績效管理視閾下高校科研經(jīng)費管理研究

楊茜

(常州工學(xué)院計劃財務(wù)處,江蘇 常州 213032)

在黨的二十大報告中,習(xí)近平總書記強調(diào)必須堅持科技是第一生產(chǎn)力,深化科技體制改革,推進產(chǎn)教融合、科教融匯,加快建設(shè)有中國特色的世界一流大學(xué)。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2022年全國科技經(jīng)費投入統(tǒng)計公報》顯示,2022年我國研發(fā)經(jīng)費投入高達30 870億元,首次突破3萬億元大關(guān),同比增長10.4%。從各執(zhí)行主體經(jīng)費來源來看,作為科技創(chuàng)新的主力軍,高校獲得的國家財政撥款金額逐步攀升。在高校財務(wù)收支大幅增加的背后,“財政悖論”現(xiàn)象愈演愈烈。根據(jù)國家知識產(chǎn)權(quán)局《2022年中國專利調(diào)查報告》,企業(yè)發(fā)明專利產(chǎn)業(yè)化率為48.1%,科研院所發(fā)明專利產(chǎn)業(yè)化率為13.3%,而高校僅為3.9%。據(jù)2022年中央部門預(yù)算執(zhí)行情況審計結(jié)果,某經(jīng)貿(mào)大學(xué)在2018年已結(jié)題的11個科研項目結(jié)余資金中列支無關(guān)支出192.46萬元①。近日,某省2022年的審計工作報告披露,某高校2020—2022年獲得了1.31億元財政投入科研經(jīng)費,但實現(xiàn)科研成果轉(zhuǎn)化的項目數(shù)為零,引發(fā)廣泛關(guān)注②。高校科研經(jīng)費使用的“高投入—低產(chǎn)出”“高投入—低轉(zhuǎn)化”以及衍生的“廉潔問題”屬于沉疴積弊,極大地限制了經(jīng)費使用效益最大化。

我國最早于20世紀80年代末開始引入績效管理的概念并開展實踐。2018年,中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》突出了績效導(dǎo)向,要求落實主體責任,創(chuàng)新預(yù)算管理方式。2021年,國務(wù)院在《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中提出加大預(yù)算收入統(tǒng)籌力度,規(guī)范預(yù)算支出管理,推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。2023年出臺的《關(guān)于進一步加強財會監(jiān)督工作的意見》強調(diào)了財經(jīng)紀律和財會監(jiān)督的重要地位,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。幾度更新的政策文件是我們在績效管理領(lǐng)域不斷摸索的階段性成果,引導(dǎo)著各級單位在實行績效管理時聚焦事前和事中環(huán)節(jié),引領(lǐng)預(yù)算績效管理往精細化和規(guī)范化方向深入發(fā)展。高校作為科研經(jīng)費使用的主力軍,有一般單位的共性,也有自身的特性,建立和落實績效評估可以提供良性的制度環(huán)境和調(diào)動廣泛的積極性,有利于明確各部門的權(quán)責關(guān)系,提高相關(guān)部門的服務(wù)意識和能力,為高校財務(wù)管理工作的完善進行“積極嘗試”,助推高校科研事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

1 研究現(xiàn)狀與相關(guān)實踐分析

績效管理的思想可以追溯到20世紀初的科學(xué)管理運動和工業(yè)組織心理學(xué)的發(fā)展。在委托代理理論中,委托人提出了滿足代理人“參與約束”和“激勵相容約束”的激勵機制,以最大化自己的期望效用。“績”即“產(chǎn)出”,“效”即“結(jié)果”,績效評價簡單來說就是評價投入、產(chǎn)出和結(jié)果是否相匹配,績效管理即是資源配置的績效。預(yù)算績效體現(xiàn)著政府的公共責任、公共意志和公共價值,也是一種效率預(yù)算,是預(yù)算管理科學(xué)化之根本。

近年來在開展高校預(yù)算績效管理研究方面,不少學(xué)者選擇從績效管理的切入點出發(fā)。部分學(xué)者曾對高校預(yù)算績效進行了實證研究,其中:張甫香等[1]采用分組、修正、求偏離度值的方法,選取可比、可算的指標設(shè)計了江蘇省省屬高校預(yù)算績效偏離度評價指標體系;田輝玉等[2]以湖北省部分省屬高校為樣本開展實證研究,結(jié)果顯示維持運營經(jīng)費支出與科研水平不存在顯著關(guān)系,科研發(fā)展經(jīng)費支出與科研水平顯著正相關(guān)。在績效評價指標方面,吳娟娟等[3]認為不同類型的科研經(jīng)費應(yīng)建立差異化的績效評價指標體系和各自的全過程績效管理方案;任英等[4]構(gòu)建了一套基于KPI的高校科研經(jīng)費財務(wù)指標體系;張川等[5]提出了理清收支平衡關(guān)系,以高校的經(jīng)費支出為落腳點,找出預(yù)算績效評價的真正抓手,從而建立預(yù)算績效的動態(tài)聯(lián)動機制。在研究科研經(jīng)費績效評價的方法上,孫念等[6]提出將灰色關(guān)聯(lián)分析方法運用于高校科研經(jīng)費績效評價,并構(gòu)建分析模型進行實證分析;楊明欣等[7]從協(xié)同創(chuàng)新的視角采用DEMATEL方法建立了直接影響矩陣,因素分析結(jié)果得出協(xié)同創(chuàng)新環(huán)境對高校科研績效評價有重要影響;魏瑞華[8]提出在實際評價過程中根據(jù)高校科研項目的類別、特點確定統(tǒng)一可比的綜合評價指數(shù)。

綜合以上的文獻研究來看,專門針對地方高校科研經(jīng)費的研究甚少,指向性不夠明確,在設(shè)計高校科研績效指標的具體應(yīng)用辦法、使用說明時,大多以文字描述為主,缺乏實踐中的具體操作方法和計算標準,且大多以科學(xué)研究的投入、產(chǎn)出兩方面為切入口,各項指標具體應(yīng)用方式不夠全面,缺乏多個維度的綜合性評價體系。

2 高校科研經(jīng)費績效管理現(xiàn)狀及原因分析

2.1 績效管理重視程度不夠,各參與主體之間關(guān)系不清晰

我國踐行績效管理的時間尚短,各高校普遍重視提升辦學(xué)質(zhì)量和科研經(jīng)費的投入,但鮮有關(guān)注經(jīng)費投入產(chǎn)出比。部分高校開展預(yù)算績效管理僅僅為了完成硬指標、硬任務(wù),在具體實施科研經(jīng)費績效管理時,責任分配不夠清晰,存在責任漏位、責任過重現(xiàn)象,難以保證績效管理的連貫性和權(quán)威性。制定的科研預(yù)算績效管理體系并沒有與項目負責人的經(jīng)濟責任、經(jīng)費預(yù)算績效評價結(jié)果掛鉤,導(dǎo)致其認為績效管理只是走過場,設(shè)定的績效目標實現(xiàn)與否對項目的撥款及后續(xù)執(zhí)行不會有影響。同時,學(xué)校對科研經(jīng)費管理人員和教職員工在績效管理方面的培訓(xùn)不足,導(dǎo)致人員對績效管理的方法和流程缺乏深入理解。以上多種因素均不利于推行科研績效管理,大大降低資金使用效率和績效管理的效果。

部分高校的機構(gòu)設(shè)置缺乏頂層設(shè)計,績效管理部門由財務(wù)部門的預(yù)算管理科室兼任,并沒有單獨設(shè)立管理績效的機構(gòu),缺乏績效管理專職人員,導(dǎo)致管理層級混亂、效率低下。績效管理全員參與的理念并沒有深入人心,財務(wù)部門倒逼全校執(zhí)行科研績效管理,步履維艱。負責管理和分配科研經(jīng)費的部門人員績效管理知識匱乏,認為績效管理是財務(wù)部門的工作職責,某些科研人員對科研經(jīng)費管理的規(guī)定和要求了解不夠,缺乏參與決策的機會,這些都對預(yù)算績效管理執(zhí)行質(zhì)量產(chǎn)生嚴重的不利影響。

2.2 績效管理與預(yù)算脫節(jié),形式大于內(nèi)容

部分高校在編制項目預(yù)算的同時一并申報了績效目標,其中存在的問題是科研項目的績效目標沒有圍繞預(yù)算支出來編制,績效目標與預(yù)算申請、預(yù)算安排的關(guān)系不顯著,績效目標形同虛設(shè)的可能性較大。某省審計報告結(jié)果披露,省內(nèi)2所高校脫離實際需求編制科研項目經(jīng)費預(yù)算的科研項目共22個,預(yù)算與實際支出偏差最高達到69.24%,造成914.02萬元資金閑置;4所區(qū)管高校科研項目資金凈結(jié)余6 682.28萬元,長期閑置未及時盤活②。問題的癥結(jié)在于高校的科研預(yù)算、績效編報等業(yè)務(wù)大多由財務(wù)部門負責,而財務(wù)人員由于績效管理知識儲備不夠充足,不了解科研業(yè)務(wù)內(nèi)容和實際需求,業(yè)務(wù)人員與績效編報人員脫節(jié),忽略了科研經(jīng)費真實的需求,無法將績效理念融入經(jīng)費預(yù)算之中。

編制人員在制定績效目標時,通常按照經(jīng)驗,以科研成果數(shù)量為主要指標,注重短期成果和短期目標的達成,忽視了科研成果的質(zhì)量和影響力等其他方面。基于數(shù)量的績效考核可能導(dǎo)致功利主義傾向,導(dǎo)致研究人員追求數(shù)量而忽視了深入研究和對高水平成果的追求,一些需要長期積累和投入的基礎(chǔ)學(xué)科項目難以得到支持和認可。由于科研經(jīng)費的分配和晉升評價往往與科研成果數(shù)量相關(guān),一些研究人員可能更關(guān)注快速發(fā)表文章和申請項目,忽視了科學(xué)研究的深度和原創(chuàng)性,降低了科研的質(zhì)量和創(chuàng)新性。

在預(yù)算編制方法上,高校通常以基期的費用水平為基礎(chǔ),分析預(yù)算期業(yè)務(wù)量及影響成本相關(guān)因素的可能變動情況,通過增加或減少原來的預(yù)算項形成新的預(yù)算指標。增量預(yù)算法計算簡單,工作量較小,易于操作,但是缺乏全面評估和系統(tǒng)性規(guī)劃,會造成預(yù)算松弛及資源浪費,且不利于發(fā)掘問題和改進工作,容易重復(fù)以往的不良決策。這些結(jié)果同時會帶來一些衍生問題,比如預(yù)算執(zhí)行效果差、項目評審形式化、資金監(jiān)督松懈、財務(wù)風(fēng)險隱患大,最終導(dǎo)致績效管理流于形式。

2.3 未能建立有效的績效評價機制,缺乏評價結(jié)果應(yīng)用和反饋

建立科研經(jīng)費績效評價需要收集大量的數(shù)據(jù)進行量化分析和評估,許多高校普遍存在數(shù)據(jù)收集不完善、統(tǒng)計方法不準確、評估過程中存在主觀性等問題,導(dǎo)致評價結(jié)果偏差,降低評價機制的有效性。在設(shè)立績效評價指標時,未能充分考慮高校科研的多樣性,有些指標不夠全面和系統(tǒng),只關(guān)注產(chǎn)出數(shù)量而忽視了科研質(zhì)量、創(chuàng)新性、經(jīng)費使用效率和效果以及社會影響等因素,使評價結(jié)果失真,無法全面評價經(jīng)費使用情況和反映真實的科研水平。在評價方式上一般采用績效自評,中期檢查、專家評估等方式使用不夠,評價角度較為單一,結(jié)果準確性也難以保證。

現(xiàn)階段高校的科研績效評價大多止于項目結(jié)題,其評價結(jié)果的應(yīng)用和反饋不足。績效評價的最終結(jié)果難以成為科研資金分配的重要依據(jù),對后續(xù)項目資金是否安排和金額多少影響較小。科研人員職稱評定、職級晉升和其他人事政策制定未能與績效評價結(jié)果掛鉤,科研人員提高資金使用效益的內(nèi)生動力不足。許多高校未能建立嚴密的追責問責和處罰機制,對資金使用不當和效果不佳的項目難以采取實質(zhì)性處罰措施。

科研經(jīng)費績效評價機制的有效運行離不開信息化手段和配套培訓(xùn)措施。某些高校實施科研經(jīng)費績效管理依靠財政一體化系統(tǒng),未能上線專門的信息化平臺,缺乏相關(guān)政策、技術(shù)和管理的支持,績效管理人員、科研團隊等相關(guān)人員沒有接受過必要的培訓(xùn)和指導(dǎo),項目負責人等人員對經(jīng)費使用缺乏責任意識,這些皆不利于評價機制發(fā)揮應(yīng)有的效能。

3 高校科研經(jīng)費績效管理的優(yōu)化路徑

3.1 建立和完善科研經(jīng)費績效考評制度,革新績效管理理念

目前高校的科研經(jīng)費績效評價僅僅作為政府部門支出分析的組成部分,尚未制定科研項目績效管理的專門性制度文件或管理辦法。基于此,建立和完善高校自己的科研經(jīng)費績效考評制度是高校開展績效管理的必要前提。高校在設(shè)計科研經(jīng)費績效考評體系時應(yīng)當遵循內(nèi)容全面、突出重點、方法科學(xué)、客觀公正、權(quán)責對等、約束有力等基本原則,明確績效管理的職責分工、工作目標、工作程序、工具方法、信息報告等內(nèi)容,積極探索預(yù)算績效和經(jīng)費管理雙重評價的協(xié)同機制。在機構(gòu)設(shè)置方面,高校可設(shè)立專門的績效管理部門,由管理部門牽頭,與科研職能部門、財務(wù)處及二級學(xué)院深度溝通、配合,形成有效的激勵及約束機制。鑒于現(xiàn)階段經(jīng)濟下行壓力大、收支矛盾異常突出,同時貫徹政府“過緊日子”的要求,高校在布置科研項目預(yù)算時,可與項目負責人簽訂績效管理合同,以此強化剛性預(yù)算執(zhí)行,壓實責任意識。

3.2 強化科研績效目標引領(lǐng),科學(xué)構(gòu)建科研績效指標體系

沒有績效目標,預(yù)算執(zhí)行就失去了方向。建立績效目標是預(yù)算管理鏈條上最為關(guān)鍵的節(jié)點和前提。績效目標將抽象的愿景和使命轉(zhuǎn)化為可衡量的具體目標,為科研團隊成員提供了明確的工作重點,提供了評價科研項目績效的標準。根據(jù)財預(yù)〔2015〕88號文《中央部門預(yù)算績效目標管理辦法》,績效目標設(shè)定依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度、相關(guān)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準、計劃標準等,高校的科研績效目標可參考圖1的標準體系構(gòu)建。

圖1 高校科研績效目標

表1呈現(xiàn)的是通用的科研績效目標,鑒于高校的科研項目研究內(nèi)容、學(xué)科領(lǐng)域等不盡相同,可以設(shè)置個性化的績效指標。比如:實驗發(fā)展型項目著重于技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新,探索新的技術(shù)、工藝或方法,篩選績效指標時要兼顧產(chǎn)出及效益指標,尤其是增加質(zhì)量指標的權(quán)重;基礎(chǔ)研究型項目是為了探索和理解自然界的基本原理和現(xiàn)象,強調(diào)知識的擴展和深化,應(yīng)更加注重效益指標的建設(shè);應(yīng)用研究類項目旨在解決實際問題和應(yīng)用知識,將研究成果應(yīng)用于實際場景,在選取績效指標時應(yīng)更傾向于產(chǎn)出指標,權(quán)重也可適當增加。

表1 高校科研經(jīng)費績效指標體系

結(jié)合高校科研項目的特點和內(nèi)容,可以從科研基礎(chǔ)、科研項目投入、科研項目進程、科研項目產(chǎn)出、科研項目效益等不同維度,設(shè)立一級、二級和三級績效評價通用指標,具體見表1。績效指標體系確定后,需要對每一個指標賦予一定的權(quán)重。在對不同項目被評價對象進行評價時同一績效評價指標可賦予不同的權(quán)重。在實務(wù)中,高校可以采取綜合指數(shù)法,核心任務(wù)指標賦“大權(quán)重”,輔助性指標賦“小權(quán)重”的方法設(shè)置指標權(quán)重,以此區(qū)分評價指標的重要程度,反映績效考核的導(dǎo)向。

3.3 實施全過程預(yù)算績效管理,加強評價結(jié)果運用

3.3.1 關(guān)注科研項目績效事前評估和可行性研究

為了降低項目失敗的可能性,在科研項目實施前開展事前評估有助于全面了解可能的風(fēng)險和機會,包括資源、預(yù)算、技術(shù)等方面是否滿足實施的條件。通過事前評估設(shè)定預(yù)期的結(jié)果,使整個過程更加有針對性。評估過程提供的必要信息和數(shù)據(jù)支持能幫助決策者做出明智、理性的決策,實現(xiàn)“資金跟著項目走”,減少“事后滅火”的可能性。事前評估的核心是解決4個問題,即項目的必要性、可行性、預(yù)算合理性和績效目標。科研項目的可行性研究應(yīng)當從編制預(yù)算前就鋪開,評估立項依據(jù)的充分性,研究內(nèi)容是否與其他項目有重復(fù),是否有明顯的經(jīng)濟、社會、環(huán)境或可持續(xù)性效益。從專業(yè)角度、項目管理的角度評判項目實施方案是否科學(xué)合理、可操作,基礎(chǔ)保障條件如人、財、物等是否具備,財務(wù)管理制度、項目管理辦法等相關(guān)制度是否健全且運行有效,有無不確定因素和風(fēng)險。評估績效目標是否明確,是否能準確衡量實際工作的需要,是否具有一定的挑戰(zhàn)性、前瞻性。

3.3.2 實行科研績效跟蹤,硬化預(yù)算績效管理約束

科研績效目標是持續(xù)改進的基礎(chǔ),通過與設(shè)定的目標進行對比,評估項目的進展情況,識別需要改進和調(diào)整的領(lǐng)域。高校的績效管理部門應(yīng)緊緊圍繞績效目標,對科研經(jīng)費績效目標的實現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進度實行雙監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)問題及時糾偏。應(yīng)用PDCA理論,即Plan(計劃)—Do(執(zhí)行)—Check(檢查)—Action(處理),循環(huán)開展行之有效的績效管理。績效監(jiān)控主要跟蹤3個方面內(nèi)容,一是預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)管理方面的問題,二是項目管理問題,三是績效目標不能完成的問題。績效管理部門可以通過體檢表、診斷表、綜合報告等方式開展科研績效跟蹤,在不斷收集和分析數(shù)據(jù)的過程中,吸取經(jīng)驗教訓(xùn),為后續(xù)項目的決策提供更好的依據(jù)。

3.3.3 優(yōu)化科研績效評價結(jié)果應(yīng)用,加強審計監(jiān)督問責

開展績效評價是績效管理的最核心的內(nèi)容,評價結(jié)果不僅可以用于糾正問題,還能優(yōu)化績效管理系統(tǒng)本身。高校可將績效評價的節(jié)點前置,將重心從事后評價聚焦到事前和事中環(huán)節(jié)。對科研經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行情況開展績效評價可采用自評和外部評價相結(jié)合的方式,以此回應(yīng)績效責任。建立必要的獎懲機制,根據(jù)績效評價結(jié)果獎勵表現(xiàn)優(yōu)異的科研團隊或成員,對績效不佳的情況暫緩后續(xù)經(jīng)費支持等。科研績效管理部門應(yīng)定期向科研團隊提供績效評價反饋,分享評價結(jié)果和改進建議。及時的反饋和溝通有利于項目組成員了解自己的績效情況,提高工作的準確性和透明度。同時根據(jù)評價結(jié)果,制訂具體的改進計劃并采取行動措施,包括具體目標、時間表和責任分工,確保改進和優(yōu)化得以真正落實。

《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》第十七條明確提出要加強績效管理監(jiān)督問責。高校應(yīng)有效發(fā)揮審計的監(jiān)督作用,實現(xiàn)科研、財務(wù)、審計三方聯(lián)動,保證科研績效管理的有效性和公正性。通過審查科研績效數(shù)據(jù)的收集和分析過程,檢驗數(shù)據(jù)的準確性、真實性。監(jiān)督績效獎懲機制的執(zhí)行情況、績效跟蹤優(yōu)化的效果能幫助識別績效管理中的問題和風(fēng)險,及早發(fā)現(xiàn)不合規(guī)情況甚至是操縱行為,提升科研績效管理的透明度。

3.4 應(yīng)用技術(shù)手段和大數(shù)據(jù)提升科研績效管理水平

現(xiàn)階段,很多高校在預(yù)算一體化系統(tǒng)中搭建了績效管理模塊,初步實現(xiàn)了項目基礎(chǔ)信息填報、可行性研究、指標分解等基礎(chǔ)功能。科研經(jīng)費績效數(shù)據(jù)分析及應(yīng)用需在此平臺上深入擴展,可以從4個方面展開:一是評價標準、預(yù)算支出標準、管理標準的建設(shè);二是專項資金分配、支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化模型;三是科研績效水平監(jiān)測與趨勢預(yù)測;四是決策分析,包括預(yù)算科學(xué)性分析、成本-效益分析和項目管理績效分析。利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段收集大量的科研績效數(shù)據(jù)和相關(guān)指標,運用計算機根據(jù)設(shè)定好的公式、模型學(xué)習(xí)算法,大大減少人工計算的繁瑣;通過數(shù)據(jù)分析和挖掘,發(fā)現(xiàn)績效瓶頸,優(yōu)化流程,并提供更準確的績效評估,降低主觀因素的干擾,更加高效、科學(xué)地進行決策和應(yīng)用。同時,通過信息化平臺可以實時監(jiān)控科研績效數(shù)據(jù),及時反饋績效情況,并根據(jù)情況進行調(diào)整和優(yōu)化績效管理策略。

注釋：

①見《國務(wù)院關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》,https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202306/P020230628282229232107.pdf。

②見《中國新聞周刊報道》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1773816737053073412&wfr=spider&for=pc+。