完成工業化進程留下較多時間,但還要面對兩難局面,在國內,碳稅征收起始點較高,工作推進難,因為短期內高碳產品價格大幅度上升,導致企業成本過高和消費者不滿。在國際上,在2026-2030年期間,出口產品仍然面臨被發達國家征收碳關稅的困境。

根據上述的分析,綜合考慮中國碳稅的稅理、實施難度、國際認可等因素,建議在征稅模式上,直接將碳稅作為環境保護稅新稅目在中國現行稅法體系中最為適宜;在征稅時間上,為避免綠色溢價的流失,2026年開征碳稅方案是更好的選擇。