重點產業政策、城市協同與土地配置效應※

趙江萌 程建

內容提要：選擇性產業政策通過引導資源向重點產業傾斜,推動了產業結構轉型升級。然而,過多資源集聚在特定行業,也造成了資源配置的結構性扭曲?；?007-2020年地級市土地出讓數據,實證檢驗了省級重點產業政策對土地資源配置的影響。研究結果表明,省級重點產業政策引發了重點產業土地在下轄市間的重復配置,而省內城市間政府合作和市場協同關系的加強有助于改善土地重復配置。省級政府應著力破除下轄地區間的行政壁壘和市場分割,強化區域協同聯動和市場整合,以優化產業政策實施和土地資源配置。

一、 引 言

改革開放以來,產業政策較好地引領了產業發展方向,對中國經濟發展起到重要作用。然而不可忽視的是,為加快地區產業轉型升級和經濟高質量發展,地方政府在重點產業領域盲目跟風、一哄而上的現象也十分突出(宋凌云和王賢彬,2013)。以光伏產業為例,國家“十四五”可再生能源發展規劃公布后,內蒙古、云南等近20個省份大力推進光伏建設,新能源基地在全國范圍內“遍地開花”。大量的重復建設引發了行業惡性競爭,光伏等重點產業在高速發展的同時面臨著產能過剩危機(寇宗來等,2017)。

土地作為調控經濟發展的重要工具,是地方政府落實產業政策的重要抓手(閆昊生等,2019)。擁有土地壟斷供應權的地方政府,常以工業土地的低地價和寬供應來保障地區重點產業增長。比如,新能源產業被列為山東省重點產業后,青島、濟南等多城競相出讓土地支持新能源產業發展。2019-2021年山東省各市共出讓新能源相關產業用地102宗,超500公頃,散布在青島市、東營市、濰坊市等15個城市。但是絕大多數城市的新能源企業規模較小,帶動作用不強,產業集聚效應并不顯著。地級市政府忽略自身比較優勢與分工定位,競相向重點產業配置土地,固然能夠快速實現產業規模擴張,但也難以形成集群優勢,不利于區域分工合作,難免造成區域整體的土地重復低效利用。鑒于此,有必要全面評估重點產業政策對土地資源配置的影響,為更好發揮產業政策效用與優化土地資源配置提供參考。

縱觀已有關于土地配置與產業發展的研究,基本從兩個維度展開:一是土地空間配置與產業發展。中央政府掌握建設用地指標的分配權,常以土地作為空間政策工具,通過干預土地資源的區域間配置,來支持特定地區產業發展(陸銘等,2015)。二是土地結構配置與產業發展。地方政府針對工業用地與商住用地的差異化供應策略,在促進產業發展的同時,也對產業轉型升級造成了負面影響(楊其靜等,2014)。已有文獻主要聚焦于土地資源配置對產業發展的影響,鮮少探討產業政策對土地資源配置的影響。實際上,產業政策引發的土地配置問題已經越發凸顯。少部分學者已注意到產業政策與土地配置的關系,探討了產業政策的土地資源配置效應。張莉等(2017)基于2007-2015年城市層面工業用地出讓數據,研究發現省級重點產業的土地出讓面積和宗數顯著高于其他行業,驗證了地方政府存在偏向重點產業的供地行為。與之類似,楊繼東和羅路寶(2018)利用2007-2014年工業用地出讓微觀數據,研究發現重點產業土地資源在地理空間上趨向分散,并引發了重點產業產能過剩。這些研究從產業政策視角拓展了關于土地資源配置的分析,認為產業政策不利于土地資源優化配置。本文認為,其論斷可能過強,一個突出的問題是:如果地區之間存在良好的溝通協調,上級重點產業政策還必然造成下轄各地區對重點產業一擁而起的偏向性供地嗎?換言之,已有研究未考慮外部條件對“重點產業政策-土地資源配置”關系的可能影響。鑒于此,本文將在評估重點產業政策對土地資源配置影響的基礎上,著重考察城市協同對重點產業土地資源配置的影響。

為探討上述問題,本文以省級產業政策為例,基于2007-2020年土地出讓微觀數據,從面積和宗數兩個維度,檢驗重點產業政策對土地資源配置的影響。在此基礎上,搜集整理各省政府工作報告和地級市層面商品零售價格分類指數,構建府際協作和市場整合兩個指標,以檢驗城市協同對兩者關系的調節機制,進而為促進產業政策優化實施和土地資源高效利用提供科學依據。

相對已有研究,本文的邊際貢獻在于:第一,從土地資源空間配置視角,評估了產業政策的有效性。已有研究從產能過剩、資本配置效率、制造業全要素生產率等方面,多角度評估了重點產業政策產生的資源誤置效應。而土地作為最重要的生產要素之一,其配置情況未得到充分討論。為此,本文基于政府和市場兩個主體探討了重點產業政策對土地資源配置的影響機制,強調在中國特有的制度背景和市場環境下,省級重點產業政策所導致的土地資源重復配置,豐富了關于產業政策有效性的評估。第二,結合中國區域協同改革的背景,討論了城市協同對重點產業土地資源配置的調節機制。已有相關研究強調政府競爭在加強重點產業資源誤置效應中的作用,未能進一步討論城市協同等因素的改善效果。本文基于各省政府工作報告和城市商品零售價格分類指數數據,從府際協作和市場整合兩個方面充分探討了省內城市協同的調節效應,拓展了產業政策與資源配置的相關研究。

二、 理論框架

1. 重點產業政策對土地重復配置的影響

由于政府所能使用的資源是有限的,不能為所有產業提供幫助,只能策略性地優先扶持對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用且成長潛力巨大的產業(林毅夫,2017;張莉等,2017)。這種明確產業發展序列,選擇部分產業重點發展的策略就是重點產業政策。被列為省級重點產業的行業,省級政府將在用地指標、資金使用等方面給予優先保障和配套支持。故不論對下級政府還是對社會資本而言,省級重點產業都是優惠政策多、利潤空間大的朝陽產業(余東華和呂逸楠,2015)。因此,重點產業政策會形成強大的市場干預信號,影響重點產業土地在地級市間的配置。具體地:

對下級政府而言,發展省級重點產業不僅可以促進本地經濟向高質量轉型,還能夠獲得上級政府在土地、資金等方面的相關配套支持。在GDP政績考核和平級競爭的錦標賽激勵下,地方政府必將爭相發展重點產業(楊繼東和羅路寶,2018)。土地是產業發展的重要基礎。為鼓勵省級重點產業發展壯大,地方政府往往以低價土地吸引相關企業入駐,并在出讓審批等環節篩選受讓廠商(閆昊生等,2019)。這樣的選擇性供地策略實現了對重點產業的土地資源傾斜,重點產業規模得以快速擴張(張莉等,2017)。然而,各地市政府土地向省級重點產業的傾斜,也意味著土地資源在省域內各城市間圍繞重點產業的重復配置、分散配置,容易導致重點產業布局分散、工業土地低效利用等多重問題。

對市場主體而言,在重點產業政策引導下,企業容易對重點產業的發展前景形成共識(林毅夫等,2010)。這不僅因為省級重點產業本身的成長性和戰略性,更來自各級政府對重點產業的大力扶持。政府扶持政策的保駕護航大大規避了企業投資收益的不確定性,使得投資風險大幅降低,由此吸引大量社會投資集中在重點產業(楊振,2013)。理想情況下,生產成本驅動社會投資集聚在某一優勢地區。然而,受體制機制制約及市場發育不完善的影響,地區間產品市場和要素市場的分割與封鎖現象仍客觀存在(白重恩等,2004)。為保護本地重點產業發展,地方政府總會以各種行政手段制造區域壁壘,如嚴格限制外地產品流入本地市場,生產企業必須在本地投資設廠,產品必須配套當地企業生產的核心零部件等(黃玖立和周璇,2018)。地方保護行為嚴重阻礙了社會資本的跨區域投資,導致資源無法按區位優勢自由配置,誘發相關產業在不同地級市間的低水平重復。土地作為企業投資設廠的重要基礎,重復建設問題將主要表現為重點產業土地在地級市間的重復配置?；谏鲜龇治?本文提出假說:

假說1:省級重點產業政策形成強大的市場干預信號,干擾下級政府和社會資本的供地策略和投資策略,進而引發重點產業土地在地級市間重復配置。

2. 城市協同的調節機制

如何改善由重點產業政策引致的土地重復配置?究其原因,正是行政分割和市場分割造成了區域碎片化治理和社會投資的地理分散,加劇了重點產業土地在地級市間的重復配置。那么,以加強城市合作為核心的城市協作發展模式是否能夠改善由重點產業政策引發的土地重復配置?本文認為城市協同將從府際協作和市場整合兩方面產生影響。

首先,城市協同的戰略目標之一是逐步消除區域內部行政隔閡,促進各級政府統籌規劃協調,這或將有助于改善各地競相配置重點產業土地的盲目行為。具體地,府際協作的核心在于驅動城市由碎片化治理轉向協同治理,產業分工和合作是政府協同治理的關鍵議題(孟靜,2019)。在協同治理模式下,各級政府以一定的區域協定和組織形式為框架,通過省份規劃、專項合作等多種協商形式,引導各級政府明確自身功能定位,逐漸形成以各自稟賦優勢為基礎,分工明確、錯位發展的產業分工格局(胡劍雙和孫經緯,2020)。比如長三角地區城市通過聯合招商、政策支持、稅收共享等方式,不斷探索共建園區、產業飛地等產業合作模式,帶動長三角地區產業分工格局的持續優化(林玉妹和林善浪,2022)。城市工業土地利用結構隨產業結構演化而不斷變化。因此,伴隨區域產業分工格局的演變,土地要素也實現了在不同地理空間、不同工業部門間的優化配置,省級重點產業土地在地級市間的重復配置得到緩解。

其次,市場整合是城市協同的另一重要方面。市場整合將重塑區域產業分工和生產力布局,帶動土地要素在地理空間上的優化再配置。在地方市場分割的情況下,貿易壁壘捆綁著本地資本和本地產品,嚴重制約了要素自由流動和產業有序分工(白重恩等,2004)。隨著市場趨于整合,地區間貿易壁壘逐漸被打破,產品及資本、勞動等要素的跨區域流動日漸通暢。由于不同地區間重點產業的生產效率存在差異,資本等要素在“追求高利潤率”驅動下持續向優勢地區集聚,引起同類工業生產的空間集中(吳三忙和李善同,2010)。同時,市場整合構建起更廣闊的區域產品市場,降低了產品交易成本并擴展了產品交易需求,使得更深程度的產業分工變為可能。隨著產品交易成本的降低,越來越多的企業會選擇把中間產品的生產環節借助外包的形式從價值鏈中分離出去,使得地區企業的生產專業化水平不斷提高(李嘉楠等,2019),進一步推動區域產業分工的不斷深化。由此,市場整合將促進各地產業優勢的發揮,帶動產業要素和土地要素在地理空間上的優化再配置。各地逐漸形成差異化的工業土地配置結構,不同地區圍繞重點產業的重復配置得到緩解。由此,本文提出假說:

假說2:城市協同從府際協作和市場整合兩個方面,優化區域產業分工格局,有助于改善省級重點產業土地在地級市間的重復配置。

三、 研究設計

1. 模型設定

本文以省級產業政策為例,利用2007-2020年全國地級市層面制造業土地出讓數據,構建2個實證模型,分別驗證假說1和假說2。式(1)基于省份-行業-年份3維面板數據,揭示省級重點產業政策引致的重點產業土地重復配置;式(2)加入城市協同與重點產業政策的交叉項,檢驗城市協同對重點產業土地重復配置的調節作用。

HHIijt=C+α1PKIijt+α2Zijt+ui+uj+ut+ξijt

(1)

HHIijt=C+α3PKIijt+α4RIit+α5PKIijt×RIit+α6Zijt+ui+uj+ut+ξijt

(2)

其中,i代表省份,j代表行業,t代表時間;HHIijt代表i省j行業t時期的土地出讓地理集聚度;PKIijt表征i省j行業在t時期是否為該省重點產業;RIit代表i省在t時期的省內城市協同程度;Z是一組可能影響制造業行業土地資源在地級市間配置集聚度的控制變量;C為常數項;ui、uj和ut分別代表省份固定效應、行業固定效應和時間固定效應;ξ為隨機誤差項。核心回歸系數α1、α5分別反映重點產業政策對土地重復配置的影響、城市協同對兩者關系的調節作用。

2. 變量選取

(1) 被解釋變量土地重復配置(HHI)。已有研究常用赫芬達爾指數測度經濟活動的地理集聚情況。本文基于地級市層面制造業土地出讓數據構造赫芬達爾指數,以描述制造業行業土地在地級市間的重復配置情況,其取值范圍為0～1,數值越低,表明某行業土地的地理分散度越高、重復配置問題越嚴重。赫芬達爾指數的計算公式如下:

(3)

其中,xijk為省份i內城市k在行業j的土地出讓量。xij為行業j的土地出讓全省總量。n為省份i內的地級市總數。HHIij為赫芬達爾指數,測算了省份i內行業j土地出讓總量中各城市出讓占比的平方和,描述了省份i行業j的土地重復配置情況。當省份i內僅有一個城市出讓行業j土地時,HHIij為1,表示該行業出讓土地高度集中于某個城市,區域土地重復配置情況弱。需要注意的是,直轄市的赫芬達爾指數均為1,故本文剔除了直轄市樣本。

基于式(3),本文利用城市制造業土地出讓面積、宗數構建了省級制造業土地出讓地理集聚度,同時構建空間基尼系數進行穩健性檢驗。

城市層面制造業土地數據來自中國土地市場網2007-2020年工業用地出讓公告。本文基于每條工業用地出讓的行業分類信息,按照國民經濟行業代碼(GB/T4754-2002)歸類至兩位數行業,篩選出36萬條制造業土地出讓數據,并統計形成各城市30個制造業行業土地出讓情況。如圖1所示,2007-2020年各省制造業土地出讓地理集聚度的中位數為0.32。其中,重點產業土地出讓地理集聚度的中位數為0.29,明顯低于非重點產業的中位數0.35。分時期來看,受國內外多種因素影響,各省制造業土地出讓地理集聚度從2008年開始出現大幅回落,后又隨著經濟轉型,于2013年左右開始回升。在波動過程中,重點產業土地出讓集聚度始終低于非重點產業,且兩者間差距呈現先大后小的變動態勢。

圖1 2007-2020全國制造業土地出讓地理集聚度

(2) 解釋變量重點產業政策(PKI)。五年規劃旨在明確未來五年的經濟發展目標和方向,以指導地區產業發展,是產業政策體系的重要組成部分(吳意云和朱希偉,2015)。因此,本文選擇31個省區市政府出臺的五年規劃文本來刻畫各自的產業政策。具體來看,將規劃文本中用“重點發展”“支柱產業”“先導產業”以及“加速發展”“做大做強”等詞語描述未來發展的產業都視為重點產業。同時,將這些具體行業按照國民經濟行業代碼(GB/T4754-2002)歸類至制造業兩位數行業。在此基礎上,本文統計形成了30個制造業兩位數產業在各省“十一五”規劃(2006-2010年)、“十二五”規劃(2011-2015年)以及“十三五”規劃(2016-2020年)中被選為重點產業的情況。

(3) 調節變量城市協同(RI)。本文從府際協作和市場整合兩個角度刻畫城市協同情況。

首先,如何刻畫政府間橫向合作程度是本研究的難點。已有研究常以政府年度工作報告文本來刻畫政府環境治理注意力等指標(陳詩一和陳登科,2018)。本文擬選擇政府年度工作報告中“政府合作”相關詞的頻數表征政府間協作程度。政府年度工作報告是指導政府工作的綱領性文件,“政府合作”相關詞語在全文中出現的頻數可以反映政府間協作程度。然而,選擇合適的詞組表征尤為重要。參考相關研究,本文討論了“合作”“協同”“城市群”等詞語的可行性。具體地,“合作”“協同”等詞在政府工作報告中除包括政府間合作的內涵外,還多以“高校合作”“部門協同”“大中小企業協同發展”等各式詞組出現,使用該詞容易使得對政府間合作程度的估計偏高。而“城市群”一詞往往以“長株潭城市群”“促進城市群發展”等詞組形式出現,既可以體現政府對省內城市間協同發展的傾向,又能有效避免估計的偏離。因此,本文選擇2007-2020年各省政府年度工作報告中“城市群”一詞出現頻數的對數來表征政府協作程度(RI_1)。

其次,采用相對價格方差法刻畫省內城市的市場整合程度(桂琦寒等,2006)。該方法的主要思路是采用不同商品相對價格一階差分的方差表征兩地產品市場分割程度,并對市場分割程度進行變換,從而得到兩地市場整合情況。限于地級市商品零售價格分類指數的可獲得性,已有研究多以測算各省間市場整合情況為主,本文首次搜集了安徽省等10個省份(1)10個省份覆蓋東部地區(江蘇省、浙江省、河北省),中部地區(山西省、河南省、江西省、安徽省),西部地區(四川省、甘肅省、廣西壯族自治區)三大區域,具有一定的樣本代表性。下轄130個城市的商品零售價格分類指數,測算得到城市間市場整合度,并匯總至省級層面形成各省省內市場整合度(RI_2)。依據測算結果可知,2007-2020年各省省內市場整合情況逐年向好發展;分地區來看,東部地區城市間經濟聯系較為緊密,其市場整合度明顯高于中西部城市。

(4) 控制變量。本文分別從省市層面和行業層面選取以下控制變量:地區經濟發展水平(PerGDP),選擇省市人均GDP(取對數)來控制不同經濟發展水平下地方政府的土地出讓行為。一般來說,經濟發展水平較高的省份,其省內競爭越激烈,由此省內城市政府間的土地重復配置越嚴重。外商直接投資(FDI),采用外商直接投資額(取對數)來衡量。省內各地級市圍繞外商投資的引資競爭,可能會加劇地區的土地重復配置。財政壓力(FD),用一般預算支出減一般預算收入得到的差額與一般預算支出的比值來表征。財政赤字與政府土地出讓行為息息相關。財政壓力驅動地方政府通過更密集的土地出讓填補財政缺口,可能會導致省內土地資源配置更加分散(唐鵬等,2014)。行業土地出讓規模(Area),特定行業的土地出讓規模越大,在地理空間上可能會更加分散,采用省份各行業各年度土地出讓面積來表示。行業土地市場化水平(Market),采用“招拍掛”方式出讓的土地宗數占全部出讓土地的比重來表示。市場化是土地資源優化配置的有效手段,一般來說,土地市場化水平越高的制造業行業,其土地資源配置效率越高(趙愛棟等,2016),在空間上可能會表現得更加集聚。

土地相關數據來自中國土地市場網。省市層面經濟數據來自《中國統計年鑒》,其中城市商品零售價格分類指數數據來源于安徽省等10省份統計年鑒。各省五年規劃文本及政府年度工作報告等文本數據來自政府網站。

四、 重點產業政策與土地重復配置

1. 基準回歸

為識別重點產業政策對制造業土地重復配置的影響,本文以省級重點產業政策為例,分別以土地出讓面積、宗數構建的省級土地出讓地理集聚度為被解釋變量進行驗證(表1)。模型1和模型2考察了僅控制省份、行業、年份固定效應時,重點產業政策與制造業土地重復配置間的關系。結果表明,無論是以宗數還是面積構建的被解釋變量,其系數均在1%顯著性水平上為負。為緩解因遺漏變量而造成的估計偏誤,模型3與模型4加入了省級層面和行業層面控制變量。隨著控制變量的加入,重點產業政策的影響系數不變且依然顯著為負。這說明相較于非重點產業,省級重點產業相關行業的土地面積和宗數在地級市間分布趨向分散。由此可見,土地資源在重點產業相關行業存在過度配置、重復配置。

表1 基準回歸結果

除核心解釋變量外,控制變量的估計系數也十分顯著。其中,區域經濟發展水平(PerGDP)和外商直接投資(FDI)的回歸系數顯著為負,說明經濟發展水平較高、外商投資較多的經濟外向型省份,地方政府間引資競爭會更激烈,省內產業布局也更加分散。這與賀燦飛等(2010)關于省份產業地理分布格局的研究結果吻合,他們發現高度發達的沿海省區如山東、江蘇、浙江等省份的產業空間分布較為分散。此外,行業土地出讓規模(Area)和行業土地市場化水平(Market)的提高也加劇了相關行業土地資源的重復配置。其中,行業土地市場化水平的符號與預期相反,可能的原因是地方保護主義限制著社會資本的自由流動,因此土地市場化水平提升無法促進社會資本跨區域流動,反而會導致社會投資涌入少量高回報產業,從而促進了部分產業土地在城市間配置的分散(林毅夫等,2010)。

2. 穩健性檢驗

為確保以上回歸結果穩健,本文采用下列方法進行穩健性檢驗,結果見表2。

表2 穩健性檢驗結果

(1) 關鍵解釋變量提前1期。由于五年規劃文本往往在前一年就會形成建議稿,建議稿可能會對當年的土地資源配置產生影響。也就是說,“十三五”規劃(2016-2020年)會對2015年的土地資源配置產生影響。因此,本文將關鍵解釋變量提前1期進行回歸。模型5顯示,提前1期的重點產業政策對土地重復配置的影響依然顯著。

(2) 替換解釋變量。參考宋凌云和王賢彬(2013)關于重點產業政策的處理,將各省五年規劃中所提及的所有制造業行業均視為重點產業。模型6顯示,擴大重點產業范圍后,重點產業政策的系數依然在1%顯著性水平上為負。

(3) 替換被解釋變量。本文以空間基尼系數進一步刻畫行業內土地資源的空間分布情況?？臻g基尼系數越接近于0,行業土地的城市間分布越分散,政府土地重復配置現象越嚴重。模型7中的關鍵解釋變量系數在1%顯著性水平上為負。這在一定程度上說明基準回歸結果不會隨著變量衡量方法的改變而不同,改變解釋變量和被解釋變量的表征方法對估計結果的穩健性不會產生根本性影響。

(4) 雙重差分模型。為解決測量誤差和遺漏變量帶來的內生性問題,本文以“十三五”規劃產業政策實施為研究對象進行雙重差分回歸。選擇“十二五”規劃中的重點產業作為總樣本,若該產業在“十三五”規劃中列為重點產業,為處理組;若在“十三五”規劃中未被列為重點產業,則為對照組。模型8顯示,重點產業政策的系數依然在1%顯著性水平上為負,驗證了基準回歸結果的穩健性。為保證雙重差分估計結果的有效性,本文進一步借助事件研究法進行平行趨勢檢驗,結果如圖2所示。在“十三五”規劃產業政策實施前,其對處理組和對照組的影響并不存在顯著差異,而在產業政策實施當年,重點產業土地出讓地理集聚表現出明顯的下降趨勢,且這一負向影響在政策頒布后第1年(post_1)和第2年(post_2)較為顯著。值得注意的是,該政策效應在第3年(post_3)變得不顯著且逐漸變小,這說明重點產業政策激勵具有短時性。此外,為檢驗基礎回歸結果是否會受到隨機因素影響,采取隨機抽取實驗組與政策時點的方法進行安慰劑檢驗,結果如圖3所示。安慰劑檢驗結果表明回歸結果并未受到嚴重的隨機因素干擾。綜上所述,雙重差分模型結果穩健、可靠,進一步證明了基準回歸結果的穩健性。

圖2 平行趨勢檢驗

圖3 估計系數的核密度分布

五、 城市協同的調節作用

前文實證結果驗證了重點產業政策所引發的土地重復配置問題,在此基礎上,繼續探討如何緩解這一資源配置問題。本文從府際協作和市場整合兩個角度,檢驗城市協同對重點產業土地重復配置的調節作用。

1. 府際協作的改善作用

為探討省內府際協作是否會影響省級重點產業土地配置,本文基于各省政府工作報告文本數據,構建省內城市府際協作度(RI_1)與重點產業政策的交叉項進行檢驗?；貧w結果見表3。結果顯示,對于土地出讓宗數構建的被解釋變量,其交叉項系數在5%顯著性水平上為正,表明省內政府間合作有效緩解了重點產業新生企業在省內地理空間上的分散,即政府間協作有利于改善政府主導的土地配置趨同。這也證實了作為破除行政分權弊端的重要機制,政府間橫向協作在改善區域資源跨域再分配方面的正向作用。

表3 府際協作的調節效應

為保證回歸結果穩健,以土地出讓宗數構建的被解釋變量為例,采用以下方法進行穩健性檢驗,包括關鍵解釋變量提前1期、解釋變量替換為“是否被五年規劃文本提及”、被解釋變量替換為空間基尼系數?；貧w結果見模型11至模型13。與基本結果相比,交叉項系數仍顯著為正且大小變化不大,說明原有結論的穩健性。同時,模型10顯示,對于以面積構建省級土地出讓地理集聚度,省內府際協作的改善效果并不顯著,說明地方政府協作治理還需要進一步強化。不僅需要從頂層設計角度開展由上級政府安排的“目標型協作”,還應激勵地方政府的能動性,推動政府間“事實型協作”,幫助地方政府克服狹隘的區域利益和部門利益(羅哲和單學鵬,2023)。只有地區府際利益關系和諧,才能共同推動區域經濟的良性發展。

2. 市場整合的改善作用

基于全國地級市商品零售價格指數數據,構建各省省內市場整合度(RI_2)與重點產業政策的交叉項進行檢驗?；貧w結果見表4。在控制其他條件不變時,不管是面積還是宗數構建的被解釋變量,市場整合度的交叉項系數均在1%顯著性水平上為正。由此可見,省內市場整合對省內各地級市間重點產業的土地重復配置具有十分顯著的改善作用。究其原因,省內分割市場的整合消除了產品、要素的跨區域流動壁壘,促進重點產業等工業生產在地理空間上的集聚和地區產業專業化進程,從土地需求端緩解了重點產業土地在省內下轄市間的分散。這與張學良等(2017)的研究結果相一致,證實了良好的市場整合狀況在改善區域生產力布局、促進要素優化配置中發揮的重要作用。

表4 市場整合的調節效應

與基準回歸相似,采用關鍵解釋變量提前1期、替換解釋變量、替換被解釋變量等方法進行穩健性檢驗。回歸結果見表4。與基本結果相比,交叉項系數仍顯著為正且大小變化不大,說明原有結論是穩健的。與府際協作相比,市場整合的交叉項系數更大且顯著性水平更高,表明省內市場整合在優化資源配置、改善政策扭曲方面更加有效。這證實了市場在社會資源配置中的基礎性作用。據此建議,應進一步減少市場干預行為,著力優化市場化配置環境,引導構建社會經濟良性運行機制。具體可以先從省內市場整合入手,繼而擴散成區域等更大范圍的內循環市場網絡,進而助力全國統一大市場的建設。

六、 結論與啟示

為增進對產業政策的土地資源配置效應的理解,本文以省級五年規劃為例,基于2007-2020年制造業土地出讓微觀數據,評估了重點產業政策對土地重復配置的影響,并著重探討了城市協同等因素對兩者關系的調節作用。結果表明,省級重點產業政策引發了下轄市對重點產業的偏向性供地,造成相關產業土地資源的重復配置?；诟H協作與市場整合的調節效應結果表明,城市間行政分割和市場分割的減輕,有利于緩解重點產業政策的負面影響,推動區域重點產業土地優化配置。不論是重點產業政策,還是城市協同對土地資源配置的影響,都說明在市場化體制改革進程中土地等稀缺資源的有效配置與自由流動,依舊存在來自制度層面的約束與限制。因此,亟需破除阻礙要素自主流動的體制機制,加快推動區域要素市場化配置。

據此,本文提出以下政策建議:第一,促進地方政府由管理型政府向服務型政府轉變。以產業政策為例,政府干預色彩濃厚的選擇性政策難以為繼,亟需構建以競爭性產業政策為主的產業政策體系,著力為市場主體創造有效的市場環境。第二,積極推進區域經濟合作,打破地方割裂的碎片化治理模式。政府部門可從源頭消除重復建設等惡性競爭,減少區域間要素市場和產品市場的對立分割。因此,各省應做好區域合作的頂層設計,促進城市間良性互動。第三,最大限度減少政府對資源配置和市場活動的干預,充分激發市場主體活力和創造力。政府應著眼于產權保護、市場準入、公平競爭等基礎制度的完善,降低制度性交易成本,為市場主體創造良好的制度環境。