區域財政平衡的制度反思與優化進路※
——以直轄市功能區建設為背景

陳雷 陳少英

內容提要：財政平衡是推進協調發展、彌補區際差異、實現分區治理目標的重要手段,也是馬克思主義理財治國觀與中國特色社會主義相結合的重要產物。然而,當前財政平衡的具體措施和方法很多還停留在直接干預和政策驅動階段,存在法律工具和政策工具的結構性失衡,容易導致政策與法律、政府與市場等關系的錯位。解決問題的思路應當是立足現代財政制度的法治邏輯,一方面提高手段措施的法定性,將區域財政平衡從功能區建設的政策性規范統籌到直轄市事權與支出責任改革的法律性規范中,明確共同事權和委托事權的劃分模式,改變轉移支付與事權配置脫節的情況;另一方面需要理順收入層面的稅收分享和支出層面的責任分配,改變收益分配與支出責任劃分脫節的情況,提升財政治理中數據算法的應用。通過收支改革為手段的平衡機制尋求功能區建設的法治進路,提升權利保障的實效性品質。

一、引 言

中共十九大報告明確提出加快推進現代財政制度和“權責清晰、財力協調、區域均衡”的政府間財政關系,實現基本公共服務均等化。中共二十大報告更是將“協調”擺在區域發展的突出位置。區域協調發展是馬克思主義理財治國觀與中國特色社會主義現代化相結合的重要產物,以實現生產力與生產要素的合理布局、均衡布局(陳健和郭冠清,2022)。從實踐來看,政策差異和經濟發展水平構成影響協調發展的主要原因,必要的財政平衡機制是實現上述制度目標的手段。近年來,以直轄市為代表的地方政府普遍推進功能區建設,并通過財政平衡進行了制度探索,但也存在權利主體資格塑造的法律缺位、轉移支付與事權劃分的脫節、收益分配與支出責任的脫節、政策兼容性不匹配與行政壁壘的并存等問題。例如采取的財稅手段仍以傳統的專項轉移支付(例如生態補償等)為主,任意性的裁量空間較大,同事權與支出責任改革的法定性框架存在脫節和不相適應的情況,應當圍繞事權清單即基本公共服務均等化為核心,優化治理體系和利益分配機制(趙斌和王琰,2022),壓縮專項支付的裁量空間,緩和“重政策、輕法律”引發的兩者內在張力的結構性失衡。正如中共十八屆三中全會指出:財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財政體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現長治久安的制度保障。因此,探討地方功能區建設中的財政平衡,有利于理順政策與法律、政府與市場、政府與政府的邏輯關系,實現權力制約與權利保障的有機統一。功能區的劃分大多以原有的行政區劃為基礎,(1)雖然重慶等地在部分功能區劃分中并不完全局限于原有行政區劃,但主要體現在都市核心功能區,而在生態功能區或限制功能區主要還是按照行政區劃進行功能區劃分,因此本質上功能區的財政體制同行政區劃的財政體制并無根本性差異。對功能區的財政治理本質上依然圍繞直轄市兩級財政體制進行。本質上依然是市與區(縣)兩級財政關系的調整。(2)例如北京市重點功能區建設、上海市六大重點功能區建設、重慶市五大功能區建設、天津市主體功能區建設等。聚焦直轄市功能區建設中的財政平衡問題,原因在于其具有經濟發展優勢和政策優勢,具備試點的先天條件,有利于加快推動高質量區域經濟一體化的地方實踐,也可以為未來的區域協同立法例如《區域協作法》的制定積累試點經驗(歐陽天健和陳少英,2022)。

功能區建設是差別化實施土地資源空間配置的具體策略,是空間均衡和資源承載力開發理念的體現。為了實現資源、財力、人口等要素的整合與優化,需要通過區域財政平衡以避免要素流動失衡引發的市場失靈(余翔和劉強,2020)。正如馬克思在分析資本擴張時,也意識到資本的空間重組、同質化趨勢以及空間不平衡發展之間的邏輯張力(馬克思和恩格斯,2012)。學界研究更多聚焦財政支出的結構調整(王曉玲,2015)、加強一般性轉移支付(王青云等,2018)、改變績效考核機制、不同功能區適用差異化稅收政策、完善政府間權責義務、借鑒德國州際平衡等進行區際之間的橫向生態補償機制(熊偉,2010)等,主要是從生態學、經濟學或者管理學的角度出發,基于外部性理論、公共物品理論等形成的補償性理論基礎(陳婉玲,2020)。此外,還有學者從馬克思主義的平均利潤率理論、空間發展理論等論述區域差距擴大的根源,并尋求區域協調的治理路徑。

總體上看,現有的研究更多聚焦經濟學、管理學領域,缺乏法學視角下對權利保障的關注,區域財政平衡本質上是通過法治化手段實現不同功能區基本公共服務均等化的權利訴求,即因地域條件和政策條件不同產生發展機會和財政收入水平的差異時,政府通過“鼓勵”與“限制”并存,實現保護類區域居民與開發類區域居民得以享有大致相等的基本公共服務,這也是基本權利保障和彌補區際差異的終極目標。因此,跳出傳統的階段性政策治理模式,從法治化的視角尋求財政平衡治理之道,才是實現中共十八屆三中全會所提出的科學的財政體制是實現資源優化配置并促進社會公平的制度保障。

二、區域財政平衡的實踐審思

區際差異起源于區位地理位置的差距、經濟發展的不充分不平衡和政府治理的差異化約束,進而引發市場機制的失靈、發展機會的失衡、區際合作的失序。區域財政平衡是通過矯正功能區建設中的市場失靈以凸顯區域的主體發展定位,解決區際相關性引發的利益損益沖突,進而緩解上述區際差異。正如索亞認為,生活在地球上就是一種不平衡發展的存在,人類空間的不平衡具有客觀歷史性(李秀玲,2014)。恩格斯也首次指出社會主義社會應當實現生產力的平衡布局(陳健和郭冠清,2022)。直轄市普遍享有國家政策優惠,經濟發展水平較高,具備功能區建設的先天自然條件、經濟社會條件以及財政平衡條件。

直轄市近年來均嘗試積極的財政平衡政策促進功能區建設。首先,圍繞區際定位安排多樣化的轉移支付,尤其是加大生態保護類區域的轉移支付和專項補助等,政策安排較為宏觀,市級政府有較大裁量權;其次,各區發展脫離既定功能區目標的,在財政政策上將無法得到上級的財力支持;(3)財政專項補助和專項轉移支付并非中共十八屆三中全會提出的建立現代財政制度語境下的表述方式,從國家基本公共服務“十二五”規劃內容看,涉及民生類的基礎性公共服務項目的轉移支付逐漸被納入共同事權項下的轉移支付的范疇,逐步改變傳統的一般和專項轉移支付的模式。再次,各地也形成了特色鮮明的財政平衡措施,例如北京的財政上解區制度,由經濟發展較好的西城、東城、朝陽、海淀等市轄區將本年度財政收入的一部分上解市級財政,由市級財政用于補貼經濟發展較弱的區域,本質上是從經濟發達區向欠發達區的橫向轉移支付,但具備了縱向轉移支付的形式。2022年北京市一般公共預算中市級一般公共預算收入3150.9億元,其中區級上解就達到了634.1億元。總體上看,當前功能區實踐中存在的財政平衡問題主要體現在以下4個方面。

1. 權利主體資格塑造的法律缺位

區域協調發展首先需要解決“區域”能否具備主體資格或權利地位屬性,尤其在中國當下,“國家主體”和“區域主體”的落地還存在很多制度與實踐層面的缺陷,例如資源產權的界定、區域權責機制的分配、資源要素流通的桎梏等(陳婉玲和丁瑤,2021)。正如法學界的部分學者認為,探討“區域”“集體”等具有集合性、聚集性對象的概念與邏輯要素時,需要從價值視角出發解決主體的資格塑造與權利證成,明晰法律邏輯關系的范疇與構造,例如“區際補償權”“集體發展權”等概念的提出和論證。確立區域必要的權利主體資格,是構建法治保障實現區域協調發展的邏輯前提,也是改變上述轉移支付、收益分配、政策協調任意性的法理基礎。當前區域發展面臨的差距擴大以及競爭無序性等問題,權利主體的缺位和政策手段的錯位是主要的制度根源。

權利資格塑造的主體性需要解決以下邏輯問題:首先,需要明確區域利益的相對獨立性。從中共十九大報告提出區域協調發展戰略,到中共二十大報告將“協調”擺在區域發展的突出位置,本質上都是在肯定區域作為“利益集合體”所具備的權利主體地位。因為從資源能源的分級管轄性、生產要素的空間流通性、財政稅收的相對封閉性、公共服務供給和共享的有限屬地性等基本要素看,區域具備的利益集合體屬性都應當得到法律和制度層面的認同;其次,需要理順區域主體之間的利益競爭和損益沖突,進而在損益比例的基礎上確定積極義務與消極義務、積極權利與消極權利的配置(劉安國等,2014)。功能區之間基于自然條件、政策制定的差異性,在權利義務的配置上需要與上述差異產生的邏輯要素相適應,例如資源流出的功能區或者生態保護的功能區作為利益損失方,應當在發展權上獲得法權保護,以落實權利補償的具體化方案(陳婉玲,2020)。

當然,分區并非追求人為的行政壁壘,分區本質上是政府與市場關系互動在特定區域的集中反映,是政府對市場缺陷的積極回應,進而對于各類活動進行空間安排。將分區治理的政策性規范升級到法律性規范才是實現資源要素整合的制度保障。

2. 轉移支付與事權劃分的脫節

現代財政制度以基本公共服務均等化為制度目標,以事權與支出責任相適應為制度手段,遵循“一級政府、一級事權、一級支出責任”的基本思路,是財政分權所尋求的經濟效率和權責一致的制度表達,也是對傳統財政體制中轉移支付模式沒有同公共服務類型化相呼應的理念改進。正如從馬克思平均利潤率理論看,產業高度集聚的溢出效應、區域平衡政策執行存在“偏向性”扭曲等均會加劇結構的失衡和區域差距的擴大(李士梅和李安,2019)。事權與支出責任相適應并不排斥轉移支付,而是將其限定在共同事權和委托事權,以合理分配支出義務并實現府際權責一致的監管目標,改變傳統轉移支付在法定性和規范性上的缺失。例如天津、北京等地依然重視專項轉移支付、財政專項補助的重要性,因為專項轉移支付是傳統財政制度下對某類支出需求的動態調整,具有臨時性和任意性,與一般性轉移支付相對應,而非現代財政制度下事權與支出責任相適應的法治化模式,無法解決轉移支付與事權劃分脫節或難以呼應的情況,加劇了政策與法律的內在沖突。北京的財政上解區制度也并非常態化的法治手段,而是根據財政發達區每年的收入情況作出的動態調整,只能夠解決短期的財政窘迫問題,且與事權改革并無直接關聯。筆者在調研中發現,財政上解指標的計算方法也并不固定,政府具有較大的裁量權。因此無論是專項補償、專項支付、專項補助亦或財政上解,都應當圍繞共同事權諸如環境保護事權、社會保障事權、資源管理事權等進行統籌安排,或者雖然屬于市級事權,但基于效率優勢應當交由區縣政府操作時,應當通過委托事權的方式將市級負擔的部分轉移支付給區縣,以避免支出責任的錯位。事權清單同權力清單、負面清單一樣具有法定性,相比之下,生態補償、專項補助的隨意性更強且并未納入上級政府的法定職責。從制度改革更小的實踐成本和容錯性來看,各類專項補助應根據公共服務的法律屬性決定是否納入共同事權或委托事權的范疇。此外,由于計算標準的科學性不足,缺乏大數據的財政算法治理,實踐中存在生態類功能區資金配置與其生態價值貢獻脫節等情況。

3. 收益分配與支出責任的脫節

功能區建設中的財政平衡并不局限于支出分配,同樣也離不開收益劃分。事權與支出責任相適應對“權責清晰”的規范治理,強調了收支兩個層面的必要性,而收入層面的分配同事權對應的支出責任應當得到同等重視。無論是傳統的轉移支付、財政返還和收入上解模式,還是現代財政制度的事權與支出劃分模式,更多屬于收益分配的被動二次分配,尤其是前者隨意性更強。相比之下,收益劃分是主動性的初次分配,包括地方稅以及共享稅中地方留存部分的分配是基本公共服務均等化的財力基礎,也是營改增后基層缺乏主體稅種需要財政紓困的良方。實踐中稅收收入的分配往往由市級決定,區縣缺乏主動權,難以將區縣負擔的支出責任與收益分配共享有機統一。上級行政決策的利益傾向性易引發兩者的脫節和不適應,例如通過行政干預造成區際資源等生產要素的流動與交換,引發支出負擔的此消彼長,而未輔之以收益分享的保障。此外,在收益激勵機制中,直轄市一般以區縣是否背離功能區建設目標作為獲得財力分配支持的衡量基準,事實上功能區建設是基于城市發展規劃以及經濟社會協調發展的需要,而基本公共服務是憲法層面基本權利保障的法定強制性義務,以區縣是否遵從功能區建設目標而影響到財力分配充實度顯然與法定強制性義務相悖。

4. 政策兼容性不匹配與行政壁壘的并存

政策兼容性不匹配和行政壁壘并存本質上是法律制度缺位無法對政策的任意性產生約束。雖然功能區建設本質上也是對不平衡以及市場失靈的糾偏,但其屬于政策目標而非政策手段,財政措施尤其是事權與支出責任相適應才是實現協調發展的具體方案,并體現在收支兩個層面。因此,功能區建設應當圍繞生態保護、資源利用、環境治理、區域開發、基礎建設、民生保障等具體領域的事權歸屬與支出責任配置展開制度設計。然而現實中,功能區建設方案和財政事權改革方案之間,往往并未體現直接的關聯性與對應性,這就意味著政府保有較大裁量權。例如事權改革方案主要是關于一般性基本公共服務在兩級政府間的劃分,并未涉及到功能區建設中收支劃分的激勵相容以及配套措施,而功能區建設方案中也缺乏對事權劃分的對接與呼應。這種政策兼容性的不匹配進一步加劇了行政壁壘的存在,難以避免區際行政競爭引發的地域差異,不利于生產要素跨區流通質量的提高,也就無法從根本上解決功能區之間利益補償的無序性和不統一性。因此,上述兩大方案在政策兼容性的不匹配值得反思。財政事權與支出責任改革的法律化,是破解區際政策差異和行政壁壘,實現政策兼容與可持續的制度保障。

總之,功能區建設作為區域協調發展的載體和表現方式,需要對區際利益分享和讓渡有更高的要求,理應從權利主體資格、轉移支付、收益分配、政策匹配的兼容性等方面塑造制度設計的核心要素。尤其是需要將政策調整升級為法律調控,理順其中的法律關系并反思法律缺位引發的不適應性,落實法定性所蘊含的穩定性、規范性、公平性的治理原則。通過現狀梳理可見,財政平衡作為制度工具是實現區域協調發展尤其是公共服務均等化目標的關鍵,但如何理順其法律關系、反思法律缺位引發的政策隨意性和不適應性是未來改革的方向。

三、區域財政平衡的法理基礎與域外考察

區域財政平衡的制度完善需要從法理基礎和域外考察兩個方面明確目標導向的基本思路。首先,需要理順以財政公平原則作為法理基礎的指導價值,通過權利主體法律地位的確認和公平負擔對權責配置的劃分,進而彌補區際間的利益損益關系,構建權益互動的常態化法律機制;其次,需要借鑒域外國家在區域財政平衡領域的經驗積累,尤其是高水平的法治化路徑是實現制度目標的強有力保障,解決區際發展失衡對經濟社會協調發展的嚴重制約。

1. 法理基礎:財政公平原則的適用

財政公平原則在制度建構中的必要性體現在主客觀兩個層面。在客觀層面,旨在彌補功能區因區際差異引發的公共服務供給能力之不足,是在市場機制之外對利益調整的平等對待;在主觀層面,在收入上體現為稅收法定和量能課稅所要求的納稅人的平等犧牲,在支出上體現為基本生存和發展權利的同等對待即受益平等。生存權和發展權并非局限于個人,對區域發展也是如此。區際貧富差距需要在制度設計中彰顯實質合理性而非形式合理性,以實現基本公共服務均等化的權利保障目標(陳清秀,2017)。

直轄市基于共同市場的發展規律需要面臨資源和要素的調整(陳天祥,2019)。一方面,區縣之間在財政利益上存在競爭,例如工業企業遷入區和遷出區之間引發的稅收流轉、就業影響、環境治理負擔;因經濟發展水平和就業供給能力的差異,人口導入區和導出區之間涉及社會保障與公共服務成本支出的變化。以重慶為例,根據2017-2022年重慶市統計年鑒的數據,各功能區人口增長速度對比分別是:都市功能區>城市發展新區>渝東北生態涵養發展區>渝東南生態保護發展區,尤其是渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護發展區的人口處于持續流失狀態。這種情況在北京、天津、上海等地同樣存在。(4)例如北京的功能核心區(東城、西城)、城市發展新區(房山、通州、昌平、順義、大興)、功能拓展區(朝陽、海淀、豐臺、石景山)、生態涵養區(密云、懷柔、平谷、延慶、門頭溝)在人口相互流動方面也存在遞減情況。此外還有跨區域公共產品的利益協調問題。另一方面,經濟發展中的不平衡會加劇上述流動性和客觀差距。因此,收支劃分就是財政公平與利益均衡原則的集中體現。反之,缺乏規范的財政分權易引發地方政府作為土地壟斷供給者推動的土地城市化和土地財政等現象(蹤家峰,2017)。在某種程度上,以基本公共服務體系為導向有利于弱化地方政府的逐利性傾向,即“重建設、輕服務”的實踐樣態(呂煒等,2019),對裁量權的限制也具有更高的法理效力,因為財政公平的根本訴求是權利保障,只有弱化逐利傾向才能避免財政投入的錯位和失衡。主體功能區建設最終是落地到基層區縣,尤其是核心城區與郊遠區縣在經濟發展水平上往往差距較大,需要在配套政策方面重點進行設計與完善。

圖1 功能區之間的財政競爭

2. 域外考察:均等化的財政平衡機制

域外較多采用均等化的算法治理模式,從中央到地方都強調財政平衡的重要性。例如在俄羅斯,地區收入能力和服務供給能力差異大,區域發展不平衡的矛盾更為突出。因此聯邦預算和州預算列入了從增值稅中提取的財政援助基金,針對財力指數較低地區,從收入層面制定統一比例分配(丁超,2022)。在加拿大,公共服務均等化在憲法中有明確規定,其終極目標是實現各區在現有的稅收收益能力中提供大致相等水平的公共服務。加拿大在省以下的地方性轉移支付既包括地區常規性和均等化的轉移支付,(5)地區常規轉移支付是保障偏遠和寒冷地區基本公共服務,均等化轉移支付是保障財力低于平均標準的地區的基本財力不受經濟波動影響。也包括社會類(主要是社會福利和救濟)和健康類(主要是醫療健康保障)轉移支付,其中后兩者明確為政府間共同事權,考慮的因素包括了人均財政因素、服務成本和服務需求等。在法國,均等化原則被視為削弱政府間行政隸屬關系和鼓勵橫向競爭與合作的催化劑,將協商、合作的治理理念貫穿到公共服務供給中。(6)財政部官網:http:∥www.mof.gov.cn/mofhome/guojisi/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140620_1102271.html。訪問日期:2022年6月12日。德國的財政平衡機制最為典型,包括縱向和橫向兩個層面,以達到基本公共服務均等化配置和區域經濟協調發展。德國財政平衡法被確定為憲法性原則,包含了州際財政平衡和州以下轉移支付。前者體現在收入層面的增值稅預先平衡、州際橫向平衡和聯邦補充撥款,考慮的因素包括本區域人口指數、財政能力的基本情況(例如能力強弱和橫向差異比對),進而制定測算標準;后者則類似于中國直轄市以下轉移支付(唐明和熊蓓珍,2018)。

表1 域外州(省)以下主要的區域財政平衡措施

總體上看,歐美國家各類轉移支付看似名目較多,但預算調控的法治水平普遍較高,與基礎民生相關的事權劃分保持了統一性和協調性,即財政平衡與公共服務的事權項目保持對應性,從稅收分享的收入層面和公共服務供給的支出層面進行“雙向”統籌安排。對中國的啟示是,應當以新的稅制改革和稅收立法為契機,將稅種收益分享與事權劃分相對接,進而優化府際財政關系避免收支失衡(葉姍,2015)。以現代財政制度的法治思路加快推進事權與支出責任的法治化改革,構建嚴謹的財政指標分析體系,重視省級政府對下級政府在收入分享上的匹配。

四、區域財政平衡的優化路徑

從財政法定和財政公平原則的視角看,功能區建設中的財政平衡機制并非是另行構建獨立的財政收支體系,本質上還是現代財政制度框架下進行的兩級政府事權與支出責任的統籌,以實現基本公共服務均等化的價值目標。

1. 區域財政平衡的法治評估:主體地位塑造與技術指標完善

正如前文所述,直轄市應當考慮財稅制度的設計標準及效果,建立評價方法體系進行測評,尤其是在經濟學指標之外,還應當加入法學的指標因素,圍繞基本權利保障和政府間權責劃分進行制度設計。法律治理要素考量的核心問題是權力(利)義務的平衡,即權利保障和權責配置相協調。無論是基本權利保障還是府際權責劃分,核心問題應明確“區域”能否作為法律意義上的主體,在此基礎上構建區別于傳統經濟學指標的法學指標因素。生存權和發展權并非局限于個人,對區域發展也是如此,區域作為“利益集合體”或“權利集合體”應當具備法律主體地位,進而展開具體的制度建構。一方面,公民基本權利保障強調地方各級政府支出義務的共同性原則,以維持公共服務供給的財力充實度,實現經濟效益與法律效益的協調。在構造府際財政關系的時候,圍繞支出義務合理配置權責關系;另一方面,區域發展權因受限于功能分區的政策差異化影響時,也需要在財政收支兩個層面給予平衡性傾斜,以體現財政公平原則,這也是法律治理區別于其他治理思路的主要體現。

關于具體的技術指標,馬克思平均利潤理論就認為,如果加上空間因素,就可以測算市場條件下區域要素流動對區域協調發展的影響,而這些都需要對利潤率和要素等指標進行技術評估,以解決理論到實踐的合理過渡(李士梅和李安,2019)。德國基本法通過財政專章規定必須在財政平衡基礎上劃分事權與支出責任,并在地方立法中給予個性化體現。當前直轄市依然是以政府規范性文件的形式解決平衡問題,缺乏地方立法的支撐,也就無法賦予基礎性和約束性的地位。除了法定性之外,域外國家多采用科學完善的平衡指標體系,用技術方法解決公平性問題,這也體現了法定性與技術性的結合。相比之下,中國還尚未形成科學的數據分析算法模式。

此外,財政平衡強調算法治理等技術基準,以確保治理措施的科學性和有效性(Wu等,2020)。技術決策包括地方基礎數據和財政運用數據,這也與建立多維數據分析模型,依托“制度+技術+信息”進行大數據算法治理相吻合。(7)例如部分地區通過對數據進行多角度、分層次的綜合分析利用,全景展現本地財政的收支狀況。正如在歐美國家,因素法是安排財力轉移支付的基本依據,需要上級政府對下級政府的收支和其他關聯系數進行測算,包括地方稅率、稅基、稅種、非稅收入等收入系數,地方公共服務情況、基礎教育水平、人口規模、環境負擔與保護等支出系數,通過收支系數得出比值,兼顧地方偏好等因素,以評估基本財力,保證需求與投入相吻合(劉麗和張彬,2012)。因此,經濟學者較多主張通過經濟學變量進行指標評估。此外,國家發改委頒布的綠色發展指標體系也從環境承載力、資源承載力、經濟承載力、社會承載力4個層次設定了評價指標。轉移支付不應局限于生態環境,也應當考慮經濟發展方式的轉變和基本公共服務供給水平的提高。

2. 區域財政平衡的建構核心:共同事權與支出責任的劃分

財政平衡的目標是增強與地方事權匹配之財力,維持限制類功能區基本公共服務的供給水平,而事權改革恰恰是圍繞公共服務展開,這也印證了財政平衡必須以事權與支出責任相適應為前提才更具合理性和規范性。基于本地域發展水平的差距,財政平衡需要發揮區域最高級別政府的統籌作用。這種統籌作用并非游離于現有的財政預算體系之外,而是通過兩級政府事權與支出責任的必要調整得以實現。

從“一級政府、一級事權、一級支出責任”看,市與區縣的一級事權均由各自財政負擔支出責任,原則上不應存在超出本級事權之外的轉移支付等變相調整支出責任的情況,因此調整空間更多聚焦在共同事權和委托事權領域。共同事權的劃分對于直轄市這種扁平化的財政層級結構至關重要,是通過支出責任配置實現財政平衡的構造。《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》就體現了國家逐漸將與基本權利相關的公共服務納入共同事權,以強化保障義務的強制性。共同事權體現了財政法上各級政府負擔支出的共同性原則,這在上海等地的事權改革方案中也有體現。正如樓繼偉也認為,公共服務中涉及到基本權利屬性的,應適當上提為較高層級政府統籌和實施,或至少由多級政府共同完成,以體現府際保障的共同性(樓繼偉,2013)。

圖2 區域財政平衡的基本要素框架

根據直轄市功能區規劃,產業補償、生態補償和環境保護等是普遍面臨的問題,例如生態功能區、環境保護區、糧食主產區等特定功能區在產業與經濟發展上受到諸多限制,且在環境支出成本上的負擔更重,傳統的補償和轉移支付方式能否滿足事權與支出責任的法定性要求值得反思。功能區建設的政策目標具有區域調控性和外溢性,對待受限制功能區和非限制功能區給予同等的財政對待顯失公平,因此對生態環境補償的傳統轉移支付應當升級為現代財政制度對于“公共服務”即事權劃分這一核心問題展開。正如在共同事權的支出責任分配上,提高市級財政的負擔比例以體現這種“補償性”,進而減輕限制功能區財政負擔。例如生態補償可以納入環境共同事權,資源補償也涉及資源事權和環境事權,以強調資源開采利用在負擔與受益性上的平衡。在基礎民生領域,例如在城市軌道交通建設時,作為共同交通事權,核心城區與偏遠區縣存在經濟發展水平和財力充實度的差距,且偏遠區縣因為生態維護的限制,在基建中的生態成本支出更為高昂,因此市級財政對于兩者的支出比例理應差異化對待。未來應當將共同事權與支出責任的劃分納入法定性框架,在基礎設施建設、社會保障等傳統的民生事權項目中,也增加市級財政的支出比例,以提高區縣政府完成功能區建設的積極性。

除了縱向層面共同事權,橫向層面是否存在跨區域共同事權也值得思考,例如跨區域交通建設、跨區域環境治理等,需要市級財政按照相應技術指標統籌支出責任。中國在地方雖然也存在零散的對口支援,但屬于政策主導型,在立法層面并沒有形成規范機制。(8)部分地區例如廣東在本省的基本公共服務均等化規范中明確了橫向轉移支付的相關規定,例如增加珠三角發達地區對粵東、粵西、粵北等貧困地區的定點幫扶,以縮小本區域內基本公共服務方面的人均支出差距。北京市的財政上解區制度屬于橫向層面的一般性轉移支付,但主要考慮的是財力收入差距的指標,在考核和激勵的合理性上有待加強。正如德國在財政平衡方面并不完全依賴縱向轉移支付,而是綜合采用橫向與縱向相結合的方式,構建公平合理的橫向轉移支付模式。為此有學者認為可以建立生態關聯密切區域間“生態共建專項資金”,由生態“受益方”先行支付并上解給上一級政府再向提供方支付,依據是基于生態產品補償標準,通過權責明確的共同支出責任得以實現(廖曉慧和李松森,2016)。這種“為效果付費”模式也可以成為橫向轉移支付模式建構的法理基礎和邏輯基準。正如資源流出或者生態保護的功能區作為利益損失方,應當在發展權上獲得法權保護,以落實權利補償的具體化方案,而利益受益方的付費模式也就具有正當性。

因此,直轄市應當充分發揮財政體制優勢,將民生類公共服務作為共同事權并在必要時候由市級統籌,筆者在北京、天津、上海等地調研中發現,基礎民生領域也具有呼喚上級統籌的需求,以維持生態類功能區基本公共服務的質量和水平。

3. 區域財政平衡的財力保障:收益分配差異化的法治進路

直轄市兩級政府的財力支出一方面需要在共同事權和委托事權劃分中給予傾斜,另一方面也需要關注收入層面的技術性分配以保障生態功能類區域的財力需求。兩級政府主要就地方稅以及共享稅中的地方留存部分進行分享。收入分配同樣被世界各國確立為府際財政關系的重要內容,正如德國作為比例分成制的稅基共享模式,遵循保障基本生活條件相一致的均等化原則,采取財政強州到財政弱州的增值稅共享比例調整手段,這種較為徹底和普遍的共享稅模式值得借鑒,本質上是從收入層面進行的財政平衡。

直轄市作為與德國州政府平級的財政單位,在財政平衡中同樣有賴于稅收分享以滿足公共服務供給的財力需求。以房產稅為例,房產稅改革在上海和重慶屬于試點階段,在試點暫行方案中也明確房產稅收入用于保障性住房建設等支出。考慮到未來房產稅乃至房地產稅具備成為地方主體稅種的可能性,需要重點關注其在政府間的收益分配,尤其是區縣政府相關稅種收入往往難以滿足住房保障的需求(詳見表2)。在營改增后地方缺乏主體稅種的情況下,以房地產稅的改革為契機,重構政府間的分配關系成為紓解地方財政困局的良方。因此在住房保障事權等與房地產稅密切相關的公共服務領域,在提升市級支出比例的同時,也需要在兩級政府間的房地產稅收益分配上給予回應。這樣一方面可以避免基層政府完全遁入從土地財政到土地稅收的窠臼,例如為激勵稅源而推動大規模的土地開發并對生態環境產生負面影響;另一方面也可以推動事權改革中的收支相適應,具體到區縣分享比例,仍然應當圍繞功能區整體布局的財力需求進行設計,基于功能區的類型宜體現出分配的差異化。(9)以上海為例,在調研中發現,市與區兩級在房產稅收益分配上采取二八比例,從主體功能區建設要求和各個區縣經濟發展情況的差異性看,采取一刀切的分配比例值得商榷。具體而言,房產稅等稅種的收入分享與相對應的基本公共服務支出配置的呼應也可以移植到其他稅種,例如環境保護稅、資源稅、土地增值稅、耕地占用稅等,甚至土地出讓收益等政府性基金收入,也應當是府際財力分配的重要指標。

表2 2022年上海部分轄區房地產保有階段稅收與住房保障支出情況

稅收分享所體現的穩定性和可持續性區別于其他收入形式,是收入層面對區域財政平衡的制度設計,與共同事權項下支出責任的比例配置形成收支兩個層面的呼應,以在差異性政策和發展水平條件下維持公共服務供給的財力需求。因此,從財稅法治的具體要求出發,在收入層面應將一般性轉移支付調整為稅收分配,而專項轉移支付也調整為限定在共同事權與委托事權模式下的共同支出責任以實現權責一致。

4. 提高政策與法律的兼容匹配度

功能區建設作為區域經濟社會發展的具體方案,需要與立法和政策相匹配,而非在現行體制外構建單獨的財政體系。立法主要是現行的稅收實體法、稅收程序法以及預算法體系等,政策主要是政府在執行立法過程中對實施的細化和法律許可范圍內的動態調整。功能區建設方案與其他政策和法律的不匹配,既會削弱政策和法律的約束力,也不利于建設目標的達成。功能區建設需要面臨人口、資源等的流動和政策差異化引發的區際矛盾,因此必須與地方立法相適應,發揮地方性立法在解決問題方面具有的針對性和能動性優勢。正如前文所述,解決問題的關鍵是將區域財政平衡從功能區建設的政策性規范統籌到直轄市事權與支出責任改革的法律性規范中,提升法定效力在區域權利保障和財政利益平衡中的基礎作用,這也是貫徹落實中共十八屆三中全會強調的財政是國家治理的基礎和重要支柱,是實現資源優化配置和長治久安的制度保障。

五、結 語

現代財政制度著重強化事權與支出責任相適應,為地方功能區建設中的區域財政平衡指明了法治進路。兩者相適應要求在收入層面的收益分配應當以公共服務供給為目標,在支出層面以事權歸屬尤其是共同事權的劃分作為責任配置基準,以實現基本權利保障在政府間的共同性義務要求。地方功能區建設在實現生態、產業和經濟社會協調發展過程中,也應當遵循財政法治的邏輯,以區域財政平衡推動區域經濟協調可持續發展。